韋杰文

（廣西百色市平果市四塘鎮(zhèn)人民政府，廣西 百色 531409）

0 引言

耕地占補(bǔ)平衡是落實(shí)最嚴(yán)格耕地保護(hù)的核心制度，面對(duì)“雙平衡”的壓力，廣西積極探索，優(yōu)化生態(tài)、農(nóng)業(yè)和城鎮(zhèn)三類空間總體格局，先后高質(zhì)量編制實(shí)施了各級(jí)土地利用總體規(guī)劃，建立了覆蓋全自治區(qū)、上下銜接統(tǒng)一的國(guó)土資源規(guī)劃數(shù)據(jù)庫(kù)，實(shí)現(xiàn)了“一張圖”管理。廣西深入貫徹落實(shí)習(xí)近平總書記視察廣西“4·27”重要講話和對(duì)廣西工作系列重要指示精神，堅(jiān)持以高質(zhì)量發(fā)展為統(tǒng)攬，圍繞旱澇保收、高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)、建管一體的總要求，聚焦重點(diǎn)區(qū)域，統(tǒng)籌灌區(qū)建設(shè)與高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)，統(tǒng)籌耕地建設(shè)與產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入，高標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)耕地，高質(zhì)量發(fā)展產(chǎn)業(yè)，推動(dòng)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)由數(shù)量增長(zhǎng)向數(shù)量與質(zhì)量并重轉(zhuǎn)變，夯實(shí)糧食安全根基和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展基礎(chǔ)。

1 廣西壯族自治區(qū)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)耕地占補(bǔ)平現(xiàn)狀

《廣西壯族自治區(qū)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)規(guī)劃（2021—2030 年）》于2022 年1 月發(fā)布，提出實(shí)施六大重點(diǎn)工程，爭(zhēng)取到2030 年，累計(jì)建成3389 萬(wàn)畝高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田，改造提升781 萬(wàn)畝高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田，確保高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田年糧食生產(chǎn)能力達(dá)到850kg/畝以上，穩(wěn)定保障145 億kg 糧食產(chǎn)能。

近年來(lái)，廣西自然資源系統(tǒng)堅(jiān)決落實(shí)“先補(bǔ)后占、占一補(bǔ)一、占優(yōu)補(bǔ)優(yōu)”的耕地保護(hù)新政策，堅(jiān)決采取“長(zhǎng)牙齒”的硬措施保護(hù)耕地，推進(jìn)耕地占補(bǔ)動(dòng)態(tài)平衡，保障糧食安全。自從占補(bǔ)平衡制度在廣西實(shí)施后，廣西已連續(xù)22 年實(shí)現(xiàn)耕地占補(bǔ)平衡，2012 年至今，已累計(jì)完成補(bǔ)充耕地7.96 萬(wàn)hm2，永久基本農(nóng)田動(dòng)態(tài)監(jiān)管走在全國(guó)前列，牢牢守住了耕地保護(hù)和資源利用的紅線底線。

通過(guò)“天空地人網(wǎng)”立體監(jiān)測(cè)監(jiān)管平臺(tái)，監(jiān)測(cè)頻次從原來(lái)的一年一次提升到了目前的實(shí)時(shí)動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)。通過(guò)平臺(tái)摸清耕地后備資源潛力的同時(shí)，也讓違法用地者和違規(guī)圈地者無(wú)處遁形，促進(jìn)了土地、礦產(chǎn)等自然資源的依法高效利用和耕地占補(bǔ)平衡工作的有效開(kāi)展。2021 年以來(lái)，運(yùn)用“一張圖”管理模式，自治區(qū)自然資源廳對(duì)廣西2008 年至2020 年獲批準(zhǔn)的63098 個(gè)地塊進(jìn)行了監(jiān)測(cè)，發(fā)現(xiàn)疑似批而未用地塊6093 個(gè)共25.35 萬(wàn)畝、疑似用而未盡地塊7242 個(gè)共42.05 萬(wàn)畝；發(fā)現(xiàn)疑似違法用地線索3844 宗，涉及面積3.42 萬(wàn)畝（其中耕地0.51 萬(wàn)畝）。截至2021 年年底，這些疑似違法用地線索和疑似批而未用問(wèn)題地塊已全部轉(zhuǎn)交各有關(guān)市縣進(jìn)行核實(shí)處置，實(shí)現(xiàn)“早發(fā)現(xiàn)、早制止、嚴(yán)查處”。2021 年，廣西在全國(guó)率先開(kāi)展并基本完成耕地后備資源潛力調(diào)查，全面摸清了全區(qū)耕地后備資源潛力的類型、面積和分布情況，為系統(tǒng)謀劃耕地占補(bǔ)平衡提供了基礎(chǔ)支撐[1]。

廣西還開(kāi)展了耕地占補(bǔ)平衡三年攻堅(jiān)行動(dòng)，2021年實(shí)現(xiàn)新增耕地入庫(kù)1.24 萬(wàn)hm2，“旱改水”承諾兌現(xiàn)率達(dá)到100%，實(shí)現(xiàn)了“舊賬清零”。同時(shí)，強(qiáng)化全自治區(qū)補(bǔ)充耕地指標(biāo)調(diào)劑和交易，落實(shí)997 宗建設(shè)項(xiàng)目用地耕地占補(bǔ)，指標(biāo)調(diào)劑經(jīng)驗(yàn)做法獲全國(guó)推廣；將補(bǔ)充耕地指標(biāo)購(gòu)買費(fèi)用計(jì)列項(xiàng)目投資成本，廣西長(zhǎng)期存在的耕地占補(bǔ)瓶頸得到有效解決。

2 廣西耕地平衡的實(shí)施路徑及存在問(wèn)題

2.1 稻田復(fù)墾

為了解決稻田平衡的困境，廣西率先進(jìn)行了大規(guī)模稻田開(kāi)墾和生產(chǎn)，并形成了政策體系。通過(guò)稻田復(fù)墾實(shí)踐，廣西突破了稻田占補(bǔ)平衡的困境，探索出了一條可復(fù)制可推廣的新路子。然而，經(jīng)過(guò)近年來(lái)的大規(guī)模稻田開(kāi)墾，適宜稻田開(kāi)墾的儲(chǔ)備資源越來(lái)越少，稻田開(kāi)墾的選址、工程等方面的難度越來(lái)越大，成本越來(lái)越高。部分項(xiàng)目區(qū)因選址不合理，或因缺乏水源、遠(yuǎn)離村民生活場(chǎng)所等問(wèn)題，導(dǎo)致項(xiàng)目建成后無(wú)法通過(guò)驗(yàn)收，出現(xiàn)棄田現(xiàn)象。同時(shí)，由于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的利益，種植其他經(jīng)濟(jì)作物的效益明顯高于種植水稻和其他糧食作物，農(nóng)民不太愿意種植，這進(jìn)一步增加了項(xiàng)目后期管理和保護(hù)的難度。

2.2 土地開(kāi)發(fā)和整理

2008—2012 年，廣西將園地和山坡開(kāi)墾為耕地，開(kāi)展了大規(guī)模的土地開(kāi)發(fā)和改良工作，充分滿足了過(guò)去10 年建設(shè)和發(fā)展對(duì)補(bǔ)充耕地的需求。但也存在生態(tài)環(huán)境破壞、耕地可持續(xù)利用率低等問(wèn)題。目前，廣西開(kāi)展的土地整理仍以農(nóng)田水利工程和田間道路工程為主，這是一種要素單一、手段單一的土地整理模式，尚未完全解決農(nóng)田破碎化問(wèn)題[2]。

2.3 恢復(fù)耕地類型調(diào)節(jié)

2020 年，國(guó)家開(kāi)展了虛假補(bǔ)充耕地核查整改工作。廣西通過(guò)恢復(fù)和整治，完全還清了虛假補(bǔ)充耕地的債務(wù)，整改項(xiàng)目數(shù)量、面積和復(fù)墾耕地?cái)?shù)量。同時(shí)，廣西正在積極開(kāi)展耕地恢復(fù)潛力調(diào)查評(píng)估。通過(guò)逐地塊實(shí)地調(diào)查，綜合考慮水源、土壤污染、農(nóng)民意愿和修復(fù)成本等因素，為探索耕地修復(fù)和修復(fù)工程建設(shè)的實(shí)施路徑奠定了基礎(chǔ)。但據(jù)調(diào)查分析，耕地復(fù)墾主要存在以下問(wèn)題：①任務(wù)數(shù)量不明確，配套政策不完善。一方面，耕地目標(biāo)任務(wù)不明確，需要恢復(fù)的耕地?cái)?shù)量不明確。另一方面，農(nóng)田恢復(fù)的要求分散在國(guó)家層面的幾個(gè)政策文件中。具體實(shí)施指南、項(xiàng)目管理和考核機(jī)制不完善，制約了實(shí)際工作。②基層政府和農(nóng)民不愿意。由于糧食種植效率低，農(nóng)村勞動(dòng)力短缺，大規(guī)?；謴?fù)耕地缺乏內(nèi)在動(dòng)力，存在社會(huì)不穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)。耕地恢復(fù)后，還面臨再次被遺棄或種植經(jīng)濟(jì)作物的問(wèn)題。③農(nóng)田恢復(fù)成本高。大部分恢復(fù)土地已種植有高經(jīng)濟(jì)價(jià)值的作物，但修復(fù)成本高，資金需求大。

2.4 浪費(fèi)土地資源

在城鎮(zhèn)化發(fā)展進(jìn)程中，過(guò)去城鎮(zhèn)布局散落，土地利用集約不足，各地在歷年土地收儲(chǔ)過(guò)程中，積累了大量零星的、小面積、不規(guī)則的存量建設(shè)用地。這類地塊多為高壓走廊、市政管網(wǎng)、插花地等邊角地塊，不具備獨(dú)立再開(kāi)發(fā)利用的條件，也很難吸引社會(huì)資金參與投資開(kāi)發(fā)，造成了土地資源的嚴(yán)重浪費(fèi)。

3 關(guān)于耕地平衡最優(yōu)路徑的建議

3.1 稻田復(fù)墾的優(yōu)化和改進(jìn)

稻田復(fù)墾是落實(shí)“稻田復(fù)墾補(bǔ)田”要求的有效途徑。針對(duì)存在的問(wèn)題，有必要明確稻田復(fù)墾工作原則、復(fù)墾模式、效益分配、保障措施等，進(jìn)一步完善稻田復(fù)墾工作機(jī)制。

科學(xué)選址，確保補(bǔ)充農(nóng)田項(xiàng)目的可持續(xù)耕作。應(yīng)嚴(yán)格檢查稻田開(kāi)墾項(xiàng)目的選址，避免項(xiàng)目區(qū)域與生態(tài)紅線、各種保護(hù)區(qū)、25°以上的斜坡和其他禁止開(kāi)墾區(qū)域重疊。在充分考慮項(xiàng)目區(qū)周邊農(nóng)業(yè)耕作條件、農(nóng)民耕作意愿、生態(tài)環(huán)境條件等條件的基礎(chǔ)上，確保項(xiàng)目區(qū)通過(guò)場(chǎng)地平整、土壤改良、排灌渠、道路硬化等工程建設(shè)，以滿足現(xiàn)代農(nóng)業(yè)機(jī)械化對(duì)土地的要求。

因地制宜，適當(dāng)創(chuàng)新“墾荒+水田+”模式。在推進(jìn)稻田復(fù)墾時(shí)，要將當(dāng)?shù)氐纳鐣?huì)、經(jīng)濟(jì)、資源稟賦特點(diǎn)、文化差異和特點(diǎn)結(jié)合成新的業(yè)態(tài)，建立“稻田復(fù)墾+模式”，與產(chǎn)業(yè)發(fā)展、景觀設(shè)計(jì)、鄉(xiāng)村旅游等并行推進(jìn)稻田復(fù)墾。建立后期管理和護(hù)理的長(zhǎng)期機(jī)制。一方面，明確補(bǔ)充耕地后期管護(hù)責(zé)任分工，落實(shí)“田長(zhǎng)制”要求，壓實(shí)各級(jí)后期管護(hù)職責(zé)，形成管護(hù)工作落實(shí)合力。另一方面，要明確后期管護(hù)資金來(lái)源和金額，將后期管護(hù)情況納入耕地保護(hù)責(zé)任目標(biāo)考核。對(duì)后期耕地保護(hù)任務(wù)重、補(bǔ)充耕地管護(hù)好的地區(qū)，政策和資金要給予一定傾斜。對(duì)于后期管護(hù)不力的地區(qū)，要采取凍結(jié)指標(biāo)、政府約談等措施，激發(fā)基層政府保護(hù)耕地的積極性。同時(shí)，出臺(tái)政策文件，規(guī)范補(bǔ)充耕地后期管護(hù)，重點(diǎn)關(guān)注管護(hù)主體、管護(hù)方式、種植類型、種植年限、財(cái)政保障、管護(hù)費(fèi)用、獎(jiǎng)懲等。建立補(bǔ)充耕地后期管理和保護(hù)的長(zhǎng)效機(jī)制。

3.2 創(chuàng)新多功能綜合土地整理

在生態(tài)文明建設(shè)和高質(zhì)量發(fā)展的新時(shí)代，改變耕地補(bǔ)充方式，創(chuàng)新多功能綜合土地整理的實(shí)施路徑，對(duì)于改善生產(chǎn)條件和生態(tài)環(huán)境、提高土地生產(chǎn)力、重建和優(yōu)化耕地布局至關(guān)重要，增加有效耕地并實(shí)現(xiàn)平衡。

通過(guò)因子重構(gòu)和優(yōu)化路徑，整合鞏固和恢復(fù)任務(wù)，以增加有效耕地。針對(duì)被劃定為永久基本農(nóng)田的傳統(tǒng)種植區(qū)，通過(guò)農(nóng)田整理、稻田開(kāi)墾、高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)、土地恢復(fù)，以促進(jìn)集中連片農(nóng)田和耕地的高質(zhì)量改善。針對(duì)空心化村莊，通過(guò)拆遷復(fù)墾、城鄉(xiāng)增減掛鉤、生態(tài)修復(fù)等方式，將廢舊房屋復(fù)墾并恢復(fù)為耕地生態(tài)系統(tǒng)。整治農(nóng)村人居環(huán)境，推進(jìn)農(nóng)村建設(shè)用地存量更新，將區(qū)域特色融入民居，提升村莊整體風(fēng)貌[3]。

以中國(guó)國(guó)土空間生態(tài)安全戰(zhàn)略格局為引領(lǐng)，推動(dòng)國(guó)土空間綜合整治與生態(tài)修復(fù)銜接融合。遵循國(guó)家空間多功能共生原則，開(kāi)展土地綜合整治，推進(jìn)生態(tài)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)和保護(hù)，促進(jìn)自然保護(hù)系統(tǒng)向城市和農(nóng)村區(qū)域系統(tǒng)全覆蓋的生態(tài)網(wǎng)絡(luò)的轉(zhuǎn)型發(fā)展。明確全域綜合整治新增耕地審批標(biāo)準(zhǔn)，建立補(bǔ)充耕地指標(biāo)形成機(jī)制，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目建設(shè)目標(biāo)和效益最大化。為確保新增耕地指標(biāo)的真實(shí)性和準(zhǔn)確性，將新增耕地或水田指標(biāo)作為各地區(qū)的儲(chǔ)備指標(biāo)，并開(kāi)展新增耕地指標(biāo)交易，進(jìn)一步提高整體土地整理的經(jīng)濟(jì)效益，指數(shù)交易的收益將用于“反饋”建設(shè)任務(wù)，以確保高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)補(bǔ)充耕地路徑的有效實(shí)施[4]。

此外，作為全土地綜合整治的重要組成部分，高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)要按照國(guó)家土地“三調(diào)”結(jié)果進(jìn)行，適度降低高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田準(zhǔn)入條件，通過(guò)促進(jìn)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田的恢復(fù)和改善，恢復(fù)和新增耕地。

3.3 探索耕地恢復(fù)、土地整理和耕作

耕地恢復(fù)是嚴(yán)格控制耕地利用、落實(shí)耕地平衡、完成耕地目標(biāo)任務(wù)的主要途徑。查明恢復(fù)后的陸地資源的潛力，合理利用恢復(fù)后的土地資源。在目前對(duì)耕地恢復(fù)土地潛力調(diào)查的基礎(chǔ)上，了解了耕地恢復(fù)土地潛能的布局、種植情況、恢復(fù)成本、人們的意愿、污染情況、違法行為等情況。根據(jù)調(diào)查結(jié)果，對(duì)耕地恢復(fù)的土地類型進(jìn)行了科學(xué)評(píng)價(jià)，區(qū)分了優(yōu)質(zhì)潛力和一般潛力。同時(shí)，根據(jù)國(guó)家耕地保護(hù)的最新要求，詳細(xì)分析了實(shí)施耕地修復(fù)將面臨的社會(huì)、行政、法律和技術(shù)問(wèn)題。根據(jù)評(píng)估結(jié)果和耕地恢復(fù)實(shí)施中存在的問(wèn)題，明確了耕地恢復(fù)的調(diào)控原則和時(shí)序安排，并按照“耕宜耕、林宜林、草宜草”的原則進(jìn)行逐步調(diào)整[5]。積極穩(wěn)妥探索退耕還林還林，科學(xué)合理利用恢復(fù)后的土地資源，實(shí)現(xiàn)空間置換，使土地利用布局更加合理。開(kāi)展試點(diǎn)恢復(fù)土地整理、邊實(shí)踐、邊總結(jié)，形成可復(fù)制推廣的地方經(jīng)驗(yàn)。根據(jù)耕地修復(fù)的潛在規(guī)模和空間分布，考慮土地復(fù)墾的經(jīng)濟(jì)、技術(shù)和生態(tài)成本和效率，因地制宜在不同地區(qū)開(kāi)展土地復(fù)墾試點(diǎn)。因地制宜探索土地復(fù)墾工作機(jī)制、實(shí)施模式、配套政策、技術(shù)方法和管理制度，研究解決各類試點(diǎn)中的難點(diǎn)問(wèn)題。搭建試點(diǎn)工作宣傳平臺(tái)，每季度總結(jié)經(jīng)驗(yàn)、好做法、好案例進(jìn)行宣傳推廣，形成可復(fù)制、可推廣的經(jīng)驗(yàn)做法，引導(dǎo)地方政府取長(zhǎng)補(bǔ)短，科學(xué)有效實(shí)施土地復(fù)墾修復(fù)。出臺(tái)恢復(fù)土地復(fù)墾的相關(guān)制度和配套政策指南，確保恢復(fù)土地復(fù)墾工作順利實(shí)施。總結(jié)土地復(fù)墾恢復(fù)工作經(jīng)驗(yàn)和技術(shù)要點(diǎn)，探索土地復(fù)墾恢復(fù)的技術(shù)方法和實(shí)施路徑，合理確定實(shí)施方案，明確新增耕地土地復(fù)墾恢復(fù)審批標(biāo)準(zhǔn)，并引入土地復(fù)墾恢復(fù)指標(biāo)作為政策的平衡，通過(guò)經(jīng)濟(jì)效益杠桿，增加各地實(shí)施土地復(fù)墾恢復(fù)的動(dòng)力。加大資金和技術(shù)支持力度，積極引入社會(huì)資本參與土地復(fù)墾，充分發(fā)揮資金使用效益，積極穩(wěn)妥發(fā)展和恢復(fù)工作；此外，還出臺(tái)了相關(guān)的激勵(lì)和崗位管理政策，以明確崗位管理部門和崗位管理部門之間的分工，并通過(guò)行政管理和經(jīng)濟(jì)激勵(lì)等多種手段對(duì)其進(jìn)行監(jiān)督和指導(dǎo)[5]。

3.4 擴(kuò)大跨區(qū)域指數(shù)交易

跨區(qū)域指數(shù)交易是解決耕地資源區(qū)域失衡的有效途徑。首先，試點(diǎn)將逐步實(shí)施跨省區(qū)耕地補(bǔ)充。探索建立“點(diǎn)對(duì)點(diǎn)”跨省區(qū)交易平臺(tái)，總結(jié)跨省區(qū)指數(shù)交易試點(diǎn)省區(qū)份的政策實(shí)施經(jīng)驗(yàn)，并逐步推廣到全國(guó)，進(jìn)一步激活跨省區(qū)轉(zhuǎn)移交易，補(bǔ)充農(nóng)田指數(shù)市場(chǎng)，有效拓展占補(bǔ)平衡的實(shí)施路徑。其次，構(gòu)建跨省區(qū)耕地占用補(bǔ)償制度。作為國(guó)家和省區(qū)級(jí)宏觀調(diào)控的重要手段，省區(qū)際耕地補(bǔ)充應(yīng)以資源條件和耕地制度為基礎(chǔ)，在促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)互動(dòng)、生態(tài)環(huán)境更加友好、耕地保護(hù)更加有保障的前提下，以地方需求和區(qū)域供給能力為導(dǎo)向。進(jìn)一步明確地方政府、社會(huì)團(tuán)體和公眾保護(hù)耕地的責(zé)任；從均衡發(fā)展的角度看，耕地保護(hù)責(zé)任制、組織結(jié)構(gòu)體系和利益分配體系應(yīng)按照國(guó)家、省區(qū)、市、縣、鎮(zhèn)、村、農(nóng)民七級(jí)結(jié)構(gòu)構(gòu)建。最后，建設(shè)跨省區(qū)耕地占用補(bǔ)償交易平臺(tái)及相關(guān)法律。一方面，應(yīng)建立跨省區(qū)耕地占補(bǔ)平臺(tái)，將可供交易的耕地和各地需要的建設(shè)用地納入交易平臺(tái)。交易應(yīng)通過(guò)建立統(tǒng)一的市場(chǎng)進(jìn)行，國(guó)家應(yīng)統(tǒng)一改變耕地保護(hù)任務(wù)和耕地占用情況并補(bǔ)充數(shù)據(jù)。另一方面，要充分考慮供給側(cè)和需求側(cè)的區(qū)域資源和經(jīng)濟(jì)發(fā)展，建立公平合理的省區(qū)際農(nóng)田補(bǔ)充交易規(guī)則。

4 結(jié)語(yǔ)

在新一輪國(guó)家空間規(guī)劃中，面對(duì)儲(chǔ)備耕地資源短缺和耕地任務(wù)缺口大的問(wèn)題，迫切需要同時(shí)實(shí)施多種耕地占補(bǔ)平衡措施，確保耕地占補(bǔ)均衡政策的實(shí)施。通過(guò)探索耕地恢復(fù)、土地類型開(kāi)發(fā)和跨區(qū)域指數(shù)交易的實(shí)施路徑，可以有效保障耕地目標(biāo)任務(wù)的落實(shí)。通過(guò)創(chuàng)新以農(nóng)田整理、優(yōu)化改良復(fù)墾稻田、建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田為主的多功能綜合土地整理模式，優(yōu)化創(chuàng)新實(shí)施路徑，積極拓展補(bǔ)充耕地來(lái)源，采取多管齊下的辦法，確保完成耕地保有的目標(biāo)和任務(wù)，同時(shí)落實(shí)耕地占用和補(bǔ)充平衡的要求。