白永峰

中國人民警察大學 移民管理學院，河北 廊坊 065000

移民數(shù)據(jù)是認識和分析國際移民現(xiàn)象的基礎，是形成移民治理政策和共識的重要資源。國內(nèi)外有關國際移民現(xiàn)象的研判分析、治理對策提出、政策法律制定等都離不開移民數(shù)據(jù)的支撐。但移民數(shù)據(jù)應用在國內(nèi)層面和國際層面普遍存在標準化、規(guī)范化、系統(tǒng)化不足的問題。明晰移民數(shù)據(jù)的基本構成及其開發(fā)邏輯成為提升我國國際移民治理能力面臨的一項緊迫命題。數(shù)字時代背景下，厘清移民數(shù)據(jù)的概念和特征，探尋移民數(shù)據(jù)的開發(fā)邏輯和規(guī)范邊界，有助于我國形成符合國家發(fā)展形勢的理性移民治理觀，開創(chuàng)以移民數(shù)據(jù)開發(fā)為主導的國際移民治理新格局。

一、移民數(shù)據(jù)的界定

移民數(shù)據(jù)是指在人口跨境流動過程中形成的，以電子或其他方式記錄的各種與移民主體身份相關的信息數(shù)據(jù)。在國際層面，《移民問題全球契約》(以下簡稱《契約》)中將“收集和利用準確分類數(shù)據(jù)作為循證政策的依據(jù)”作為一項重要行動目標。移民數(shù)據(jù)主要指“按性別、年齡、移民狀況和其他國情相關特征分類的準確、可靠和可比數(shù)據(jù)”。在國內(nèi)層面，出入境記錄就是典型的移民數(shù)據(jù)，公安部《關于印發(fā)〈公安機關查詢出入境記錄工作規(guī)定〉的通知》就對因公和因私查詢出入境記錄作出專門規(guī)定。移民數(shù)據(jù)廣泛存在于國際移民治理進程中，移民數(shù)據(jù)研究對于我國在國際移民治理領域統(tǒng)籌國內(nèi)法治和涉外法治具有重要現(xiàn)實意義。

移民數(shù)據(jù)主要由移民各階段的移民個人信息數(shù)據(jù)和移民管理信息數(shù)據(jù)兩部分構成?！皵?shù)據(jù)”“移民”“個人信息”等是構成移民數(shù)據(jù)的基本要素。無論是移民個人信息數(shù)據(jù)，還是移民管理信息數(shù)據(jù)都需要符合移民數(shù)據(jù)的基本屬性，即能夠在國際移民治理過程中發(fā)揮自身標準化、規(guī)范化、系統(tǒng)性、可持續(xù)性等價值。

(一)數(shù)據(jù)、個人信息與數(shù)據(jù)管理

1.移民數(shù)據(jù)具有“數(shù)據(jù)”的基本屬性

移民數(shù)據(jù)具有“數(shù)據(jù)”的基本屬性，其特殊性在于與移民主體發(fā)生了密切關聯(lián)?！吨腥A人民共和國數(shù)據(jù)安全法》(以下簡稱《數(shù)據(jù)安全法》)第3條規(guī)定，法律所保護的“數(shù)據(jù)”是指任何以電子或者其他方式對信息的記錄。數(shù)據(jù)是信息時代的核心戰(zhàn)略資源之一，其作為一種新型生產(chǎn)要素已經(jīng)改變了人類社會的生產(chǎn)和生活方式，人工智能、云計算、區(qū)塊鏈、產(chǎn)業(yè)互聯(lián)網(wǎng)、泛在感知等新技術均以海量數(shù)據(jù)為基礎[1]。因此，對于國際移民治理而言，移民數(shù)據(jù)基于這種基本屬性，同樣具有重要戰(zhàn)略意義?！皵?shù)據(jù)”在當前的移民管理工作中具有非常重要的現(xiàn)實意義。移民數(shù)據(jù)直接關聯(lián)移民治理領域的信息化建設，影響數(shù)字技術在移民管理過程中的應用和創(chuàng)新，反映一國在國際移民領域的數(shù)字化治理水平。

2.移民個人信息數(shù)據(jù)具有“個人信息”的屬性

依據(jù)《中華人民共和國民法典》第1034條的規(guī)定，“個人信息”是以電子或者其他方式記錄的能夠單獨或者與其他信息結合識別特定自然人的各種信息，包括自然人的姓名、出生日期、身份證件號碼、生物識別信息、住址、電話號碼、電子郵箱、健康信息、行蹤信息等。移民個人信息數(shù)據(jù)在內(nèi)容上主要涉及移民個體的個人信息數(shù)據(jù)，如移民個人的基本資料、生物信息、出生地、國籍國、父母國籍、慣常居住地、護照和簽證有效期等。

移民個人信息數(shù)據(jù)是形成移民數(shù)據(jù)的前提。移民個人信息數(shù)據(jù)不僅是移民主體的“個人信息”在移民治理領域產(chǎn)生“數(shù)據(jù)”意義的關鍵，也是分析移民主體遷徙活動、研判各階段移民遷徙行為法律意義的基礎。移民個人信息數(shù)據(jù)關涉移民對個人信息數(shù)據(jù)的同意權、知情權、訪問權、自決權、拒絕權、獲取權、修改權、刪除權、數(shù)據(jù)可移植權等各項個人信息保護權。我國對于個人信息的重視和保護是國家對數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展的時代回應，也是對自然人隱私權保護的一種體現(xiàn)。移民個人信息數(shù)據(jù)所具有的個人信息屬性決定了移民數(shù)據(jù)的處理應當遵循合法、正當、必要的原則。

3.移民管理信息數(shù)據(jù)因獲取和處理移民個人信息數(shù)據(jù)而形成

移民管理信息數(shù)據(jù)屬于與國際移民治理相關的政務數(shù)據(jù)范疇，具體形成于國籍管理、簽證管理、護照管理、出入境管理、停留居留管理等移民管理制度運行過程之中。移民信息管理主體具有多元性特點，移民管理信息數(shù)據(jù)的獲取需要從移民主體的合法身份證明和證件信息等移民個人信息數(shù)據(jù)入手。

我國當前所推進的數(shù)字政府建設強調(diào)政務數(shù)據(jù)的安全與開放，移民管理工作同樣需要移民管理信息數(shù)據(jù)的有力支撐?！丁笆奈濉币?guī)劃和2035年遠景目標綱要》指出，國家“加快建設數(shù)字經(jīng)濟、數(shù)字社會、數(shù)字政府”。《數(shù)據(jù)安全法》第37、38、41條等對政務數(shù)據(jù)安全與開放作出明確要求：一是政務數(shù)據(jù)應面向服務經(jīng)濟社會發(fā)展，注重提高科學性、準確性、時效性；二是國家機關需要依據(jù)法定職權并根據(jù)法律、行政法規(guī)規(guī)定的條件和程序收集和使用數(shù)據(jù)，落實數(shù)據(jù)安全保護責任，保障政務數(shù)據(jù)安全；三是遵循公正、公平、便民的原則，按照規(guī)定及時、準確地公開政務數(shù)據(jù)。移民管理信息數(shù)據(jù)的管理者在移民管理過程中需要依法向移民管理行政相對人履行告知、通知等義務，對個人處理移民數(shù)據(jù)權利的請求應當及時予以回應。

國家移民管理局成立以來推行的各項便民利民措施大多都與數(shù)據(jù)處理、信息化建設密切相關。從國家移民管理局發(fā)布的移民管理工作主要數(shù)據(jù)可以看出，現(xiàn)階段我國移民管理信息數(shù)據(jù)主要集中于全國口岸查驗出入境人員、查驗出入境交通運輸工具、辦理內(nèi)地居民出入境證件、辦理赴港澳臺簽注、為在華外國人簽發(fā)停留居留證件、查獲非法出入境人員、查獲“三非”外國人等方面。這些數(shù)據(jù)初步構架起我國移民管理信息數(shù)據(jù)庫，并會在未來工作中進一步標準化、規(guī)范化、系統(tǒng)化。

(二)移民數(shù)據(jù)的基本特征

移民數(shù)據(jù)的概念界定、特征歸納是將其規(guī)范應用于國際移民治理領域的重要前提。在國際移民治理過程中，以準確、可靠、可比為基本特征的移民信息數(shù)據(jù)是發(fā)揮其積極價值的重要保證。例如，在移民管理工作中，以移民數(shù)據(jù)為基礎開展移民者畫像繪制、高風險人員分析、主要活動區(qū)域分析等，對于防控移民出入境安全風險、助力移民治理能力現(xiàn)代化建設具有現(xiàn)實意義[2]。

聯(lián)合國的全球遷移數(shù)據(jù)庫(UN Global Migration Database， UNGMD)是國際社會相對權威的數(shù)據(jù)庫。但該數(shù)據(jù)庫也存在著一些問題。如：UNGMD不僅存在著遷移界定標準不一的問題，還因獲取數(shù)據(jù)途徑不同，出現(xiàn)同一個國家、地區(qū)的同一個數(shù)據(jù)存在差異的情況；聯(lián)合國移民存量估計數(shù)據(jù)易受到各國遷移定義不一致的影響；遷移流量數(shù)據(jù)能夠比遷移存量數(shù)據(jù)更加準確地分析人口遷移規(guī)模和變化趨勢，但其比存量數(shù)據(jù)面臨更為嚴重的數(shù)據(jù)缺失問題；等等[3]。

獲取標準化、可靠性強的移民數(shù)據(jù)將是未來國際移民治理取得實效的關鍵。國家、區(qū)域和國際社會需要在移民數(shù)據(jù)的概念界定、統(tǒng)計方法、指標體系等方面形成共識，體現(xiàn)移民數(shù)據(jù)標準化特征。只有獲取標準、豐富的移民數(shù)據(jù)，才能對國際移民遷移趨勢和特征作出科學判斷，進而為國際移民治理提供有意義的對策支持。

二、移民數(shù)據(jù)開發(fā)有助于我國深度參與國際移民治理

(一)判斷國際移民治理形勢的前提和基礎

理性的移民治理觀是國際移民治理的必要前提，移民數(shù)據(jù)有助于人們對國際移民現(xiàn)象形成理性認知。據(jù)國際移民組織發(fā)布的2020年《世界移民報告》顯示，2019年全球77億人口中有2.72億人為跨國移民，移民人數(shù)占全球總人口的3.5%。相關數(shù)據(jù)進一步肯定國際移民全球化發(fā)展趨勢的不可逆轉。但也有學者認為，我們對于國際移民存在認知錯誤，即：我們并不清楚到底有多少人在移民？他們從哪里移民到哪里？移民人數(shù)是增加還是在下降？是誰在計算移民的數(shù)量？如何區(qū)分移民和難民？移民數(shù)字對我們意味著什么？這些問題凸顯出移民數(shù)據(jù)的收集受到統(tǒng)計主體單一、數(shù)據(jù)傳播影響、方法存在差異等因素影響，使人們難以看清國際移民在整體上呈總體下降趨勢的真相[4]。

移民數(shù)據(jù)對于國際移民治理具有“國際移民全球證據(jù)”的基礎性作用?！镀跫s》期望實現(xiàn)的第一個目標便是“收集和利用準確分類數(shù)據(jù)作為循證政策的依據(jù)”。這一目標凸顯出移民數(shù)據(jù)作為分析和解決移民問題的決定性作用?！镀跫s》呼吁世界各國應致力于改進和開展相關數(shù)據(jù)的收集、分析和傳播。目前，我國移民數(shù)據(jù)來源多樣，尚未建立起統(tǒng)一的基礎數(shù)據(jù)庫。雖然《中華人民共和國出境入境管理法》第5條規(guī)定“國家建立統(tǒng)一的出境入境管理信息平臺，實現(xiàn)有關管理部門信息共享”，但實務工作中數(shù)據(jù)源頭多元、信息獲取標準不統(tǒng)一等現(xiàn)象較為普遍[5]。移民數(shù)據(jù)不僅涉及移民自身權益，還直接關系國家安全，尤其在國家移民管理局成立以后，國家致力于提升國際移民治理能力，與移民數(shù)據(jù)安全相關的信息化建設顯得更為必要且緊迫。

(二)影響國際移民治理的決策性資源

移民數(shù)據(jù)是實施移民治理的重要決策性資源。如，從國際移民的規(guī)模存量與比重、集中化指數(shù)以及有效遷移率等指標出發(fā)，分析我國國際人口遷移的空間格局、變化趨勢及影響因素，可以得出中國逐步轉向國際遷移目的地國、中國國際輸出移民目的地國分布呈現(xiàn)集中化趨勢，以及移民來源國分布呈現(xiàn)分散化特征等結論[6]。移民數(shù)據(jù)的低效開發(fā)不僅會制約包括決策層在內(nèi)的社會各界對移民問題的認知，進而影響國際移民治理觀念轉變、戰(zhàn)略和規(guī)劃制定、制度和政策安排等，還會影響移民治理研究及其成果轉化[3]。

移民數(shù)據(jù)內(nèi)生于國際移民治理的各個環(huán)節(jié)，相關數(shù)據(jù)的收集和運用能力是國際移民治理水平的重要體現(xiàn)。一方面，移民數(shù)據(jù)有助于開展與國際移民現(xiàn)象相關的各項研究，指導決策；另一方面，其有利于對移民治理行為實施有效監(jiān)督和后期評估。如，《契約》便是在前期收集移民數(shù)據(jù)、形成應對移民問題共同認識基礎上取得的成果。未來，無論是履行《契約》各項目標和承諾，還是應對移民治理新情況都將依賴于移民數(shù)據(jù)這一重要的決策性資源。

(三)深化國際移民治理合作的重要資本

移民數(shù)據(jù)作為一種決策性資源是形成移民治理共識、深化移民治理領域合作的重要資本?，F(xiàn)階段的移民治理合作多以數(shù)據(jù)和信息技術的共享和合作為首要切入點?；谝泼駭?shù)據(jù)的比對和分析，主權國家之間、國家與國際組織之間更容易在移民治理領域找到共同關心的問題和領域。因此，移民數(shù)據(jù)不僅影響個人理性移民觀念的形成，還影響主權國家、國際組織之間開展深層次的國際移民治理合作。獲取和運用移民數(shù)據(jù)的能力不僅影響著移民治理共識的達成以及合作行動的執(zhí)行效度，還是各國尋找合作伙伴的重要參考指標，進而能夠決定一國在國際移民治理領域的角色和地位。就國內(nèi)層面而言，我國不斷提升數(shù)據(jù)安全治理能力，持續(xù)推進各領域信息化建設，移民治理領域也是如此。但從國際層面來看，我國在移民數(shù)據(jù)的獲取和應用方面還存在諸多問題，尤其是在移民數(shù)據(jù)的標準性和權威性，以及配套信息化技術方面仍存在短板，這也導致我國在移民治理領域的國際影響力有待提升，深層次移民治理合作難以實現(xiàn)。

國際合作是實現(xiàn)國際移民治理的主渠道之一，共享共贏的精神貫穿《契約》的形成、執(zhí)行和評估等過程。國際移民治理的核心圍繞執(zhí)行力而展開，執(zhí)行力又以具體的合作機制、合作平臺和合作框架等為載體。執(zhí)行力上的差異直接影響國際移民治理過程中的合作深度和廣度。重視移民數(shù)據(jù)的收集和運用便是注重國際移民治理執(zhí)行力的體現(xiàn)，也是換取更具深度、更為廣闊合作空間的基礎。

(四)保護國際移民主體權益的實現(xiàn)方式

移民人權保護是國際移民治理的題中之義，是一國移民治理水平的重要體現(xiàn)。在信息化時代，個人信息保護已經(jīng)成為國際移民人權的重要構成部分，在習近平法治思想指引下，移民數(shù)據(jù)保護亟須提供國內(nèi)法治和國際法治雙重保障。在國內(nèi)法領域，為了規(guī)范我國境內(nèi)外的數(shù)據(jù)處理活動，保障數(shù)據(jù)安全，促進數(shù)據(jù)開發(fā)利用，國家頒布實施《中華人民共和國網(wǎng)絡安全法》(以下簡稱《網(wǎng)絡安全法》)、《數(shù)據(jù)安全法》、《中華人民共和國密碼法》等一系列法律，初步構建了我國的數(shù)據(jù)治理立法體系。2021年11月實施的《中華人民共和國個人信息保護法》(以下簡稱《個人信息保護法》)也正式以專門立法的方式將個人信息保護和個人信息處理納入法治范疇，實現(xiàn)了從隱私權保護向數(shù)據(jù)權保護的跨越[7]。數(shù)據(jù)安全治理體系的構建和個人信息保護制度的完善為我國國際移民治理能力提升，保護國際移民主體權益，以及高效推進國家移民管理工作帶來重要契機。

在國際法領域，將個人信息保護納入人格權的保護范圍早已成為國際通行做法。移民數(shù)據(jù)的應用將在未來的國際移民治理領域中發(fā)揮重要作用，移民數(shù)據(jù)保護也會成為保障和實現(xiàn)國際移民主體權益的重要體現(xiàn)方式?！镀跫s》中承諾，在收集和運用移民數(shù)據(jù)的同時，要保護移民個人信息，維護國際移民的隱私權。在我國數(shù)字經(jīng)濟蓬勃發(fā)展背景下，隨意收集、違法獲取、過度使用、非法買賣個人信息等問題不斷凸顯，且大量外國人和無國籍人的個人信息保護未能在相關規(guī)范中得到回應[8]。加強移民數(shù)據(jù)保護可以為數(shù)字時代背景下提升國際移民管理能力，保障國際移民在我國境內(nèi)的各項合法權益提供有力保障。

三、移民數(shù)據(jù)開發(fā)的基本邏輯和實施路徑

《契約》達成的各項目標和承諾為移民數(shù)據(jù)開發(fā)提供了經(jīng)驗性指引。立足于信息數(shù)據(jù)應用國內(nèi)法律制度，并對接國際移民治理共識，是我國未來開展國際移民法治建設的有效進路之一。

(一)移民數(shù)據(jù)開發(fā)的基本邏輯

移民數(shù)據(jù)開發(fā)是指對移民個人信息數(shù)據(jù)和移民管理信息數(shù)據(jù)的收集、存儲、使用、加工、傳輸、提供、公開等行為。移民數(shù)據(jù)以共識性的國際移民定義和標準化的移民數(shù)據(jù)庫為邏輯前提，即國際移民的含義框定和影響移民數(shù)據(jù)開發(fā)的具體領域。移民數(shù)據(jù)開發(fā)的內(nèi)在邏輯是運用信息技術強化移民數(shù)據(jù)收集，健全數(shù)據(jù)規(guī)范加強移民數(shù)據(jù)的管理，最終應用移民數(shù)據(jù)，服務國際移民的可持續(xù)發(fā)展，保障和實現(xiàn)國際移民的主體權益。

移民數(shù)據(jù)開發(fā)的基本原則是安全、開放、有序。安全是移民數(shù)據(jù)開發(fā)的首要原則。依據(jù)《數(shù)據(jù)安全法》相關規(guī)定，在我國境內(nèi)外開展移民數(shù)據(jù)處理活動需要維護數(shù)據(jù)安全，并接受安全監(jiān)管，不得損害國家安全、公共利益或者公民、組織合法權益。因此，移民數(shù)據(jù)開發(fā)需要強調(diào)“移民數(shù)據(jù)安全”，即應當采取必要措施，確保移民數(shù)據(jù)處于有效保護和合法利用狀態(tài)，并具備保障其持續(xù)安全狀態(tài)的能力。開放是為了在移民治理過程中，打破移民數(shù)據(jù)管理部門之間的數(shù)據(jù)壁壘，發(fā)揮移民數(shù)據(jù)的價值，形成移民管理和服務合力。有序是指開放的移民數(shù)據(jù)不能任意使用，需要建立在規(guī)范的數(shù)據(jù)應用程序之上。《數(shù)據(jù)安全法》第19條明確提出：“國家建立健全數(shù)據(jù)交易管理制度?！卑踩?、開放和有序的開發(fā)移民數(shù)據(jù)是挖掘移民治理創(chuàng)新潛能，助力移民治理水平提升的重要保障。

移民數(shù)據(jù)開發(fā)需要通過法治化的手段明確其規(guī)范邊界，即解決好移民數(shù)據(jù)安全、移民數(shù)據(jù)處理與移民數(shù)據(jù)主體權益保護之間的平衡問題。移民數(shù)據(jù)在生成、流動及應用過程中存在被濫用的風險，不僅影響移民個人，還可能影響國家安全。國內(nèi)立法已經(jīng)為個人信息數(shù)據(jù)的應用提供了法治保障，這就為在移民數(shù)據(jù)應用過程中實現(xiàn)管理主體資源配置、信息主體權益實現(xiàn)、數(shù)據(jù)信息安全保障等方面提供了規(guī)范依據(jù)。

(二)移民數(shù)據(jù)開發(fā)的實施路徑

以國內(nèi)數(shù)據(jù)治理規(guī)范體系為依據(jù)，對標《契約》中提出的各項目標、承諾及其行動指引，開發(fā)和利用準確分類的移民數(shù)據(jù)可圍繞以下幾方面展開：

1.安全：實施移民數(shù)據(jù)戰(zhàn)略，為國際移民治理提供法制保障

國際移民全球治理的經(jīng)驗表明，國際社會在應對國際移民治理問題上普遍采取全球、區(qū)域、國家和地方協(xié)同推進的模式。因此，實施以國家主導、地方配合，全球及區(qū)域共同參與的層級化移民數(shù)據(jù)戰(zhàn)略，對于重構我國新時代國際移民治理理念具有重要的現(xiàn)實價值?！稊?shù)據(jù)安全法》第14條規(guī)定：“國家實施大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略，推進數(shù)據(jù)基礎設施建設，鼓勵和支持數(shù)據(jù)在各行業(yè)、各領域的創(chuàng)新應用?！睂嵤┮泼駭?shù)據(jù)戰(zhàn)略的主要目的，一方面是促進移民治理過程中利益相關方的積極參與，另一方面是要形成從地方到國家、區(qū)域以及全球的四級統(tǒng)一的移民數(shù)據(jù)體系。也就是說，要在移民數(shù)據(jù)應用領域跨越國別屏障，充分調(diào)動移民治理參與者的主動性，提升移民數(shù)據(jù)收集、分析和傳播能力，以全球性方案規(guī)劃移民數(shù)據(jù)資源的挖掘。

層級化移民數(shù)據(jù)戰(zhàn)略需要以系統(tǒng)、完善的移民數(shù)據(jù)法制體系為保障，發(fā)揮數(shù)據(jù)循證政策法治的功能。當前，我國堅持立法引領數(shù)據(jù)安全治理體系構建，為移民數(shù)據(jù)應用提供了良好的國內(nèi)環(huán)境。2017年6月《網(wǎng)絡安全法》的施行，填補了我國綜合性網(wǎng)絡信息安全立法的多項空白。2020年6月實施的《網(wǎng)絡安全審查辦法》為開展網(wǎng)絡安全審查提供了制度保障和法律依據(jù)。2021年9月，《數(shù)據(jù)安全法》正式實施，明確了由中央國家安全領導機構“統(tǒng)籌協(xié)調(diào)國家數(shù)據(jù)安全的重大事項和重要工作，建立國家數(shù)據(jù)安全工作協(xié)調(diào)機制”。2021年11月，《個人信息保護法》的施行邁出我國個人信息保護立法的重要一步。

國家數(shù)據(jù)和網(wǎng)絡相關立法面向提升我國數(shù)據(jù)治理能力，為移民數(shù)據(jù)法制體系建設提供了規(guī)范指引。移民數(shù)據(jù)法制體系是國家數(shù)據(jù)安全立法的一部分，需要在移民數(shù)據(jù)應用領域貫徹落實總體國家安全觀，聚焦移民領域的數(shù)據(jù)分類分級管理、數(shù)據(jù)安全審查、數(shù)據(jù)安全風險評估、監(jiān)測預警和應急處置等基本制度，避免因移民數(shù)據(jù)的不當收集和使用產(chǎn)生安全隱患[9]。

層級化移民數(shù)據(jù)戰(zhàn)略需要完善和細化配套立法，實現(xiàn)移民數(shù)據(jù)應用領域的全覆蓋。其他法律、法規(guī)、部門規(guī)章、地方性法規(guī)等，都可以在現(xiàn)有數(shù)據(jù)安全治理規(guī)范基礎上，繼續(xù)細化和全面跟進。國內(nèi)諸多省市也通過立法方式，推進大數(shù)據(jù)發(fā)展和應用。依據(jù)《數(shù)據(jù)安全法》相關規(guī)定，未來應重點關注以下幾方面內(nèi)容：一是加強數(shù)據(jù)安全風險防控，強化數(shù)據(jù)安全審查；二是健全數(shù)據(jù)安全工作機制，明晰數(shù)據(jù)應用法律責任；三是健全數(shù)據(jù)出境安全管理制度，提升數(shù)據(jù)安全立法域外適用效力。

2.開放：搭建應用型移民數(shù)據(jù)平臺，服務國際移民治理

應用型的移民數(shù)據(jù)平臺需要拓展數(shù)據(jù)公開、自助查詢、信息服務等功能，對移民數(shù)據(jù)的科學、規(guī)范應用形成社會共識，提升移民數(shù)據(jù)的應用價值，創(chuàng)新移民數(shù)據(jù)的應用方法，在數(shù)字時代背景下助力國際移民的可持續(xù)發(fā)展。

(1)形成移民數(shù)據(jù)開發(fā)共識，提升移民數(shù)據(jù)收集技術水平

明確移民數(shù)據(jù)的基本內(nèi)涵和要素是移民數(shù)據(jù)開發(fā)形成共識的前提。因此，如何界定國際移民數(shù)據(jù)統(tǒng)計的含義，其中又包括哪些數(shù)據(jù)變量，以及哪些數(shù)據(jù)是分析移民現(xiàn)象、反映移民特征和規(guī)律、驅(qū)動和影響移民發(fā)展的關鍵要素等，都是有待研究和統(tǒng)一的具體指標。就這些指標達成共識，是形成準確、可靠、應用型移民數(shù)據(jù)的關鍵。

移民數(shù)據(jù)的收集、應用及合作依賴標準化統(tǒng)計方法的運用。標準化的目的是為了移民數(shù)據(jù)的可比和兼容，可通過構建專業(yè)、權威的移民數(shù)據(jù)統(tǒng)計系統(tǒng)予以實現(xiàn)。如，可以依托國家移民管理局建立國家統(tǒng)一的移民數(shù)據(jù)管理平臺，拓展適用國際移民、移民數(shù)據(jù)等基礎性概念，以《契約》中的行動目標為參考，記錄移民模式與趨勢、移民特征、移民驅(qū)動因素、移民影響等，實現(xiàn)移民存量和移民流動計量統(tǒng)計的標準化。

(2)規(guī)范移民數(shù)據(jù)管理，探索和創(chuàng)新移民數(shù)據(jù)開發(fā)方法

移民數(shù)據(jù)管理的目的是實現(xiàn)移民數(shù)據(jù)價值的最大化。當前，國家圍繞數(shù)據(jù)安全、個人信息保護等目的，通過立法在信息數(shù)據(jù)規(guī)范化應用方面取得明顯進步。如，在移民管理領域，移民管理事業(yè)的高質(zhì)量發(fā)展離不開信息化建設的支撐。國家移民管理局公布的年度移民管理工作數(shù)據(jù)為提升移民管理效率發(fā)揮了重要作用，有力提升了移民管理工作的規(guī)范性和可預測性。隨著移民數(shù)據(jù)的廣泛應用，應當推動移民數(shù)據(jù)在應用領域的技術融合、業(yè)務融合，探索用于及時發(fā)現(xiàn)、破解風險的信息共享權限及管理路徑等[10]。移民數(shù)據(jù)開發(fā)的方法創(chuàng)新是移民數(shù)據(jù)管理的重要努力方向。未來可以嘗試將移民數(shù)據(jù)統(tǒng)計納入國家普查，提高移民管理工作中甄別、評估和轉介等程序的操作性和確定性。

(3)服務國際移民可持續(xù)發(fā)展，實施移民管理領域標準化建設

移民數(shù)據(jù)的開放可以積極助力國際移民的可持續(xù)發(fā)展，但同時需要完善的移民數(shù)據(jù)應用平臺予以保障。結合我國移民管理事業(yè)中存在的問題，加快信息交流共享、提高移民事務管理水平，研發(fā)新一代智能化技術和裝備，開展標準化建設研究具有重要意義[11]。

移民數(shù)據(jù)的開放是為了更好地共享，即為深化移民數(shù)據(jù)國際合作創(chuàng)造條件，為國際移民治理提供行動支持?！稊?shù)據(jù)安全法》第11條明確規(guī)定：“國家積極開展數(shù)據(jù)安全治理、數(shù)據(jù)開發(fā)利用等領域的國際交流與合作，參與數(shù)據(jù)安全相關國際規(guī)則和標準的制定，促進數(shù)據(jù)跨境安全、自由流動?！碑斎?，移民數(shù)據(jù)的開發(fā)利用需要在維護國家主權、安全和發(fā)展利益的前提下，遵循國際法治?！稊?shù)據(jù)安全法》第36條規(guī)定：“中華人民共和國主管機關根據(jù)有關法律和中華人民共和國締結或者參加的國際條約、協(xié)定，或者按照平等互惠原則，處理外國司法或者執(zhí)法機構關于提供數(shù)據(jù)的請求。非經(jīng)中華人民共和國主管機關批準，境內(nèi)的組織、個人不得向外國司法或者執(zhí)法機構提供存儲于中華人民共和國境內(nèi)的數(shù)據(jù)。”因此，堅持以移民數(shù)據(jù)為主導，充分發(fā)揮多元國際移民治理主體的積極性，注重利益相關國家間的合作及移民可持續(xù)發(fā)展將成為應對國際移民治理難題的可行路徑。

3.有序：加強移民數(shù)據(jù)保護，為國際移民治理提供決策數(shù)據(jù)

安全、開放的移民數(shù)據(jù)可以被應用到國際移民治理的各個領域，加強移民數(shù)據(jù)的開發(fā)和保護，可以為我國國際移民治理提供更多的決策型數(shù)據(jù)。移民數(shù)據(jù)開發(fā)主體需要增強移民數(shù)據(jù)保護意識、履行移民數(shù)據(jù)保護義務，深化移民數(shù)據(jù)保護公眾參與，積極為提高國家移民管理機構的服務和管理能力提供支持。有序利用是移民數(shù)據(jù)開發(fā)的終極目標?！稊?shù)據(jù)安全法》第7條強調(diào)“國家鼓勵數(shù)據(jù)依法合理有效利用”。有序利用包含合法、合理、高效、自由等多重價值要素。

(1)移民數(shù)據(jù)安全開發(fā)是實現(xiàn)移民權益保護的方式之一

21世紀以來，國際社會對于國際移民的認識越發(fā)理性和積極，國際移民的優(yōu)勢和價值逐漸被人們所正視，國際移民權益保護逐漸成為國際移民治理領域中的核心命題。移民數(shù)據(jù)對于國際移民的可持續(xù)發(fā)展具有重要意義，許多內(nèi)容直接涉及國際移民的基本權利和切身利益。根據(jù)《數(shù)據(jù)安全法》第7條的規(guī)定，國家明確了保護公民合法數(shù)據(jù)權益的基本導向。移民數(shù)據(jù)保護應當引起移民管理部門的重視。在移民管理工作實踐中，國家移民管理局高度重視公民隱私保護。如，2019年9月制定出臺《出入境證件身份認證管理辦法(試行)》，積極保障移民數(shù)據(jù)應用過程中可能涉及的各項合法權益。移民管理工作實踐中會因中外人員往來形成各類移民數(shù)據(jù)，此類信息的管理和應用存在濫用和侵權的風險。為此，需要及時完善我國移民管理全球型、區(qū)域型、國內(nèi)型等數(shù)據(jù)庫，制定移民數(shù)據(jù)應用的系統(tǒng)性管理方案。

(2)數(shù)據(jù)應用主體應完善配套管理機制，依法履行移民數(shù)據(jù)保護義務

《數(shù)據(jù)安全法》第8條規(guī)定：“開展數(shù)據(jù)處理活動，應當遵守法律、法規(guī)，尊重社會公德和倫理，遵守商業(yè)道德和職業(yè)道德，誠實守信，履行數(shù)據(jù)安全保護義務，承擔社會責任，不得危害國家安全、公共利益，不得損害個人、組織的合法權益?！睘楸ＷC出入境證件身份認證管理安全有序、有章可循，國家移民管理局開發(fā)建設了出入境證件身份認證平臺，明確了出入境證件身份認證提供方、服務對象、服務內(nèi)容、資質(zhì)條件、申請材料、辦理流程、違規(guī)處理措施、安全管理責任等事項。相關規(guī)定為國家移民管理局充分履行移民數(shù)據(jù)保護義務，充分保障中外人員往來過程中的移民數(shù)據(jù)安全提供了機制保障。未來應通過細化移民數(shù)據(jù)的應用流程、責任機制等方式，保障相關主體依法履職[12]。

(3)加強移民數(shù)據(jù)規(guī)范應用，還需要推進移民數(shù)據(jù)安全保護的公眾參與

《數(shù)據(jù)安全法》第9條規(guī)定：“國家支持開展數(shù)據(jù)安全知識宣傳普及，提高全社會的數(shù)據(jù)安全保護意識和水平，推動有關部門、行業(yè)組織、科研機構、企業(yè)、個人等共同參與數(shù)據(jù)安全保護工作，形成全社會共同維護數(shù)據(jù)安全和促進發(fā)展的良好環(huán)境?！睆娀妳⑴c是數(shù)字時代加強數(shù)據(jù)安全保護的重要路徑選擇，與數(shù)據(jù)的安全性、開放性、規(guī)范性緊密相關。為移民數(shù)據(jù)應用創(chuàng)造良好的社會環(huán)境，鼓勵公眾參與，形成社會共識，才能真正發(fā)揮其助推移民治理能力現(xiàn)代化的重要價值。

四、結束語：開創(chuàng)以移民數(shù)據(jù)開發(fā)為主導的國際移民治理新格局

移民數(shù)據(jù)對于提升新時代中國國際移民治理能力具有重要戰(zhàn)略意義。移民數(shù)據(jù)的應用需要堅持法治化思維，以國內(nèi)立法為基礎，并充分對接國際規(guī)則。國內(nèi)立法是實現(xiàn)移民數(shù)據(jù)標準化、規(guī)范化、系統(tǒng)化開發(fā)的前提和保障。國際規(guī)則可為移民數(shù)據(jù)的保護和共享提供經(jīng)驗指引?！镀跫s》中關于收集和利用移民數(shù)據(jù)的目標、承諾和行動建議是國際社會協(xié)商達成的一個框架性協(xié)議。其執(zhí)行原則包括：尊重國家主權原則，即需要兼顧不同國家、地區(qū)的客觀情況、能力及發(fā)展水平，尊重相關執(zhí)行主體的國家政策和優(yōu)先事項；遵循國際法原則，即強調(diào)各執(zhí)行主體要以國際法規(guī)定的權利和義務為基本依循。

在國際移民治理過程中強化移民數(shù)據(jù)開發(fā)，需要堅持國家主導，并實現(xiàn)全球和區(qū)域治理平臺的協(xié)作共享?！镀跫s》呼吁相關國家和地區(qū)積極制定執(zhí)行《契約》的有效對策，為國際移民治理的決策形成和經(jīng)驗交流提供可靠素材。未來的國際移民治理應統(tǒng)籌國內(nèi)國際法治資源，開創(chuàng)以移民數(shù)據(jù)開發(fā)為主導的國際移民治理新格局。