章志遠(yuǎn)

一、問題的提出

作為2014 年修訂的《行政訴訟法》“解決行政爭(zhēng)議”目的條款的升級(jí)加強(qiáng)版，“實(shí)質(zhì)性解決行政爭(zhēng)議”一詞近年來相繼寫入《中共中央關(guān)于加強(qiáng)新時(shí)代檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督工作的意見》《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要（2021-2025 年）》等黨和國家權(quán)威文件以及最高人民法院《關(guān)于推進(jìn)行政訴訟程序繁簡(jiǎn)分流改革的意見》《關(guān)于完善四級(jí)法院審級(jí)職能定位改革試點(diǎn)的實(shí)施辦法》《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)行政爭(zhēng)議多元化解工作的意見》，逐漸成為人民法院行政審判工作的重要指導(dǎo)思想。行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性解決的核心要義在于，人民法院通過對(duì)行政案件所涉爭(zhēng)議進(jìn)行整體性、徹底性的一攬式解決，實(shí)現(xiàn)對(duì)公民、法人和其他組織正當(dāng)訴求的切實(shí)有效保護(hù)。除了從學(xué)理上揭示法理屬性和正當(dāng)依據(jù)外，當(dāng)下實(shí)質(zhì)性解決行政爭(zhēng)議研究應(yīng)轉(zhuǎn)向具體路徑的探討，尋求到達(dá)理想彼岸的行政訴訟制度構(gòu)造。實(shí)證分析表明，人民法院經(jīng)由依法裁判和多元協(xié)調(diào)化解方式的結(jié)合，并輔以其他審判機(jī)制的靈活運(yùn)用，實(shí)現(xiàn)了行政審判由“敷衍性司法”向“回應(yīng)性司法”的轉(zhuǎn)向。①參見章志遠(yuǎn)：《行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性解決的法理解讀》，載《中國法學(xué)》2020 年第6 期。

在實(shí)質(zhì)性解決行政爭(zhēng)議的配套性機(jī)制中，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴（以下簡(jiǎn)稱“行政應(yīng)訴”）制度地方試驗(yàn)時(shí)間最長(zhǎng)、規(guī)范依據(jù)最為充分。在各地經(jīng)過了15 年左右時(shí)間的不斷試驗(yàn)之后，“被訴行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)出庭”終于寫入2014 年修訂的《行政訴訟法》第3 條第3 款，成為國家一項(xiàng)正式的行政訴訟法律制度。國務(wù)院辦公廳2016 年6 月印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)行政應(yīng)訴工作的意見》，最高人民法院2016 年7月印發(fā)《關(guān)于行政訴訟應(yīng)訴若干問題的通知》，以府院文件聯(lián)動(dòng)形式對(duì)貫徹落實(shí)法定的行政應(yīng)訴制度做出具體部署。最高人民法院2020年6月印發(fā)《關(guān)于行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴若干問題的規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱《若干規(guī)定》），以專項(xiàng)司法解釋形式進(jìn)一步提升行政應(yīng)訴制度的剛性約束。《若干規(guī)定》第11條第3款有關(guān)“行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴的，應(yīng)當(dāng)就實(shí)質(zhì)性解決行政爭(zhēng)議發(fā)表意見”的規(guī)定，首次將“實(shí)質(zhì)性解決行政爭(zhēng)議”正式寫入司法解釋之中，自此行政應(yīng)訴作為實(shí)質(zhì)性解決行政爭(zhēng)議配套機(jī)制的定位有了明確的規(guī)范依據(jù)。

為更好推動(dòng)行政應(yīng)訴制度的落地實(shí)施，最高人民法院2021 年7 月發(fā)布首批15 個(gè)行政應(yīng)訴典型案例，從不同角度、不同側(cè)面全方位展示行政應(yīng)訴在實(shí)質(zhì)性解決行政爭(zhēng)議過程中的重要作用。②參見《行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴典型案例》，載《人民法院報(bào)》2021 年7 月30 日，第3-4 版。正文引用具體案例相關(guān)內(nèi)容時(shí)，以“案*”代替，不再一一標(biāo)注。就行政應(yīng)訴的存續(xù)空間而言，一審程序10 個(gè)、二審程序4 個(gè)、再審程序1 個(gè)；就行政應(yīng)訴的案件類型而言，包括行政處罰、行政確認(rèn)、征收補(bǔ)償、行政給付、行政強(qiáng)制、行政協(xié)議、政府信息公開、行政賠償、行政復(fù)議等九種類型；就行政應(yīng)訴的裁判結(jié)果而言，判決結(jié)案的1 個(gè)、行政調(diào)解書結(jié)案的1 個(gè)、協(xié)調(diào)撤訴的13 個(gè)。這15 個(gè)行政應(yīng)訴典型案例覆蓋了行政案件的主要類型和各種程序，是現(xiàn)階段觀察我國行政應(yīng)訴作為實(shí)質(zhì)性解決行政爭(zhēng)議配套機(jī)制實(shí)效的最佳窗口。本文以行政應(yīng)訴對(duì)實(shí)質(zhì)性解決行政爭(zhēng)議產(chǎn)生的法律效果和社會(huì)效果為觀察視角，在深入解讀這15 個(gè)行政應(yīng)訴典型案例蘊(yùn)涵的爭(zhēng)議解決“溝通平臺(tái)”和預(yù)防爭(zhēng)議“溢出效應(yīng)”功能的基礎(chǔ)上，提出進(jìn)一步將中國特色行政應(yīng)訴制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為實(shí)際效能的激活措施，希冀深化實(shí)質(zhì)性解決行政爭(zhēng)議基本法理和制度構(gòu)造的研究。

二、作為行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)解決溝通平臺(tái)的行政應(yīng)訴

習(xí)近平總書記指出：“法治建設(shè)既要抓末端、治已病，更要抓前端、治未病。我國國情決定了我們不能成為‘訴訟大國’。我國有14 億人口，大大小小的事都要打官司，那必然不堪重負(fù)！”③習(xí)近平：《堅(jiān)定不移走中國特色社會(huì)主義法治道路，為全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國家提供有力法治保障》，載《求是》2021 年第5 期。僅就數(shù)量而言，我國法院受理的一審行政案件遠(yuǎn)少于民事、刑事案件，并無十分緊迫的控制訴訟增量現(xiàn)實(shí)壓力。然而，行政爭(zhēng)議的發(fā)生通常都具有復(fù)雜的社會(huì)經(jīng)濟(jì)背景，需要在各種不同的爭(zhēng)議解決機(jī)制之間進(jìn)行成本和效益的權(quán)衡。作為社會(huì)公平正義最后一道防線的司法，未必一定要沖在行政爭(zhēng)議解決的第一線，行政調(diào)解、行政裁決、行政復(fù)議、行政自我糾錯(cuò)等非訴訟機(jī)制同樣應(yīng)當(dāng)“挺在前面”。按照行政爭(zhēng)議多元化解機(jī)制的理想制度安排，當(dāng)行政爭(zhēng)議前端化解機(jī)制無法實(shí)現(xiàn)訴前分流、定分止?fàn)幍淖饔脮r(shí)，人民法院就應(yīng)當(dāng)及時(shí)登記立案并進(jìn)行繁簡(jiǎn)分流的程序篩選，在快速處理一批簡(jiǎn)單行政案件的同時(shí)，精心審理好一批復(fù)雜行政案件?！度舾梢?guī)定》第4 條采取了以人民法院“應(yīng)當(dāng)通知”和“可以通知”相結(jié)合的做法確定行政應(yīng)訴的具體案件范圍，前者包括“涉及食品藥品安全、生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、公共衛(wèi)生安全等重大公共利益”“社會(huì)高度關(guān)注”“可能引發(fā)群體性事件”等三類案件，后者包括“被訴行政行為涉及公民、法人或者其他組織重大人身、財(cái)產(chǎn)權(quán)益的”“行政公益訴訟”“被訴行政機(jī)關(guān)的上級(jí)機(jī)關(guān)規(guī)范性文件要求行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴的”“人民法院認(rèn)為需要通知行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴的其他情形”等四類情形。從司法解釋列舉的這些案件情形來看，需要行政應(yīng)訴的大多屬于重大復(fù)雜疑難案件。從15 個(gè)行政應(yīng)訴典型案例來看，案3、案12、案15 中行政爭(zhēng)議的發(fā)生時(shí)間都已長(zhǎng)達(dá)10 年之久，案2、案6、案8 中行政爭(zhēng)議的發(fā)生時(shí)間已有5 年以上；案1、案4 涉及食品藥品安全，案2、案3、案9、案11、案13 原告一方均涉及多人，案7 涉及多起衍生案件，案8 涉及一并審查規(guī)范性文件合法性訴求，案12 涉及規(guī)劃領(lǐng)域?qū)I(yè)問題。這些案件涉及的行政爭(zhēng)議客觀上都需要得到實(shí)質(zhì)性化解，行政應(yīng)訴在此過程中則扮演了關(guān)鍵的“溝通平臺(tái)”角色，為實(shí)質(zhì)化解提供了承載空間和信息基礎(chǔ)。

（一）實(shí)質(zhì)化解的承載空間

日本學(xué)者棚瀨孝雄曾言，審判制度的首要任務(wù)就是糾紛解決，如何通過審判妥善解決糾紛是法解釋學(xué)的中心課題。④［日］棚瀨孝雄：《糾紛的解決與審判制度》，王亞新譯，中國政法大學(xué)出版社2004 年版，第1 頁。當(dāng)相對(duì)復(fù)雜的行政案件被法院正式受理進(jìn)入行政訴訟程序之后，程序所固有的凍結(jié)功能就開啟了一個(gè)相對(duì)封閉的“法的空間”。⑤王亞新：《民事訴訟中的依法審判原則和程序保障》，載梁治平編：《法律解釋問題》，法律出版社1998 年版，第154-155 頁。在這個(gè)以尋求行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性解決為目標(biāo)的空間里，人民法院居于行政審判程序的主導(dǎo)地位，當(dāng)事人雙方特別是被訴行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人的親自“出場(chǎng)”，就為案件解決提供了可資承載的三維空間。“程序具有暫時(shí)凍結(jié)某一狀態(tài)的用途。一個(gè)事物或案件在被置之程序的那一刻開始，就與社會(huì)發(fā)展的因果鏈隔離了。”⑥季衛(wèi)東：《法治秩序的建構(gòu)》，中國政法大學(xué)出版社1999 年版，第19 頁。行政應(yīng)訴不僅是作為被告的行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)履行的法定義務(wù)，而且也是彰顯當(dāng)事人行政訴訟法律地位平等原則、行政機(jī)關(guān)支持人民法院依法對(duì)行政案件獨(dú)立行使審判權(quán)的具體表現(xiàn)。在這樣一個(gè)由法院主導(dǎo)、當(dāng)事人雙方對(duì)等參與并受法定程序嚴(yán)格約束的審判空間里，通過司法儀式感的浸潤(rùn)消除雙方之間的對(duì)立情緒，為行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)化解提供足夠的承載空間。

以案6“湖北省京山昌盛園林有限公司訴湖北省京山市人民政府、湖北省京山市新市鎮(zhèn)人民政府行政賠償案”為例，作為轉(zhuǎn)租經(jīng)營者的昌盛公司為配合京山市人民政府項(xiàng)目建設(shè)需要，及時(shí)轉(zhuǎn)移、清理了地表附著物，完成了搬遷工作。但在此后的5 年內(nèi)，京山市人民政府一直沒有與昌盛公司在賠償款項(xiàng)問題上達(dá)成一致，昌盛公司提起的民事訴訟也被法院判決駁回訴訟請(qǐng)求。在隨后提起的行政賠償訴訟中，受案法院考慮該案涉及民營企業(yè)合法權(quán)益的保護(hù)，當(dāng)事人之間的糾紛相對(duì)復(fù)雜且具有協(xié)調(diào)化解的可能，組成由院長(zhǎng)擔(dān)任審判長(zhǎng)的合議庭，并書面通知被訴行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴。京山市人民政府高度重視，由市長(zhǎng)親自出庭應(yīng)訴。在庭審中，京山市市長(zhǎng)對(duì)昌盛公司支持京山市發(fā)展、按照政府要求主動(dòng)先行搬遷從而保障建設(shè)項(xiàng)目如期落地表示感謝，并表示已經(jīng)研究相應(yīng)方案支持昌盛公司的合理訴求，主動(dòng)希望通過協(xié)商方式解決涉案爭(zhēng)議。昌盛公司基于對(duì)市長(zhǎng)的信任，當(dāng)庭表示市長(zhǎng)出庭體現(xiàn)了京山市人民政府解決問題的誠意，相信市長(zhǎng)發(fā)表的相關(guān)意見可以落到實(shí)處，愿意撤回起訴。昌盛公司之后與京山市人民政府達(dá)成和解，申請(qǐng)撤回起訴。本案爭(zhēng)議發(fā)生歷時(shí)5 年之久，涉及土地租賃、征收、賠償?shù)榷嘀胤申P(guān)系，且當(dāng)事人為維權(quán)已經(jīng)提起過民事訴訟并被法院判決駁回訴訟請(qǐng)求，這些坎坷曲折的經(jīng)歷無疑增加了當(dāng)事人對(duì)政府的不信任情緒。市長(zhǎng)按照法院書面通知要求依法出庭應(yīng)訴，以最大誠意換回原告信任，為歷時(shí)多年的行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)化解提供了承載空間。“領(lǐng)導(dǎo)干部尊不尊法、學(xué)不學(xué)法、守不守法、用不用法，人民群眾看在眼里、記在心上，并且會(huì)在自己的行動(dòng)中效法。領(lǐng)導(dǎo)干部裝腔作勢(shì)、裝模作樣，當(dāng)面是人、背后是鬼，老百姓就不可能信你那一套，正所謂‘其身正，不令而行；其身不正，雖令不從’。”⑦習(xí)近平：《論堅(jiān)持全面依法治國》，中央文獻(xiàn)出版社2020 年版，第141-142 頁。在15 個(gè)行政應(yīng)訴典型案例中，被訴行政機(jī)關(guān)“一把手”出庭應(yīng)訴的就有8 個(gè)，“一把手”和副職同時(shí)出庭的有兩個(gè)。身處“以吏為師”傳統(tǒng)文化影響深遠(yuǎn)的社會(huì)，作為“關(guān)鍵少數(shù)”中的“關(guān)鍵少數(shù)”，行政機(jī)關(guān)“一把手”出庭具有最佳的示范效應(yīng)，能夠?yàn)樾姓?zhēng)議實(shí)質(zhì)化解創(chuàng)造有利條件。

（二）實(shí)質(zhì)化解的信息基礎(chǔ)

行政相對(duì)人與行政機(jī)關(guān)之間的行政爭(zhēng)議源自行政執(zhí)法環(huán)節(jié)，信息的相互不對(duì)稱往往是重要誘因之一。對(duì)于不需要經(jīng)過行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人審查和集體討論的行政執(zhí)法活動(dòng)，一線執(zhí)法人員的執(zhí)法水平、工作態(tài)度和說服能力在很大程度上決定了行政相對(duì)人能否自愿接受處理結(jié)果；對(duì)于需要經(jīng)過行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人審查、批準(zhǔn)甚至集體討論的行政執(zhí)法活動(dòng)，某些內(nèi)部行政程序中的過程性信息、專業(yè)性信息又難以為行政相對(duì)人所知悉或理解?？梢?，行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性解決有賴信息的充分傳遞和有效交換。在最高人民法院2017 年6月首次發(fā)布的本院第一批行政審判十大典型案例中，第一個(gè)案件“林建國訴濟(jì)南市住房保障和房產(chǎn)管理局房屋行政管理案”是唯一通過行政調(diào)解書方式結(jié)案并輔以行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴機(jī)制得以實(shí)質(zhì)性化解的。⑧參見最高人民法院行政調(diào)解書（2016）最高法行再17 號(hào)。與一、二審法院僅限于對(duì)被訴行政行為合法性審查并作出相應(yīng)判決不同的是，最高人民法院在組織當(dāng)事人雙方進(jìn)行充分信息交流的基礎(chǔ)上，著眼再審申請(qǐng)人真實(shí)訴求的有效保障，從整體上一攬子解決了案件所涉行政爭(zhēng)議，踐行了司法為民的宗旨。“法律不應(yīng)該是冷冰冰的，司法工作也是做群眾工作。一紙判決，或許能夠給當(dāng)事人正義，卻不一定能解開當(dāng)事人的‘心結(jié)’，‘心結(jié)’沒有解開，案件也就沒有真正了結(jié)?！雹嵬白ⅱ撸?3 頁。

行政爭(zhēng)議的實(shí)質(zhì)性化解，首先需要人民法院和行政機(jī)關(guān)充分了解原告起訴的真實(shí)目的和利益訴求。以案7“沈某某訴浙江省寧波市奉化區(qū)綜合行政執(zhí)法局政府信息公開案”為例，因房屋征收補(bǔ)償問題一直沒有獲得解決，熟悉政府信息公開相關(guān)法律的沈某某對(duì)行政機(jī)關(guān)具有較為強(qiáng)烈的不滿情緒，先后提起10起政府信息公開案件，涉及綜合執(zhí)法局、自然資源和規(guī)劃局、街道辦事處等多個(gè)部門，真實(shí)目的就是要求公開政府信息獲取相應(yīng)證據(jù)，以解決其房屋征收補(bǔ)償?shù)膶?shí)質(zhì)訴求。被訴行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人在庭審中針對(duì)沈某某提出的質(zhì)疑耐心解答，誠懇地認(rèn)識(shí)行政機(jī)關(guān)存在的問題，并承諾依法保護(hù)其合法權(quán)益。同時(shí)，還就維權(quán)方式的必要性、合理性以及涉案爭(zhēng)議的實(shí)質(zhì)性化解等問題充分闡述意見。經(jīng)過庭審溝通和交流，沈某某的不滿情緒得到緩和，最終實(shí)現(xiàn)訴權(quán)的理性行使。該案處理方式在當(dāng)下行政審判實(shí)踐中具有很強(qiáng)的指導(dǎo)意義，對(duì)當(dāng)事人真實(shí)利益訴求無法滿足而提起大量政府信息公開訴訟案件的妥善處理有參考價(jià)值。

行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴除了充分了解原告的真實(shí)利益訴求外，也肩負(fù)著進(jìn)一步圍繞行政行為的合法性、正當(dāng)性進(jìn)行解釋說理的任務(wù)，通過執(zhí)法信息的充分釋放尋求原告的理解和配合。在案12“旬陽縣潤(rùn)農(nóng)房地產(chǎn)開發(fā)有限公司訴陜西省旬陽縣住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局行政行為違法及行政賠償系列案”中，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人在庭審中全面介紹了涉案宗地建設(shè)情況，對(duì)案件涉及的城市規(guī)劃、建設(shè)項(xiàng)目規(guī)劃等專業(yè)知識(shí)當(dāng)庭予以充分闡述。在案14“王某某訴云南省保山市自然資源和規(guī)劃局限期拆除決定及云南省保山市人民政府行政復(fù)議案”中，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人在庭審中對(duì)案件涉及的具體專業(yè)性問題進(jìn)行了解釋說明，對(duì)法律適用問題進(jìn)行了充分闡述。同時(shí)，分析說明原告主張的權(quán)益無法得到法律保護(hù)的原因，并建議原告主動(dòng)拆除違法建筑。兩起案件中出庭應(yīng)訴的行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人對(duì)行政執(zhí)法過程中專業(yè)問題的充分解釋，消除了原告一方認(rèn)知方面存在的誤解，通過換位思考進(jìn)一步理性看待案件爭(zhēng)議問題，進(jìn)而為行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)化解提供了堅(jiān)實(shí)的信息基礎(chǔ)。

三、作為預(yù)防行政爭(zhēng)議產(chǎn)生溢出效應(yīng)的行政應(yīng)訴

訴訟機(jī)制的社會(huì)價(jià)值除了通過解決社會(huì)沖突得以展示外，還在于為“抑制后續(xù)沖突的發(fā)生提供一種常規(guī)性手段”。⑩參見顧培東：《社會(huì)沖突與訴訟機(jī)制》（修訂版），法律出版社2004 年版，第17 頁。就行政應(yīng)訴制度在行政爭(zhēng)議化解中的實(shí)際功能而言，不僅能夠?yàn)橐呀?jīng)進(jìn)入行政訴訟程序的案件實(shí)質(zhì)性解決提供溝通平臺(tái)，而且還能夠一并解決相關(guān)衍生案件爭(zhēng)議，節(jié)約司法資源和行政資源。例如，案7 中被訴行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴一案，產(chǎn)生了原告同時(shí)撤回6 起案件起訴的溢出效果；案9 中被訴行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴一案，產(chǎn)生了原告撤回7 起案件起訴及一案上訴的溢出效果；案12 中被訴行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人為一案4 次出庭應(yīng)訴，產(chǎn)生了涉案宗地的4 起關(guān)聯(lián)案件全部實(shí)質(zhì)性化解的溢出效果。同時(shí)，行政應(yīng)訴制度還通過旁聽、對(duì)話等機(jī)制的綜合運(yùn)用，發(fā)揮了從源頭上預(yù)防行政爭(zhēng)議產(chǎn)生的溢出效應(yīng)。與進(jìn)入訴訟程序的行政爭(zhēng)議得到實(shí)質(zhì)性化解相比，行政應(yīng)訴通過“對(duì)訴求產(chǎn)生基礎(chǔ)的源頭防控”，產(chǎn)生了與“法治規(guī)范型訴源治理”異曲同工的效果。?參見章志遠(yuǎn)：《新時(shí)代行政審判因應(yīng)訴源治理之道》，載《法學(xué)研究》2021 年第3 期。

（一）庭審旁聽的普法功能

黨的十八屆四中全會(huì)首次提出實(shí)行國家機(jī)關(guān)“誰執(zhí)法誰普法”的普法責(zé)任制，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳2017 年5 月專門印發(fā)《關(guān)于實(shí)行國家機(jī)關(guān)“誰執(zhí)法誰普法”普法責(zé)任制的意見》，《法治中國建設(shè)規(guī)劃（2020-2025 年）》《法治社會(huì)建設(shè)實(shí)施綱要（2020-2025 年）》《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要（2021-2025年）》都將“全面落實(shí)‘誰執(zhí)法誰普法’普法責(zé)任制”寫入其中，突出了嚴(yán)格執(zhí)法和公正司法在立法和守法環(huán)節(jié)之間的橋梁和紐帶作用。全民守法是建設(shè)法治社會(huì)的基礎(chǔ)工程，“關(guān)鍵少數(shù)”的官員守法則是全民守法的模范和表率。被訴行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人主動(dòng)或者根據(jù)法院通知出庭應(yīng)訴，本身就是嚴(yán)格遵守行政訴訟法規(guī)定的體現(xiàn)。不過，這還僅僅是萬里長(zhǎng)征走完的第一步。除了行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭以外，被訴行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法人員以及其他行政機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)干部和執(zhí)法人員在現(xiàn)場(chǎng)或通過直播旁聽庭審，能夠在更大群體范圍內(nèi)起到普法作用。一方面，被訴行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭后積極出聲，充分論證被訴行政行為的合法性和正當(dāng)性，對(duì)原告及其他旁聽人員就是一次“誰執(zhí)法誰普法”的演練；另一方面，人民法院通過對(duì)被訴行政行為合法性審查及實(shí)質(zhì)性化解案件所涉行政爭(zhēng)議，對(duì)雙方當(dāng)事人和其他旁聽人員也是一場(chǎng)生動(dòng)的法治教育課。近年來，上海市人民政府與上海市高級(jí)人民法院聯(lián)合推出法定行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴制度的升級(jí)版——出庭旁聽講評(píng)“三合一”，并成功入選“第五屆中國法治政府獎(jiǎng)”。?中國政法大學(xué)法治政府研究院編：《中國法治政府獎(jiǎng)集萃（第五屆）》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2018 年版，第29 頁。

在15 個(gè)行政應(yīng)訴典型案例中，共有6 個(gè)案件的庭審過程以現(xiàn)場(chǎng)旁聽觀摩、網(wǎng)絡(luò)視頻直播等方式向公眾開放，呈現(xiàn)出旁聽人數(shù)多、人員規(guī)格高、普法效果好的特點(diǎn)。在案1 中，北京市東城區(qū)屬行政機(jī)關(guān)法制部門負(fù)責(zé)人及區(qū)市場(chǎng)監(jiān)管局執(zhí)法人員共90 余人旁聽庭審；在案11 中，法院主動(dòng)邀請(qǐng)人大代表、政協(xié)委員和群眾代表旁聽庭審。在案2 中，黑龍江省大慶市市直機(jī)關(guān)及各縣區(qū)主管法治工作領(lǐng)導(dǎo)、法治部門負(fù)責(zé)人共計(jì)50 余人旁聽庭審；同時(shí)，庭審還啟用科技法庭智能庭審系統(tǒng)，運(yùn)用即時(shí)視頻、音頻網(wǎng)絡(luò)通訊進(jìn)行網(wǎng)絡(luò)直播。在案5 中，山東省、市、縣三級(jí)萬名行政機(jī)關(guān)人員通過視頻會(huì)議方式共同旁聽案件庭審。在案8 中，浙江省高級(jí)人民法院將本案作為2019 年浙江省各級(jí)法院與全省各級(jí)行政機(jī)關(guān)開展“旁聽百場(chǎng)庭審”的首場(chǎng)庭審，25 家省級(jí)行政執(zhí)法單位的分管負(fù)責(zé)人、政策法規(guī)負(fù)責(zé)人和省人大代表、省政協(xié)委員共計(jì)90 余人到庭旁聽。在案10 中，廣東省高級(jí)人民法院將本案庭審列為廣東省依法治省辦公室組織的“2019 年廣東省領(lǐng)導(dǎo)干部和國家工作人員旁聽庭審活動(dòng)”的示范觀摩庭，200 多名省直機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部現(xiàn)場(chǎng)旁聽庭審，全省各級(jí)司法局開通同步視頻組織全體干警觀摩庭審活動(dòng)。同時(shí)，庭審直播視頻還作為廣東省普法辦公室組織開展的“2019 年度學(xué)法考試”的必修課程。

通過組織大范圍的庭審旁聽，被訴行政執(zhí)法行為暴露的問題得以公開展示，能夠?qū)⒓优月牭男姓C(jī)關(guān)起到舉一反三、防患于未然的普法效果。以案1 為例，出庭應(yīng)訴的東城市場(chǎng)監(jiān)管局局長(zhǎng)表示：“此次公開庭審是一次難得而生動(dòng)的法制教育課，對(duì)規(guī)范食品行政執(zhí)法起到了積極的引領(lǐng)作用，今后要避免機(jī)械執(zhí)法，主動(dòng)結(jié)合生產(chǎn)實(shí)際，確保罰責(zé)相當(dāng)。”這種自我反思的認(rèn)知態(tài)度，有助于領(lǐng)導(dǎo)干部法治思維的養(yǎng)成，通過不斷提高行政執(zhí)法能力水平從源頭上預(yù)防行政爭(zhēng)議的再度發(fā)生。庭審公開方式能夠統(tǒng)籌好人民法院的行政審判和普法宣傳活動(dòng)，通過宣講行政法律知識(shí)，引導(dǎo)廣大群眾自覺守法、遇事找法、解決問題靠法，同樣能夠起到預(yù)防行政爭(zhēng)議發(fā)生的效果。以案8 為例，再審申請(qǐng)人金宏公司的法定代表人當(dāng)庭表示，通過本案訴訟切實(shí)感受到人民法院的司法關(guān)懷，以及行政機(jī)關(guān)為企業(yè)排憂解難的真心實(shí)意，親身領(lǐng)會(huì)到“法治是最好的營商環(huán)境”的現(xiàn)實(shí)含義。這些寓普法宣傳于庭審過程的典型案例，是“誰執(zhí)法誰普法”生動(dòng)實(shí)踐的真實(shí)寫照，對(duì)促進(jìn)全民守法具有重要的助推作用。

（二）理性對(duì)話的互信功能

習(xí)近平總書記指出：“行政執(zhí)法工作面廣量大，一頭連著政府，一頭連著群眾，直接關(guān)系群眾對(duì)黨和政府的信任、對(duì)法治的信心?！?同前注③。在我國，絕大多數(shù)法律、行政法規(guī)都是由行政機(jī)關(guān)實(shí)施的，嚴(yán)格執(zhí)法在法律實(shí)施體系中具有舉足輕重的地位?！艾F(xiàn)在，我們的工作重點(diǎn)應(yīng)該是保證法律實(shí)施，做到有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究。有了法律不能有效實(shí)施，那再多法律也是一紙空文，依法治國就會(huì)成為一句空話?！?同前注⑦，第45 頁。目前，行政執(zhí)法領(lǐng)域還存在逐利執(zhí)法、暴力執(zhí)法、過激執(zhí)法、尋租執(zhí)法、變通執(zhí)法、粗放執(zhí)法、選擇性執(zhí)法、運(yùn)動(dòng)式執(zhí)法、一刀切執(zhí)法、執(zhí)法不作為、執(zhí)法亂作為等多種執(zhí)法異化現(xiàn)象。這些執(zhí)法亂象增加了行政相對(duì)人對(duì)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的不信任感，直接導(dǎo)致行政爭(zhēng)議的大量發(fā)生。行政訴訟是司法復(fù)審行政行為合法性的過程，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴的目的就在于同原告積極對(duì)話、理性溝通，通過增進(jìn)互信修補(bǔ)彼此之間的關(guān)系，進(jìn)而在法院主持下努力尋求行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性化解的方案。從行政應(yīng)訴預(yù)防行政爭(zhēng)議發(fā)生的機(jī)理上看，坦誠對(duì)話與溝通是重建信任的基礎(chǔ)，這也是行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭之后還要出聲、出彩的原因所在。

在15 個(gè)行政應(yīng)訴典型案例中，參加庭審的行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人在多個(gè)案件中勇于承認(rèn)自身問題，并對(duì)原告權(quán)益受損表達(dá)歉意，以莫大誠意換得原告的諒解和信任，為預(yù)防化解行政爭(zhēng)議奠定了基礎(chǔ)。在案13 中，出庭負(fù)責(zé)人對(duì)原告支持璧山區(qū)征收工作的行為表示感謝，對(duì)原告多年來一直在外生活的困難表示歉意，并承諾與相關(guān)征地部門協(xié)調(diào)完善征地手續(xù)，以租房補(bǔ)貼的方式對(duì)原告的實(shí)際困難予以解決。“關(guān)鍵少數(shù)”針對(duì)“關(guān)鍵問題”誠懇提出切實(shí)可行的解決方案，有效紓解了原告的對(duì)立情緒，為行政爭(zhēng)議預(yù)防化解創(chuàng)造了有利條件。在案14 中，盡管原告違法建筑活動(dòng)在前，但出庭應(yīng)訴的行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人仍然實(shí)事求是地指出政府工作中存在的問題，并對(duì)行政復(fù)議決定存在的瑕疵向原告道歉，對(duì)原告選擇法治方式維權(quán)表示敬意，消除了原告的負(fù)面情緒，有助于人民群眾提高依法維護(hù)合法權(quán)益的意識(shí)與水平。在案15 中，出庭負(fù)責(zé)人就案件所涉補(bǔ)償問題長(zhǎng)時(shí)間未得到解決，代表遵義市人民政府向原告表示歉意，并希望能夠與原告協(xié)商，公平、公正地解決糾紛。這種勇于認(rèn)錯(cuò)積極彌補(bǔ)的姿態(tài)，贏得了原告的認(rèn)可，最終促成歷史遺留的長(zhǎng)期糾紛得以妥善、高效化解。這些行政應(yīng)訴制度有效實(shí)施的典型事例，充分印證了理性溝通對(duì)話和消除緊張對(duì)立的重要作用，為制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性化解和訴源治理的實(shí)際效能提供了佐證。

四、行政應(yīng)訴配套性機(jī)制的激活措施

最高人民法院發(fā)布的首批15 個(gè)行政應(yīng)訴典型案例，是從全國各地申報(bào)的數(shù)百個(gè)案例中精心遴選出來的，具有相當(dāng)?shù)臋?quán)威性和指導(dǎo)性。透過這些典型案例，同時(shí)也能夠看到我國當(dāng)下行政審判制度實(shí)施的艱難現(xiàn)狀。除案11 采用判決方式結(jié)案、案15 采用調(diào)解方式結(jié)案外，其他13 個(gè)案件最終都是通過協(xié)調(diào)撤訴結(jié)案，這種“一邊倒”現(xiàn)象容易給人留下只有協(xié)調(diào)化解才是行政訴訟實(shí)質(zhì)性化解行政爭(zhēng)議“主渠道”的錯(cuò)覺。?例如，在上海市高級(jí)人民法院發(fā)布的2018、2019 年十大行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性解決典型案例中，除兩件判決結(jié)案、兩件調(diào)解結(jié)案外，16 件案件都是通過協(xié)調(diào)撤回結(jié)案，80%的比例同樣顯示當(dāng)下行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性解決過分依賴協(xié)調(diào)路徑的偏好。參見章志遠(yuǎn)：《作為行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性解決補(bǔ)充機(jī)制的司法調(diào)解》，載《學(xué)習(xí)與探索》2021 年第12 期。從形塑面向未來的規(guī)則之治角度來看，恰恰只有示范引領(lǐng)意義的判決才是行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性化解的穩(wěn)壓器和訴源治理的定海神針。很多案件的爭(zhēng)議本已歷時(shí)久遠(yuǎn)，長(zhǎng)時(shí)間的多輪協(xié)調(diào)化解反而會(huì)增加當(dāng)事人負(fù)擔(dān)，不如及時(shí)果斷作出判決，為行政執(zhí)法行為和行政相對(duì)人行為提供明確的規(guī)則指引。正是行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人在現(xiàn)有體制下的“被訴行政行為知情者”和“行政系統(tǒng)資源掌控者”的定位，才使其能夠在行政爭(zhēng)議能否獲得實(shí)質(zhì)性解決上扮演關(guān)鍵角色。?章志遠(yuǎn)：《社會(huì)轉(zhuǎn)型與行政訴訟制度的新發(fā)展》，北京大學(xué)出版社2019 年版，第16 頁。同時(shí)，在領(lǐng)導(dǎo)干部法治思維尚未普遍養(yǎng)成、依法行政能力有待提高的現(xiàn)階段，行政應(yīng)訴作為行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性解決配套機(jī)制的作用不宜過分夸大?！叭绻嗣袢罕娡ㄟ^司法程序不能保證自己的合法權(quán)利，那司法就沒有公信力，人民群眾也不會(huì)相信司法?！?同前注⑦，第22 頁。因此，人民法院應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步堅(jiān)守依法審判的底線思維和以人民為中心的行政審判觀，以《行政訴訟法》及《若干規(guī)定》為基礎(chǔ)，不斷優(yōu)化典型案例發(fā)布制度，通過正向激勵(lì)和反向問責(zé)措施的綜合運(yùn)用，進(jìn)一步激活行政應(yīng)訴的制度潛能。

（一）正向激勵(lì)措施

從立法原意上看，2014 年修訂的《行政訴訟法》第3 條第3 款“被訴行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)出庭”“不能出庭的，也可以委托相應(yīng)的工作人員出庭”規(guī)定中的兩個(gè)“應(yīng)當(dāng)”涵義并不相同，前者是倡導(dǎo)性、宣示性要求，后者才是強(qiáng)制性、必須性要求?！度舾梢?guī)定》第4 條的兩款規(guī)定，實(shí)際上激活了行政訴訟法中的倡導(dǎo)性條款，增強(qiáng)了行政應(yīng)訴的剛性約束。不過，這些列舉式規(guī)定尚未實(shí)現(xiàn)與實(shí)質(zhì)性化解行政爭(zhēng)議案件類型的有效對(duì)接，還需要充分發(fā)揮人民法院在確定行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴案件范圍上的裁量作用，引導(dǎo)行政應(yīng)訴制度朝著真正有利于行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性化解的方向發(fā)展。為此，可從促成行政自我拓展應(yīng)訴案件范圍和行政應(yīng)訴自我糾錯(cuò)結(jié)案兩個(gè)方面進(jìn)行正向激勵(lì)。

實(shí)質(zhì)性化解行政爭(zhēng)議不僅是人民法院的職責(zé)，更是各級(jí)黨委和政府必須承擔(dān)的社會(huì)治理任務(wù)。與其由人民法院小心翼翼根據(jù)案件社會(huì)影響大小和被告敗訴可能來確立行政應(yīng)訴范圍，不如轉(zhuǎn)換思路利用府院互動(dòng)機(jī)制助推更多行政機(jī)關(guān)制定相應(yīng)行政規(guī)范性文件，進(jìn)一步拓展行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人主動(dòng)出庭應(yīng)訴的案件范圍。追溯行政應(yīng)訴制度的生長(zhǎng)軌跡，依靠行政系統(tǒng)文件推動(dòng)本就是其基因所在。在制度入法有效實(shí)施的過程中，仍應(yīng)發(fā)揮這一傳統(tǒng)方式的優(yōu)勢(shì)。在行政應(yīng)訴制度發(fā)源地和實(shí)施高地的江蘇，江蘇省高級(jí)人民法院2021 年12 月聯(lián)合中共江蘇省委全面依法治省委員會(huì)辦公室、江蘇省司法廳共同印發(fā)《關(guān)于深入推進(jìn)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴有關(guān)問題的意見》，提出“努力把行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴工作打造成法治江蘇重要品牌，更好發(fā)揮其在高水平法治江蘇建設(shè)中的重要作用”的目標(biāo)，并就通過府院聯(lián)動(dòng)推動(dòng)行政應(yīng)訴制度走深走實(shí)提出了一系列新要求。海南省人民政府、海南省高級(jí)人民法院2021 年12 月聯(lián)合印發(fā)《海南省行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴辦法》，明確提出“人民法院開庭審理的行政訴訟案件，被訴行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)出庭應(yīng)訴”。

“司法機(jī)關(guān)是社會(huì)糾紛解決機(jī)制中的核心主體，也應(yīng)是全社會(huì)多元糾紛解決機(jī)制的引導(dǎo)者和推動(dòng)者，司法能力亦應(yīng)體現(xiàn)為司法在引導(dǎo)多元糾紛解決機(jī)制方面的能力?！?顧培東：《人民法院改革取向的審視與思考》，載《法學(xué)研究》2020 年第1 期。人民法院除了在立案之前積極釋明和引導(dǎo)起訴人通過行政復(fù)議、行政裁決、行政調(diào)解等非訴訟機(jī)制尋求行政爭(zhēng)議解決外，還應(yīng)當(dāng)在立案之后通過行政應(yīng)訴機(jī)制的運(yùn)用促成行政機(jī)關(guān)主動(dòng)自行糾錯(cuò)，實(shí)現(xiàn)行政爭(zhēng)議的快速妥善化解。在案4 中，出庭負(fù)責(zé)人在庭審結(jié)束后主動(dòng)向原告詢問相關(guān)情況，立即針對(duì)案件有關(guān)情況開展內(nèi)部核查，通過啟動(dòng)自我糾錯(cuò)程序主動(dòng)撤銷被訴行政處罰決定，同時(shí)退還所收罰款和違法所得。案件從開庭審理到結(jié)案僅僅一周時(shí)間，充分彰顯了行政應(yīng)訴和行政自我糾錯(cuò)的疊加效應(yīng)。在孕育行政應(yīng)訴“海安樣本”“南通現(xiàn)象”的江蘇南通，南通市中級(jí)人民法院2021 年聯(lián)合中共南通市委依法治市辦、南通市司法局等部門積極探索行政行為自我糾正程序規(guī)則，促成中共南通市委依法治市辦印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)行政行為自我糾正的實(shí)施意見》，在全國率先實(shí)現(xiàn)行政自我糾錯(cuò)的制度化和規(guī)范化。這些鮮活的正向激勵(lì)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，為行政應(yīng)訴制度的功能升級(jí)奠定了扎實(shí)基礎(chǔ)。

（二）反向問責(zé)措施

除了正向激勵(lì)之外，行政應(yīng)訴制度剛性約束力的提升還有賴于反向問責(zé)機(jī)制的完善?！度舾梢?guī)定》第14 條規(guī)定：“人民法院可以通過適當(dāng)形式將行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴情況向社會(huì)公開。人民法院可以定期將轄區(qū)內(nèi)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴情況進(jìn)行統(tǒng)計(jì)、分析、評(píng)價(jià)，向同級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)報(bào)告，向同級(jí)人民政府進(jìn)行通報(bào)。”人民法院可以充分利用各種“公開”“通報(bào)”機(jī)制，通過向黨政體制下的各級(jí)黨委、人大、政府、政協(xié)、監(jiān)委和權(quán)威媒體尋求支持，形成監(jiān)督行政應(yīng)訴制度落地實(shí)施的合力。除了為法律、司法解釋和大量行政規(guī)范性文件明確規(guī)定外，行政應(yīng)訴制度同時(shí)還得到了中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳聯(lián)合印發(fā)的《黨政主要負(fù)責(zé)人履行推進(jìn)法治建設(shè)第一責(zé)任人職責(zé)規(guī)定》《法治政府建設(shè)與責(zé)任落實(shí)督察工作規(guī)定》等黨內(nèi)法規(guī)的明確認(rèn)可。有了黨內(nèi)法規(guī)的強(qiáng)力加持和實(shí)施保障，作為法律制度的行政應(yīng)訴就能夠獲得更大的發(fā)展空間。行政應(yīng)訴反向問責(zé)措施的健全，應(yīng)從行政機(jī)關(guān)拒不履行出庭應(yīng)訴和聚焦實(shí)質(zhì)化解發(fā)聲義務(wù)兩個(gè)方面切入。

被訴行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人按照人民法院通知要求及時(shí)出庭應(yīng)訴，是行政應(yīng)訴制度的起點(diǎn)，也是討論行政應(yīng)訴制度實(shí)際功能的前提。如果出現(xiàn)行政機(jī)關(guān)拒不履行出庭應(yīng)訴的情形，就應(yīng)當(dāng)按照國家法律和黨內(nèi)法規(guī)的雙重要求進(jìn)行問責(zé)，充分彰顯行政應(yīng)訴制度的政治嚴(yán)肅性和法律約束力。成都市中級(jí)人民法院在審理一起以邛崍市綜合行政執(zhí)法局、邛崍市人民政府羊安街道辦事處為被告的二審案件中，針對(duì)邛崍市執(zhí)法局、邛崍市羊安街道辦僅派代理律師出庭，負(fù)責(zé)人和工作人員均未出庭的具體情況及違法情形，首次向邛崍市監(jiān)察委員會(huì)發(fā)出司法建議，要求對(duì)邛崍市執(zhí)法局、邛崍市羊安街道辦未依法履行出庭應(yīng)訴職責(zé)的情況予以處理，并將處理結(jié)果函告。在接到成都市中級(jí)人民法院的司法建議后，邛崍市監(jiān)察委員會(huì)高度重視，對(duì)相關(guān)情況進(jìn)行了調(diào)查核實(shí)，根據(jù)《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》有關(guān)規(guī)定，邛崍市紀(jì)委對(duì)相關(guān)人員進(jìn)行了談話提醒處理。這份專門就“告官不見官”問題向國家監(jiān)察機(jī)關(guān)發(fā)出的司法建議，獲評(píng)2020—2021 年度成都法院“十大優(yōu)秀”司法建議。?參見晨迪：《告官不見官，監(jiān)委來“理抹”》，載《成都日?qǐng)?bào)》2022 年3 月29 日，第1 版。這一富有政治智慧的問責(zé)之舉，實(shí)現(xiàn)了行政應(yīng)訴、司法建議和責(zé)任追究的無縫隙對(duì)接，值得在行政應(yīng)訴制度實(shí)踐中進(jìn)一步推廣。

《若干規(guī)定》雖然確立了實(shí)質(zhì)性解決行政爭(zhēng)議導(dǎo)向的行政應(yīng)訴制度，但并沒有就出庭應(yīng)訴的行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人發(fā)表意見的具體內(nèi)容、形式和法律后果作出明確規(guī)定。在案11 中，寧德市中級(jí)人民法院在庭審結(jié)束后通過主動(dòng)召開座談會(huì)、“背靠背”等方式對(duì)行政爭(zhēng)議進(jìn)行協(xié)調(diào)，在協(xié)調(diào)工作確實(shí)難以進(jìn)展的情形下，及時(shí)、依法作出判決，并在判后向福安市住建局發(fā)送司法建議，指出行政執(zhí)法存在問題，建議完善執(zhí)法程序，規(guī)范執(zhí)法行為，依法保護(hù)行政相對(duì)人的合法權(quán)益。除了這種及時(shí)作出判決盡力止損的做法之外，今后還應(yīng)當(dāng)通過法院釋明、判決記載、發(fā)布行政審判白皮書等多種方式，針對(duì)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人不積極履行行政應(yīng)訴出聲義務(wù)反向問責(zé)。在“郴州飯壟堆礦業(yè)有限公司訴中華人民共和國國土資源部國土資源行政復(fù)議決定案”中，最高人民法院在多次協(xié)調(diào)化解未果的情況下，通過再審改判糾正原審錯(cuò)誤，依法撤銷被訴行政復(fù)議決定、責(zé)令國土資源部重新作出行政復(fù)議決定，并在裁判文書中直接記載了這一曲折過程。?參見最高人民法院（2018）最高法行再6 號(hào)行政判決書。這些富有創(chuàng)新意義的問責(zé)之舉，在行政應(yīng)訴、行政判決和實(shí)質(zhì)性化解行政爭(zhēng)議之間架起了梯次橋梁，值得在行政審判實(shí)踐中加以推廣?？梢灶A(yù)見的是，隨著國家法律制度和黨內(nèi)法規(guī)制度相輔相成、相互促進(jìn)、相互保障格局的逐步形成，以實(shí)質(zhì)性解決行政爭(zhēng)議為取向的行政應(yīng)訴制度將獲得更大的發(fā)展動(dòng)力和生長(zhǎng)空間，中國特色行政審判制度優(yōu)勢(shì)的治理效能也將進(jìn)一步彰顯。