高 輝

大力發(fā)展數(shù)字經(jīng)濟，依法保護產(chǎn)權(quán)和知識產(chǎn)權(quán)，是經(jīng)濟發(fā)展的重要依托和有力保障，也是2022年底中央經(jīng)濟工作會議上再次強調(diào)的重要內(nèi)容。而隨著數(shù)字化技術(shù)的不斷創(chuàng)新發(fā)展，數(shù)據(jù)要素確權(quán)已成為不可回避的一個重要議題。數(shù)據(jù)要素確權(quán)在數(shù)據(jù)要素流通、企業(yè)高效決策以及數(shù)據(jù)要素市場有效運轉(zhuǎn)中具有關(guān)鍵作用，只有數(shù)據(jù)要素的權(quán)屬明晰，數(shù)字經(jīng)濟才能更加蓬勃發(fā)展。

數(shù)據(jù)要素確權(quán)是數(shù)字經(jīng)濟快速發(fā)展引發(fā)的新課題

（一）數(shù)據(jù)要素確權(quán)的時代背景

隨著以大數(shù)據(jù)和人工智能為代表的第四次工業(yè)革命的推進，當今世界正發(fā)生著人類有史以來最為迅速、廣泛、深刻的變化。云計算、大數(shù)據(jù)、人工智能等技術(shù)的廣泛普及和應(yīng)用，使得以互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)為代表的數(shù)字經(jīng)濟體強勢崛起，大量新產(chǎn)品、新服務(wù)不斷衍生出來并發(fā)展成為數(shù)字產(chǎn)業(yè)。信息技術(shù)的持續(xù)創(chuàng)新和轉(zhuǎn)化使數(shù)字產(chǎn)業(yè)獲得了迅猛發(fā)展，加之互聯(lián)網(wǎng)用戶群基數(shù)逐年擴大，數(shù)字企業(yè)可以利用龐大的數(shù)據(jù)信息，吸取經(jīng)驗教訓(xùn)、不斷更新迭代，進而加速實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟。另外，各國政府對數(shù)字經(jīng)濟的重視程度也不斷加深，紛紛采取各種鼓勵政策，成為數(shù)字經(jīng)濟經(jīng)濟快速發(fā)展的積極推動者。

黨的十八大以來，我國高度重視數(shù)字經(jīng)濟的發(fā)展，將發(fā)展數(shù)字經(jīng)濟上升為國家戰(zhàn)略，二十大報告則更加明確地提出要建設(shè)網(wǎng)絡(luò)強國、數(shù)字中國，抓住數(shù)字化轉(zhuǎn)型的時代機遇，不斷塑造發(fā)展新動能新優(yōu)勢。社會發(fā)展的趨勢是數(shù)字化、智能化，這既是挑戰(zhàn)，也是機遇。2020年4月9日，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于構(gòu)建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》，將數(shù)據(jù)上升為與土地、勞動力、資本、技術(shù)并列的第五大生產(chǎn)要素，彰顯著我國對數(shù)據(jù)的重視程度不斷加深。中國信息通信研究院發(fā)布的《中國數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展報告（2022）》中指出，2021年我國數(shù)字經(jīng)濟的規(guī)模達到了45.5萬億元，同比名義增長16.2%，占GDP的比重達到了39.8%，位居世界第二，數(shù)字產(chǎn)業(yè)化發(fā)展正經(jīng)歷由量的擴張到質(zhì)的提升轉(zhuǎn)變，數(shù)字經(jīng)濟已經(jīng)成為支撐我國經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵要素。

數(shù)據(jù)要素是于大數(shù)據(jù)的快速發(fā)展中形成的，既來自個人的行為活動，又來自平臺公司、政府、商業(yè)機構(gòu)提供服務(wù)后的統(tǒng)計、收集等。隨著數(shù)字經(jīng)濟迅速發(fā)展，數(shù)據(jù)要素確權(quán)的重要性已經(jīng)不言而喻。首先，數(shù)據(jù)確權(quán)是數(shù)據(jù)要素資產(chǎn)化的前提條件，數(shù)據(jù)要素只有經(jīng)過確權(quán)才能成為資產(chǎn)，數(shù)據(jù)才能有序地在市場中交易、再加工，不斷發(fā)揮價值。確權(quán)之后的數(shù)據(jù)資產(chǎn)也可以計入企業(yè)的資產(chǎn)負債表，這對企業(yè)的意義十分巨大。針對企業(yè)內(nèi)部自行使用的數(shù)據(jù)資產(chǎn)，可計入無形資產(chǎn)；對于企業(yè)用來交易的數(shù)據(jù)資產(chǎn)可計入存貨，這些不僅可以改善企業(yè)的經(jīng)營狀況，也能促進企業(yè)不斷加大對數(shù)據(jù)價值的挖掘，更好推動數(shù)字要素市場繁榮發(fā)展。其次，由于數(shù)據(jù)權(quán)屬界定不明，導(dǎo)致用戶個人信息被濫用、網(wǎng)絡(luò)詐騙、數(shù)據(jù)資源非法交易等現(xiàn)象層出不窮，數(shù)據(jù)要素確權(quán)已經(jīng)成為保護個人信息安全的重要舉措。

（二）數(shù)據(jù)要素確權(quán)的最新進展

從國際的角度來說，數(shù)據(jù)要素確權(quán)既是一個國際性難題，也是一個時代難題。目前學(xué)術(shù)界以及法律層面關(guān)于數(shù)據(jù)確權(quán)還未達成共識，尚處于探索階段。當今全球正在邁進一個嶄新的數(shù)字時代，數(shù)字經(jīng)濟的規(guī)模不斷擴張，為世界經(jīng)濟發(fā)展帶來新動能。許多國家通過制定數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略以及實施相關(guān)支持舉措提升本國數(shù)字經(jīng)濟競爭力。個別國家將數(shù)字經(jīng)濟作為國際競爭與實施霸權(quán)主義的主戰(zhàn)場，加強對先進數(shù)字技術(shù)的壟斷，對全球及我國數(shù)字技術(shù)和數(shù)字產(chǎn)業(yè)的創(chuàng)新發(fā)展帶來挑戰(zhàn)。歐盟以及大部分國家都發(fā)布了與數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展相關(guān)的法律法規(guī)。2020年以來歐洲以《數(shù)據(jù)戰(zhàn)略》為整體規(guī)劃，先后發(fā)布與數(shù)字經(jīng)濟相關(guān)的10余部法律，其中不再強調(diào)數(shù)據(jù)資產(chǎn)歸誰所有，而是更加強調(diào)數(shù)據(jù)資產(chǎn)的使用、交易和分享，在數(shù)據(jù)確權(quán)方面摒棄了傳統(tǒng)的知識產(chǎn)權(quán)思維，通過創(chuàng)造有吸引力的政策環(huán)境，不斷提升其在數(shù)字經(jīng)濟領(lǐng)域中的地位。

從國內(nèi)的角度來說，中國數(shù)據(jù)要素市場化程度不高，制約了中國數(shù)字經(jīng)濟活力釋放。培育數(shù)據(jù)要素市場不可能一蹴而就，需要逐步建立與數(shù)字化發(fā)展相匹配的經(jīng)濟社會規(guī)則體系，才能實現(xiàn)數(shù)字經(jīng)濟的高質(zhì)量發(fā)展。目前，我國還未建立起與之相適應(yīng)的數(shù)據(jù)要素登記制度。為了更好促進數(shù)字要素市場發(fā)展，近年來政府部門不斷加快制度建設(shè)的進程。在《數(shù)據(jù)安全法》、《個人信息保護法》以及《關(guān)于構(gòu)建數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度更好發(fā)揮數(shù)據(jù)要素作用的意見》的出臺下，我國數(shù)據(jù)要素基礎(chǔ)制度頂層設(shè)計不斷完善，數(shù)據(jù)確權(quán)以及構(gòu)建數(shù)字經(jīng)濟基礎(chǔ)制度已經(jīng)成為國家整體戰(zhàn)略中的重點，也是影響最為廣泛的事項。其中，《關(guān)于構(gòu)建數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度更好發(fā)揮數(shù)據(jù)要素作用的意見》要求推進數(shù)據(jù)分類分級確權(quán)授權(quán)使用機制，建立保障各方合法權(quán)益、合規(guī)使用的數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)制度；健全數(shù)據(jù)要素權(quán)益保護制度，形成安全可控、彈性包容的數(shù)據(jù)要素治理制度，同時也為探索數(shù)據(jù)資產(chǎn)入表新模式提供了建設(shè)性意見，初步形成了我國數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度的“四梁八柱”。另外，為了規(guī)范企業(yè)數(shù)據(jù)資源入表管理、鼓勵企業(yè)信息披露，2022年12月9日，財政部發(fā)布《企業(yè)數(shù)據(jù)資源相關(guān)會計處理暫行規(guī)定（征求意見稿）》，從會計準則的角度對數(shù)據(jù)資源在財務(wù)會計報告中的確認提供了基礎(chǔ)制度支撐。目前，我國數(shù)據(jù)要素市場從無序的自發(fā)探索邁入有序規(guī)范的正式探索，這一系列戰(zhàn)略部署促使我國數(shù)據(jù)要素市場全面建設(shè)的步伐進一步加快。

數(shù)據(jù)要素確權(quán)面臨的問題與挑戰(zhàn)

數(shù)據(jù)要素確權(quán)一直是數(shù)據(jù)要素市場運行和發(fā)展的難點。近年來，學(xué)術(shù)界一直在積極探索解決數(shù)據(jù)要素確權(quán)難題，但在數(shù)據(jù)權(quán)屬、數(shù)據(jù)安全等方面仍然存在較大爭議，數(shù)據(jù)確權(quán)問題始終無法明確，經(jīng)筆者總結(jié)，主要面臨如下三大問題與挑戰(zhàn)。

（一）數(shù)據(jù)所有權(quán)、收益權(quán)、使用權(quán)的歸屬存在爭議

數(shù)據(jù)經(jīng)濟的鏈條涵蓋多個參與主體，每一個參與者都有可能在某一環(huán)節(jié)賦予數(shù)據(jù)新的價值，另外數(shù)據(jù)的價值在不同情況下也會有不同的表現(xiàn)，并在此基礎(chǔ)上不斷形成新的權(quán)利。這種情況下，在各參與者之間清晰劃分和界定數(shù)據(jù)的產(chǎn)權(quán)和相應(yīng)的責任，無疑是非常困難的。數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)主要包括數(shù)據(jù)的所有權(quán)、收益權(quán)、使用權(quán)、轉(zhuǎn)讓權(quán)、隱私權(quán)等。其中，數(shù)據(jù)的所有權(quán)、收益權(quán)和使用權(quán)的歸屬問題在數(shù)據(jù)要素確權(quán)中一直面臨著較大爭議。單獨一個人的數(shù)據(jù)價值并不大，只有將海量數(shù)據(jù)聚集在一起，經(jīng)過系統(tǒng)處理、分析后，數(shù)據(jù)要素才擁有更多的商業(yè)價值。例如用戶的個人數(shù)據(jù)，其根源于個人，經(jīng)過企業(yè)收集、加工后具備一定價值。但是經(jīng)過加工后數(shù)據(jù)要素的所有權(quán)、以及在此基礎(chǔ)上衍生的數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)鏈中各個主體的收益劃分也存在大量爭議。對于個人而言，數(shù)據(jù)本身來源于個人信息的匯聚，涉及大量當事人的隱私權(quán)，如果數(shù)據(jù)資產(chǎn)的所有權(quán)最終歸屬于企業(yè)，不僅個人的隱私難以得到有效保障，還難以限制企業(yè)用過度收集的個人信息謀取不當利潤。另外，利用用戶本身的信息獲得利潤，個人也應(yīng)享有其中一部分收益。而對于數(shù)據(jù)的處理者來說，他們在收集處理數(shù)據(jù)的過程中付出了不同程度的人力和物力，其權(quán)利也應(yīng)該得到相應(yīng)的保障。數(shù)據(jù)權(quán)屬不清，導(dǎo)致海量數(shù)據(jù)存儲在服務(wù)器中，數(shù)據(jù)資產(chǎn)長久沉淀不能進入流通和交易環(huán)節(jié)，是數(shù)據(jù)資源的巨大浪費。數(shù)據(jù)要素不能交易和使用，使得數(shù)據(jù)加工和存儲成本難以收回，數(shù)據(jù)價值也將難以實現(xiàn)。

（二）數(shù)據(jù)確權(quán)的相關(guān)法律法規(guī)缺失

我國數(shù)據(jù)要素市場雖已出臺了多部相關(guān)法律和政策性文件，但這些制度的整體性不高，相關(guān)政策零散化、碎片化問題突出。相比于傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，數(shù)字經(jīng)濟有著自身獨特的性質(zhì)，大部分針對傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的規(guī)章制度很難直接照搬。在數(shù)據(jù)要素確權(quán)、數(shù)據(jù)交易等環(huán)節(jié)，現(xiàn)有法律法規(guī)能夠起到支撐性作用的較少，大部分針對數(shù)據(jù)要素確權(quán)的規(guī)定仍然是原則性的，具體操作方面的相關(guān)法律基本處于空白狀態(tài)，無法明確界定數(shù)據(jù)要素的歸屬并進行充分保護。目前，關(guān)于保護數(shù)據(jù)權(quán)益的法律規(guī)范僅有《電子簽名法》以及《數(shù)據(jù)安全法》，其他法律法規(guī)沒有實現(xiàn)對數(shù)據(jù)權(quán)益保護的全方位覆蓋，使得部分數(shù)據(jù)權(quán)益無法可依。伴隨數(shù)字經(jīng)濟的縱深發(fā)展，如何合理權(quán)衡數(shù)據(jù)隱私、數(shù)據(jù)安全和數(shù)據(jù)利用之間的關(guān)系仍是需要長期跟蹤和研究的問題。

（三）數(shù)據(jù)管理標準不一、交易體系不健全

在現(xiàn)實經(jīng)濟生活中，一方面是全社會對數(shù)據(jù)有巨量需求，而另一方面是大量數(shù)據(jù)資源被閑置。許多企業(yè)和部門對其所擁有的數(shù)據(jù)資源還沒有正確、清晰的認知，大部分行業(yè)的數(shù)據(jù)資源還處在混亂狀態(tài)中，很難將數(shù)據(jù)從資源變?yōu)榭梢詭硎找娴馁Y產(chǎn)。并且我國也沒有形成成熟的數(shù)據(jù)要素加工體系，數(shù)據(jù)資源的有效供給明顯不足。2014—2017年間，我國大數(shù)據(jù)交易平臺的數(shù)量激增，但運營發(fā)展沒能達到預(yù)期效果，目前正常運營的寥寥無幾。這些交易平臺在成立初期，數(shù)據(jù)交易十分活躍，市場占有率也不斷提升，業(yè)務(wù)范圍不斷延伸，但在初期熱潮趨于緩和后，多數(shù)交易平臺的線上交易情況并沒有呈現(xiàn)出預(yù)期的活躍度。2020 年以來，我國數(shù)據(jù)交易平臺建設(shè)進入了新一輪的發(fā)展機遇期，新一批數(shù)據(jù)交易機構(gòu)陸續(xù)成立或者開始建設(shè)，但大多交易平臺還是難以避免首發(fā)時活躍而后續(xù)沉寂的情況。

由于各個地方的數(shù)據(jù)管理標準不一致、交易體系不健全以及數(shù)據(jù)要素質(zhì)量參差不齊等問題，導(dǎo)致數(shù)據(jù)資源供給無法適應(yīng)數(shù)字經(jīng)濟快速發(fā)展的需要。各交易平臺之間也缺乏通盤籌劃，數(shù)據(jù)流通性和融合度較低，重復(fù)建設(shè)、同質(zhì)化、數(shù)據(jù)孤島現(xiàn)象依然廣泛存在。盡管已有深圳、貴陽交易平臺間簽署戰(zhàn)略合作協(xié)議的首例，廣州數(shù)交所也提出了“省市聯(lián)建、一所多基地多平臺”模式，但距離全國統(tǒng)一的大數(shù)據(jù)市場仍相去甚遠。

數(shù)據(jù)要素確權(quán)亟待制度創(chuàng)新

數(shù)據(jù)要素確權(quán)不可能一蹴而就，需要各方協(xié)同努力，平衡好政府與市場的關(guān)系，不斷優(yōu)化數(shù)據(jù)要素市場機制，推動制度創(chuàng)新，充分利用好中國超大規(guī)模市場優(yōu)勢，讓數(shù)據(jù)要素市場化助推整體經(jīng)濟市場化進程，更好地服務(wù)于中國經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展。為此，筆者提出如下幾點建議。

（一）推動建立數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)性分置制度

數(shù)據(jù)要素資產(chǎn)化是一個多鏈條、多主體、多環(huán)節(jié)的系統(tǒng)性工程，大部分的參與主體既是數(shù)據(jù)的生產(chǎn)者，也是數(shù)據(jù)的使用者。對于任何一方權(quán)益的過度保護或徹底忽視，不僅會有損于那些受到過度保護的主體的利益，也會影響整個數(shù)據(jù)要素市場的運行情況。我國應(yīng)積極探索數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)性分置制度，改變數(shù)據(jù)上下游主體之間的競合關(guān)系，根據(jù)數(shù)據(jù)的來源和數(shù)據(jù)資產(chǎn)形成的各個環(huán)節(jié)，分別確定數(shù)據(jù)生產(chǎn)、交易、使用鏈條中各參與者享有的合法權(quán)利，逐步形成數(shù)據(jù)資源持有權(quán)、數(shù)據(jù)加工使用權(quán)和數(shù)據(jù)產(chǎn)品經(jīng)營權(quán)權(quán)屬分離的“三權(quán)分置”制度，發(fā)揮各參與主體的積極性和能動性，為數(shù)據(jù)要素價值的最終實現(xiàn)提供基礎(chǔ)性制度保障。分門別類明確公共數(shù)據(jù)、企業(yè)數(shù)據(jù)、個人數(shù)據(jù)等不同類型數(shù)據(jù)的生成主體與方式，從而界定不同類型數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)產(chǎn)權(quán)和衍生產(chǎn)權(quán)，實現(xiàn)各類數(shù)據(jù)的分類分級確權(quán)授權(quán)使用，從而可以在保障數(shù)據(jù)信息安全前提下，推動數(shù)據(jù)處理者依法依規(guī)對原始數(shù)據(jù)進行開發(fā)利用，最大限度釋放數(shù)據(jù)要素的價值，提升數(shù)據(jù)產(chǎn)品的質(zhì)量，促進數(shù)據(jù)使用權(quán)的交換與市場化流通。

（二）完善相關(guān)法律法規(guī)，強化數(shù)據(jù)安全保障能力

我國應(yīng)依托行業(yè)數(shù)據(jù)主管部門，形成以政府為主導(dǎo)、多方主體共同參與的數(shù)據(jù)治理體系，厘清政府、企業(yè)、個人在數(shù)據(jù)要素市場中的權(quán)責邊界。因此，通過立法的形式確立數(shù)據(jù)要素產(chǎn)權(quán)的歸屬，是數(shù)據(jù)要素市場得以健康運行的重要保障。近年來，我國陸續(xù)出臺多部與數(shù)據(jù)相關(guān)的基礎(chǔ)性法律法規(guī)，明確數(shù)據(jù)的生產(chǎn)者、加工者、使用者等參與者的權(quán)利與義務(wù)，營造良好的數(shù)據(jù)要素市場環(huán)境，然而這些法律法規(guī)主要聚焦于數(shù)據(jù)處理及數(shù)據(jù)安全領(lǐng)域，并未涉及數(shù)據(jù)要素確權(quán)等關(guān)鍵性方面。因此，筆者建議進一步完善頂層設(shè)計，不斷夯實數(shù)據(jù)要素的制度措施，推動形成法律、法規(guī)等方面的合力，共同完善數(shù)據(jù)要素確權(quán)與評估的制度框架。

為了維護市場主體之間的公平競爭，數(shù)據(jù)應(yīng)用要做到公平透明，數(shù)據(jù)要素的保護要更加側(cè)重于個人的數(shù)據(jù)信息安全，尤其是個人隱私的保護，要全力兜住個人的隱私底線，這不僅是為了維護個人的權(quán)利，也是為了維持經(jīng)濟運行的市場活力。只有充分保護個人隱私，才能依靠市場公平競爭促進數(shù)據(jù)要素與其他要素的合理有效配置，從而加快數(shù)字經(jīng)濟的發(fā)展。我國應(yīng)依據(jù)《個人信息保護法》《數(shù)據(jù)安全法》等相關(guān)法律法規(guī)，完善落實各行業(yè)數(shù)據(jù)安全監(jiān)管機制，打造安全可靠的數(shù)據(jù)資源開發(fā)利用環(huán)境，提高對數(shù)據(jù)資產(chǎn)的來源、流向等關(guān)鍵環(huán)節(jié)的管控能力，實現(xiàn)數(shù)據(jù)資產(chǎn)的來源可追溯、去向可查明。

（三）積極健全數(shù)據(jù)交易配套制度

加快建設(shè)全國統(tǒng)一大市場。深化頂層設(shè)計，以“全國+區(qū)域+行業(yè)”結(jié)合模式進行數(shù)據(jù)要素交易市場體系統(tǒng)籌布局，在全國范圍遴選大區(qū)交易平臺作為核心節(jié)點；促進統(tǒng)一技術(shù)體系、統(tǒng)一監(jiān)管規(guī)則和尺度、標準化交易操作規(guī)范。打破地域限制，推動全國范圍內(nèi)跨區(qū)域、跨行業(yè)交易平臺互聯(lián)互通、產(chǎn)品互認和融合發(fā)展，實現(xiàn)去中心化的多層次、多區(qū)域覆蓋。依托全國一體化大數(shù)據(jù)中心體系，打造數(shù)據(jù)要素跨區(qū)域可信流通新通道，奠定全國數(shù)據(jù)交易一體化基礎(chǔ)。

筆者建議，不需要單獨建設(shè)數(shù)據(jù)要素確權(quán)平臺，可以通過建立統(tǒng)一的數(shù)據(jù)登記制度，利用制度配合以及相應(yīng)的技術(shù)手段來記錄數(shù)據(jù)要素的權(quán)屬，依托數(shù)據(jù)交易機制建立起數(shù)據(jù)要素的確權(quán)平臺，在確保脫敏和結(jié)構(gòu)化之后，即可進行交易。將數(shù)據(jù)資產(chǎn)進行登記并提供相應(yīng)的憑證，鼓勵和引導(dǎo)企業(yè)及個人在數(shù)據(jù)交易平臺開展正規(guī)的數(shù)據(jù)交易，為數(shù)據(jù)確權(quán)提供切實可行的路徑與方法。交易后獲取的收益，數(shù)據(jù)所有者、數(shù)據(jù)治理和加工者按照確權(quán)時登記的比例進行分配，交易平臺按照規(guī)定比例收取傭金。對數(shù)據(jù)要素確權(quán)之后，數(shù)據(jù)所有者和數(shù)據(jù)加工者等行為主體按照財政部數(shù)據(jù)資源會計處理辦法，將數(shù)據(jù)資產(chǎn)計入財務(wù)報表，促進數(shù)據(jù)要素的市場化流通。（參考文獻略）