●謝文睿 黃衛(wèi)東 閔志剛

一、引言

現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系是中國現(xiàn)代化建設(shè)的重要組成部分， 是我國科技實力和經(jīng)濟(jì)實力的重要體現(xiàn)， 要實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)從“做大”到“做強”的新跨越，作為金融支持服務(wù)的政府產(chǎn)業(yè)投資基金被寄予厚望， 成為支撐地方政府優(yōu)化地方產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的重要財政支出政策。 政府產(chǎn)業(yè)投資基金審計是法律賦予審計機關(guān)的重要職責(zé)，2015 年 《政府投資基金暫行管理辦法》、2016 年《政府出資產(chǎn)業(yè)投資基金管理暫行辦法》 等文件強調(diào)了政府產(chǎn)業(yè)投資基金應(yīng)自覺接受審計監(jiān)督。因此，多個市級審計機關(guān)相繼對本地政府產(chǎn)業(yè)投資基金進(jìn)行專項審計調(diào)查， 而并非同以往一樣僅僅作為某一板塊出現(xiàn)在財政資金審計或經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計中。在知網(wǎng)上以“政府產(chǎn)業(yè)基金審計”“政府投資基金審計”“政府引導(dǎo)基金審計”等為關(guān)鍵詞進(jìn)行檢索，相關(guān)研究最早始于2017 年，目前仍處于研究初步階段。 因此，在國家審計“高質(zhì)量發(fā)展”的背景之下，如何提升地方政府產(chǎn)業(yè)投資基金審計質(zhì)量仍是地方審計機關(guān)面臨的重要課題。

二、 地方政府產(chǎn)業(yè)投資基金的運行困境

政府產(chǎn)業(yè)投資基金指政府主導(dǎo)或參與設(shè)立的各類產(chǎn)業(yè)發(fā)展、轉(zhuǎn)型、升級的投資基金， 主要包括政府產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金、政府投資基金、政府出資產(chǎn)業(yè)投資基金等。 與一般社會資本投資基金不同， 政府產(chǎn)業(yè)投資基金是以實現(xiàn)政策性目標(biāo)為優(yōu)先、 在此基礎(chǔ)上再兼顧盈利性目標(biāo)的投資基金。 政府產(chǎn)業(yè)投資基金是政府作用與市場機制結(jié)合的重要投融資載體， 是引導(dǎo)社會資本投向重點領(lǐng)域和薄弱環(huán)節(jié)中小企業(yè)的重要政策工具， 是優(yōu)化地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和逐步實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)規(guī)劃目標(biāo)的重要引導(dǎo)手段。 目前政府產(chǎn)業(yè)投資基金主要是通過母、子基金形式進(jìn)行運作的，政府通過母基金形式投資于經(jīng)過一定標(biāo)準(zhǔn)篩選出來的子基金， 子基金再按照簽訂的子基金投資協(xié)議將資金投向特定領(lǐng)域或區(qū)域的企業(yè)， 待日后被投資企業(yè)股權(quán)增值并轉(zhuǎn)讓后實現(xiàn)退出。 對于子基金，母基金一般只參股不控股。

地方政府產(chǎn)業(yè)投資基金的本質(zhì)是投資，投資必然有風(fēng)險。地方政府一般鼓勵地方產(chǎn)業(yè)基金投資高科技等新興產(chǎn)業(yè)， 而高風(fēng)險是高科技產(chǎn)業(yè)的基本特征。 基金投資規(guī)模大、市場不確定、宏觀政策變化、科技進(jìn)步等因素，也決定了地方政府產(chǎn)業(yè)投資基金蘊藏著較高風(fēng)險。 2015 年以來，由于新修訂的預(yù)算法， 國內(nèi)政府對產(chǎn)業(yè)投資基金的重視程度達(dá)到歷史新高， 眾多地方政府跟隨“熱潮”陸續(xù)設(shè)立各類政府產(chǎn)業(yè)投資基金， 在快速增長的過程中暴露出不少的問題，主要包括：基金設(shè)立規(guī)模較小，設(shè)立同質(zhì)化、碎片化現(xiàn)象嚴(yán)重，難以形成合力影響和調(diào)整本地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)； 因部分非市場化的干預(yù)限制，尋找適合項目的難度增加，基金閑置，投資效率較低；因基金投資周期較長，造血功能不足，現(xiàn)階段主要依靠財政輸血維持基金規(guī)模增長； 目前國家將重心集中在高科技等新興產(chǎn)業(yè)， 部分欠發(fā)達(dá)地區(qū)地方政府跟隨“熱潮”設(shè)立的高科技產(chǎn)業(yè)投資基金置區(qū)域市場和高科技產(chǎn)業(yè)發(fā)展條件于不顧，使得基金風(fēng)險相對較高，超出了本地區(qū)財政承受能力；在參股不控股要求下，由于政府對子基金出資比例較低， 對子基金投資風(fēng)險約束能力較弱， 子基金盈利性投資目標(biāo)與政府政策性投資目標(biāo)易出現(xiàn)沖突，產(chǎn)生背離政策目標(biāo)風(fēng)險；被投資企業(yè)股權(quán)退出機制不順，退出時間、退出價格、退出程序缺乏統(tǒng)一規(guī)定等。

三、地方政府產(chǎn)業(yè)投資基金的審計框架

（一）審計目的

審計職能不僅包括監(jiān)督， 同時還要更好地服務(wù)本地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。 因此，除了傳統(tǒng)的資金審計，地方審計機關(guān)還應(yīng)將地方政府產(chǎn)業(yè)投資基金政策落實情況作為審計的重要內(nèi)容，以重大政策為對象，判斷政策執(zhí)行是否能實現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)，分析偏離預(yù)期目標(biāo)的原因，分析在政策執(zhí)行和落實中面臨的各類風(fēng)險， 從而向政府決策部門提出相關(guān)建議，及時調(diào)整現(xiàn)行政策，同時發(fā)揮審計未雨綢繆功能，增強風(fēng)險防范能力。審計機關(guān)采用業(yè)務(wù)審計、財務(wù)審計、大數(shù)據(jù)審計等審計方法，構(gòu)建圍繞基金設(shè)立、籌資、投資、預(yù)算和資產(chǎn)管理、終止和退出等過程的風(fēng)險識別模型，審查合法性合規(guī)性合理性、政策執(zhí)行落實情況、資金安全性和效益性、基金管理情況等，發(fā)掘產(chǎn)業(yè)投資基金運行中產(chǎn)生的各類問題， 防范化解阻礙產(chǎn)業(yè)投資基金健康發(fā)展的重大風(fēng)險， 促使產(chǎn)業(yè)投資基金政策更好地服務(wù)本地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

（二）審計關(guān)注的主要內(nèi)容

1.對地方政府產(chǎn)業(yè)投資基金設(shè)立的合法性、合規(guī)性、合理性進(jìn)行審計。審查基金出資是否為同級財政預(yù)算安排支出，是否存在地方政府舉債設(shè)立基金的行為。審查基金出資規(guī)模是否超過地方財政可承受的風(fēng)險能力，是否超過實際預(yù)期資金需求。審查基金類型是否屬于 《政府投資基金管理辦法》《政府出資產(chǎn)業(yè)投資基金管理暫行辦法》等對應(yīng)文件鼓勵的行業(yè)。審查本地區(qū)工信局、科技局、發(fā)改委等預(yù)算單位和部門設(shè)立的各類專項資金是否和新設(shè)的產(chǎn)業(yè)投資基金性質(zhì)同類， 性質(zhì)同類專項資金有無進(jìn)行整合歸并。審查通過公司制、有限合伙制等設(shè)立的母基金和子基金是否符合公司法及協(xié)議約定，出資額是否及時到位等。

2.對地方政府產(chǎn)業(yè)投資基金政策執(zhí)行落實情況進(jìn)行審計。 一方面， 審查財政資金投資杠桿效應(yīng)發(fā)揮情況，即通過政府投資引導(dǎo)社會總投資的規(guī)模。杠桿效應(yīng)大小取決于子基金成立數(shù)量、 母基金出資比例及子基金出資規(guī)模。子基金出資額越大，財政杠桿能撬動的社會投資潛力越大。 母基金和子基金投資本區(qū)域內(nèi)的企業(yè)越多， 地方政府產(chǎn)業(yè)投資基金對本地的經(jīng)濟(jì)拉動效應(yīng)越明顯。 另一方面，審查產(chǎn)業(yè)政策目標(biāo)是否實現(xiàn)。 通過獲取工商企業(yè)登記數(shù)據(jù)， 對母基金和子基金投資企業(yè)的類型、行業(yè)、經(jīng)營范圍、出資額等數(shù)據(jù)進(jìn)行統(tǒng)計分析， 判斷其主營業(yè)務(wù)范圍是否屬于地方政府鼓勵發(fā)展的行業(yè)， 是否存在被投資企業(yè)所屬行業(yè)明顯偏離政府產(chǎn)業(yè)政策發(fā)展目標(biāo)的現(xiàn)象等。

3.對地方政府產(chǎn)業(yè)投資基金的資金安全性和效益性進(jìn)行審計。 第一，審查投資效率，重點分析是否存在投資進(jìn)度緩慢、資金長期閑置情況。資金閑置一方面表現(xiàn)為母基金長期閑置， 另一方面表現(xiàn)為子基金成立運作后長期未投資，需分析其原因。 第二，審查資金安全性，主要分析是否存在違規(guī)出借、購買非保本理財產(chǎn)品及投資證券等風(fēng)險較高金融產(chǎn)品的行為。 通過工商等外部數(shù)據(jù)， 分析母基金和子基金管理人員是否存在投資關(guān)聯(lián)企業(yè)、 空殼企業(yè)等套取或騙取地方政府產(chǎn)業(yè)投資基金資金從而導(dǎo)致國有資產(chǎn)重大流失的違規(guī)違法行為。 第三，審查投資收益，通過調(diào)閱被投資企業(yè)年報等財務(wù)資料，分析投資是否存在重大損失，并分析損失的原因。 第四，審查基金管理費用的真實性和合規(guī)性，主要審計基金管理費用計提標(biāo)準(zhǔn)是否偏高、 計提比例是否偏高、管理費用使用是否真實合法等。

4. 對地方政府產(chǎn)業(yè)投資基金管理情況進(jìn)行審計。審計以基金投資時間段為劃分標(biāo)準(zhǔn)： 投資前期主要審查母基金和子基金管理人條件是否符合協(xié)議約定，是否具備專業(yè)投資能力和管理能力； 投資中期主要審查母基金對子基金以及母基金和子基金對被投資企業(yè)的后續(xù)管理是否完善， 是否存在因管理不完善導(dǎo)致子基金違規(guī)投資企業(yè)的失職行為； 投資后期主要審查被投資企業(yè)股權(quán)退出時間、退出價格、評估程序是否符合協(xié)議約定， 政府產(chǎn)業(yè)投資基金退出子基金程序是否符合規(guī)定，清算的資金是否及時收回財政等。

四、地方政府產(chǎn)業(yè)投資基金的審計難點

（一）地方政府產(chǎn)業(yè)基金投資的行業(yè)界定難

區(qū)域產(chǎn)業(yè)政策是指國家或地方在制定區(qū)域發(fā)展計劃時，針對地區(qū)發(fā)展實際情況及預(yù)計的未來產(chǎn)業(yè)發(fā)展趨勢， 采取措施重點傾斜、 優(yōu)先扶持部分支柱、先導(dǎo)、瓶頸、幼稚行業(yè)。 地方政府產(chǎn)業(yè)基金投資的行業(yè)界定存在一定的難度，原因在于：第一，隨著科技進(jìn)步和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，不同產(chǎn)業(yè)界定標(biāo)準(zhǔn)越來越模糊；第二，政府鼓勵發(fā)展的產(chǎn)業(yè)是動態(tài)的而不是靜態(tài)的，當(dāng)前的朝陽產(chǎn)業(yè)，未來年度可能是夕陽產(chǎn)業(yè)；第三，未來產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向是由市場決定的，不是由產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃規(guī)定的。 由于產(chǎn)業(yè)政策制定者的個人偏好、產(chǎn)業(yè)政策的前后不一致性、 地方財政可承受的風(fēng)險能力不同等，使得產(chǎn)業(yè)政策對于市場效率的影響未知。 地方審計人員難以把握基金投資的行業(yè)是否是科學(xué)合理的，若一味以產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃為標(biāo)準(zhǔn)，有可能會做出錯誤的選擇和審計評價。

（二）地方政府產(chǎn)業(yè)基金投資績效評價難

雖然國家曾提供過系統(tǒng)的政府產(chǎn)業(yè)投資基金績效評價指標(biāo)體系，但仍不完善，且缺乏基金運行績效統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，基金績效評價存在難度。 因各地投資基金和投資項目的多樣性和復(fù)雜性，難以用一個統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)來衡量所有的地方政府產(chǎn)業(yè)投資基金，使得審計人員對地方政府產(chǎn)業(yè)投資基金實現(xiàn)目標(biāo)時存在的問題看法因人而異。 和社會風(fēng)險投資不同，地方產(chǎn)業(yè)基金投資不以盈利為主要目的，如很多地區(qū)設(shè)立的科創(chuàng)基金主要鼓勵對風(fēng)險高的科技瓶頸行業(yè)投資，因此審計人員更有必要對其社會效益和長期效益進(jìn)行測算和評價，但實際存在較大難度，往往僅以投資收益作為主要的量化標(biāo)準(zhǔn)，難以對地方產(chǎn)業(yè)投資基金做出科學(xué)合理的評價。

（三）地方政府產(chǎn)業(yè)基金投資責(zé)任追究難

因地方政府產(chǎn)業(yè)基金投資蘊藏的高風(fēng)險，一旦投資風(fēng)險轉(zhuǎn)化為投資損失，是否、能否以及如何追究相關(guān)人員責(zé)任存在難度。 第一，一般情況下，因母基金對子基金出資額相對較少，股權(quán)占比較低，是否能對參股的子基金進(jìn)行全面審計，目前尚無依據(jù)。 第二，對于投資規(guī)模較大的子基金，因?qū)徲嬞Y源限制，難以實現(xiàn)審計全覆蓋要求。 第三，投資損失的原因是多樣的，審計難以合理界定投資項目失敗的原因。

（四）被投企業(yè)估值難

政府產(chǎn)業(yè)投資基金的資本保值增值和政策性引導(dǎo)雙重目標(biāo)、金融專業(yè)性、復(fù)雜的投資退出機制等特征，給審計人員的相關(guān)專業(yè)知識提出了高要求。 在一般采取的增資擴股方式下， 母基金或子基金享有被投資企業(yè)的股權(quán)比例=出資額/（被投資企業(yè)投前價值+出資額）。 如果被投資企業(yè)估值偏高，會導(dǎo)致同樣的投資成本下享有的被投資企業(yè)的股權(quán)比例偏低， 帶來國有資產(chǎn)的隱形流失。 目前，因被投資企業(yè)一般處于種子期，審計往往難以評價被投企業(yè)估值的科學(xué)性和合理性，僅僅是對企業(yè)估值進(jìn)行程序性審計， 而沒有實質(zhì)性審計。

（五）獲取可分析的外部數(shù)據(jù)難

大數(shù)據(jù)審計是地方政府產(chǎn)業(yè)投資基金審計的重要分析工具， 傳統(tǒng)的財務(wù)數(shù)據(jù)難以滿足現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)投資基金審計的需求。政府產(chǎn)業(yè)基金投資鏈條長，從母基金至子基金再至被投資企業(yè)，涉及數(shù)據(jù)量巨大，因此借助大數(shù)據(jù)技術(shù)對被投企業(yè)的產(chǎn)業(yè)類型和規(guī)模、 生產(chǎn)經(jīng)營狀況、誠信度、高管人員行為、關(guān)聯(lián)企業(yè)等非財務(wù)信息進(jìn)行數(shù)據(jù)分析，是傳統(tǒng)財務(wù)審計的有益補充。 然而，現(xiàn)階段地方審計機關(guān)通過合法途徑獲取被投資企業(yè)的非財務(wù)數(shù)據(jù)存在困難，審計人員往往面臨“有想法，沒辦法；有思路，沒出路”的困境。 高效獲取外部數(shù)據(jù)以及提升數(shù)據(jù)分析審計方法，是解決審計困境的重要途徑。

五、 優(yōu)化地方政府產(chǎn)業(yè)投資基金審計工作的相關(guān)對策

（一）優(yōu)化資源配置，科學(xué)合理立項

地方審計機關(guān)應(yīng)科學(xué)合理立項， 統(tǒng)籌本地審計資源，將地方政府產(chǎn)業(yè)投資基金審計動態(tài)化和常態(tài)化。從審計年度看， 地方政府產(chǎn)業(yè)基金的較長投資周期決定了對其審計必然是一個長期過程， 若是僅通過一個年度的審計去評價一個長期的投資行為， 只能是一葉障目不見泰山， 難以科學(xué)合理評價地方政府產(chǎn)業(yè)投資基金。從審計類型看，地方政府產(chǎn)業(yè)投資基金可以單獨立項進(jìn)行專項審計， 也可以作為其他審計項目的一部分開展，如財政預(yù)算執(zhí)行審計、國有資本經(jīng)營預(yù)算審計、經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計、政策落實情況審計等不同審計范疇。如若作為其他審計項目的一部分開展， 著力克服審計不充分、深度不夠、過于片面、流于形式等可能存在的問題，對審計方案中的審計目標(biāo)、范圍、重點、方法、人力資源等審計要素提出細(xì)化要求。

（二）充分發(fā)揮審計服務(wù)本地經(jīng)濟(jì)職能

監(jiān)督是政府審計的天然職能，監(jiān)督的目的是更好的服務(wù)。現(xiàn)階段，地方審計機關(guān)“重監(jiān)督、輕服務(wù)”的現(xiàn)象較為普遍， 導(dǎo)致地方審計機關(guān)更傾向于發(fā)現(xiàn)問題，而不是解決問題。地方政府產(chǎn)業(yè)投資基金是優(yōu)化地方產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的重要政策工具，對地方產(chǎn)業(yè)投資基金審計不僅僅是發(fā)現(xiàn)投資風(fēng)險，更是有效提出防范風(fēng)險的手段；不僅僅是發(fā)現(xiàn)投資結(jié)構(gòu)不合理等問題，更是要提出優(yōu)化投資結(jié)構(gòu)和提高投資效益的政策建議。只有樹立服務(wù)本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展的理念， 做到監(jiān)督與服務(wù)并重，才能充分發(fā)揮審計治療功效。其中，最重要的一點是，加強上級審計機關(guān)對本級地方產(chǎn)業(yè)政策的指導(dǎo)，使得地方政府制定的產(chǎn)業(yè)政策是尊重市場的、 因地制宜的、與資源稟賦相吻合的，以此緩解本級地方審計機關(guān)“有心無力”的現(xiàn)象，即地方審計機關(guān)的審計內(nèi)容往往不包括也難以對本級地方產(chǎn)業(yè)政策是否足夠科學(xué)合理本身發(fā)表審計意見，從而促進(jìn)審計服務(wù)職能的充分發(fā)揮。

（三）積極探索績效審計評價體系

地方政府產(chǎn)業(yè)投資基金審計不同于傳統(tǒng)的財務(wù)收支審計，績效評價指標(biāo)是多元的，包括政策評價、管理評價、信用評價、經(jīng)濟(jì)評價等，而并非單一的財務(wù)指標(biāo)。 如何選取參數(shù)以及處理財務(wù)指標(biāo)與非財務(wù)指標(biāo)、短期指標(biāo)與長期指標(biāo)、經(jīng)濟(jì)指標(biāo)與社會發(fā)展指標(biāo)之間的關(guān)系都會直接影響到地方政府產(chǎn)業(yè)投資基金審計的評價。若方法不當(dāng)，結(jié)果會本末倒置，直接影響地方政府產(chǎn)業(yè)投資基金政策的執(zhí)行和落實。積極探索科學(xué)合理的基金績效評價指標(biāo)，進(jìn)一步完善《關(guān)于做好政府出資產(chǎn)業(yè)投資基金績效評價有關(guān)工作的通知》中的指標(biāo)體系，綜合考慮地方產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃、地方區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況、地方財政可承受的風(fēng)險能力、審計現(xiàn)狀等因素，建立地方特色的政府產(chǎn)業(yè)投資基金績效評價標(biāo)準(zhǔn)。

（四）提升大數(shù)據(jù)審計方法

建立向本級政府相關(guān)部門實時獲取企業(yè)工商登記、稅務(wù)、社保等外部數(shù)據(jù)的通道，動態(tài)掌握子基金以及被投資企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營狀況，是地方政府產(chǎn)業(yè)投資基金大數(shù)據(jù)審計的前提。因部分被投資企業(yè)注冊地不在本地，無法通過本級政府部門獲取相關(guān)數(shù)據(jù)，可以借助上級審計機關(guān)的數(shù)據(jù)平臺或互聯(lián)網(wǎng)對外公開的第三方數(shù)據(jù)平臺獲取數(shù)據(jù)。 通過大數(shù)據(jù)分析，嘗試解決部分難以發(fā)現(xiàn)的問題，如當(dāng)前企業(yè)估值難可能導(dǎo)致的國有資產(chǎn)隱形流失、基金管理人和被投資企業(yè)存在尋租行為等。 針對可能帶來的數(shù)據(jù)安全風(fēng)險，同步建立健全相關(guān)法律法規(guī)，規(guī)范程序，重視對數(shù)據(jù)的保護(hù)與保密工作。 此外，審計人員通過大數(shù)據(jù)等技術(shù)進(jìn)行審計，有必要將技術(shù)評級指標(biāo)融入政府產(chǎn)業(yè)投資基金審計評價工作，以推動大數(shù)據(jù)審計可持續(xù)健康發(fā)展，

（五）健全審計容錯糾錯機制

地方政府產(chǎn)業(yè)投資基金的行為本質(zhì)是投資，投資必然有風(fēng)險， 投資收益高低與風(fēng)險大小成同向變化。審計難以判斷和甄別項目投資失敗的原因，因為原因錯綜復(fù)雜，可能是人為因素導(dǎo)致的，也可能是市場、宏觀政策等外部不可控因素導(dǎo)致的。 對于非人為因素導(dǎo)致的投資項目失敗，審計應(yīng)以“三個區(qū)分”為原則，尤其注重把為推動發(fā)展的無意過失同為謀取私利的違紀(jì)違法行為區(qū)分開。 否則，一味以投資成敗論英雄，對造成投資損失的盲目追究責(zé)任，必然會導(dǎo)致決策制定者和執(zhí)行者不敢冒險、不想冒險、不能冒險。 守株待兔，只能錯失市場投資良機，雖沒有直接造成國有資產(chǎn)的流失，但長此以往會導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)投資基金投資效率低下，難以實現(xiàn)政府目標(biāo)。 因此，針對基金的風(fēng)險屬性，建立健全鼓勵創(chuàng)新、寬容失敗的審計容錯免責(zé)機制，適當(dāng)留出“容錯空間”，激發(fā)基金管理人的冒險精神，同時有效做到風(fēng)險防范。