張 飛，孔 偉

(淮陰師范學院城市與環(huán)境學院，江蘇淮安 223300)

近年來，在國家大力支持下，我國鄉(xiāng)村旅游發(fā)展迅猛。隨之，大量農地轉變?yōu)猷l(xiāng)村旅游用地，即農地旅游化利用。農地資源不僅是鄉(xiāng)村旅游發(fā)展的重要基礎，也是農民生產生活的基本條件。但現實中，部分地方在農地旅游化利用中往往較多考慮鄉(xiāng)村旅游發(fā)展問題，而忽視農民利益保護問題，從而致使農民利益受損現象時有發(fā)生。這一方面降低了農民的土地流轉意愿，另一方面也增加了鄉(xiāng)村旅游開發(fā)中的矛盾沖突，甚至釀成群體事件，影響當地社會穩(wěn)定，從而反過來制約了鄉(xiāng)村旅游的高質量發(fā)展。因此，農地旅游化利用中如何保護農民利益是鄉(xiāng)村旅游發(fā)展亟待解決的課題。筆者從共建共治共享理念的視角探討目前農地旅游化利用中農民利益受損的成因及對策，以期為保護農民利益提供參考。

1 農地旅游化利用應遵循共建共治共享理念

共建共治共享理念是黨的十九大提出的新型社會治理理念，其強調政府、企業(yè)、社會組織及公民個人共同參與社會治理，并通過平等協(xié)商、合作互動的方式共同治理社會公共事務，最終共同享有社會治理的成果[1]。在共建共治共享理念中，共建、共治、共享三者是一個有機整體，其中共建是基礎，共治是關鍵，共享是目的[2]。共建共治共享理念雖是習近平總書記在論及社會治理時提出，但不應只將其囿于社會治理問題的分析，而應將其作為新時代中國特色社會主義各項事業(yè)開展的基本原則，包括農地旅游化利用工作[3]。

農地旅游化利用主要涉及農民、旅游開發(fā)商及政府等利益主體。農民是土地流出方，其愿意流轉土地是農地旅游化利用的開端。旅游開發(fā)商是土地流入方，擁有旅游開發(fā)的資金與能力，其愿意流入土地進行旅游開發(fā)才能使農地旅游化利用變成現實。政府則是農地旅游化利用中政策的制定者、利益的協(xié)調者、基礎設施和公共服務的提供者。三者在農地旅游化利用中扮演角色不同，缺一不可。只有三者積極參與，即共建，農地旅游化利用才能正常開展。而各利益主體積極參與農地旅游化利用的目的主要是從農地旅游化利用中獲取利益。因此，共享，即各利益主體共同享有農地旅游化利用成果則是激勵利益主體積極參與的要求。而各利益主體共享農地旅游化利用成果需要利益主體在遵循共同規(guī)則的基礎上，通過平等協(xié)商、合作互動的方式共同決定農地旅游化利用相關事宜，即共治。因此，農地旅游化利用有序、持續(xù)開展需要農民、旅游開發(fā)商及政府共建共治共享。

共享是農地旅游化利用的目的，但它并不是各利益主體平均享有農地旅游化利用成果，而是各利益主體按照自己所作貢獻分享農地旅游化利用成果[4]。實現共享這一目的，則需要構建完善的共建機制與共治機制。完善的共建機制可以使農民、旅游開發(fā)商及政府積極參與農地旅游化利用并充分發(fā)揮作用，從而具有合理分享成果的資格；共治機制則可以防止強勢群體侵占弱勢群體的利益，是各利益主體合理分享成果的保障。

2 共建共治共享視角下農地旅游化利用中農民利益受損的主要成因

目前，農地旅游化利用中農民利益受損現象較為普遍，農民并未獲得其本該獲得的利益，這說明農地旅游化利用成果共享目的并未實現。共建共治共享理念認為共享目的的實現需要共建作為基礎，共治作為保障；沒有完善的共建共治機制，則無法實現共享的目的。因此，農民利益受損表明當前農地旅游化利用中共建共治機制并不完善，就農民層面而言，主要表現如下：一是農民無法有效參與農地旅游化利用，從而使得農民失去合理分享農地旅游化利用成果的資格；二是農民無法平等地參與農地旅游化利用事務決策，從而使得其他利益主體侵占農民利益成為可能，農民合理分享農地旅游化利用成果缺乏保障。

2.1 農民難以有效參與農地旅游化利用農民難以有效參與農地旅游化利用之中，首先表現為農民參與人數比例較低，只有少數農民精英較為積極主動地參與農地旅游化利用過程，大多數農民并沒有參與其中；其次表現為農民參與層次低，參與范圍較窄，主要集中于與自身利益息息相關的領域，如土地流轉費用高低，而不太關心農地旅游化利用方式等問題；再次表現為農民的作用無法發(fā)揮，尤其是在旅游開發(fā)階段，農民大多被撇在一邊，農民在建設美麗的鄉(xiāng)村環(huán)境、促進文旅的深度融合、營造淳樸的鄉(xiāng)風氛圍、提供人性化的旅游服務等方面的作用未得到充分發(fā)揮[5]。農民無法有效參與農地旅游化利用之中，導致其對農地旅游化利用未作出自己應有貢獻，從而也就無法分享更多農地旅游化利用成果。究其原因，主要有以下3點：

首先，農民參與農地旅游化利用的意愿不高。農地旅游化利用過程可分為土地流轉與旅游開發(fā)兩個階段，而在這兩個階段都存在農民參與意愿不足的現象。在土地流轉階段，隨著農民的非農收入越來越高，其對土地依賴程度大大降低，土地在其心目中的價值也隨之降低，因此許多農民并不是十分關注土地流轉過程[6]。在旅游開發(fā)階段，一些農民認為旅游開發(fā)是旅游開發(fā)商與政府的事情，其只關心自己的利益能否得到保障，對于旅游開發(fā)相關事務漠不關心[7]。再加上農地旅游化利用涉及眾多農民，部分農民存在“搭便車”心理，不愿意花費時間精力參與農地旅游化利用相關事務。

其次，農民參與農地旅游化利用的渠道不暢。即使農民有意愿參與農地旅游化利用，但也會由于參與渠道不暢，從而無法參與農地旅游化利用過程之中。當前，政府和旅游開發(fā)商尚未充分認識到農民參與的重要性，不重視農民參與問題，從而未制定相關農民參與規(guī)章制度、搭建農民參與平臺，或雖搭建了平臺但未發(fā)揮作用，致使農民參與渠道不暢，嚴重影響農民參與。

再次，農民參與農地旅游化利用的能力有限。即使農民有意愿也有渠道參與農地旅游化利用，但也可能由于能力不足而無法有效參與農地旅游化利用之中。相對于土地流轉階段，農民參與能力不足問題在旅游開發(fā)階段表現得更為突出。鄉(xiāng)村旅游開發(fā)需要項目規(guī)劃、產品設計、運營管理等諸多專業(yè)知識，對于大多數農民而言，他們并不具有這些專業(yè)知識。因此，即使他們有機會參與旅游開發(fā)相關事宜的決策，但由于自身能力原因，無法就旅游開發(fā)提出有效建議，只能被動地接受旅游開發(fā)商等其他利益主體的安排，存在參與形式化現象。

2.2 農民難以平等地參與農地旅游化利用事務決策農民難以平等地參與農地旅游化利用事務決策在土地流轉與旅游開發(fā)兩個階段都有所表現。在土地流轉階段，土地是否流轉、流轉方式如何、流轉期限多長、流轉租金多少等事務大多由旅游開發(fā)商、政府(或指派村集體)等決定，農民幾乎沒有任何參與決策權。在旅游開發(fā)階段，農民參與決策機會更少。許多旅游開發(fā)商在獲得土地之后，就將農民排除在外，土地如何開發(fā)成為旅游開發(fā)商單方面問題，農民根本沒有機會參與決策。農民無法平等地參與農地旅游化利用事務決策，為其他利益主體侵占農民利益提供了可能，農民利益受損現象則不可避免。究其原因，主要有以下2點：

首先，農民平等參與農地旅游化利用事務決策缺少制度保障。雖然許多學者和政府文件都提出要保障農民平等參與農地旅游化利用事務決策權，但現實中缺少相關制度安排與細化措施。農民平等參與決策權究竟包含哪些內容、農民如何行使這些參與決策權、其他利益主體侵犯農民的參與決策權應受到何種懲罰，這些問題在相關政策制度中并沒有得到明確。

其次，農民博弈能力較弱?，F實中，相對于政府和旅游開發(fā)商而言，農民擁有的信息、知識、資金、社會關系等資源較少，博弈能力相對較弱，很難與他們進行平等對話。而在農地旅游化利用中，這種現象更為突出。這主要表現在：一方面我國農地集體所有制存在缺陷，農民土地權利殘缺，政府(或指派村集體)可以土地所有者或土地管理者名義越俎代庖，取代農民在土地流轉中的決策權；另一方面，鄉(xiāng)村旅游開發(fā)具有很強的專業(yè)性，政府或旅游開發(fā)商以其資源和能力優(yōu)勢而對鄉(xiāng)村旅游開發(fā)具有主導權、話語權，農民則因其資源和能力弱勢而被邊緣化。

3 共建共治共享理念視角下農地旅游化利用中農民利益保護建議

3.1 健全農民參與機制，為農民合理分享農地旅游化利用成果提供基礎

3.1.1提升農民參與意愿。當前，農民多從個人利益的角度看待農地旅游化流轉參與問題。當農民可以從農地旅游化流轉中獲得較多收入時，其參與意愿較高，反之則參與意愿較低。因此，增加農民的農地旅游化流轉收益是提升農民參與意愿的有效途徑。但要真正提升農民參與意愿，還須打破農民思想局限性，使農民從更高的高度看待農地旅游化流轉參與問題。其實，農地旅游化流轉狀況如何，不僅關系到農民收入能否增加，也關系到農地資源利用、農村發(fā)展等問題。因此，目前應開展必要的教育引導工作，拓展農民視角，使農民從鄉(xiāng)村振興的高度認識農地旅游化流轉的意義，激發(fā)農民參與農地旅游化流轉的熱情，發(fā)揮主觀能動性，實現真正有效參與[8]。

3.1.2暢通農民參與渠道。首先，積極搭建各種參與平臺，尤其是旅游開發(fā)參與平臺，改變目前由旅游開發(fā)商單方面決定的局面，讓農民能充分表達自己的訴求。其次，積極宣傳，讓農民知道有哪些參與平臺及如何參與，并完善參與平臺相關議事規(guī)則，以充分發(fā)揮參與平臺的作用。再次，運用現代通信手段，創(chuàng)新農民參與手段。鑒于許多農民身處外地，可采用線上線下會議結合、網上平臺、建立公眾號等方式，以方便農民參與，降低農民參與的成本。

3.1.3增強農民參與能力。首先，在鄉(xiāng)村旅游項目立項環(huán)節(jié)，應優(yōu)先選擇與農民參與能力相匹配的鄉(xiāng)村旅游項目，盡量上馬農民有能力參與的項目。其次，通過多種形式宣傳教育，促使農民樹立主動學習意識，形成終身學習的氛圍。再次，發(fā)揮政府幫扶作用，政府應構建完善的農民培訓體系，建立合適的培訓平臺，設計針對性培訓內容，采用多元化培訓手段，有計劃地提高農民參與的意識與技能。最后，農民應積極主動地參與到農地旅游化利用過程之中，在實踐中不斷提高自己的參與能力。

3.2 賦予農民平等的參與決策權，為農民合理分享農地旅游化利用成果提供保障

3.2.1從制度上明確農民參與決策權的內涵與行使程序。首先，明確界定農地旅游化利用中農民參與決策權的內涵。農民參與決策權至少應包括知情權、表決權及監(jiān)督權3項民主權力[9]。知情權是參與決策權中的基礎權力。完善農地旅游化利用信息公開制度，農地旅游化利用中重大事項及與農民利益相關事項的信息，都應及時無保留地向農民公開，讓廣大農民充分了解知曉相關信息。表決權是參與決策權中的核心權力。按照相關法律與規(guī)則賦予農民一定的表決權，讓農民充分表達自己的訴求，提升農民的話語權。監(jiān)督權是參與決策權中的保障權力。構建全過程全方位的監(jiān)督體系，保障農民監(jiān)督的主體地位，在利益受侵犯時可以發(fā)起復議和申訴，以有效防止其他利益主體侵犯農民的利益。其次，細化農民行使參與決策權的程序。詳細規(guī)定土地流轉與旅游開發(fā)兩大階段中農民的知情權、表決權及監(jiān)督權行使條件、內容、方式和保障措施。

3.2.2提高農民的博弈能力。首先，完善農地產權制度、村民自治制度等相關制度。在三權分置制度框架下，成立具有法人資格的農民集體經濟組織作為農地集體所有權主體，建立健全集體所有權使用機制，細化集體所有權使用程序，做實農地的集體所有權。同時，加強村民自治制度改革，規(guī)范村委會選舉程序，明確村委會的職責，完善村委會決策程序和議事規(guī)則，健全對村委會的監(jiān)督機制，使村委會成為真正代表農民利益的組織[10]。通過完善農地產權制度與村民自治制度，防止政府或村干部越俎代庖，侵害農民的合法權益。其次，提高農民的組織化程度。實踐表明，在利益博弈中，組織代表參與權利的爭取遠比個人有效率和益處。因此，在農地旅游化利用中，應將農民組織起來，以集體的力量參與博弈。再次，構建政府與旅游開發(fā)商行為的約束機制。明確政府和旅游開發(fā)商在農地旅游化利用中的角色與職責，以法治方式約束政府公權力行使，以法治與德治相結合的方式規(guī)制旅游開發(fā)商行為。