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面向風險社會的公共服務理論創(chuàng)新:基于“公共風險”假設的再討論

2023-04-16 03:10:44
財政科學 2023年2期
關鍵詞:公共服務供給理論

王 姣

內容提要:傳統(tǒng)“財富分配”邏輯與后現(xiàn)代化“風險分配”邏輯互嵌并存背景下,我國公共服務的理論研究面臨著研究范式的困境。傳統(tǒng)“經(jīng)濟人”或“公共人”假設下的理論研究,不僅不能充分解釋公共服務的底層邏輯,也不能有效指導公共服務的實踐,更難以適應轉型時期風險與后現(xiàn)代化風險疊加、互嵌的經(jīng)濟社會現(xiàn)實。基于“公共風險”的前提假設,可以為公共服務的理論提供一個新的觀察視角,具有重塑公共價值理念、提升公共服務供給效率、廓清公共服務供給邊界等多維價值。

近年來,黨中央把逐步實現(xiàn)全體人民共同富裕擺在更加重要的位置。在追求共同富裕的道路上,應該清醒地看到,當代中國的現(xiàn)代化建設,是在西方主要資本主義國家的后現(xiàn)代化時代進行的,是一種“壓縮的現(xiàn)代化”,其突出表現(xiàn)是,傳統(tǒng)的“財富分配”邏輯與后現(xiàn)代化的“風險分配”邏輯互嵌、并存(馮志宏,2017)。因此,新時期我國對共同富裕的追求,不僅要關注發(fā)展成果的財富的公平分配,也要直面現(xiàn)代化進程中的風險分配。

改革開放以來,我國公共服務的理論研究逐漸發(fā)展,但由于長期受到西方公共服務理論的影響,我國公共服務的理論研究面臨著研究范式的困境。傳統(tǒng)的“經(jīng)濟人”“公共人”假設下的理論研究,不僅不能充分解釋公共服務的底層邏輯,也不能有效指導公共服務的實踐,更難以適應經(jīng)濟轉型發(fā)展時期風險與后現(xiàn)代化風險疊加、互嵌的經(jīng)濟社會現(xiàn)實。

在以上多重背景下,公共風險的理論研究范式被自然地選擇出來。所謂公共風險的分析方法,是基于現(xiàn)代社會的風險性、脆弱性、不確定性理論特征而建構起來的理論范式(劉尚希等,2018)。無論是從歷史的邏輯、理論的邏輯還是實踐的邏輯來看,國家和政府職能本質上都是為發(fā)展注入確定性,而公共服務的本質作用則是對沖公共風險?;凇肮诧L險”的前提假設,可以為公共服務的理論解釋提供一個新的觀察視角,可以為公共服務實踐提供一個創(chuàng)新路徑,也可以為公共服務制度提供一個創(chuàng)新思路。

一、公共服務理論的傳統(tǒng)假設及其局限性

(一)“經(jīng)濟人”假設與傳統(tǒng)公共服務理論

20世紀70年代以后,西方公共服務理論是建立在“經(jīng)濟人”假設基礎上的。該假設的提出,把公共領域與私人領域、政治領域與經(jīng)濟領域統(tǒng)一起來,在一定程度上具有合理性和現(xiàn)實價值。在“經(jīng)濟人”假設基礎上,政府機構運轉中的腐敗問題被歸結為政府機構人員的“經(jīng)濟人”意識,其結論是將公共領域私人化,或者按照市場化的邏輯改造公共領域,盡可能地減少政治及行政管理過程中的公共選擇?!敖?jīng)濟人”的解釋比較容易理解,據(jù)此所提出的政策也方便可行,所以“經(jīng)濟人”假設受到了普遍認同和擁護,成為20世紀后期公共領域的主導性思想之一。

在“經(jīng)濟人”的理論基點上,公共選擇理論構建了政治、行政管理等公共領域學科的理論模型,勾畫出了“經(jīng)濟人”的行為是怎樣影響甚至支配、決定政府行為的圖譜。所以,國家、政府等一切公共組織都是人類的組織形式,在這些組織中的人和其他人一樣,都不是完全的理性人,也都會犯錯誤,也都會從自身的利益出發(fā)而忽略公共利益。根據(jù)這一理論認知,自20世紀70年代以來,西方國家行政改革中的價值傾向,是強調通過市場力量去改造政府功能,把公共服務的社會化作為提升政府供給效率的目標和途徑。20世紀70年代以來,西方國家開啟了“私有化”運動,把之前由國家運營的公共服務改由私人運營,打破公共服務的政府壟斷。

在一定程度上,把“經(jīng)濟人”假設引入公共領域的研究,其目標就是要用經(jīng)濟學的分析方法來說明市場經(jīng)濟條件下政府干預行為的局限性以及政府失靈問題。正如布坎南在《公共選擇理論》中所強調的,他們的研究就是把人們用來檢視市場缺陷和不足的方法,完全不變地用以研究公共部門(國家和政府),即把政治和制度因素作為內生性變量,納入經(jīng)濟學的分析框架中。應該說這一分析范式因為有一定的現(xiàn)實解釋力而獲得了諸多擁護。作為一種理論,如果能用一個統(tǒng)一的分析框架解釋諸多不同的社會現(xiàn)象,這是理論自身的成功。

運用“經(jīng)濟人”假設,解釋政府行為和政府失靈,盡管在某種程度上可以解釋政府職能發(fā)揮的不充分性,但是這一理論基點具有底層邏輯的不徹底性。原因在于,“經(jīng)濟人”假設是客觀描述,并非規(guī)范分析?!敖?jīng)濟人”假設可以用于理解公共部門中普遍存在的腐敗現(xiàn)象,但并不足以證明“經(jīng)濟人”假設是科學理論?!敖?jīng)濟人”假設試圖以“自利人”“理性人”來理解人的基本行為動因,是一種泛化的研究范式。將“經(jīng)濟人”概念與“自然人”概念重合,用“經(jīng)濟人”的概念去代替“人”的概念,顯然是片面、偏頗的(劉濤,2016;張康之,2022)。因為除了擁有“經(jīng)濟人”的個體理性,公共部門人員還擁有道德化的公共性。所以單一地用“經(jīng)濟人”假設去描述,存在著局限性、極端化,存在以人的自利性影響公共領域的潛在危險。

(二)“公共人”假設與傳統(tǒng)西方公共服務理論

在公共場域中,“公共人”是擁有自覺思考、自我決定以及自我反省的能力,能夠在公共生活以及私人生活中采取理性決策和合理行動的主體。盡管“公共性”價值追求可以有效緩解公共性流失困境,然而“公共人”的全面塑造需要建立在生產力和技術水平高度發(fā)展的基礎之上?,F(xiàn)實考量下,公共性只能作為一種價值追求,而不能將其作為指導現(xiàn)實的理論基礎。尤其是對于轉型時期的中國,在風險社會和轉型期矛盾的雙重疊加下,把國家治理單純寄托于公共性的生長,是有一定偏差的。

從西方行政發(fā)展歷程來看,以“科學主義”“技術主義”為基本特征的行政公共性,盡管在建構初期發(fā)揮了一定作用,但是伴隨著社會的發(fā)展,卻顯露出種種弊病,如貧富差距、生態(tài)污染、市場失靈、公共品供給不足、公地悲劇等,這些現(xiàn)實恰恰是對“公共性”價值的諷刺。西方公共行政并沒有為底層民眾帶來公共福祉,反而造就了諸多難以解決的公共性悖論。比如,在2020年暴發(fā)的新冠疫情中,西方主流國家的“公共性悖論”凸顯得極為徹底,一些國家的政府一方面標榜著“人權”“民主”,承諾著“公平”“高效”,但在資源緊缺的情況下,卻將利益分配向富人、名人傾斜。西方“公共性悖論”的存在,表明了西方行政學所推崇的公共性,其實是一種形式化的、與公共利益相脫離的、表面的公共性,從根本上偏離了公共性的實質內涵。因背離公共利益而導致行政公共性的“形式化蛻變”,永遠是西方政府治理中一個難以逾越的困境。

在“公共人”假設的基礎上,西方公共服務理論衍生出“福利主義”的脈絡。20世紀初到20世紀50年代,英國、美國以及歐洲大陸資本主義國家相繼建立起福利國家制度體系,政府的職能全面擴張,公共服務的功能普遍實現(xiàn),基本上涵蓋了現(xiàn)代基本公共服務的所有類別。這種歷史性的轉變來源于資本主義自由經(jīng)濟已經(jīng)被壟斷的資本主義所代替,古典經(jīng)濟自由主義時代效率至上的經(jīng)濟意義被要求普遍公平的倫理意義所替代,公共服務體系發(fā)生了質的變化,尤其是福利經(jīng)濟學的興起直接引出了效率與公平的廣泛爭論,歐洲一些國家開始尋求向全面覆蓋的社會福利制度演變。

從以上的分析可以得出,不論是“經(jīng)濟人”假設,還是“公共人”假設,都難以真正回應公共服務的底層邏輯,因此在實踐過程中,或多或少產生了“執(zhí)行偏差”?;凇敖?jīng)濟人”假設的公共服務理論,主張將“經(jīng)濟人”“理性人”的基因注入政府框架中,試圖通過對政府進行私人化改造,而取得利益最大化的效果,結果卻是公共性的大量流失,公平和正義難以有效保障?;凇肮踩恕钡睦碚摷僭O,西方行政主義并未能兌現(xiàn)其對“公共性”的理解和承諾,或是陷入公共悖論中虛與委蛇,或是陷入“福利主義的剛性陷阱”中難以自拔。2020年全球暴發(fā)的新冠疫情,就是一次對各國公共服務理論與實踐的“大考”,凸顯出西方公共服務理論的脆弱性與不徹底性。

人類已經(jīng)進入風險社會,對于諸多發(fā)展中國家而言,所面臨的風險挑戰(zhàn)是復雜而且疊加的,不僅面臨著現(xiàn)代性風險社會的挑戰(zhàn),也面臨著經(jīng)濟社會轉型帶來的矛盾和問題。西方的理論與實踐并不能為我國及廣大發(fā)展中國家提供指導和借鑒。對于轉型國家而言,需要構建起符合自身實際需求的價值理念、理論基礎和政策體系。在這樣的背景下,“公共風險”的分析框架可以提供一種解決思路,為公共服務供給中所面臨的一系列原生性和衍生性命題提供解釋與指導路徑。

二、公共服務理論改進的前提:風險社會

(一)人類進入了風險社會

世界是不確定的,風險無處不在、無時不有,又無時無刻不在變化之中。風險自古就存在,傳統(tǒng)社會的風險主要源自于自然界。由于生產力水平低下,人類應對風險的能力比較低,風險的損失和危害比較大。在很長一段時期里,遠古人類的生存和基因傳續(xù)的概率是極低的。但是,在傳統(tǒng)社會,人類基本保有對自然的敬畏,即使是在生存中遭受諸多自然風險,人類也沒有將自然確立為對立面。

進入現(xiàn)代社會以來,盡管人類抵御風險的能力大大增強,規(guī)避風險的手段也日新月異,但現(xiàn)代社會的風險發(fā)生樣式也產生了巨大的變化,越是在技術水平不斷攀升的現(xiàn)代社會,越是潛伏著其他不確定性。德國社會學家烏爾里?!へ惪酥赋觯诂F(xiàn)代社會,“本體論差異的等級制度的確定性,被自由有創(chuàng)造力的不確定性所取代。”①烏爾里?!へ惪耍骸讹L險社會:新的現(xiàn)代性之路》,譯林出版社2018年版,第121—126頁。安東尼·吉登斯則提出:“人們現(xiàn)在生活于其中的這個世界,是一個不確定性風險極高的世界,而且這種風險與現(xiàn)代制度早期發(fā)展階段所呈現(xiàn)出的風險樣式完全不一樣?!雹诎矕|尼·吉登斯:《現(xiàn)代性的后果》,江西人民出版社2001年版,第13—16頁?,F(xiàn)代社會的風險則源自于社會發(fā)展本身,社會發(fā)展的主體與核心又始終是“作為主體的人”。所以,現(xiàn)代社會所遭遇的不確定性,不主要來自自然界,而是來源于人類發(fā)展自身?,F(xiàn)代技術風險的產生,在相當程度上是規(guī)避風險或者把風險最小化的結果。比如,隨著農藥、化肥、核能等技術發(fā)展,以及采用技術的行動,在降低了瘟疫、饑餓以及傳統(tǒng)能源枯竭等風險的同時,也潛伏著諸多其他的不確定性,威脅著人類的生存環(huán)境與個體健康。這就是現(xiàn)代社會的“人為的不確定性”風險。正如貝克所說:“現(xiàn)代社會的風險概念表明人們創(chuàng)造了一種文明,以便使自己的決定將會造成不可預見的后果具備可預見性,從而控制不可控制的事情,通過有意采取的預防性行動以及相應的制度化的措施戰(zhàn)勝種種(發(fā)展帶來的)副作用?!雹蹫鯛柪锵!へ惪耍骸讹L險社會:新的現(xiàn)代性之路》,譯林出版社2018年版,第121—126頁。

(二)風險社會的不確定性

不管人類以往的認知是怎樣的,但世界中的不確定性狀態(tài)是客觀存在的,而風險社會的不確定性與傳統(tǒng)社會又有所差異,這表現(xiàn)在以下幾個方面:第一,由于人類活動本身而產生的不確定性成為主流,內生性不確定性占據(jù)了主導地位。在風險社會,人類活動成為社會的中心,風險也不再全部源于自然,人類社會發(fā)展進程中的風險已經(jīng)大大超過了自然威脅。第二,局部的風險可能在很短時間內演變成整體風險。在風險社會,世界之間的聯(lián)系更為緊密,人與人之間的交往更為頻繁。在這樣的社會形態(tài)中,風險因素因社會群體之間的高度關聯(lián)而不斷升級,局部風險演變?yōu)檎w風險的概率大大提升,風險威脅的程度也在大大上升。第三,個體風險演變?yōu)楣诧L險的概率在不斷提升。社會發(fā)展的程度越高,個體行為的影響越大。信息化時代,個體之間的距離無限拉近,風險因果鏈條變得愈加復雜。當個體風險發(fā)展到無法控制的時候,就演變?yōu)楣诧L險。例如,2020年以來持續(xù)的新冠肺炎疫情,就是個體風險演變?yōu)楣诧L險的最好事例。第四,風險社會中人類對于確定性的追求愈加強烈。越是在風險頻發(fā)的現(xiàn)代社會,人類對于確定性的追求越為強烈。近代以來,人類改造自然、利用自然的技術水平不斷提升,平均壽命不斷提高,但是征服自然的成功也帶來了一種“上帝性自大”,認為可以自己可以掌控一切。這個時候任何不確定性問題的出現(xiàn),都會深刻影響人類的心態(tài),讓人們對確定性的追求陷入一種焦慮的心態(tài)之中。

(三)應對公共風險需要政府功能的合理介入

轉型期以來,伴隨著現(xiàn)代性的發(fā)展,我國經(jīng)濟社會面臨著巨大而激烈的變遷,社會的主要矛盾和主要問題發(fā)生了重大變化。與此同時,國人對于穩(wěn)定發(fā)展環(huán)境的需求大大提升,也只有在確定性的環(huán)境下,我國的經(jīng)濟社會發(fā)展才能有保障。關注中國現(xiàn)實,就是要關注中國進入風險社會這一基本現(xiàn)實。未來5到10年乃至30年的改革,一方面我們必須面對風險社會這個現(xiàn)實,另一方面要快速地構建起風險社會的思維框架和政策體系,在發(fā)展的不確定性中尋找確定性。對于風險因素,解決的方式要有差異性。有些風險,個體難以化解,當這些風險因素威脅到人類共同的生存和發(fā)展空間后,就需要通過集體的行動,構建共同體來規(guī)避、應對風險,需要政府功能的合理介入。

三、風險社會情境下的公共服務功能界定:對沖公共風險

風險社會的本質是不確定性,現(xiàn)代國家所面臨的矛盾和問題亦是不確定性。當個體風險發(fā)展到一定程度或者蔓延到一定范圍后,就有演變?yōu)楣诧L險的可能性。國家和政府的作用是在公共風險可能發(fā)生或者發(fā)生后,采取有效的應對措施。在這一過程中,需要通過一定的治理路徑以現(xiàn)代公共服務進行風險的對沖。

(一)風險社會情境下的國家治理:公共風險的邏輯

在切實推動新時代“國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”治理總目標實現(xiàn)的過程中,首先要明晰國家治理的本質是什么。學術界對此進行了不同角度的闡釋。俞可平(2014)提出,國家治理體系是一個制度體系,國家治理體系的三大要素即治理主體、治理機制和治理效果;現(xiàn)代國家治理體系是一個有機、協(xié)調、動態(tài)和整體的制度運行系統(tǒng)。過去幾年中,學者們從宏觀、微觀層面,對國家治理的本質提出了不同的看法。由于每個人遵循的理論基點不同,各個學者的分析范式不同,而得出的最終結論,即國家治理的本質和目標卻殊途同歸。無論是“引導、組織、協(xié)調的活動”,“維護政治秩序……提供公共服務”還是“實現(xiàn)社會管理規(guī)則和政策的良善性”,都顯露出對秩序的追求,而追求秩序是追求確定性的理性化表達。

在風險社會的情境下,不確定性因素眾多,在任何一個領域都有可能引發(fā)公共風險。由于各類風險之間聯(lián)系、交織的程度和范圍大大超越了傳統(tǒng)災難。個體風險一旦大面積擴展,就有可能轉化為公共風險,這是個體無法應對的。比如經(jīng)濟危機的暴發(fā),是個體風險累積、規(guī)模擴張與邊際蔓延所引發(fā)的。當經(jīng)濟格局的大廈即將崩塌時,沒有一片雪花是無辜的,也無法通過個體的力量去應對。在這種情況下,只有運用集體的理論,通過國家層面的統(tǒng)籌,不斷在經(jīng)濟社會層面注入確定性,才可能有效化解與防范公共風險。

(二)風險社會背景下的政府職能:注入確定性

現(xiàn)代經(jīng)濟學理論的鼻祖亞當·斯密最早對政府職能進行了解釋,他認為政府的職能有三個方面,即國防、司法以及公共基礎設施建設。至于政府的職能由什么而決定,亞當·斯密并沒有進行更深一步的闡釋,他用排除法說明,假設自由市場經(jīng)濟是合理的、天然具有效率和公平,只有當市場無法發(fā)揮任何作用的時候,政府才能采取行動。亞當·斯密認為政府應該做一個“守夜人”,讓市場發(fā)揮資源配置的作用。按照斯密的邏輯,假如市場沒有失靈,那么政府也就沒有存在的必要性了。這便是“經(jīng)濟人”假設前提下對政府職能的界定。后來的研究并沒有脫離斯密的研究邏輯,只是在此基礎上進行了拓展。一是福利經(jīng)濟學,站在社會福利最大化的視角,認為自由的市場經(jīng)濟并不能保障帕累托最優(yōu)效率,因此需要由政府來干預市場。這也就為政府職能的規(guī)定提供了解釋,借此可以進一步回答,政府的職能是什么,政府的公共支出范圍是什么等一系列問題。但是福利經(jīng)濟學的缺陷在于,沒有一個統(tǒng)一的標準可以確定政府功能的范圍,這個問題很難在一般的規(guī)定性上進行回答。二是公共品(公共服務)理論,該理論早在古典經(jīng)濟學萌生的初期就已經(jīng)產生,在威克賽爾、薩繆爾森等經(jīng)濟學家的不斷推動下,公共服務理論成型。按照公共服務的核心理論,公共服務具有“非排他性”以及“非競爭性”特征,也決定了公共服務不可能由市場來進行供給,而只能由政府供給完成。公共選擇派布坎南在《公共財政》一書中,提出了一個更為廣義的政府職能解釋,這也為政府干預市場提供了更為詳盡的闡釋。

但是,無論是福利經(jīng)濟學還是公共選擇派,都是在市場失靈的視角上討論政府職能的邊界,都沒有完全脫離斯密“排除性”邏輯的局限性。在這樣的視角上,公共服務是依附于市場化服務而存在的,這也就使得公共服務的理論缺乏穩(wěn)固的根基,導致在政府職能和公共服務本質性的研究中,對市場分析方法錯用和濫用,以至于公共服務的供給問題一直難以在理論上有所推進。

(三)公共服務的本質和功能:對沖公共風險

不確定性與風險,是影響幸福感和獲得感的一個因素?;诠残睦砗蛡€體行為感受,人民群眾幸福感的提升,既取決于其實際利益的獲得,也取決于對風險的預期與感受。長期以來,我們對公共服務供給的理解局限于“經(jīng)濟人”的基礎假設,在擺脫市場分析方法的前提下,我們只要深入分析就可以得出,公共服務的性質與私人服務的性質是完全不同的。就像長度和重量不可以比較一樣,公共服務不可能是由私人服務來決定的。那么既然要打破這種不當認知,就需要建立新的理論邏輯。公共服務到底是由什么來決定的呢?換句話說,公共服務為什么會存在?在風險社會的分析邏輯下,我們認為,公共服務是由公共風險決定的。政府供給公共服務的過程,其實也是治理公共風險的過程。從底層邏輯上看,現(xiàn)代社會中的公共服務,都是為具體的公共風險而產生的。例如,國防是一種典型的公共服務,若是沒有國防安全,那么人民生命財產隨時有被掠奪的可能性(劉尚希、李成威,2018;劉尚希、武靖州,2018)。義務教育也是一種公共服務,如果沒有義務教育的供給,那么就會有大量的人群無法獲得教育機會,社會穩(wěn)定發(fā)展與和諧進步將受到影響和阻滯。從歷史的邏輯來看,公共服務的范疇是變化的,現(xiàn)有的公共服務是變遷的結果。那么為什么政府會擴大某一種公共服務的供給范圍,也會縮小甚至取消某一種公共服務呢?是因為市場邏輯的原因嗎?顯然不是,政府職能以及公共服務的變遷,取決于公共風險的變化。比如新中國成立初期與改革開放之后,國家面臨的公共風險是不同的,這也就決定了公共服務的類型和范圍存在較大的差異。公共風險是我們理解歷史變化的一個重要角度。面向未來,政府即將供給的公共服務也是取決于公共風險的未來變化。公共風險是推動公共服務變遷的原動力,這也就打破了市場失靈或者政府失靈的循環(huán)悖論。

四、以“公共風險”假設重塑公共服務理論:多維價值

在風險社會情境下,不確定性和脆弱性增強,個體力量在復雜多變的世界變得愈加無力。公共風險發(fā)生的領域,就需要對公共風險進行治理。政府的職能是為不確定性的世界注入確定性,而公共服務是對沖公共風險的有效路徑。公共風險存在的領域也決定了公共服務供給的領域,公共風險的損失程度也決定著公共服務的供給邊界。人類社會所呼吁的公平正義,也要求對不同群體所面臨的公共風險進行公平的風險治理。在“公共風險”假設之下,創(chuàng)新公共服務理論,具有多維價值。

(一)重塑公共價值理念

立足于“公共風險”假設,國家治理和政府的職能是公共風險治理,公共服務的本質也是為了對沖公共風險,這為重塑政府職能提供了重要遵循。過去的很長一段時期,在西方自由化思潮的影響下,公共服務理論往往是建立在市場邏輯的基礎之上,造成了公共性的大量流失。例如,近年來,受市場化、城鎮(zhèn)化以及各類宏觀經(jīng)濟社會因素的疊加效應影響,我國越來越重視公共產品的公私部門合作。在公私伙伴關系實現(xiàn)大規(guī)模躍進的同時,伴之而生的“質量低下”“價格虛高”“債務風險”“責任弱化”“監(jiān)管失效”“設租尋租”等偏離公平正義的現(xiàn)象也尤為值得關注(陳琤,2014)。諸多學者也進行了有益的探索,如加強契約管理、實行有效的風險分擔機制等,旨在通過技術層面的努力,管控公私伙伴關系運行中所出現(xiàn)的問題。

事實上,關于公共性困境問題的治理,更多的是需要價值層面的思考。對此,公共風險的假設可以在價值邏輯上對公共服務的本質和功能進行界定,既可以回答公共服務的底層邏輯問題,又能夠對政府職能范圍、公共服務供給的范圍、規(guī)模、人群進行精準的界定,因此既具有理論上的指導性,又極具實踐上的實用性,是從“公平”維度提升公共服務的供給成效。

(二)提升公共服務的供給效率

長期以來,我國不斷加大對公共服務的投入,在取得顯著成效的同時,也面臨著供給效率低下的問題和供給矛盾。其中,問題主要表現(xiàn)在:供給水平不均衡、供給結構不合理;城鄉(xiāng)之間、區(qū)域之間、群體之間的非均等化現(xiàn)象較為突出。矛盾表現(xiàn)在:公共服務供給和需求之間的矛盾、政府間事權與支出責任的矛盾、社會福利效率與公平之間的矛盾等等,進而推動形成了新時代我國社會人民日益增長的美好生活需要和不平衡、不充分的發(fā)展之間的矛盾(彭亞星,2019)。在“公共風險”假設的基礎上,識別公共風險,根據(jù)公共風險發(fā)生的可能性以及損失的大小,確定公共服務供給的結構和規(guī)模,可以有效提升公共服務的支出績效,將“有限的資金花在刀刃上”,并有利于進一步深化財政體制改革,轉變政府職能。

第一,立足“公共風險”假設,可以實現(xiàn)公共服務供給與需求的平衡。在風險社會的邏輯下,國家治理、政府職能以及公共服務的本質是對沖公共風險。更高質量的公共服務供給,需要以“公共風險最小化”為價值和目標追求。轉型時期,人民的個體需求呈現(xiàn)多樣化,人們不僅關注著公共服務供給質量提升,也對公共服務供給提出了個性化、多樣化的要求。這是無可厚非的,國家和政府也在盡全力滿足人民向往美好生活的需要,更好推動人的全面發(fā)展與社會的全面進步。有很多學者認為,公共服務供給無法精準回應民眾需求,阻礙了公共服務供給質量的提升。但事實果真如此嗎?公眾對公共服務需求的表達通道,在理論上是不存在阻礙的。持此意見的學者,并沒有對公共服務供給的深層次邏輯進行深思。實際上,公共服務的功能和國家治理、政府職能是相通的,其本質上就是為了對沖公共風險。因此,個體的風險規(guī)避需求并不能歸之于公共服務的對沖范疇,需要由個體管控的風險,應該采取市場化的途徑去解決,而一旦由個體風險上升為公共風險,就需要發(fā)揮共同體的力量加以解決。

在當前的多元化時代,對個體的個性化需求一一滿足是不現(xiàn)實的,只會造成公共服務改革流于表面化、庸俗化。因此,須建立對公共風險的監(jiān)控、預警機制,以“公共風險”這只看不見的手,去實現(xiàn)公共資源的有效配置。此“需求”非彼“需求”,達到“公共風險管控需求”與“公共服務供給”之間的動態(tài)平衡后,如尚有余力,再去酌情考量個體需求。尤其是在經(jīng)濟下行、國際環(huán)境復雜的時期,從公共風險出發(fā),調整公共服務的供給思路,既是現(xiàn)實的,也是迫在眉睫的。

第二,立足“公共風險”假設,可以推動財權和事權的統(tǒng)一。一旦“公共風險”的導向思維明確下來,借用風險配置技術,可以打破以往的“風險大鍋飯”,實現(xiàn)公共部門各個層級財權和事權的統(tǒng)一。所謂“風險大鍋飯”,是一種形象的比喻。劉尚希(2010)認為,政府的公共資源,無論是存量,還是流量,實際上仍處于割據(jù)的狀態(tài),盡管改革打破了利益的大鍋飯,但風險的大鍋飯依然如故。這突出表現(xiàn)在風險的責任認定是模糊的,甚至在很多部門還沒有任何認定。比如中央和地方的公共服務供給責任,是近年來爭議的焦點之一。很多學者都在呼吁應該實現(xiàn)財權和事權的統(tǒng)一,在基本公共服務供給責任上實現(xiàn)有效劃分(武靖州,2017;程瑜,2021)。但是,關于責任分擔的標準的爭議也很大。如果建立起明晰的風險責任分配機制,可以在很大程度上提升公共服務的供給效率。也就是說,在風險分配機制的邏輯下,“風險管控”事權的歸屬更為清晰,即由中央管控的風險,其相對應的公共服務供給,應由中央負責,如果是區(qū)域性公共風險,其對應的公共服務供給職責則應歸屬地方政府。

第三,立足“公共風險”假設,可以推動公共服務供給結構更加合理。高效的公共服務供給需要合理的公共服務供給體系。那么公共服務的結構和內容是由什么決定的呢?基于公平、民主等因素的考量,很多公共行政學派的學者們呼吁公共服務供給要以公民的需求為導向,同意這個觀點的擁躉甚多(胡志平,2019)。發(fā)端于西方理論、深植于西方體制的,由公民需求導向推導出的公共服務供給體系真的合理嗎?真的適合中國的國情嗎?首先,對我國這樣一個轉型時期的巨大體量的國家而言,公民需求很難真正測度出來。一是公共服務平臺參與群體的代表性不足,并且公共部門是被動響應需求,存在偏誤;二是公平存在等額分配、過程公平、結果公平等多種原則,難以同時兼顧;三是存在多維度的個體公平,難以兼顧不同群體的公平問題;四是公共需求的主體正在不斷擴大,公共需求的總量也正在不斷增長,人民日益增長的公共服務需求與公共服務供給不足之間的矛盾較大。中國正在經(jīng)歷的變革與轉型,是空前獨有的。尤其是當前我國經(jīng)濟發(fā)展進入新常態(tài),經(jīng)濟下行壓力越來越大,國際形勢復雜多變,特別是受新冠疫情的影響,很多地方面臨的是防控任務與經(jīng)濟發(fā)展的雙重壓力。因此,公共服務的提質擴標,需要建立在經(jīng)濟發(fā)展的基礎上量力而行。無獨有偶,1949年以來,我國公共服務需求管理歷經(jīng)政治指向、經(jīng)濟取向及社會轉向三次邏輯轉換,體現(xiàn)出公共服務供給結構的內在深層邏輯,即以公共風險為底層導向,依據(jù)公共風險的識別結果,推導出公共服務的內容和結構,將有限的資源配置在最需要的領域?;诓淮_定性的思維,探究公共服務供給的改革路徑,并不代表可以忽略國民的個體化需求。實際上,以風險為導向的公共服務供給,正是在回應大多數(shù)國民的需求,只不過思維方式發(fā)生了轉變。基于公共風險的假設,公共服務供給的結構更為合理,這也在很大程度上保障了公共服務的供給效率。

第四,立足“公共風險”假設,可以縮小城鄉(xiāng)、區(qū)域、群體間公共服務供給差異。最早提出“風險社會”概念的德國學者烏爾里?!へ惪嗽凇讹L險社會:新的現(xiàn)代性之路》一書中,對現(xiàn)代社會“財富的分配”與“風險的分配”現(xiàn)象進行了詳細闡釋。貝克基于對西方資本主義社會的觀察,認為人們不僅處于社會稀缺財富的分配沖突中,還存在風險處境不平等現(xiàn)象①烏爾里?!へ惪耍骸讹L險社會:新的現(xiàn)代性之路》,譯林出版社2018年版,第121—126頁。。轉型期以來,我國城鄉(xiāng)之間、區(qū)域之間、群體之間的差距成為影響我國經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展和共同富裕取得更為明顯的實質性進展的三大阻礙因素(楊海,2018;張海柱,2019)。特別是城鄉(xiāng)之間的差距,更是亟待解決的短板。按照貝克的邏輯,我們以往關注到的差距,往往是指財富的差距,具體指收入差距、財產差距等。但是,在風險社會的情境下,我們還需關注風險處境的差距。不同的群體之間,對風險的敏感程度是不同的。實際上,個體所擁有財富的多少直接影響了個體抵御風險的能力。富裕階層往往可以有多重風險規(guī)避方式,而由于財富、知識、階層的局限,弱勢群體往往很難通過個體的力量,采取強大的風險規(guī)避措施。例如有的家庭,會因為一場疾病陷入貧困或者返回貧困。從這個邏輯上來講,公共服務對于富裕階層往往是“錦上添花”,而對于弱勢群體則是“雪中送炭”。因此,未來公共服務供給的“均衡化”改革,應基于公共風險假設,將公共服務資源更多配置在風險抵抗能力較弱的群體與地區(qū),以公共服務為工具,提升這部分群體的避險能力。

(三)廓清公共服務的供給邊界

立足“公共風險”假設,可以廓清公共服務的供給邊界。這里既包括了前文所說的供給內容邊界、供給主體邊界、供給對象邊界、供給的數(shù)量邊界,以及公共服務供給模式中政府與市場關系的邊界。公共服務應該怎樣供給,供給什么,供給多少,一直是各國在公共服務供給中需要考量的重要問題。這里有什么樣標準呢?首先,公共服務的供給水平要與國家的發(fā)展水平相匹配,過高和過低的公共福利水平都是有害的。尤其是過高的福利支出會產生嚴重的財政壓力,導致持續(xù)的財政赤字和公共債務膨脹。我們需要平衡公共福利與長期經(jīng)濟增長的關系。其次,在風險社會的邏輯下,公共服務的供給邊界要與公共風險的狀況相匹配。公共服務的本質是對沖公共風險,公共服務的高質量供給,并不是供給數(shù)量越多越好,而是取決于其對沖公共風險的能力和效率。公共服務要發(fā)揮“四兩撥千金”的乘數(shù)效應,就需要將有效的資源用在關鍵的領域、關鍵的人群。第三,立足“公共風險”的假設,還可以對公共服務的供給結構、內容等進行動態(tài)的調整。我們知道,公共福利有個特征,往往是易升不易降,很容易陷入“福利剛性”陷阱,如果遭遇了經(jīng)濟下行的周期,對國家經(jīng)濟的持續(xù)健康增長是不利的。公共風險是動態(tài)變化的,一類風險在一段時期內發(fā)生的概率比較大,發(fā)生的損害比較重,就需要有更多的公共服務資源去對沖。一段時期后,可能這類風險也就不再是主要矛盾了。這與主要矛盾理論是相通的。所以,依據(jù)公共風險,推導出的公共服務供給邊界,一定是動態(tài)的、可調整的,這也就避免了福利剛性的陷阱。

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