胡宏雁 孟霽雨

落實(shí)黨中央、國務(wù)院部署，國家將科學(xué)規(guī)劃“十四五”時(shí)期利用外資發(fā)展，重點(diǎn)推進(jìn)持續(xù)擴(kuò)大對(duì)外開放、完善外資管理體制、加強(qiáng)開放平臺(tái)建設(shè)、保護(hù)外商合法權(quán)益和優(yōu)化營商環(huán)境五個(gè)方面的工作。國家賦予海南更大改革開放自主權(quán)，穩(wěn)步推進(jìn)海南自由貿(mào)易港建設(shè)，建設(shè)對(duì)外開放新高地。作為中國擴(kuò)大開放的前沿陣地和外資制度創(chuàng)新的制高點(diǎn)，中國(海南)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)和中國特色自貿(mào)港正成為吸引外資的新引擎和全國高質(zhì)量發(fā)展的新高地。面向未來，面向全球，對(duì)標(biāo)國際上自貿(mào)港利用外資和風(fēng)險(xiǎn)防控發(fā)展水平，可以找出差距與存在不足，并明確中國特色自貿(mào)港利用外資的重點(diǎn)與方向。

自2018年習(xí)近平總書記“4·13”重要講話發(fā)表以來，海南認(rèn)真貫徹和落實(shí)中央12號(hào)文件和《海南自由貿(mào)易港建設(shè)總體方案》等文件的重要精神，培育利用外商投資的各種新優(yōu)勢，積極推進(jìn)外商投資于自貿(mào)港建設(shè)。三年來，在省委省政府的高度重視下，在不斷優(yōu)化的營商環(huán)境中，海南利用外商投資取得了可喜的成績：2018年，新設(shè)外資企業(yè)167家，同比增長91.95%;實(shí)際利用外資7.33億美元，同比增長112.7%(未含投資性公司數(shù)據(jù))。(1)《2018年海南省國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》，https://www.hainan.gov.cn/hainan/tjgb/201901/3508453efdb443f3a4310be618b1a2d5.shtml。2019年，新設(shè)外資企業(yè)338家，同比增長102.40%;實(shí)際利用外資15.11億美元，同比增長超過106.1%。(2)《2019年海南省國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》，http://stats.hainan.gov.cn/tjj/tjgb/fzgb/n_79000/202003/t20200302_2755138.html。2020年，新設(shè)外商投資企業(yè)1 005家，同比增長197.3%;實(shí)際利用外資30.33億美元，同比增長100.7%。(3)《2020年海南省國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》，http://stats.hainan.gov.cn/tjj/tjgb/fzgb/n_81550/202102/t20210220_2936215.html。2021年，新設(shè)立外資企業(yè)1 936家，同比增長92.6%；實(shí)際使用外資35.19億美元，同比增長104.6%。(4)《2021年海南省國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》，http://stats.hainan.gov.cn/tjj/tjgb/fzgb/n_83486/202202/t20220222_3146080.html。

海南自貿(mào)港建設(shè)不可避免地要吸引和利用大量的外商投資，不可回避地要面臨利用外資中的風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)：具有市場競爭優(yōu)勢的外商投資企業(yè)濫用優(yōu)勢地位進(jìn)行行業(yè)壟斷，對(duì)本土企業(yè)市場份額的削弱甚至將其無情擠出本土市場競爭；外商投資企業(yè)熱衷于利益的追逐，多選擇條件優(yōu)越的區(qū)域和行業(yè)進(jìn)行投資，而不理會(huì)海南落后地區(qū)和利潤低的產(chǎn)業(yè)對(duì)外商投資的需求，并導(dǎo)致海南經(jīng)濟(jì)發(fā)展的失衡；外商投資企業(yè)把持知識(shí)產(chǎn)權(quán)等資源，在并購中吞噬本土的民族品牌并阻礙新的民族品牌的發(fā)展，對(duì)本土自有技術(shù)研發(fā)具有一定的消極影響等。如何預(yù)見這些風(fēng)險(xiǎn)并理性應(yīng)對(duì)，成為海南自貿(mào)港建設(shè)中的重要議題之一。在法治視域下，以法招商是海南自貿(mào)港吸引利用外資的應(yīng)有之義，也是海南自貿(mào)港建設(shè)的必由之路。海南自貿(mào)港建設(shè)中應(yīng)嚴(yán)格遵循市場經(jīng)濟(jì)，培育成熟的市場體系，以法治環(huán)境引導(dǎo)吸引外資、利用外資行為，著手從法治軟環(huán)境建設(shè)上形成海南比較優(yōu)勢，樹立海南自貿(mào)港獨(dú)特的招商引資品牌具有重要的意義。

一、海南自貿(mào)港利用外資的理論支撐

針對(duì)本國經(jīng)濟(jì)建設(shè)資金不足、技術(shù)發(fā)展落后、管理經(jīng)驗(yàn)陳舊等問題，引進(jìn)外資以發(fā)展本國經(jīng)濟(jì)建設(shè)和對(duì)外經(jīng)濟(jì)的重要活動(dòng)，以期利用外資中取其精華、去其糟粕，為本國發(fā)展所用。作為對(duì)外經(jīng)濟(jì)交往的重要方面，利用外資是一國對(duì)外開放政策在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的重要體現(xiàn)。歷史上，利用外資和資本輸出是同步進(jìn)行的，這種經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象是商品經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定階段自然發(fā)生的。19世紀(jì)自由資本階段，英法德等發(fā)達(dá)國家在商品輸出的同時(shí)，開始一定數(shù)量的資本輸出。20世紀(jì)初，伴隨著資本主義進(jìn)入到帝國主義階段，資本輸出規(guī)模不斷擴(kuò)大?！百Y產(chǎn)階級(jí)，由于開拓了世界市場，使一切國家的生產(chǎn)和消費(fèi)都成為世界性的了?！?5)《馬克思恩格斯選集》第1卷，北京：人民出版社，1995年，第254-255頁。商品、資本世界范圍的流通，世界各國交互往來和依賴，使國際經(jīng)濟(jì)關(guān)系越來越緊密。各國應(yīng)利用外資相關(guān)招商引資基本理論——比較開放分工、國際直接投資、國際資本流動(dòng)和環(huán)境空間結(jié)構(gòu)等理論，探尋適合自貿(mào)港建設(shè)的理論支撐。

(一)傳統(tǒng)利用外資的相關(guān)招商引資的一般理論

1.比較開放分工理論。1776年，英國經(jīng)濟(jì)學(xué)家亞當(dāng)·斯密提出了絕對(duì)技術(shù)差異理論，指出因?yàn)楦鲊a(chǎn)商品的技術(shù)水平的絕對(duì)差異，而使得各國可以生產(chǎn)具有絕對(duì)優(yōu)勢的商品，在交換中獲得利益，促使了國際貿(mào)易的產(chǎn)生。(6)[英]亞當(dāng)·斯密：《國民財(cái)富的性質(zhì)和原因的研究》(上卷)中譯本，郭大力、王亞南譯，北京：商務(wù)印書館,1972年，第1、17頁。1817年，大衛(wèi)·李嘉圖在絕對(duì)技術(shù)差異論基礎(chǔ)上提出了相對(duì)技術(shù)差異論，認(rèn)為在開放的環(huán)境下，參與國際分工的國家可以選擇利用自己的相對(duì)優(yōu)勢，進(jìn)行產(chǎn)品交換以實(shí)現(xiàn)世界資源的節(jié)約。(7)[英]大衛(wèi)·李嘉圖：《政治經(jīng)濟(jì)學(xué)及賦稅原理》中譯本，郭大力譯，北京：商務(wù)印書館,1976年，第128頁。1920年，瑞典經(jīng)濟(jì)學(xué)家伊萊·赫克歇爾提出生產(chǎn)要素稟賦論，用以解釋國家優(yōu)勢產(chǎn)生的原因是各國生產(chǎn)要素差別造成的。(8)Heckscher,E.，“The Effect of Foreign Trade on the Distribution of Income”，Ekonomisk Tidskrift,Vol.21(1919)，pp.497-512.

2.國際直接投資理論。有關(guān)直接投資的理論比較豐富，包括壟斷優(yōu)勢理論、國際產(chǎn)品周期理論、區(qū)位優(yōu)勢理論和內(nèi)部化理論等。1960年，美國學(xué)者斯蒂芬·海默在他的博士論文《國內(nèi)企業(yè)的國際化經(jīng)營：對(duì)外直接投資的研究》中，挑戰(zhàn)傳統(tǒng)國際直接投資理論，提出了壟斷優(yōu)勢理論，認(rèn)為跨國公司利用市場不完全性產(chǎn)生的企業(yè)壟斷優(yōu)勢對(duì)海外業(yè)務(wù)進(jìn)行控制，是其直接投資的原因所在。(9)Hymer,S.,The International Operations of National Firms:A Study of Direct Foreign Investment，Cambridge：The MIT Press,1960,pp.26-29.在此基礎(chǔ)上，學(xué)者們進(jìn)一步指出優(yōu)勢的體現(xiàn)，如核心資產(chǎn)、規(guī)模經(jīng)濟(jì)、貨幣和資本優(yōu)勢及組織管理等方面優(yōu)勢。特殊優(yōu)勢僅是企業(yè)國際投資的必要條件，資源、成本、需求、壁壘、政策等區(qū)位優(yōu)勢是對(duì)外直接投資的充分條件，二者共同作用促使了直接投資的進(jìn)行。20世紀(jì)70年代，學(xué)者們?cè)趬艛鄡?yōu)勢基礎(chǔ)上提出，由于關(guān)稅、配額、外匯管制和匯率政策等政府干預(yù)引發(fā)了中間產(chǎn)品市場的不完全競爭，企業(yè)為了追求利益最大化克服外部不完全競爭市場的缺陷，通過跨國直接投資在其體系內(nèi)創(chuàng)造市場，并考慮產(chǎn)業(yè)、區(qū)位、國家和公司等特定因素。內(nèi)部化理論認(rèn)為企業(yè)通過跨國投資實(shí)現(xiàn)內(nèi)部組織體系和信息傳播以實(shí)現(xiàn)低成本轉(zhuǎn)移。英國鄧寧教授提出了具有廣泛影響的折衷理論，認(rèn)為企業(yè)源于所有權(quán)、內(nèi)部化、區(qū)位優(yōu)勢而進(jìn)行對(duì)外投資和國際生產(chǎn)。運(yùn)用折衷理論較好地分析了市場導(dǎo)向型、資源、戰(zhàn)略資產(chǎn)增加、效率導(dǎo)向型的國際生產(chǎn)方式。(10)Dunning John H.,“The Eclectic Paradigm of International Production:A Restatement and Some Possible Extensions”，Journal of International Business Studies，Vol.19，No.1 (1988)，pp.1-31.

3.國際資本流動(dòng)理論。英國學(xué)者麥克杜加爾通過數(shù)學(xué)模型分析，指出國際資本的自由流動(dòng)，可使投資者母國和東道國共同分享世界總產(chǎn)量增加帶來的收益。(11)Mac Dougall G.D.A.,“The Benefits and Costs of Private Investment from Abroad:A Theoretical Approach”，Economic Record，Vol.36，No.1 (1960)，pp.13-35.在凱恩斯宏觀經(jīng)濟(jì)理論的基礎(chǔ)上，美國經(jīng)濟(jì)學(xué)家的“雙缺口”模型分析認(rèn)為，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中，積極利用外資可以彌補(bǔ)外匯缺口、突破經(jīng)濟(jì)發(fā)展的瓶頸，將外資投向經(jīng)濟(jì)效益顯著的生產(chǎn)性投資項(xiàng)目，增加出口創(chuàng)匯能力或降低出口創(chuàng)匯成本，既有助于促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，增加社會(huì)財(cái)富總量，也可以增加儲(chǔ)蓄。(12)Chenery,H.B. and Strout,A.M.，“Foreign Assistance and Economic Development”，The American Economic Review，Vol.56，No.1 (1966)，pp.679-733.

4.環(huán)境空間結(jié)構(gòu)理論。在幾何和數(shù)理模型的嚴(yán)密論證和大量的實(shí)證檢驗(yàn)之上，1940年德國經(jīng)濟(jì)學(xué)家奧古斯特·勒施在《經(jīng)濟(jì)的空間秩序》中擴(kuò)展了克里斯塔勒等學(xué)者的研究?；谧钚∫?guī)模的自給自足農(nóng)場系統(tǒng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，勒施從數(shù)學(xué)上推導(dǎo)出了幾個(gè)中心地系統(tǒng)，總結(jié)出地域、經(jīng)濟(jì)和人文空間共同構(gòu)成了一定的經(jīng)濟(jì)區(qū)域空間，其中，資源稟賦、基礎(chǔ)設(shè)施等構(gòu)成地域空間的向量，金融服務(wù)、企業(yè)規(guī)模等構(gòu)成經(jīng)濟(jì)空間的向量，法律制度、文化習(xí)俗等構(gòu)成人文空間的向量。即便是同一經(jīng)濟(jì)區(qū)域內(nèi)，各要素可能有所不同，形成不同的發(fā)展模式。(13)“Central-Place Theory”,https://www.britannica.com/topic/central-place-theory.

(二)利用外資的含義之辯

依據(jù)《中國利用外資法律實(shí)務(wù)大全》的解釋，利用外資實(shí)際上是指利用外國的資金、物質(zhì)、設(shè)備、技術(shù)和勞務(wù)等為本國的經(jīng)濟(jì)建設(shè)服務(wù)。(14)陳業(yè)宏、周葉婷：《我國利用外資立法指導(dǎo)思想反思》，《法學(xué)雜志》2013年第3期，第39頁。欲準(zhǔn)確理解利用外資的內(nèi)涵，需要認(rèn)清“利用”和“外資”兩個(gè)詞的含義。利用外資中的“利用”，更多強(qiáng)調(diào)為我所用，強(qiáng)調(diào)要讓外資發(fā)揮其有利于東道國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的效能，強(qiáng)調(diào)要借助外資彌補(bǔ)東道國國內(nèi)資金、人才、管理經(jīng)驗(yàn)等不足并達(dá)到發(fā)展本國經(jīng)濟(jì)的目的。否則，就不是利用而是走到了另一面，成為被利用。利用外資中的“外資”，結(jié)合我國實(shí)際情況，需要做廣義上的理解。就其“外”而言，既指從我國境外引入的資本，也指從我國香港、澳門、臺(tái)灣地區(qū)引入的資本。這些資本，既包括有形的資產(chǎn)，也包括無形的資產(chǎn)。由此可見，利用外資具有資本輸入、債權(quán)債務(wù)關(guān)系和存有風(fēng)險(xiǎn)的特性。

1.利用外資具有資本輸入的特性。利用外資屬于資本輸入范疇，其不同于外匯收入或外匯存款等非資本輸入。作為資本輸入的方式，利用外資包括獨(dú)立的貨幣性資本輸入和投資性資本輸入，包括營利性資本輸入和非營利性資本輸入。如與商品、勞務(wù)、技術(shù)、管理相聯(lián)系的營利性資本輸入，又如與投資項(xiàng)目相配套的外國政府無息貸款的非營利性資本輸入。

2.利用外資具有“債權(quán)債務(wù)關(guān)系”的特性。在資本流動(dòng)中，形成了資本輸出方和資本輸入方間的債權(quán)債務(wù)關(guān)系，其中資本輸出方為債權(quán)人，而資本輸入方為債務(wù)人。在二者間的債權(quán)債務(wù)關(guān)系中，資本輸出方擁有資本的所有權(quán)，在資本輸出過程中以其出資取得股權(quán)，取得利息、股息等方面的財(cái)產(chǎn)收益權(quán)和公司的經(jīng)營管理參與或選擇權(quán)、知情權(quán)等方面的人身權(quán)益，區(qū)別于國際貨物買賣中買方支付貨款和賣方轉(zhuǎn)移貨物所有權(quán)的情況。

3.利用外資存有風(fēng)險(xiǎn)的特性。國際環(huán)境變化使得利用外資蘊(yùn)藏潛在風(fēng)險(xiǎn)。一是受新冠肺炎疫情的影響，世界經(jīng)濟(jì)增進(jìn)緩慢抑制了國際投資的增長。源于各國新冠肺炎疫情控制政策的差異性和新冠肺炎疫苗推出的不確定性，全球新冠肺炎疫情持續(xù)時(shí)間難以預(yù)期。據(jù)聯(lián)合國貿(mào)發(fā)會(huì)議《2021年統(tǒng)計(jì)手冊(cè)》顯示，在2019年冠狀病毒危機(jī)期間，外國直接投資大幅下降。2020年，全球FDI流量下降35%，從2019年的1.5萬億美元降至1.0萬億美元。這幾乎是比2009年金融危機(jī)的水平低20%。(15)“UNCTAD Handbook of Statistics 2021-Fact sheet #09 Foreign direct investment”,https://unctad.org/system/files/official-document/tdstat46_FS09_en.pdf.二是單邊主義抬頭，國際貿(mào)易摩擦加重，影響國際投資的穩(wěn)定。為維護(hù)美國的技術(shù)霸權(quán)，美國不斷打壓中國芯片產(chǎn)業(yè)、5G通信等高技術(shù)領(lǐng)域，以遏制中國高技術(shù)崛起。為阻斷中國高技術(shù)企業(yè)的供應(yīng)鏈，美國不斷游說非美國供應(yīng)商對(duì)中國高技術(shù)產(chǎn)業(yè)進(jìn)行市場限制，使跨國公司產(chǎn)生轉(zhuǎn)移供應(yīng)鏈和生產(chǎn)基地以降低風(fēng)險(xiǎn)的考慮，從而影響在中國的外國直接投資的增長和相關(guān)產(chǎn)業(yè)鏈穩(wěn)定。三是外資涌入引發(fā)金融動(dòng)蕩和危機(jī)風(fēng)險(xiǎn)，使得東道國喪失民族經(jīng)濟(jì)利益風(fēng)險(xiǎn)加大。近年來，在中國的外商投資呈現(xiàn)輕資本化與服務(wù)化趨勢，外資在中國固定資產(chǎn)投資比重下降。

國際貿(mào)易投資格局和規(guī)則重構(gòu)之時(shí)，投資實(shí)踐具有一定的復(fù)雜性和豐富性，單一理論很難獨(dú)立作為海南自貿(mào)港多元產(chǎn)業(yè)的外資理論支撐。海南以旅游業(yè)、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)為主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，以發(fā)展熱帶高效農(nóng)業(yè)、互聯(lián)網(wǎng)、醫(yī)療健康產(chǎn)業(yè)、會(huì)展業(yè)、現(xiàn)代物流業(yè)、油氣產(chǎn)業(yè)、醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)、低碳制造業(yè)等為重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)。海南擁有優(yōu)越的地理區(qū)位、宜居的自然環(huán)境、優(yōu)化的營商環(huán)境、多元的文化底蘊(yùn)和強(qiáng)大的開放活力。這些優(yōu)勢與特點(diǎn)形成吸引外商投資的合力，海南具有一定的比較優(yōu)勢、區(qū)位優(yōu)勢和資源要素稟賦壟斷優(yōu)勢，筆者認(rèn)為可綜合折衷理論和環(huán)境空間結(jié)構(gòu)理論用以說明海南自貿(mào)港吸引外資的理論基礎(chǔ)。海南自貿(mào)港對(duì)標(biāo)世界上最高水平的開放形態(tài)，以打造中國新時(shí)代對(duì)外開放新高地為己任，肩負(fù)全面深化改革開放試驗(yàn)區(qū)和國家重大戰(zhàn)略服務(wù)保障區(qū)、國際旅游消費(fèi)中心、中國重要“一帶一路”國際交流合作平臺(tái)、國家生態(tài)文明試驗(yàn)區(qū)建設(shè)的重任。自貿(mào)港建設(shè)總體方案賦予海南以建設(shè)自貿(mào)港全國獨(dú)有的優(yōu)惠政策，在海南實(shí)行“零關(guān)稅、低稅率、簡稅制”政策，這些不可復(fù)制的政策賦予海南獨(dú)有的區(qū)位優(yōu)勢，加上海南獨(dú)特的地域、經(jīng)濟(jì)和人文空間鑄就了海南獨(dú)有的經(jīng)濟(jì)區(qū)域空間，資源、成本、需求、壁壘、政策等區(qū)位優(yōu)勢構(gòu)成了海南吸引外資的有利條件，這些投資、技術(shù)、人才、規(guī)則變遷將進(jìn)一步影響海南利用外資的發(fā)展。

二、海南自貿(mào)港利用外資中的可能風(fēng)險(xiǎn)與安全問題考量

基于不同主體的利益考慮，厘清吸引外資的風(fēng)險(xiǎn)層次，分析成因并提出解決方式，兼具理論性和實(shí)務(wù)性。依“識(shí)風(fēng)險(xiǎn)—析風(fēng)險(xiǎn)—防風(fēng)險(xiǎn)”的邏輯展開，從外資進(jìn)入到運(yùn)用各環(huán)節(jié)各層次進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)預(yù)判與法律預(yù)防，嘗試在海南自貿(mào)港建設(shè)中，尤其是服務(wù)業(yè)利用外資方面探討中國立場與對(duì)策。自上海自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)負(fù)面清單試點(diǎn)以來，自2018年起我國開始全面實(shí)施市場準(zhǔn)入負(fù)面清單制度，彰顯了政府堅(jiān)持改革開放、促進(jìn)貿(mào)易和投資法治化、國際化、便利化的決心。自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)更是被賦予了更大的貿(mào)易和投資自由，市場準(zhǔn)入的放寬對(duì)海南自貿(mào)港建設(shè)中的行業(yè)監(jiān)管和國家安全提出了挑戰(zhàn)，尤其是海南自貿(mào)港在醫(yī)藥、教育、旅游等服務(wù)貿(mào)易領(lǐng)域開放的產(chǎn)業(yè)抗壓力問題?；诂F(xiàn)代私權(quán)自治原則——“法無禁止即可為”，負(fù)面清單被賦予了擴(kuò)展解釋。作為新型的市場準(zhǔn)入管理制度，政府通過規(guī)定限制、禁止之“負(fù)面”清單告訴市場主體哪些領(lǐng)域的進(jìn)入需要審批、哪些領(lǐng)域不能進(jìn)入。較此前的“正面”清單之告訴市場主體哪些領(lǐng)域可以進(jìn)入而言，賦予了市場主體更為寬泛的選擇，負(fù)面清單之外領(lǐng)域市場主體皆可自由進(jìn)入，并將負(fù)面清單和準(zhǔn)入前國民待遇緊密聯(lián)系，除例外規(guī)定外，將外資不低于內(nèi)資待遇提前到準(zhǔn)入前階段，而不是以往的進(jìn)入市場后的外資不低于內(nèi)資待遇，大大提升了外資的非歧視性待遇水平。在沒有國際條約約束下，中國政府出臺(tái)了國內(nèi)統(tǒng)一的負(fù)面清單可謂是國內(nèi)立法上的創(chuàng)新，并具有國際法層面示范意義。國際投資中實(shí)施負(fù)面清單情況下，相對(duì)于市場主體的更大自由而言，東道國政府承受著更大的風(fēng)險(xiǎn)與壓力。這就要求政府具有更大的前瞻能力，要提前準(zhǔn)確預(yù)判哪些領(lǐng)域不適合對(duì)外資開放，制定負(fù)面清單時(shí)就掌握好準(zhǔn)許開放領(lǐng)域和時(shí)機(jī)的主動(dòng)權(quán)；要求國內(nèi)新產(chǎn)業(yè)、新技術(shù)部門具有更強(qiáng)的國際競爭承受力，負(fù)面清單較正面清單而言，限制、禁止外資進(jìn)入領(lǐng)域非常少，隨著負(fù)面清單的瘦身限制、禁止的領(lǐng)域?qū)⒏?，新產(chǎn)業(yè)、新技術(shù)領(lǐng)域初創(chuàng)內(nèi)資企業(yè)將在毫無保護(hù)的境地下與具有絕對(duì)優(yōu)勢的跨國公司進(jìn)行競爭，發(fā)展空間被嚴(yán)重?cái)D壓；要求東道國具有更為穩(wěn)妥的國際投資爭議解決能力，負(fù)面清單模式下東道國一旦發(fā)現(xiàn)不宜對(duì)外資開放產(chǎn)業(yè)或部門需要納入負(fù)面清單中進(jìn)行限制或禁止，將產(chǎn)生東道國與外資及其母國利益之爭，考驗(yàn)東道國自由決策的協(xié)調(diào)能力和國際投資爭端解決能力，甚至是國際投資的經(jīng)濟(jì)賠償能力。例如，在國際投資爭端解決中心ICSID裁決的英國丘吉爾礦業(yè)公共有限公司與印度尼西亞政府煤礦資產(chǎn)爭端中，印尼政府首輪敗訴，被裁定的賠償金額多達(dá)十幾億美元。(16)Churchill Mining Plc and Planet Mining Pty Ltd,v.Republic of Indonesia(ICSID Case No.ARB/12/40 and 12/14).同時(shí)，可能產(chǎn)生另外數(shù)十起訴訟，該案作為導(dǎo)火索引發(fā)了印尼政府不惜付出巨大的外交代價(jià)而終止其此前簽訂的全部雙邊投資協(xié)定。按照只減不增的原則，《外商投資準(zhǔn)入特別管理措施(負(fù)面清單)(2021年版)》《自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)外商投資準(zhǔn)入特別管理措施(負(fù)面清單)(2021年版)》《海南自由貿(mào)易港跨境服務(wù)貿(mào)易特別管理措施(負(fù)面清單)(2021年版)》進(jìn)一步縮減了限制、禁止范圍，對(duì)海南自貿(mào)港利用外資中風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警與應(yīng)對(duì)提出了挑戰(zhàn)。

(一)海南自貿(mào)港利用外資過程中的可能風(fēng)險(xiǎn)

1.金融領(lǐng)域的可能風(fēng)險(xiǎn)問題。全國版負(fù)面清單中，取消外資股比限制，開放金融領(lǐng)域，取消證券公司、證券投資基金管理公司、期貨公司、壽險(xiǎn)公司，對(duì)中資相關(guān)企業(yè)帶來一定業(yè)務(wù)擠壓和競爭，倒逼國內(nèi)金融體制改革。具有人才、產(chǎn)品、業(yè)務(wù)、規(guī)模優(yōu)勢的外資券商，將使得內(nèi)資券商短板業(yè)務(wù)領(lǐng)域空間被擠壓、缺乏競爭力的領(lǐng)域面臨市場份額下降的風(fēng)險(xiǎn)。外資基金公司相對(duì)而言，具有較為豐富的國際資本市場運(yùn)作經(jīng)驗(yàn)，公司內(nèi)部具有相對(duì)先進(jìn)的治理體系，具有較強(qiáng)的風(fēng)險(xiǎn)防控能力，將會(huì)與不足二十年運(yùn)營經(jīng)歷的內(nèi)資基金公司開展多元化競爭，帶來一定的市場運(yùn)營、公司治理、風(fēng)險(xiǎn)防控等方面的挑戰(zhàn)。在期貨領(lǐng)域，外資對(duì)內(nèi)資的挑戰(zhàn)體現(xiàn)在人才、管理、產(chǎn)品、服務(wù)等多方面，加劇金融市場認(rèn)知、服務(wù)專業(yè)、財(cái)富管理、產(chǎn)品品質(zhì)和人才儲(chǔ)備的競爭。海南支持外商投資股權(quán)投資類企業(yè)落戶，出臺(tái)《海南省關(guān)于開展合格境外有限合伙人(QFLP)境內(nèi)股權(quán)投資暫行辦法》。(17)海南省地方金融監(jiān)管局、海南省市場監(jiān)管局、人行海口中心支行、證監(jiān)會(huì)海南監(jiān)管局聯(lián)合印發(fā)：《海南省關(guān)于開展合格境外有限合伙人(QFLP)境內(nèi)股權(quán)投資暫行辦法》，https://www.hnftp.gov.cn/zcfg/zcwj/hnzc/202010/t20201027_3023910.html。該制度的推出，意味著合格境外有限合伙人可以在相應(yīng)的額度范圍內(nèi)將外匯結(jié)匯成人民幣，并用該資金在中國境內(nèi)進(jìn)行私募股權(quán)投資，這些投資資金幾乎可以等同于純內(nèi)資機(jī)構(gòu)，在推行該制度過程中，需要考慮一定程度上所面臨的游資風(fēng)險(xiǎn)。

2.中藥飲片行業(yè)利用外資過程中的可能風(fēng)險(xiǎn)問題。早在20世紀(jì)90年代，日本、美國等藥企就開始在中國開辦飲片加工廠、聘請(qǐng)國內(nèi)炮制專家竊取中藥的炮制技術(shù)——運(yùn)用酒、醋、鹽、姜、蜜等各種輔料對(duì)藥材進(jìn)行加工處理并使之入藥的過程，使得中藥技術(shù)面臨泄密風(fēng)險(xiǎn)。中藥炮制技術(shù)作為中醫(yī)藥核心技術(shù)，一直是以保密技術(shù)的方式進(jìn)行保護(hù)。不同于專利實(shí)行公開技術(shù)方案，換取一定期限的合法壟斷權(quán)的保護(hù)方式，商業(yè)秘密的保護(hù)，需要在合資協(xié)議及實(shí)際操作中加強(qiáng)保護(hù)，秘密性是中藥炮制技術(shù)價(jià)值所在，一旦被竊取后就沒有價(jià)值可談。此次，自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)的負(fù)面清單明確在自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)先行先試，醫(yī)藥領(lǐng)域取消禁止外商投資中藥飲片的規(guī)定，這對(duì)一向知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)薄弱的傳統(tǒng)中醫(yī)藥提出了很大的挑戰(zhàn)。

3.學(xué)制類職業(yè)教育機(jī)構(gòu)利用外資過程中的可能風(fēng)險(xiǎn)問題。學(xué)制涉及國家各級(jí)各類學(xué)校的性質(zhì)、任務(wù)、入學(xué)條件、學(xué)習(xí)年限以及其縱橫關(guān)系。在我國，有學(xué)前、初等、中等、高等縱向教育和普通、職業(yè)、成人、師范橫向教育區(qū)別。職業(yè)教育可以使受教育者獲得職業(yè)所需的知識(shí)、技能，包括職業(yè)學(xué)校教育和職業(yè)培訓(xùn)。外資介入職業(yè)教育一定程度上契合我國職業(yè)教育總體要求與目標(biāo)，(18)《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)國家職業(yè)教育改革實(shí)施方案的通知》(國發(fā)〔2019〕4號(hào))，http://www.gov.cn/zhengce/content/2019-02/13/content_5365341.htm。但在職業(yè)教育中潛移默化地會(huì)傳輸外資方所在國的價(jià)值觀，在傳統(tǒng)文化傳承及民族心理認(rèn)同方面可能會(huì)引發(fā)文化層面的國家安全問題。

(二)海南自貿(mào)港利用外資過程中的可能安全問題

隨著海南自貿(mào)港“零關(guān)稅”、跨境服務(wù)貿(mào)易、外商投資準(zhǔn)入三個(gè)負(fù)面清單的制定與出臺(tái)，海南自貿(mào)港將在2025年前全面實(shí)施零關(guān)稅，免征關(guān)稅、進(jìn)口環(huán)節(jié)增值稅和消費(fèi)稅，放寬離島免稅政策；減少跨境服務(wù)貿(mào)易限制，實(shí)行極簡審批的投資制度，將吸引更多的外資參與自貿(mào)港的建設(shè)并引發(fā)外資經(jīng)營過程中的安全問題。

1.產(chǎn)業(yè)安全問題。隨著海南自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)建設(shè)的推進(jìn)，海南產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化，第一產(chǎn)業(yè)向生態(tài)化農(nóng)業(yè)強(qiáng)省發(fā)展，第二產(chǎn)業(yè)前瞻布局戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)和優(yōu)化升級(jí)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，第三產(chǎn)業(yè)向?qū)I(yè)化、高品質(zhì)、高附加值方向不斷推進(jìn)。海南自貿(mào)港將成為國際創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)資源聚集的標(biāo)地，自2020年《海南自由貿(mào)易港建設(shè)總體方案》發(fā)布后，國家發(fā)改委與海南省研究編制的2020年版中國海南自貿(mào)港外資準(zhǔn)入負(fù)面清單，推動(dòng)了海南省重點(diǎn)領(lǐng)域放寬外資準(zhǔn)入先行先試，助力了海南自由貿(mào)易港更高水平的開放，相伴外資進(jìn)入海南自貿(mào)港運(yùn)營中還可能會(huì)出現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)。一般地講，產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)學(xué)中將具有某種同類屬性的企業(yè)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)集合稱之為產(chǎn)業(yè)，(19)蘇東水主編：《產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)學(xué)》，北京：高等教育出版社,2000年，第229頁。依據(jù)三次產(chǎn)業(yè)分類法將產(chǎn)業(yè)分為第一、第二、第三產(chǎn)業(yè)部門。目前，在海南的外資規(guī)模不斷增長，外資涉及的產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域不斷拓寬，并主要分布在租賃和商業(yè)服務(wù)、技術(shù)服務(wù)、房地產(chǎn)、制造業(yè)等行業(yè)領(lǐng)域，且在批發(fā)和零售、技術(shù)服務(wù)產(chǎn)業(yè)中增長較快。產(chǎn)業(yè)安全應(yīng)當(dāng)結(jié)合內(nèi)部因素和外部因素兩個(gè)方面來把握：從內(nèi)部看，產(chǎn)業(yè)安全應(yīng)當(dāng)是國內(nèi)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)合理，產(chǎn)業(yè)分布適當(dāng)，產(chǎn)業(yè)技術(shù)發(fā)展水平較高，具備自我持續(xù)發(fā)展能力；從外部看，產(chǎn)業(yè)安全是指產(chǎn)業(yè)的對(duì)外依存度低，國內(nèi)資本具有控制力，同時(shí)國內(nèi)產(chǎn)業(yè)在國際市場上具有較強(qiáng)競爭力。(20)徐輝鴻：《產(chǎn)業(yè)安全中的知識(shí)產(chǎn)權(quán)風(fēng)險(xiǎn)要素分析》，《南京工業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)》(社會(huì)科學(xué)版)2013年第1期，第16頁。在海南自貿(mào)港建設(shè)中，就利用外資可能引發(fā)的產(chǎn)業(yè)安全而言，主要是指國內(nèi)產(chǎn)業(yè)利益不因利用外資而受到內(nèi)部或外部不利因素的威脅與損害狀態(tài)，相關(guān)產(chǎn)業(yè)不因利用外資而陷入被分割或被威脅狀態(tài)。產(chǎn)業(yè)安全是個(gè)內(nèi)涵豐富的動(dòng)態(tài)發(fā)展集合概念，包括工業(yè)、農(nóng)業(yè)和服務(wù)業(yè)等各方面的產(chǎn)業(yè)在內(nèi)。在海南自貿(mào)港建設(shè)過程中，產(chǎn)業(yè)安全主要集中于：其一，對(duì)于海南主導(dǎo)的旅游業(yè)、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)國家應(yīng)有所把握并保持發(fā)展活力，構(gòu)建以這些產(chǎn)業(yè)為基礎(chǔ)的開放型、生態(tài)型、服務(wù)型產(chǎn)業(yè)體系，并實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和質(zhì)量的完善提高。其二，保障種業(yè)和熱帶特色高效農(nóng)業(yè)、深?？萍肌⒑教炜萍紤?zhàn)略性資源安全可靠，關(guān)注這些產(chǎn)業(yè)的自主創(chuàng)新水平、知識(shí)產(chǎn)權(quán)對(duì)外依存度，建立產(chǎn)業(yè)安全的預(yù)警機(jī)制。其三，引導(dǎo)好境外理工農(nóng)醫(yī)大學(xué)及職業(yè)院校在海南獨(dú)立辦學(xué)，促進(jìn)海南教育的不斷進(jìn)步，審慎將外資引入到學(xué)制類職業(yè)教育領(lǐng)域外，關(guān)注文化價(jià)值觀領(lǐng)域的傳統(tǒng)與由此引發(fā)傳統(tǒng)文化不認(rèn)同方面的文化產(chǎn)業(yè)安全。其四，在資金自由中，關(guān)注財(cái)政金融安全。在文體產(chǎn)業(yè)放寬外資準(zhǔn)入限制中，關(guān)注文化價(jià)值傳播中的文化產(chǎn)業(yè)安全。(21)允許外資在海南試點(diǎn)設(shè)立在本省經(jīng)營的演出經(jīng)紀(jì)機(jī)構(gòu)、允許外資在海南省內(nèi)經(jīng)批準(zhǔn)的文化旅游產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)設(shè)立演出場所經(jīng)營單位，允許設(shè)立外商投資文藝表演團(tuán)體(中方控股)，允許旅游酒店經(jīng)許可接收國家批準(zhǔn)落地的境外電視頻道等。

2.生態(tài)環(huán)境安全問題。可持續(xù)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)發(fā)展，要求經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式要利于全球環(huán)境良性發(fā)展要求。環(huán)境變化全球意識(shí)和合作的加強(qiáng)，強(qiáng)化國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式選擇中的生態(tài)安全責(zé)任承擔(dān)?；谝酝囊Y發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，外資傾向于將在母國規(guī)模小的夕陽產(chǎn)業(yè)，借助東道國引資的優(yōu)惠政策而轉(zhuǎn)移到東道國，可能存在土壤、水體和空氣方面的生態(tài)環(huán)境安全問題。投資影響生態(tài)環(huán)境涉及投資規(guī)模、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、技術(shù)水平、生產(chǎn)方式、環(huán)境保護(hù)程度及環(huán)保技術(shù)等方面因素，其中生產(chǎn)方式是決定性因素。(22)李惠茹、楊麗：《基于提高引資質(zhì)量的FDI生態(tài)環(huán)境效應(yīng)分析》，《國際商務(wù)》(對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)學(xué)報(bào))2010年第2期，第71-76頁。其一，是海島沙灘資源破壞問題。在游輪碼頭港口建設(shè)和發(fā)展中，可能引發(fā)周邊海域環(huán)境的變化，水文特征的改變引發(fā)海浪加大，帶走大量的沙灘。如，鳳凰島和游輪碼頭開發(fā)和建設(shè)引發(fā)臨近三亞灣沙灘泥化，每年政府都要花費(fèi)大量的資金人力換沙，才能保證這片區(qū)域具有一定的沙灘。再如，三亞灣路市區(qū)重點(diǎn)位置西島碼頭建設(shè)工程，引發(fā)周邊洋流變化，海浪帶走了財(cái)富酒店等地的沙灘，現(xiàn)在原來漂亮的沙灘沒有了，裸露出下面巨大的石頭，海浪日夜沖刷著三亞灣路路基，政府不得不投資修建防護(hù)工程以保護(hù)這段三亞灣路的路基。月亮灣房地產(chǎn)、海南?；◢u項(xiàng)目、三亞新機(jī)場海上項(xiàng)目等建設(shè)都涉及對(duì)周邊海域環(huán)境的改變問題。其二，是油污污染風(fēng)險(xiǎn)問題。海南自貿(mào)港大力發(fā)展航運(yùn)船舶，建設(shè)具有較強(qiáng)服務(wù)功能和輻射能力的國際航運(yùn)樞紐，船舶加油(23)對(duì)以洋浦港作為中轉(zhuǎn)港從事內(nèi)外貿(mào)同船運(yùn)輸?shù)木硟?nèi)船舶，允許其加注本航次所需的保稅油，對(duì)其加注本航次所需的本地生產(chǎn)燃料油，實(shí)行出口退稅政策，有效提升船舶企業(yè)的成本競爭優(yōu)勢。?？?、檢修中可能引發(fā)油污污染海域的風(fēng)險(xiǎn)，會(huì)出現(xiàn)游艇碼頭?？坑瓮У呐盼蹎栴}。其三，是聲音污染問題。海南是航空大省，吸引外資參與基礎(chǔ)建設(shè)和運(yùn)營、參與通用航空、航油保障、飛機(jī)維修，海南將開通百條以上的國際航線，每天起飛降落的航班是巨大的聲音污染源，現(xiàn)在三亞鳳凰機(jī)場和三亞學(xué)院附近居民常常受到飛機(jī)起飛和降落聲音的困擾。其四，是生活垃圾處理問題。隨著海南常住人口的增加，海南人的塑料袋等消費(fèi)日益增加，近海區(qū)域生活污水直排海域，污染周邊的海域環(huán)境。如，后海村的生活垃圾處理、三亞灣路海鮮廣場污水直排入海問題。其五，是農(nóng)業(yè)農(nóng)村污染問題。海南氣候適宜蟲害生長，發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)需要大量的殺蟲劑等進(jìn)行噴灑，會(huì)污染周邊空氣、水體、土壤。

3.生物和公共衛(wèi)生安全問題。自“炭疽危機(jī)”、非典型肺炎和高致病性禽流感發(fā)生以來，尤其是近年新冠肺炎疫情的暴發(fā)，公共衛(wèi)生安全和生物安全越來越受到人們的重視。其一，是中轉(zhuǎn)基地生物安全風(fēng)險(xiǎn)問題。在海南獨(dú)立的地理單元和溫潤的熱帶氣候等比較優(yōu)勢基礎(chǔ)上，海南建設(shè)全球動(dòng)植物種質(zhì)資源引進(jìn)中轉(zhuǎn)基地，該基地的建設(shè)對(duì)于海南種業(yè)全產(chǎn)業(yè)鏈發(fā)展，服務(wù)我國農(nóng)業(yè)、畜牧業(yè)對(duì)外開放具有重要作用。如果檢疫不力，可能面臨突發(fā)大規(guī)模傳染病疫情的威脅、現(xiàn)代新型生物武器的威脅和生物技術(shù)濫用或誤用帶來的風(fēng)險(xiǎn)。其二，是公共衛(wèi)生安全風(fēng)險(xiǎn)問題。建設(shè)“中國洋浦港”船籍港，將簡化檢驗(yàn)流程并逐步放開船舶法定檢驗(yàn)，其可能會(huì)引發(fā)公共衛(wèi)生安全問題。此外，大型國際體育賽事、大型國際會(huì)展也會(huì)涉及公共衛(wèi)生安全問題。國際化辦學(xué)、旅游業(yè)等人員自由流動(dòng)可能涉及公共衛(wèi)生安全問題。

4.區(qū)域競爭、核心技術(shù)壟斷和限制問題。外資可能進(jìn)行品牌、技術(shù)壟斷，導(dǎo)致在內(nèi)資發(fā)展上關(guān)鍵技術(shù)和設(shè)備受到限制。海南自貿(mào)港建設(shè)中，互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)在涌入，新科技層出不窮，對(duì)于內(nèi)資企業(yè)造成的壓力會(huì)增大許多。如果內(nèi)資企業(yè)不創(chuàng)新、沒有核心競爭力，將會(huì)被自由競爭的市場所淘汰。其一，是外資在引領(lǐng)海南企業(yè)融入國際經(jīng)濟(jì)圈的同時(shí)，可能濫用知識(shí)產(chǎn)權(quán)限制、禁止競爭。具體表現(xiàn)為：外資可能知識(shí)產(chǎn)權(quán)拒絕許可、進(jìn)行技術(shù)搭售、實(shí)行價(jià)格歧視及知識(shí)產(chǎn)權(quán)的卡特爾，損害國內(nèi)國際自由公平的競爭秩序。其二，是外資并購國內(nèi)企業(yè)中的反壟斷行為。外資并購國內(nèi)企業(yè)，可能對(duì)國內(nèi)競爭秩序產(chǎn)生重大影響，可能導(dǎo)致壟斷，造成競爭秩序維護(hù)和本國經(jīng)濟(jì)利益保護(hù)間的對(duì)立，可能因壟斷而危及到東道國經(jīng)濟(jì)安全。其三，是外資控制高端技術(shù)和產(chǎn)業(yè)鏈的高端環(huán)節(jié)，對(duì)國內(nèi)產(chǎn)業(yè)安全和競爭秩序存在潛在影響。老牌資本主義企業(yè)一般都擁有豐富的反壟斷合規(guī)經(jīng)驗(yàn)，如美國《謝爾曼法》已經(jīng)實(shí)施百余年，這期間美國企業(yè)積累了足夠的反壟斷應(yīng)對(duì)法，能夠較為輕松地規(guī)避東道國的反壟斷監(jiān)管。外資對(duì)產(chǎn)業(yè)控制力增強(qiáng)，獲取壟斷定價(jià)，限制技術(shù)向東道國國內(nèi)企業(yè)的溢出，使東道國國內(nèi)企業(yè)產(chǎn)業(yè)升級(jí)困難。

三、自貿(mào)港建設(shè)推動(dòng)利用外資及風(fēng)險(xiǎn)防范規(guī)則創(chuàng)新戰(zhàn)略

推動(dòng)海南自貿(mào)港高水平發(fā)展，打造吸引和利用外資的核心示范區(qū)。發(fā)揮自貿(mào)港先行先試的制度創(chuàng)新優(yōu)勢，探索高質(zhì)量利用外資思路和模式，讓海南成為吸引和利用全球高質(zhì)量外資的標(biāo)桿高地、高端產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)，為中國經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展提供有效理論和實(shí)踐支撐。

(一)著眼于海南自貿(mào)港創(chuàng)新機(jī)制，堅(jiān)定開放和安全平衡的基本立場

理性應(yīng)對(duì)國內(nèi)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)、自貿(mào)港建設(shè)中利用外資內(nèi)部競爭問題，不盲目引資、競相“優(yōu)惠”，要因地制宜地根據(jù)負(fù)面清單合理布局區(qū)域產(chǎn)業(yè)。

政府角色定位是吸引外資的關(guān)鍵，以法律為視角來審視、思辨吸引利用外資活動(dòng)。各級(jí)政府在吸引外資過程中要注意經(jīng)濟(jì)犯罪、職務(wù)犯罪風(fēng)險(xiǎn)的防范。對(duì)管理者而言，招商引資興于改革開放之初，發(fā)展于改革開放不斷深入時(shí)，海南自貿(mào)港建設(shè)中要學(xué)習(xí)借鑒其他地區(qū)與國家的實(shí)踐，克服同質(zhì)性，避免盲目競爭。招商主體要適格，克服政府越位、錯(cuò)誤與市場缺位弊端。防范利用外資過程中政府行為風(fēng)險(xiǎn)，援用行政法律原則、完善利用外資法律環(huán)境，進(jìn)行政府行為風(fēng)險(xiǎn)的法律防控，防控各類經(jīng)濟(jì)、職務(wù)犯罪。

提升海南自貿(mào)港建設(shè)中政府投資環(huán)境戰(zhàn)略思維，自貿(mào)港建設(shè)不僅是“引資”“引知”“引智”，最為重要的是“招商引制”。要在自貿(mào)港利用外資構(gòu)成中加強(qiáng)規(guī)則意識(shí)，既要保護(hù)促進(jìn)也要引導(dǎo)規(guī)制。對(duì)投資者而言，法治是預(yù)防和規(guī)制利用外資引發(fā)風(fēng)險(xiǎn)的根本之策，一切以法而定，依法而行，有法可依，增加透明度，提升外商投資的預(yù)期性。海南自貿(mào)港建設(shè)中要以法引資，要構(gòu)建吸引利用外資的法規(guī)、規(guī)范的政務(wù)環(huán)境、公平良好的市場秩序、高素質(zhì)的自貿(mào)港建設(shè)政法隊(duì)伍、高效便捷的糾紛解決機(jī)制、通暢的訴求表達(dá)渠道、安定的治安環(huán)境等。

(二)著眼于海南自貿(mào)港具體實(shí)踐，做好利用外資風(fēng)險(xiǎn)防范

抓好2021年版外資準(zhǔn)入負(fù)面清單實(shí)施工作。2021年度外資準(zhǔn)入負(fù)面清單限制范圍進(jìn)一步縮減，提升了服務(wù)業(yè)、制造業(yè)、農(nóng)業(yè)領(lǐng)域開放水平，海南自貿(mào)港建設(shè)中，要契合本島的發(fā)展實(shí)際，在加強(qiáng)外資準(zhǔn)入負(fù)面清單項(xiàng)下，尤其是要在醫(yī)藥、教育、旅游等服務(wù)貿(mào)易開放方面進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)預(yù)估與防控。

抓好營商環(huán)境優(yōu)化之法治化工作。在海南自貿(mào)港建設(shè)中，協(xié)調(diào)好海南省地方和國家立法權(quán)關(guān)系，在實(shí)踐工作中清理、修訂、廢止與外商投資法不相符的地方性法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件，確保外商投資促進(jìn)、保護(hù)、管理等各項(xiàng)規(guī)定都能夠更好地得以細(xì)化落地。要優(yōu)化法治化、國際化、便利化營商環(huán)境，打造公平、穩(wěn)定、透明的市場運(yùn)行環(huán)境，明晰企業(yè)市場準(zhǔn)入原則。

完善利用外資的區(qū)域?qū)蛘?，協(xié)調(diào)好海南自貿(mào)港利用外資的布局。結(jié)合海南自貿(mào)港發(fā)展特點(diǎn)和對(duì)外資的具體需求制定引資策略。如，?？诘貐^(qū)國際數(shù)字經(jīng)濟(jì)總部和國際離岸創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)基地、黎安國際教育創(chuàng)新試驗(yàn)區(qū)、文昌國際航天城、三亞中央商務(wù)區(qū)、崖州科技城、博鰲樂城國際醫(yī)療旅游先行區(qū)、楊浦經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)等，注重高質(zhì)量引資需求并重視海南企業(yè)創(chuàng)新能力的培養(yǎng)，預(yù)防外資對(duì)海南企業(yè)的擠出效應(yīng)。要利用好海南本島市場規(guī)模和資源要素稟賦基礎(chǔ)，避免盲目引資降低風(fēng)險(xiǎn)。

從中國東道國立場出發(fā)，論證構(gòu)建投資者與東道國投資爭端多元化解決方式的必要性。應(yīng)深化政府“放管服”改革，提升服務(wù)質(zhì)量和監(jiān)管水平，完善外商投資企業(yè)投訴機(jī)制，構(gòu)建多元化爭端解決機(jī)制，增強(qiáng)外資企業(yè)的獲得感。

(三)著眼于海南自貿(mào)港新機(jī)遇，豐富利用外資新理論實(shí)踐

應(yīng)基于海南自貿(mào)港利用外資的新問題，明確自貿(mào)港利用外資的動(dòng)因和目的，明確如何利用外資幫助海南企業(yè)形成全球價(jià)值鏈，研究如何處理好新時(shí)期外資企業(yè)與內(nèi)資企業(yè)競爭合作關(guān)系，并適時(shí)地豐富充實(shí)新時(shí)期我國利用外資的理論體系。針對(duì)海南自貿(mào)港經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢的新變化，領(lǐng)導(dǎo)層要統(tǒng)一思想認(rèn)識(shí)以更好地指導(dǎo)新時(shí)期的引資實(shí)踐，利用外資影響自貿(mào)港的產(chǎn)業(yè)安全和產(chǎn)業(yè)升級(jí)。開放的外資仍需從工作機(jī)制、部門設(shè)置以及決策咨詢方面進(jìn)行監(jiān)管，放任的自由不能稱其為自由。

自貿(mào)港建設(shè)中應(yīng)明晰利用外資監(jiān)管部門組織。在2011年國務(wù)院辦公廳《關(guān)于建立外國投資者并購境內(nèi)企業(yè)安全審查》中，在并購安全審查工作環(huán)節(jié)中，明確了建立外國投資者并購境內(nèi)企業(yè)安全審查的部級(jí)聯(lián)席會(huì)議，具體承擔(dān)并購安全審查工作。聯(lián)席會(huì)議在國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下，由發(fā)展改革委、商務(wù)部牽頭，根據(jù)外資并購所涉及的行業(yè)和領(lǐng)域，會(huì)同國資委、國家工商總局、國家外匯管理局以及其他行業(yè)性的相關(guān)監(jiān)管部門開展并購安全審查。(24)《國務(wù)院辦公廳關(guān)于建立外國投資者并購境內(nèi)企業(yè)安全審查制度的通知》國辦發(fā)〔2011〕6號(hào)，http://www.gov.cn/zwgk/2011-02/12/content_1802467.htm。海南自貿(mào)港建設(shè)中，對(duì)涉及利用外資產(chǎn)業(yè)安全等方面的規(guī)制時(shí)，可以在海南自貿(mào)港內(nèi)設(shè)立省級(jí)層面的跨部門監(jiān)管制度。協(xié)調(diào)各部門對(duì)外資在自貿(mào)港建設(shè)中的行為進(jìn)行監(jiān)督，克服這一領(lǐng)域多頭領(lǐng)導(dǎo)的低效率性，對(duì)外資產(chǎn)業(yè)鏈關(guān)鍵環(huán)節(jié)的壟斷進(jìn)行法律規(guī)制，按需調(diào)整部際聯(lián)席會(huì)議監(jiān)管范圍，重點(diǎn)做好對(duì)利用外資事中和事后監(jiān)管，協(xié)調(diào)好政策間的潛在沖突，實(shí)現(xiàn)提升利用外資質(zhì)量和兼顧產(chǎn)業(yè)良性發(fā)展的多重目標(biāo)。也可以借鑒美國外國投資委員會(huì)、澳大利亞外資審查委員會(huì)、日本外資審議會(huì)監(jiān)管外資方式，設(shè)立獨(dú)立外資監(jiān)管審查機(jī)構(gòu)，賦予獨(dú)立的常設(shè)機(jī)構(gòu)以審查執(zhí)行權(quán)威，更好地兼顧經(jīng)濟(jì)發(fā)展和產(chǎn)業(yè)安全的雙重目標(biāo)。

自貿(mào)港建設(shè)中明晰利用外資的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。利用外資參與自貿(mào)港建設(shè)可能涉及產(chǎn)業(yè)安全、生態(tài)安全和公共衛(wèi)生安全等問題，需要在上述的外資監(jiān)管組織中引入獨(dú)立的法學(xué)家和經(jīng)濟(jì)學(xué)家等專業(yè)人員進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和審查。由經(jīng)濟(jì)學(xué)家和法學(xué)家基于其專業(yè)知識(shí)與理論進(jìn)行推定和分析，判斷外資對(duì)自貿(mào)港及中國國內(nèi)市場壟斷競爭限制、禁止程度，有無違反相關(guān)法律法規(guī)提供法律支持。海南自貿(mào)港應(yīng)吸納專家參與國家安全、產(chǎn)業(yè)安全和反壟斷審查，為海南自貿(mào)港利用外資監(jiān)管提供智力支持。應(yīng)關(guān)注美歐的外資國家安全審查的發(fā)展動(dòng)態(tài)，探討開放與安全平衡下的外資監(jiān)管新路徑。如，美國通過擴(kuò)展安全審查因素、拓展審查范圍、改革審查程序、擴(kuò)大審查權(quán)限等措施，不斷收緊外資安全審查政策。歐盟基于《建立外國直接投資監(jiān)管框架條例》，形成了歐盟各成員國和歐盟委員會(huì)的多邊、雙重外資合作監(jiān)管和安全審查模式，將歐盟關(guān)稅聯(lián)盟向規(guī)制外資發(fā)展。德國聯(lián)邦政府逐步收緊外資審查條件，嚴(yán)控外資并購德國敏感行業(yè)。英國加速外資審查法律制度改革，以應(yīng)對(duì)外資領(lǐng)域新型安全威脅。關(guān)注這些新變化，并學(xué)習(xí)其路徑選擇，以構(gòu)建我們的外資風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制和合規(guī)機(jī)制，運(yùn)用必要的事前與事后風(fēng)險(xiǎn)防控措施，完善我國以《外商投資法》為基礎(chǔ)的外資安全審查機(jī)制。著眼于海南自貿(mào)港實(shí)際，建立投資者風(fēng)險(xiǎn)揭示制度、外資運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)控制制度、信息披露制度、企業(yè)社會(huì)責(zé)任制度等。

四、結(jié)語

受新冠肺炎疫情發(fā)展和國際投資規(guī)則諸多不確定因素的影響，海南自貿(mào)港建設(shè)外資利用風(fēng)險(xiǎn)防范與法律規(guī)制不僅是政府主導(dǎo)的創(chuàng)新應(yīng)對(duì)，也是每位學(xué)者需要?jiǎng)討B(tài)跟蹤研究的新領(lǐng)域。基于海南自貿(mào)港建設(shè)和發(fā)展的日新月異，政策出臺(tái)不斷和實(shí)踐更新不斷，外資利用與風(fēng)險(xiǎn)防范研究方面需要?jiǎng)討B(tài)性地調(diào)整與跟進(jìn)，以便適應(yīng)海南自貿(mào)港不斷發(fā)展變化的新形勢。在外資利用風(fēng)險(xiǎn)防范中，首先需要識(shí)別外資利用中的風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)于海南自貿(mào)港利用外資風(fēng)險(xiǎn)防范研究還需要不斷深入，尤其是《海南自由貿(mào)易港跨境服務(wù)貿(mào)易特別管理措施(負(fù)面清單)(2021年版)》的出臺(tái)，有必要跟進(jìn)研究服務(wù)貿(mào)易相關(guān)領(lǐng)域利用外資的風(fēng)險(xiǎn)防范問題。海南自貿(mào)港利用外資風(fēng)險(xiǎn)防范要堅(jiān)定開放和安全平衡的基本立場，理性應(yīng)對(duì)內(nèi)部競爭問題，要因地制宜地根據(jù)負(fù)面清單合理布局區(qū)域產(chǎn)業(yè)；發(fā)揮政府吸引外資的關(guān)鍵作用，以法律為視角來審視、思辨吸引利用外資活動(dòng)；提升海南自貿(mào)港建設(shè)中政府投資環(huán)境戰(zhàn)略思維，自貿(mào)港建設(shè)重在“招商引制”。海南自貿(mào)港利用外資風(fēng)險(xiǎn)防范要著眼于海南自貿(mào)港具體實(shí)踐，抓好外資準(zhǔn)入負(fù)面清單實(shí)施、抓好營商環(huán)境優(yōu)化之法治化、協(xié)調(diào)好海南自貿(mào)港利用外資的布局。海南自貿(mào)港利用外資風(fēng)險(xiǎn)防范要著眼于海南自貿(mào)港新機(jī)遇，明晰利用外資監(jiān)管部門組織和利用外資的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，充分利用外資新理論實(shí)踐，以期對(duì)海南自貿(mào)港、國家制度層面有些許裨益。