劉海娟 李沂 柯元 吳慧娟 張貝貝

摘要：

近年來(lái)，各地法院在消防公益訴訟案件審判實(shí)踐中積累了不少經(jīng)驗(yàn)，取得了較好的社會(huì)效果。消防公益訴訟作為新時(shí)代檢察機(jī)關(guān)履行法律監(jiān)督職能的重要方式，其所具有的特有優(yōu)勢(shì)為人民群眾提供了新的維權(quán)渠道，但在法律法規(guī)實(shí)施中引入消防公益訴訟還存在一些問(wèn)題。本文通過(guò)分析當(dāng)前我國(guó)消防公益訴訟現(xiàn)狀、存在問(wèn)題，提出在法律法規(guī)實(shí)施中引入消防公益訴訟的必要性、可行性及具體做法，為完善相關(guān)立法工作提供參考。

關(guān)鍵詞：消防法律法規(guī)；公益訴訟；引入路徑

法律法規(guī)是國(guó)家治理體系的重要組成部分，是國(guó)家治理能力的重要體現(xiàn)。消防法律法規(guī)的完善程度直接反映出我國(guó)法律制度和社會(huì)治理體系的發(fā)展水平[1]。因此，要提高保障和改善民生水平，努力讓人民群眾有更多獲得感、幸福感、安全感。消防安全是事關(guān)人民群眾生命財(cái)產(chǎn)安全的大事，也是保障公共利益、社會(huì)公共安全的重要內(nèi)容[2]。在立法中完善消防法律法規(guī)，不僅是加強(qiáng)社會(huì)治理、推動(dòng)社會(huì)發(fā)展的重要途徑，也是維護(hù)人民群眾根本利益的必然要求。因此，加強(qiáng)消防法律法規(guī)體系建設(shè)，既是完善社會(huì)主義法治體系的內(nèi)在要求，也是社會(huì)治理現(xiàn)代化建設(shè)的應(yīng)有之義。

一、完善消防法律法規(guī)的意義分析

（一）能夠幫助解決各類社會(huì)矛盾

當(dāng)前，我國(guó)正處于社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，社會(huì)矛盾多發(fā)易發(fā)，涉及消防安全的問(wèn)題越來(lái)越多，這也給人民群眾生命財(cái)產(chǎn)安全造成了巨大損失。對(duì)于人民群眾來(lái)說(shuō)，當(dāng)其合法權(quán)益受到侵害時(shí)，如果不能及時(shí)解決，可能會(huì)影響到他們的正常生產(chǎn)生活。而檢察機(jī)關(guān)在履行職責(zé)過(guò)程中發(fā)現(xiàn)相關(guān)領(lǐng)域存在的問(wèn)題，是維護(hù)人民群眾利益、促進(jìn)社會(huì)公平正義的重要途徑[3]。消防公益訴訟不僅能夠解決因消防違法行為所產(chǎn)生的民事糾紛、行政糾紛等，還能夠解決人民群眾與政府相關(guān)部門(mén)之間因消防法律法規(guī)的實(shí)施而產(chǎn)生的矛盾和問(wèn)題，有利于進(jìn)一步推進(jìn)社會(huì)治理體系和治理能力現(xiàn)代化。通過(guò)檢察公益訴訟途徑解決消防違法行為及相關(guān)問(wèn)題，能夠有效維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。

（二）能夠促進(jìn)社會(huì)管理創(chuàng)新發(fā)展

在消防公益訴訟中，檢察機(jī)關(guān)通過(guò)參與、支持起訴，可以有效實(shí)現(xiàn)社會(huì)管理創(chuàng)新的目標(biāo)。公益訴訟不同于私益訴訟，也不同于行政公益訴訟，其本質(zhì)是通過(guò)司法手段來(lái)促進(jìn)社會(huì)管理創(chuàng)新的一種制度安排。消防公益訴訟是在監(jiān)督行政機(jī)關(guān)履行職責(zé)的過(guò)程中，發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)不作為或者違法行使職權(quán)和不履行法定職責(zé)的行為，通過(guò)支持起訴，促使其依法行政、嚴(yán)格執(zhí)法；通過(guò)提起訴訟，促使其及時(shí)糾正違法行為。這不僅可以加強(qiáng)消防執(zhí)法監(jiān)督工作，強(qiáng)化消防監(jiān)督管理，也有助于提高社會(huì)管理水平，推動(dòng)政府職能轉(zhuǎn)變。同時(shí)，檢察機(jī)關(guān)作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，通過(guò)在法律法規(guī)實(shí)施中引入消防公益訴訟，可以更好促進(jìn)社會(huì)管理創(chuàng)新。

二、消防法律法規(guī)的特點(diǎn)

（一）規(guī)范性

相關(guān)人員在辦案過(guò)程中，要注意調(diào)查取證方式方法，注意收集固定證據(jù)，不能因?yàn)樯婕肮怖娑S意擴(kuò)大調(diào)查范圍、減少調(diào)查手段；要及時(shí)跟進(jìn)檢察建議整改落實(shí)情況，及時(shí)跟進(jìn)消防公益訴訟案件進(jìn)展情況，做到信息及時(shí)共享；要在相關(guān)法律法規(guī)制定范圍內(nèi)積極建言獻(xiàn)策，要以“檢察機(jī)關(guān)是國(guó)家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)”為出發(fā)點(diǎn)，積極向立法機(jī)關(guān)提出立法建議；在審判過(guò)程中，要注重保護(hù)原告的合法權(quán)益，以訴訟利益最大化為原則，避免程序違法等問(wèn)題。

（二）專業(yè)性

檢察機(jī)關(guān)作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，對(duì)法律法規(guī)具有專業(yè)性理解。筆者認(rèn)為，在消防領(lǐng)域引入公益訴訟時(shí)，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮其專業(yè)優(yōu)勢(shì)，結(jié)合自身所掌握的消防領(lǐng)域?qū)I(yè)知識(shí)，進(jìn)一步加強(qiáng)與法院、公安機(jī)關(guān)等相關(guān)部門(mén)的溝通交流，充分利用各方專業(yè)知識(shí)及技術(shù)手段，提高解決消防公益訴訟問(wèn)題的能力和水平。在具體案件中，檢察機(jī)關(guān)可以組織有關(guān)部門(mén)進(jìn)行聯(lián)合研討，對(duì)法律法規(guī)進(jìn)行全面研究，并根據(jù)實(shí)際情況提出切實(shí)可行的解決方案。對(duì)于涉及專業(yè)性問(wèn)題的案件，可以邀請(qǐng)專家學(xué)者參與到具體案件中進(jìn)行討論交流，通過(guò)對(duì)專業(yè)性問(wèn)題的探討與研究，更好解決消防公益訴訟問(wèn)題，真正做到“以訴促調(diào)”。

（三）重要性

首先，有利于解決當(dāng)前消防管理責(zé)任不落實(shí)、主體責(zé)任不明確的問(wèn)題。一方面，通過(guò)公益訴訟，檢察機(jī)關(guān)可以督促行政機(jī)關(guān)履職，解決消防安全監(jiān)管中的“責(zé)任不落實(shí)”和“主體不明確”的問(wèn)題。另一方面，通過(guò)檢察建議，可以督促相關(guān)單位及時(shí)整改存在的問(wèn)題，從源頭上杜絕火災(zāi)隱患，確保消防安全。其次，有利于促進(jìn)社會(huì)治理水平的提升。通過(guò)在消防安全領(lǐng)域引入公益訴訟，檢察機(jī)關(guān)可以發(fā)揮其專業(yè)優(yōu)勢(shì)和作用，積極參與社會(huì)治理工作，推動(dòng)社會(huì)治理向精細(xì)化發(fā)展。最后，有利于在全社會(huì)形成自覺(jué)遵守消防法律法規(guī)的良好氛圍。通過(guò)檢察機(jī)關(guān)提起消防公益訴訟，可以有效引導(dǎo)公眾增強(qiáng)消防安全意識(shí)。

三、關(guān)于政府公共消防安全利益保護(hù)缺位的原因分析

（一）政府在消防安全法律關(guān)系中的角色定位沖突

在消防安全法律關(guān)系中，政府作為公共利益的代表，對(duì)公民、法人和其他組織依法享有的權(quán)利和應(yīng)當(dāng)履行的義務(wù)負(fù)有監(jiān)督管理職責(zé)。因此，對(duì)消防安全法律關(guān)系的調(diào)整是以政府為主導(dǎo)，而政府在消防安全法律關(guān)系中的角色定位存在沖突。具體表現(xiàn)為：一方面，消防安全法律關(guān)系是一種行政法律關(guān)系，消防行政執(zhí)法機(jī)關(guān)行使的是行政權(quán)；另一方面，在行政執(zhí)法過(guò)程中，行政機(jī)關(guān)通過(guò)消防技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)規(guī)范等措施進(jìn)行監(jiān)督管理，這種方式又是一種帶有強(qiáng)制性、裁量性、指導(dǎo)性的行政行為。另外，公眾參與度不夠，沒(méi)有形成全社會(huì)共同維護(hù)公共消防安全合力。有的單位沒(méi)有將公共消防安全工作納入單位發(fā)展規(guī)劃和年度計(jì)劃中；有的地方群眾參與度不高；有的地方群眾缺乏參與意識(shí)和參與能力。

（二）消防法律法規(guī)存在一定的滯后性

目前，我國(guó)還沒(méi)有一部專門(mén)的消防法律?，F(xiàn)行《消防法》在規(guī)范建筑防火設(shè)計(jì)、消防設(shè)施設(shè)置與維護(hù)等方面，存在一些不適應(yīng)新形勢(shì)發(fā)展的內(nèi)容。目前，我國(guó)正在實(shí)施新一輪機(jī)構(gòu)改革，相關(guān)職能部門(mén)也在進(jìn)行相應(yīng)調(diào)整。在新形勢(shì)下，相關(guān)部門(mén)應(yīng)根據(jù)國(guó)家立法工作部署，及時(shí)調(diào)整完善消防法律法規(guī)?！断婪ā肥菍?duì)社會(huì)公共利益保護(hù)的基本法，各部門(mén)應(yīng)結(jié)合實(shí)際情況，積極修訂相關(guān)法律法規(guī)。如果有關(guān)單位拒不依法履行相應(yīng)義務(wù)，檢察機(jī)關(guān)可以提起訴訟，督促有關(guān)部門(mén)依法履職。個(gè)別地方政府及有關(guān)職能部門(mén)對(duì)消防法律法規(guī)貫徹落實(shí)工作重視程度不夠，對(duì)消防工作認(rèn)識(shí)不足，有的甚至認(rèn)為消防行政執(zhí)法工作是消防部門(mén)的事情，與自己無(wú)關(guān)；有的認(rèn)為只要不發(fā)生火災(zāi)事故就萬(wàn)事大吉，不積極主動(dòng)履職；有的認(rèn)為消防違法行為難以發(fā)現(xiàn)，即使發(fā)現(xiàn)也難以處理，因此怠于履行職責(zé)。

（三）政府部門(mén)之間未形成工作合力

消防工作是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，涉及社會(huì)的方方面面，需要政府各部門(mén)的共同參與。實(shí)踐中，往往會(huì)出現(xiàn)職能交叉、職能不清、權(quán)責(zé)不明等問(wèn)題，導(dǎo)致相關(guān)職能部門(mén)之間不能有效配合和協(xié)作，甚至相互推諉責(zé)任。有些部門(mén)在日常消防安全檢查中沒(méi)有對(duì)消防違法行為及時(shí)制止或糾正，造成消防安全隱患長(zhǎng)期存在。因此，應(yīng)建立健全多部門(mén)聯(lián)動(dòng)工作機(jī)制，完善信息共享機(jī)制，實(shí)現(xiàn)監(jiān)管合力，提升工作效能。

四、消防法律法規(guī)實(shí)施機(jī)制的缺陷分析

（一）良好的消防法治環(huán)境尚未形成

《中華人民共和國(guó)消防法》于1998年4月29日第九屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二次會(huì)議通過(guò)，歷經(jīng)2008年修訂，2019年、2021年二次修正，但對(duì)公民個(gè)人、社會(huì)組織在消防方面的權(quán)利義務(wù)、違法責(zé)任等規(guī)定并不完善，造成相關(guān)部門(mén)在執(zhí)法過(guò)程中對(duì)行政相對(duì)人處罰過(guò)重、過(guò)寬，對(duì)行政相對(duì)人合法權(quán)益保護(hù)不力，使得公民消防安全意識(shí)薄弱，違法行為頻發(fā)。在社會(huì)治理過(guò)程中，群眾對(duì)消防工作的理解不夠到位，對(duì)相關(guān)法律法規(guī)的知曉度低，相關(guān)部門(mén)對(duì)于火災(zāi)隱患治理、消防安全培訓(xùn)等工作重視程度不夠。目前，我國(guó)已形成了消防法規(guī)體系、消防行政執(zhí)法和監(jiān)督體系，但在人民群眾維權(quán)意識(shí)逐漸增強(qiáng)的當(dāng)下，良好的消防法治環(huán)境尚未形成，這也為消防公益訴訟提供了一定的土壤。

（二）消防法律法規(guī)實(shí)施機(jī)制存在不足

我國(guó)實(shí)行行政執(zhí)法和刑事司法的雙重追責(zé)機(jī)制。在火災(zāi)調(diào)查、火災(zāi)事故責(zé)任認(rèn)定等方面，公安機(jī)關(guān)、消防部門(mén)與人民檢察院、人民法院相互配合，形成合力。在消防法律法規(guī)實(shí)施方面，上述機(jī)制存在缺陷。一方面，《消防法》僅規(guī)定了公安機(jī)關(guān)對(duì)消防工作實(shí)施監(jiān)督管理職責(zé)，但對(duì)于火災(zāi)調(diào)查、火災(zāi)責(zé)任認(rèn)定等方面沒(méi)有明確規(guī)定。另一方面，《消防法》賦予公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)實(shí)施監(jiān)督管理職責(zé)，但其調(diào)查取證權(quán)是有限的，只能在發(fā)現(xiàn)重大火災(zāi)隱患時(shí)才能提請(qǐng)上級(jí)消防機(jī)構(gòu)組織專家進(jìn)行技術(shù)鑒定。這導(dǎo)致消防機(jī)構(gòu)在火災(zāi)事故調(diào)查中發(fā)現(xiàn)重大火災(zāi)隱患時(shí)不能及時(shí)提請(qǐng)上級(jí)公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)進(jìn)行技術(shù)鑒定，影響了執(zhí)法效率。

五、消防法律法規(guī)實(shí)施中引入公益訴訟的必要性分析

消防公益訴訟的目的在于通過(guò)檢察機(jī)關(guān)對(duì)消防領(lǐng)域違法行為的監(jiān)督，達(dá)到預(yù)防和減少火災(zāi)事故發(fā)生，保障公共安全的目的。消防公益訴訟制度從其設(shè)立之初就明確了其保護(hù)對(duì)象為社會(huì)公共利益。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的不斷發(fā)展，人民群眾對(duì)美好生活的向往不斷提高，消防安全在社會(huì)生活中的地位越來(lái)越重要，對(duì)消防公益訴訟的需求也越來(lái)越強(qiáng)烈。在法律法規(guī)實(shí)施中引入消防公益訴訟，能夠及時(shí)有效維護(hù)國(guó)家和社會(huì)公共利益，有效填補(bǔ)公共利益保護(hù)漏洞，同時(shí)也能夠推動(dòng)社會(huì)治理創(chuàng)新，促進(jìn)社會(huì)治理體系和治理能力現(xiàn)代化，對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展具有重要意義。

（一）消防公益訴訟的理論基礎(chǔ)

消防公益訴訟的理論基礎(chǔ)主要包括檢察機(jī)關(guān)在履行職責(zé)過(guò)程中發(fā)現(xiàn)負(fù)有監(jiān)督管理職責(zé)的行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為，導(dǎo)致公共利益受到侵害，社會(huì)公共利益受到侵害，可以依法向人民法院提起訴訟。檢察機(jī)關(guān)作為公益訴訟主體，與其他個(gè)人和組織相比，其最大優(yōu)勢(shì)在于能夠代表國(guó)家和社會(huì)公共利益對(duì)損害國(guó)家利益和社會(huì)公共利益的違法行為提起訴訟。檢察機(jī)關(guān)提起消防公益訴訟的法律依據(jù)為《中華人民共和國(guó)民事訴訟法》第五十五條、《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第二十五條以及《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)民事訴訟法〉的解釋》第一百七十五條。

（二）消防監(jiān)管模式改革的必然要求

當(dāng)前，我國(guó)消防監(jiān)管模式正從傳統(tǒng)的“以人為本”向“以科技為本”轉(zhuǎn)變，新時(shí)代人民群眾對(duì)消防安全的需求也發(fā)生了新變化，例如“住人”問(wèn)題凸顯、電動(dòng)車(chē)充電問(wèn)題突出、火災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)隱患增多等。消防法律法規(guī)應(yīng)與時(shí)俱進(jìn)，對(duì)監(jiān)管模式進(jìn)行調(diào)整。在對(duì)行政相對(duì)人進(jìn)行行政處罰時(shí)，除需要遵循行政處罰程序外，還應(yīng)包括提供法律救濟(jì)渠道，使行政相對(duì)人享有訴訟的權(quán)利。因此，檢察機(jī)關(guān)在對(duì)消防違法行為進(jìn)行行政處罰時(shí)，要充分考慮到是否為公共利益受損者，督促相關(guān)單位及時(shí)改正消防違法行為；在對(duì)消防違法行為提起公益訴訟時(shí)，也要考慮到是否為公共利益受損者。

（三）消防公益訴訟實(shí)踐探索

雖然我國(guó)的消防公益訴訟起步比較晚，在司法實(shí)踐中還沒(méi)有出現(xiàn)過(guò)由法院受理的情況，但是在全國(guó)范圍內(nèi)，各地區(qū)的司法機(jī)關(guān)還是進(jìn)行了許多有益的探索與嘗試。例如，某市人民檢察院五分院于2020年1月在轄區(qū)內(nèi)開(kāi)展了為期一年的“守護(hù)消防安全，暢通生命通道”公益訴訟專項(xiàng)監(jiān)督，針對(duì)高層住宅小區(qū)消防車(chē)通道堵塞等困難問(wèn)題，在前期調(diào)查的基礎(chǔ)上，注重從群眾來(lái)信來(lái)訪、新聞報(bào)道、社會(huì)熱點(diǎn)問(wèn)題中尋找線索，對(duì)建筑或住宅區(qū)消防車(chē)通道管理、對(duì)單位或個(gè)人違反消防法相關(guān)規(guī)定、對(duì)監(jiān)管部門(mén)是否依法履行監(jiān)管職責(zé)問(wèn)題等損害社會(huì)公共利益的情形開(kāi)展重點(diǎn)監(jiān)督，督促相關(guān)行政機(jī)關(guān)依法行政，助推完善消防安全監(jiān)管體制和措施。此外，江蘇漣水，陜西漢中，四川達(dá)州等地的檢察機(jī)關(guān)，也都采取了發(fā)出檢察建議的方式，以促進(jìn)公安機(jī)關(guān)依法履行消防監(jiān)督管理職能。

結(jié)語(yǔ)

綜上所述，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，人民群眾對(duì)消防安全的關(guān)注度越來(lái)越高。當(dāng)前，我國(guó)在消防公益訴訟方面還存在許多問(wèn)題，如缺乏相關(guān)法律規(guī)定、檢察機(jī)關(guān)的辦案能力有限等。希望通過(guò)研究解決這些問(wèn)題，進(jìn)而推動(dòng)消防公益訴訟制度進(jìn)一步完善，為維護(hù)社會(huì)公共利益、促進(jìn)消防安全形勢(shì)持續(xù)穩(wěn)定向好做出更大貢獻(xiàn)。

參考文獻(xiàn)

[1]

燕海濤.改善消防法制環(huán)境確保消防工作依法實(shí)施問(wèn)題探索[J].中國(guó)科技縱橫，2022（23）：244-245.

[2]李瀟瀟，朱俊澤.我國(guó)行政公益訴訟制度的完善[J].山西省政法管理干部學(xué)院學(xué)報(bào)，2021（01）：40-42.

[3]劉杭諾.安全生產(chǎn)和消防公益訴訟制度設(shè)計(jì)之探討[J].中國(guó)應(yīng)急管理科學(xué)，2020（06）：74-83.