作者：約阿希姆·恩利施 翻譯：劉奇超 沈 濤 校對：任雪麗

內(nèi)容提要：文章研究了支柱二全球反稅基侵蝕（GloBE）規(guī)則的廣泛實施對于國家間以吸引投資為目的的稅收競爭可能產(chǎn)生的影響，討論了那些希望運用稅收制度吸引外國直接投資的國家所持的觀點。事實上，二十國集團/經(jīng)濟合作與發(fā)展組織包容性框架的成員對于通過最低稅遏制國際稅收競爭的目標存在分歧。一些成員的保留意見體現(xiàn)在GloBE制度的折中設計中，從基于經(jīng)濟實質(zhì)的所得排除（SBIE）規(guī)則可以看出，包容性框架放棄了以商定的最低稅率為企業(yè)稅競爭設定底線的想法。相反，SBIE建立了一個僅適用于超額利潤征稅的有效底線（15%）。同時，由于來源國可能通過合格國內(nèi)最低補足稅自行征收最低稅，理論上，基于該底線的稅收競爭可能會持續(xù)不減，這意味著傳統(tǒng)企業(yè)稅將被模仿GloBE補足稅的國內(nèi)最低稅所取代。然而，考慮到財政、法律和政治方面的限制，這種極端情況不太可能實現(xiàn)。因此，隨著GloBE的廣泛實施，使用低于15%的有效稅率吸引高利潤率投資的激勵措施將減少。盡管如此，《GloBE示范規(guī)則》的某些要素意味著一些形式的企業(yè)稅競爭將繼續(xù)存在，甚至會相對更具吸引力。由于GloBE對企業(yè)稅競爭的緩和作用相對溫和，GloBE還可能導致通過其他渠道吸引投資的競爭加劇。

一、引 言

目前，二十國集團（簡稱G20）/經(jīng)濟合作與發(fā)展組織（簡稱OECD）應對稅基侵蝕和利潤轉(zhuǎn)移（簡稱BEPS）包容性框架（簡稱IF）的成員已涵蓋141個國家（地區(qū)）。自2018年以來，IF一直致力于制定國際最低稅提案。根據(jù)OECD于2019年發(fā)布的《工作計劃》，這項所謂的全球反稅基侵蝕（簡稱GloBE）提案作為“支柱二”方案，隨同向市場轄區(qū)分配更多征稅權的“支柱一”方案，被列入BEPS 2.0倡議。根據(jù)IF在2021年7月和10月發(fā)布的兩份聯(lián)合聲明，歷經(jīng)多輪談判，137個IF成員就實施一項國際協(xié)調(diào)最低稅的“共同方法”達成協(xié)議。

2021年12月，OECD發(fā)布《GloBE示范規(guī)則》，規(guī)定了此項最低稅制度的細節(jié)，根據(jù)“共同方法”的安排，協(xié)議參與國在實施最低稅時必須遵循該規(guī)則。IF在2022年春季發(fā)布的《GloBE示范規(guī)則評注》中進一步解釋了這些細節(jié)。

這項國際最低稅倡議最初是被作為打擊BEPS的提案提交給IF。然而，人們很快認識到，一項國際協(xié)調(diào)的最低稅也有可能遏制國際稅收競爭，而這種可能實現(xiàn)的遏制作用具有相對清晰的理論基礎。如果能夠以一種協(xié)調(diào)的方式廣泛實施，國際最低稅有望為國際企業(yè)稅競爭設立一條以商定的最低稅率為準的底線。GloBE適用范圍內(nèi)的納稅人至少會在一個轄區(qū)就其利潤承擔最低稅率水平的稅負。如果在“來源地”（廣義解釋）征收的稅收尚未確保這一目標，那么補足稅將被適用以相應增加總體稅負，從而達到最低稅率水平。由此，各國將不再有動機為吸引外國直接投資而設定較低的稅率，因為這種做法只會使他們減少收入，而不會激勵企業(yè)在當?shù)芈鋺艋驍U大投資。國際稅收競爭可能會在這一最低稅率的底線之上持續(xù)進行，但其效應或許會減輕。由于國際最低稅也會減少利潤轉(zhuǎn)移的動機，（潛在的）高稅收國家的稅基或?qū)⒆兊貌荒敲从袕椥浴Ｒ虼?，這將使得這些國家以較低的稅基流失成本提高其有效稅率。①United Nations Conference on Trade and Development（UNCTAD），“International Tax Reforms and Sustainable Investment”，World Investment Report，150（2022）.誠然，在理論上可以想象的是，非避稅國之間在最低稅率這一底線以上的稅收競爭也可能加劇。如果向避稅天堂轉(zhuǎn)移利潤的機會并沒有像這里所假設的那樣，給非避稅天堂國家?guī)斫档推髽I(yè)所得稅有效稅率的壓力，而是允許這些國家表面上保持統(tǒng)一和相對較高的企業(yè)所得稅稅率，在允許大部分利潤轉(zhuǎn)移到低稅率稅收轄區(qū)的基礎上仍保持事實上的競爭力，則可能會出現(xiàn)這種情況。通過最低稅消除部分避稅空間可能會促進稅收競爭。參見Nicolas Marceau，Steeve Mongrain&John D.Wilson，“Why Do Most Countries Set High Tax Rates on Capital?”，80（2）J.Int'l Econ.249（2010）；Eckhard Janeba&Guttorm Schjelderup，“The Global Minimum Tax Raises More Revenues than You Think，or Much Less”，Cesifo Working Paper 9623，3（Mar.2022）.

上述國際協(xié)調(diào)最低稅的潛在效應是否可以實現(xiàn)，以及可以在多大程度上實現(xiàn)，不僅取決于GloBE實施的廣泛性，還取決于其具體設計。支柱二的折中方案既沒有明確闡明其政策目標，也沒有提出對所有企業(yè)利潤征收的純粹最低稅模式。因此，GloBE能夠在多大程度上被實際勾勒出來并發(fā)揮減少國際稅收競爭的作用，這仍然是一個有爭議的問題。本文將對這一系列問題予以闡明。

二、遏制稅收競爭：全球反稅基侵蝕規(guī)則的目標？

通過分析IF在2021年達成政治協(xié)議的相關討論進程可知，IF成員一致認為打擊BEPS是GloBE的目標之一，但有關文件并未清晰表明各成員在多大程度上進一步追求遏制稅收競爭的目標。②Johanna Hey，“Global Minimum Taxation（GloBE）：What Is It about and What Could Be a European Answer?”，in Essays in Honor of H.David Rosenbloom 247 at 249（Georg Kofler et al.eds 2021）.

在法國和德國提出最低稅倡議之后，GloBE最低稅概念首次進入了IF的審議進程。這項最初的提案完全被認為是一項遏制BEPS的措施。這也許并不令人驚訝，因為IF是應2015年11月G20領導人的號召而成立的一個關于BEPS的框架，它的任務是制定解決“關于剩余的BEPS問題”的方案。國際最低稅的支持者很有可能試圖將GloBE描述為一種反BEPS的工具，用以替代將征稅權分配給市場轄區(qū)的“支柱一”方案。根據(jù)IF在《2018年中期報告》中提出的構想，將征稅權分配給市場轄區(qū)的方案在IF的內(nèi)部討論中一直占據(jù)著主導地位。

IF在2019年1月的一份《政策說明》中宣布，它將提出一項名為“雙支柱”的方案，其中的“支柱二”——國際最低稅將解決“剩余的BEPS問題”。盡管如此，政策制定者、學者和其他利益相關者之間的幾次非正式討論已經(jīng)確定，國際最低稅具有為國際稅收競爭設定底線的潛力。這一進展隨后體現(xiàn)在2019年2月的《公眾咨詢文件》中。盡管GloBE提案仍然將反BEPS放在最重要的位置，但該文件還指出“需要采取全球行動來阻止一場有害的逐底競爭”，并以此來證明最低稅倡議的合理性。它還重申，GloBE將“實現(xiàn)一個平衡的結果，減少企業(yè)在選址時對稅收考慮的敏感程度”。此外，公眾咨詢期間收到的幾份意見書以及隨后舉行的公眾咨詢會議辯論進一步強調(diào)了為國際稅收競爭設定底線這一可能影響。

因此，IF在2019年5月通過的《工作計劃》中納入了實施GloBE的雙重理由——反BEPS和為國際稅收競爭設定底線，進一步闡述了為什么過度的稅收競爭是有問題的，至少從發(fā)展中國家的角度來看是存在問題的。這標志著OECD立場的一個重大轉(zhuǎn)變。其先前的立場是，只有“有害的”稅收競爭才需要通過協(xié)調(diào)來解決。然而，就吸引投資展開的“公平”競爭從未被視為存在問題。這是OECD成員國自1998年《有害稅收競爭報告》發(fā)布以來的一貫立場，它仍然明顯影響著BEPS 1.0倡議的成果。2015年的《BEPS第五項行動計劃報告》證明了這一點，特別是修改后的專利盒關聯(lián)法。

然而，IF成員并非都支持這一限制國際稅收競爭的新目標。OECD秘書處于2020年10月發(fā)布的支柱二《藍圖》明顯體現(xiàn)了這一點?！端{圖》概述了已在政治上達成共識的最低稅在政治和技術方面的問題，以及需要進一步討論的地方。它不再明確提及GloBE對國際稅收競爭的抑制作用。該文件本身和IF附帶的《封面聲明》都重申了項目早期階段的反BEPS目標。

只有通過字里行間的閱讀，并參考《藍圖》的早期草案，才能發(fā)現(xiàn)緩和國際稅收競爭目標的存在。最值得注意的一個跡象是，對于符合BEPS第五項行動計劃中有害稅收實踐標準的專利盒相關稅制，《工作計劃》仍然缺乏對其設定豁免的具體建議，只是表明將探索這樣一種方案。《藍圖》草案解釋了沒有給此類稅制設定豁免的原因在于其將破壞支柱二的政策目標和有效性。通常認為，對第五項行動計劃的遵從應該已經(jīng)從本質(zhì)上保證消除“BEPS 1.0最終成果”所確定的任何BEPS風險。因此，對符合關聯(lián)法的專利盒稅制設定豁免，其可能削弱的唯一目標就是“公平”但過度的國際稅收競爭。另一個跡象是，根據(jù)基于經(jīng)濟實質(zhì)的公式對“征稅不足支付規(guī)則”（簡稱UTPR）下的低稅利潤征稅權進行分配，進而支持所得納入規(guī)則（簡稱IIR）的征收機制，而不是像談判進程早期階段所討論的那樣，僅根據(jù)某些易受BEPS影響的關聯(lián)企業(yè)間的付款進行分配。

最后，2021年7月和10月發(fā)布的兩份聯(lián)合聲明顯示，IF就GloBE達成了政治協(xié)議，但對GloBE的政策目標保持沉默。然而，OECD秘書處發(fā)布的隨附手冊卻將對國際稅收競爭的影響表述為該措施的主要目標：支柱二通過引入全球最低稅，為企業(yè)所得稅的稅收競爭設置了底線。支柱二不會消除稅收競爭，但會對稅收競爭加以限制。由于OECD秘書處在起草GloBE規(guī)則方面具有很大的影響力，因此預計這一目標也將體現(xiàn)在GloBE的總體設計中。不過，該隨附手冊還配有一份免責聲明，指出手冊表達的觀點不一定反映IF成員的意見?？紤]到前述模棱兩可之處，并且IF官方聲明中沒有相應提及遏制稅收競爭的目標，似乎確實有理由認為這是一個政治敏感話題。顯然，并非所有IF成員都持此觀點，一些成員認為GloBE只是一種可以廣泛采用的反BEPS工具。

正如下文分析的那樣，上述研究結果與接觸談判過程的人士的傳聞證據(jù)相印證。GloBE規(guī)則的設計及其對國際稅收競爭的可預見影響，證明了國際最低稅在反稅收競爭層面上存在一種混亂的妥協(xié)。

三、基于經(jīng)濟實質(zhì)的所得排除、合格國內(nèi)最低補足稅和其他全球反稅基侵蝕規(guī)則要素對抑制稅收競爭目標的削弱效應

（一）基于經(jīng)濟實質(zhì)的所得排除規(guī)則是“原罪”

與可以為國際企業(yè)稅競爭設定真正底線的純粹主義最低稅相比，GloBE存在的最明顯偏差是對具有經(jīng)濟實質(zhì)的活動產(chǎn)生的所得通過公式化方法排除在稅基之外。GloBE規(guī)則的這一要素顯然受到了美國全球無形低課稅所得稅制中合格經(jīng)營資產(chǎn)投資排除規(guī)則的影響。在2021年7月和10月的聯(lián)合聲明得到正式批準之前，支柱二《藍圖》對基于經(jīng)濟實質(zhì)的所得排除規(guī)則（簡稱SBIE）已經(jīng)進行了詳細闡述。據(jù)《藍圖》所述，IF成員最終同意不對“有形資產(chǎn)賬面價值和工資總額的5%”征收補足稅?！禛loBE示范規(guī)則》第5.3條進一步完善了這一概念，并將其簡稱為SBIE。這顯然是對全球最低稅目標所持不同意見之間達成的政治妥協(xié)，這種妥協(xié)考慮了就傳統(tǒng)上被認為不易受到BEPS和有害稅收政策影響的真實經(jīng)濟活動開展的稅收競爭。①United Nations Conference on Trade and Development（UNCTAD），“International Tax Reforms and Sustainable Investment”，World Investment Report，150（2022），pp.107.

根據(jù)《藍圖》，排除的基本原理是將GloBE聚焦于最容易受到BEPS影響的“超額所得”。因此可以預見，SBIE在緩和國際稅收競爭方面的效用將被嚴重削弱。需要指出的是，只產(chǎn)生“常規(guī)利潤”的投資將不受SBIE的影響。然而，在《藍圖》中，排除規(guī)則與計算轄區(qū)匯總有效稅率的算式之間的相互作用仍然被標記為一個懸而未決的問題。對此，《藍圖》考慮了不同的設計方案，本質(zhì)上代表了兩種可選模式。②Michael P.Devereux，Martin Simmler，John Vella&Heydon Wardell-Burrus，“What Is the Substance-Based Carve-Out Under Pillar 2?And How Will It Affect Tax Competition?”，5（39）Econ.Pol.Pol’y Brief 2-4（2021）.

根據(jù)第一種模式（即模式A），在計算轄區(qū)匯總有效稅率的分式中，分母將是根據(jù)GloBE規(guī)則計算的轄區(qū)匯總利潤（P）扣除SBIE。由此，GloBE規(guī)則下的有效稅率（下文簡稱“GloBE有效稅率”）將僅代表超額利潤的有效稅率，而歸屬于特定稅收轄區(qū)的所有有效稅收（T）則被視同僅針對這些超額利潤所征收。該分式具體表述為：

根據(jù)第二種模式（即模式B），先計算轄區(qū)匯總有效稅率，當該有效稅率低于最低稅率15%，需要確定補足稅稅率時，SBIE將被忽略。在該模式下，GloBE有效稅率將繼續(xù)代表歸屬于特定轄區(qū)的全部利潤的有效稅率，SBIE僅在后續(xù)計算補足稅金額時才會用到。該分式具體表述為：

相比之下，ETRA將基于一個相對較小的分母進行計算。因此，在同等條件下，對于跨國企業(yè)賺取超額利潤的任何稅收轄區(qū)，ETRA都將高于ETRB。

在這兩種模式中，補足稅稅率等于GloBE最低稅率與轄區(qū)匯總有效稅率之差，且補足稅稅基僅限于超額利潤。由于SBIE只保護常規(guī)利潤不受最低稅制度的影響，故而GloBE將為國內(nèi)超額利潤的本地有效稅負設定15%的底線。①根據(jù)GloBE規(guī)則，歸屬于在某一特定稅收轄區(qū)設立的跨國企業(yè)成員實體的有效稅收，并不限于該轄區(qū)征收的稅收。GloBE規(guī)則對有效稅收在轄區(qū)間的分配大致遵循“稅收與稅基（利潤）相匹配”的邏輯，如外國預提所得稅或受控外國公司稅的分配。不過，為了進行上述稅收競爭博弈分析，我們假設有效稅收基本上是由本地稅負決定的，即有效稅收限于由本稅收轄區(qū)征收的稅收。然而，模式A以一個隱含的前提為基礎，即所有有效稅收應僅分配給超額利潤，故而在對超額利潤適用15%有效最低稅時，會將所有有效稅收計入。這將導致具有此類超額利潤的跨國企業(yè)的轄區(qū)匯總有效稅率相對較高。如果運用該模式，只有在本地有效稅收處于較低水平時，才需要對超額利潤征收補足稅。換言之，與模式B相比，采用模式A可以使跨國企業(yè)在相對較低的本地稅負下，就可以達到退出適用GloBE補足稅的門檻。②關于這一結論的算式化表達，參見Johannes Becker&Joachim Englisch，“GloBE Minimum Taxation：Calculating the Local ETR With Carve-Outs”，KluwerInternational Tax Blog（17 Dec.2021），https://kluwertaxblog.com/2021/12/17/globe-minimum-taxation-calculating-the-local-etr-with-carve-outs/.

IF最終在《GloBE示范規(guī)則》中采用了模式B。正如一些文獻所指出的，IF成員的這一選擇對GloBE的反稅收競爭效應具有重大影響。③Devereux，Simmler，Vella&Wardell Burrus，“What Is the Substance-Based Carve-Out Under Pillar 2?And How Will It Affect Tax Competition?”，5（39）Econ.Pol.Pol’y Brief（2021）；Michael P.Devereux，John Vella&Heydon Wardell Burrus，“Pillar 2：Rule Order，Incentives and Tax Competition”，Oxford University Centre for Business Taxation Policy Brief 4（2022）；Johannes Becker&Joachim Englisch，“GloBE Minimum Taxation：Calculating the Local ETR With Carve-Outs”，KluwerInternational Tax Blog（17 Dec.2021）.

如果IF選擇模式B，稅收轄區(qū)可以通過進一步降低其企業(yè)所得稅有效稅率或其他有效稅收的稅率，并逐步降至零，來吸引更多投資。而這明顯適用于利潤率低、具有經(jīng)濟實質(zhì)的經(jīng)營活動，因為這些經(jīng)營活動只產(chǎn)生SBIE公式意義下的常規(guī)利潤。這種針對只產(chǎn)生常規(guī)利潤的投資的國際稅收競爭可能會持續(xù)下去，原因在于無論此類常規(guī)利潤如何“征稅不足”，都不會被征收補足稅。④Jost Henrich Heckemeyer，Removal of Taxation-Based Obstacles and Distortions in the Single Market in Order to Encourage Cross Border Investment，Study Requested by the FISC Subcommittee of European Parliament，39（Jul.2022）.就諸如涉及無形資產(chǎn)開發(fā)、增強、維護、保護和利用（DEMPE）功能⑤關于DEMPE功能的概念及其與公司內(nèi)部利潤分配的相關性，參見OECD，Transfer Pricing Guidelines for Multinational Enterprises and TaxAdministrations，255 et seq.（2022），Ch.VI s.B.的投資而言，這類投資往往也涉及資產(chǎn)或人員方面的實質(zhì)內(nèi)容，因此它們也存在從SBIE中受益的常規(guī)利潤要素。本地有效稅率降低能同時降低此類高利潤投資產(chǎn)生的常規(guī)利潤和超額利潤承擔的稅負，但是只會增加超額利潤應承擔的補足稅。因此，本地有效稅率的降低也會減少此類高利潤投資的總利潤的綜合稅負，即本地企業(yè)所得稅和補足稅之和。最終，在企業(yè)所得稅稅率為零的情況下，綜合稅負將降至最低，而超額利潤的補足稅稅負為15%。因此，在當前的GloBE規(guī)則下，“逐底競爭”依舊存在理論上的可能性。

相比之下，模式A不僅就超額利潤設定了稅收競爭底線，還為降低總利潤稅負的減稅措施或其他針對性稅收激勵設定了稅收競爭底線（前提是存在超額利潤）。不過，這一底線將低于最低稅率15%。模式A在假設所有有效稅收都歸屬于超額利潤的前提下，計算本地超額利潤的有效稅率，但只要求超額利潤承擔15%的有效稅負。這意味著，任何導致ETRA低于15%的減稅措施都將增加跨國企業(yè)的補足稅納稅義務。從技術上講，一旦達到補足稅適用門檻，模式A下本地企業(yè)所得稅有效稅率降低導致的補足稅稅率邊際增量會高于模式B下的邊際增量，這是因為本地企業(yè)所得稅稅率的降低導致ETRA分式和ETRB分式中的分子等量減小，而ETRA分式中的分母相對較小。此外，模式A固有的特點是，有效稅率的降低導致的補足稅正好等于稅收轄區(qū)降低有效稅率所放棄的本地有效稅收。因此，在模式A下，各國就不會有動力就吸引投資開展低于某一稅率門檻（t）的稅收競爭，這是因為他們作為投資地點的吸引力將不再受到此類舉措的積極影響。一旦低于該門檻，企業(yè)稅負的任何進一步減少都將被模式A下的補足稅納稅義務完全抵消，該門檻的具體數(shù)值取決于特定企業(yè)的轄區(qū)超額利潤與總利潤之比：

早前的一篇文獻①Johannes Becker&Joachim Englisch，“GloBE Minimum Taxation：Calculating the Local ETR With Carve-Outs”，KluwerInternational Tax Blog（17 Dec.2021），https://kluwertaxblog.com/2021/12/17/globe-minimum-taxation-calculating-thelocal-etr-with-carve-outs/.指出，單獨來看，只有模式A可能在跨國公司總體利潤方面建立國際稅收競爭的底線。然而，這并不一定意味著模式B對于減少過度稅收競爭而言是一種次優(yōu)選擇。從上文分析中也可以看出，就預計會產(chǎn)生超額利潤的高利潤投資而展開的稅收競爭，在模式B下的成本顯然比在模式A下更高②關于這一現(xiàn)象的公式化解釋，參見Ohannes Becker&Joachim Englisch，“GloBE Minimum Taxation：Calculating the Local ETR With Carve-Outs”，KluwerInternational Tax Blog（17 Dec.2021），https://kluwertaxblog.com/2021/12/17/globeminimum-taxation-calculating-the-local-etr-with-carve-outs/.。在模式B下，將跨國公司總利潤的綜合有效稅負降低到15%以下所需要減少的本地有效稅收比在模式A下更多。換言之，只要稅率保持在零以上，與模式A相比，模式B下本地有效稅收降低導致的跨國企業(yè)綜合稅負減少額將小于模式A下的減少額。因此，在模式B下，稅收轄區(qū)為提供較低的正有效稅率而降低本地有效稅收所帶來的收入損失，會在較小程度上被投資地點吸引力的相應增加所抵消。上述發(fā)現(xiàn)可以得出的直觀結論是，在模式A下實施GloBE根本不會緩和超額利潤的有效稅率達到15%這一底線之上的國際稅收競爭。相比之下，目前商定的解決方案的稅收競爭抑制效應，在總利潤的本地有效稅率低于15%時，就已經(jīng)開始產(chǎn)生。

此外，各國通常不會只為了具有預先確定的超額利潤的投資而展開競爭，而是就整個投資范圍展開競爭。國家對某些投資事項的偏好更多取決于當?shù)亟?jīng)濟條件和發(fā)展重點。例如，一些國家可能會更專注于吸引資本或勞動力密集型的常規(guī)“車間”經(jīng)營活動的投資，這種投資通常只能產(chǎn)生SBIE涵蓋的常規(guī)利潤。然而，其他國家可能更愿意參與“智慧型”稅收競爭，并聚焦特定類別的潛在高回報投資，如研發(fā)和知識產(chǎn)權投資。在前一種戰(zhàn)略下，SBIE的概念本身就允許不受限制的稅收競爭得以持續(xù)，即使適用模式A，也并無任何區(qū)別。在其他情況下，模式B的理論基礎將僅提供關于本地有效稅率門檻的大致范圍，一旦低于該門檻，進一步降低當?shù)仄髽I(yè)所得稅負擔將不再有意義。因為理想的外國直接投資可能產(chǎn)生不同水平的超額利潤，且這種利潤需要在不斷變化的經(jīng)濟環(huán)境中進行評估。因此，模式A也不會建立一個全球統(tǒng)一的稅收競爭底線，最多建立一系列針對特定國家的稅收競爭底線。

總的來說，將“基于經(jīng)濟實質(zhì)的所得”排除在GloBE適用范圍之外，嚴重損害了GloBE作為緩和稅收競爭工具的有效性。這意味著，這種基于實質(zhì)的低利潤經(jīng)營活動將在沒有任何最低稅限制的情況下繼續(xù)下去。盡管存在SBIE，但就其他關于高利潤投資的稅收競爭而言，GloBE仍被認為是為了緩和有效稅率低于最低稅率的稅收競爭。然而，SBIE阻礙了建立真正的企業(yè)稅競爭底線。GloBE規(guī)則只是為那些吸引產(chǎn)生“賬面利潤”而不開展或幾乎不開展實質(zhì)經(jīng)營活動的投資的國家設立了底線，這些投資可以通過轉(zhuǎn)讓定價或融資結構等途徑避稅。在這方面，SBIE沒有提供庇護，而這種特殊形式的稅收競爭可以促進BEPS 1.0項目語境下的BEPS。因此，GloBE的限制效應將更多地與反BEPS目標有關，而不是與抑制國際稅收競爭這一潛在目標相關。

然而，上述關于目前版本SBIE具有相對溫和影響的研究結果只是初步的。如果各國決定采用《GloBE示范規(guī)則》第10.1.1條所述的合格國內(nèi)最低補足稅（簡稱QDMTT），則需要對其進行修正。

（二）合格國內(nèi)最低補足稅加劇了削弱效應

在就雙支柱達成政治協(xié)議之前，IF就已經(jīng)開始討論低稅收轄區(qū)如何避免“其低水平的有效稅負不再為GloBE規(guī)則適用范圍內(nèi)的跨國企業(yè)提供額外的投資激勵，而只會導致將稅收轉(zhuǎn)移到通過IIR征收補足稅的最終母公司所在轄區(qū)”這一現(xiàn)象。如要避免這種結果，一個相當明顯的解決方案是按照GloBE規(guī)則制定國內(nèi)最低稅。①Noam Noked，“Defense of Primary Taxing Rights”，40（2）Va.Tax Rev.341 at 362（2021），諾姆·諾克著，劉奇超等譯：《捍衛(wèi)初始征稅權》，《海關與經(jīng)貿(mào)研究》（網(wǎng)絡首發(fā)論文）2022-06-21，https：//kns.cnki.net/kcms/detail/31.2093.f.20220620.1025.004.html；Noam Noked，“Potential Response to GLOBE：Domestic Minimum Taxes in Countries Affected by the Global Minimum Tax”，102（7）Tax Notes Int’l 943 et seq.（2021）；Joachim Englisch，“Non-harmonized Implementation of a GloBE Minimum Tax：How EU Member States Could Proceed”，30（5/6）EC Tax Review，207（2022）.畢竟，國內(nèi)最低稅作為一種針對利潤征收的國內(nèi)稅，是符合GloBE規(guī)則目的的有效稅收，并相應增加了稅收轄區(qū)的有效稅率。因此，國內(nèi)最低稅的征收事實上優(yōu)先于IIR的應用，如果按照GloBE規(guī)則進行適當設計，預計各國基本上可以攬入所有潛在的最低稅收入。因此，最終的補足稅將由低稅收轄區(qū)本身而非最終母公司所在轄區(qū)征收。所以，一個稅收轄區(qū)仍然可以依靠其低水平或常規(guī)水平的稅收來維持或改善其在GloBE規(guī)則適用范圍外跨國企業(yè)方面的競爭力。同時，它可以確保本轄區(qū)財政部門從遵守GloBE規(guī)則方面獲得收益，即以15%的最低稅率對GloBE適用范圍內(nèi)的跨國企業(yè)利潤征稅。

然而，IF最終于2021年12月決定，在有效稅率計算中忽略SBIE。因此，先前設想的將類似于GloBE的國內(nèi)最低稅作為各來源國的額外有效稅收的做法，將不再使跨國公司免于承擔GloBE補足稅納稅義務。如果根據(jù)《GloBE示范規(guī)則》，國內(nèi)最低稅僅適用于超額利潤，則由此產(chǎn)生的國內(nèi)總納稅義務［0.15*（P-SBIE）］將不足以填平GloBE補足稅。這是因為《GloBE示范規(guī)則》中采用的有效稅率計算方式為有效稅收與總利潤的比率，而不是有效稅收與超額利潤的比率。因此，只有在本地有效稅負至少等于該稅收轄區(qū)內(nèi)跨國企業(yè)總利潤的15%時，跨國企業(yè)才免于繳納國際最低稅。

為了避免這種結果，QDMTT的概念被引入。②參見The Ordering of Residence and Source Country Taxes and the OECD Pillar Two Global Minimum Tax，76 Bull.Int’l Tax’n 218 at 225（2022）.根據(jù)《GloBE示范規(guī)則》，QDMTT是一種國內(nèi)最低稅，在確定國內(nèi)超額利潤的情況下對此類利潤課以相應的補足稅，其實施效果應與《GloBE示范規(guī)則》及其評注規(guī)定的結果相一致。在各稅收轄區(qū)“不提供與該規(guī)則相關的任何附帶利益”的進一步條件下，QDMTT將不會被視為計入GloBE有效稅率算式分子的有效稅收，而是可以直接用于抵扣GloBE補足稅。

雖然國際最低稅不會因為QDMTT而取消，但QDMTT的應用通常會導致GloBE補足稅納稅義務為零。只有在某些情況下，由于作為GloBE稅基計算起點的賬面利潤所適用的財務會計準則存在差異，仍可能根據(jù)IIR或UTPR征收一定數(shù)量的GloBE補足稅。然而，任何此類差異通常都無關緊要，因為GloBE的稅會差異調(diào)整規(guī)則消除了被GloBE認可的會計準則之間的大部分差異。

至少從表面上看，QDMTT有效地使來源國自行征收補足稅的權利優(yōu)先于最終母公司所在轄區(qū)或其他地方征收補足稅的權利。因此，可以合理地推論，許多低稅收轄區(qū)僅出于財政原因就會采用QDMTT。而QDMTT也是《歐盟最低稅指令（草案）》第10條提供給歐盟成員國的一種可選方案。①European Commission，Proposal for a Council Directive on Ensuring a Global Minimum Level of Taxation for Multinational Groups in the Union，COM/2021/823 Final（22 Dec.2021）.

然而，QDMTT也對GloBE的反國際稅收競爭效應具有重要影響。如果QDMTT得以實施，則來源國可以將減少的總體國內(nèi)企業(yè)稅負轉(zhuǎn)嫁給GloBE適用范圍內(nèi)的跨國企業(yè)，直到其超額利潤有效稅率達到所需的最低稅率水平。一方面，將國內(nèi)企業(yè)稅實際稅負降至15%以下給跨國企業(yè)帶來的惠益會大打折扣，因為其中有一部分被補足稅納稅義務的增加所抵消。另一方面，由于該補足稅由來源國自行征收，因此，雖然來源國對跨國企業(yè)的激勵作用有所減弱，但隨之而來的是來源國在稅收競爭博弈中稅收流失代價的相應降低。

這意味著，準備用QDMTT來替代對GloBE適用范圍內(nèi)跨國企業(yè)征收的常規(guī)企業(yè)所得稅和其他有效稅收的稅收轄區(qū)，在超額利潤有效稅率達到15%這一門檻之上進行的國際稅收競爭，將無法被GloBE完全緩和。一旦跨國企業(yè)的企業(yè)所得稅納稅義務被QDMTT納稅義務完全替代，則將滿足支柱二規(guī)定的超額利潤有效稅率達15%的底線。對來源國而言，將國內(nèi)超額利潤最低稅的稅率設定在15%以下是不合理的選擇。在這種情況下，國內(nèi)最低稅將不再屬于GloBE規(guī)則下的QDMTT，將僅被視為GloBE有效稅率計算中的有效稅收。因此，如果將國內(nèi)最低稅降低到超額利潤的15%水平以下，則降低的稅負將被GloBE適用范圍內(nèi)跨國企業(yè)相應增加的更高國際補足稅稅負所抵消。

最終，QDMTT與IF認可的SBIE模式B相結合，使得GloBE對國際稅收競爭的影響與SBIE的模式A（已被否決）相一致。只要超額利潤的稅負維持在15%這一底線之上，采用QDMTT的稅收轄區(qū)可以持續(xù)參與吸引GloBE適用范圍內(nèi)跨國公司投資的稅收競爭。然而，從技術上講，這種與SBIE模式A相同的影響將以不同的方式實現(xiàn)——通過復制GloBE制度的國內(nèi)最低稅，有效地取代對企業(yè)利潤征收的常規(guī)企業(yè)所得稅或其他直接稅。

此外，與模式A方案相比，QDMTT為那些希望通過僅滿足國際最低稅的最低要求，來使其對外國投資的稅收吸引力最大化的低稅收轄區(qū)提供了顯著優(yōu)勢。他們不再需要專門考慮優(yōu)先投資類別的特定盈利狀況，以便在GloBE適用范圍內(nèi)跨國企業(yè)投資者的企業(yè)所得稅和其他有效稅收負擔的降低需求與相應的稅收收入損失之間取得最佳平衡。究其原因，是QDMTT取代了常規(guī)的國內(nèi)企業(yè)所得稅和其他有效稅收，自動確保了僅對超額利潤征收15%的最低稅，而不論超額利潤與總利潤之比如何。與模式A不同，模式B中SBIE與QDMTT的結合意味著在國內(nèi)企業(yè)所得稅有效稅率方面不再存在稅收競爭底線。同樣，這兩項措施的結合使各國無需在十年過渡期內(nèi)不斷調(diào)整最佳企業(yè)所得稅稅率水平以適應SBIE比例的逐步下降。②UNCTAD尚未考慮到這一點，見United Nations Conference on Trade and Development（UNCTAD），International Tax Reforms and Sustainable Investment，World Investment Report，146（2022）.

（三）一些注意事項

因此，盡管SBIE和QDMTT的綜合效應在理論上有可能顯著削弱GloBE對國際稅收競爭的調(diào)節(jié)作用，但仍存在一些需注意的事項。

第一，也是最為重要的一點是，只有那些愿意放棄對常規(guī)利潤征稅的稅收轄區(qū)，才能實現(xiàn)SBIE和QDMTT相結合促成的稅收競爭戰(zhàn)略效果，即用QDMTT完全替代常規(guī)國內(nèi)有效稅收（特別是企業(yè)所得稅）。對于絕大多數(shù)并非避稅天堂的國家來說，這將不是一項具有政治可行性的稅收政策選擇。盡管GloBE適用范圍外的企業(yè)在QDMTT下無需支付補足稅，但如果針對GloBE適用范圍外企業(yè)的一般企業(yè)稅隨后也被取消，那么這種向僅對超額利潤征稅的轉(zhuǎn)變對稅收的影響將是巨大的。一些文獻研究結果表明，“在引入支柱二之后，一些國家在沒有稅收流失成本的情況下競相降低企業(yè)稅的可能性增加”，因為它們“可以用QDMTT收入抵消企業(yè)稅收入的進一步減少”。①Michael P.Devereux，John Vella&Heydon Wardell Burrus，“Pillar 2：Rule Order，Incentives and Tax Competition”，Oxford University Centre for Business Taxation Policy Brief 9（2022）.

將QDMTT適用范圍擴展到涵蓋GloBE規(guī)則適用范圍外的所有應稅企業(yè)，并非應對這些收入影響的可行方案。特別是中小企業(yè)將難以適用QDMTT所固有的復雜財務核算和計算要求。此外，從稅收競爭的角度看，假設外國直接投資的稅收彈性隨著企業(yè)規(guī)模的縮小而降低，則向僅對超額利潤征收最低稅的轉(zhuǎn)變在中小企業(yè)領域可能不如在大型跨國企業(yè)領域那樣可取。②Martina Lawless，Daire McCoy，Edgar L.W.Morgenroth and Conor M.O’Toole.“Corporate Tax and Location Choice for Multinational Firms”，50（26），Applied Econ.2920（2018）.因此，相比于大型跨國企業(yè)，放棄稅收的做法對于吸引小企業(yè)投資的有效性更低，對于保持小企業(yè)投資的必要性也更低。

誠然，通過將QDMTT對常規(guī)企業(yè)所得稅的部分或全部替代限制在僅針對GloBE適用范圍內(nèi)跨國企業(yè)實施，可以避免因普遍降低甚至取消常規(guī)企業(yè)所得稅而導致過度的稅收收入不足。然而，可以想象，公眾輿論可能會反對“僅取消企業(yè)所得稅對（通常可以取得高利潤的）大型跨國企業(yè)的適用并以最低稅取而代之”的做法。③United Nations Conference on Trade and Development（UNCTAD），“International Tax Reforms and Sustainable Investment”，World Investment Report，146（2022）.在一些稅收轄區(qū)，這樣一個一分為二的企業(yè)稅稅收制度也可能面臨憲法障礙。

此外，如果將企業(yè)所得稅的取消或大幅減少限于GloBE適用范圍內(nèi)的跨國企業(yè)，這種稅收優(yōu)惠將會面臨被歸類為與征收國內(nèi)最低稅有關的“相關附帶利益”的風險。該評估結果意味著這種國內(nèi)最低稅將不再符合QDMTT的資格，因此無法保護跨國企業(yè)免于承擔國際補足稅負擔。誠然，在進一步的指南出現(xiàn)之前，很難評估與引入QDMTT相關的“圈籬型”企業(yè)所得稅降低措施是否會實際產(chǎn)生這種風險。一方面，《GloBE示范規(guī)則評注》在這一問題上的措辭相當溫和，其指出，對附帶利益的限制并非旨在限制稅收轄區(qū)根據(jù)GloBE規(guī)則下的新國際稅收架構對其企業(yè)稅收制度設計進行變更的能力。另一方面，《GloBE示范規(guī)則評注》還提到，在“合格IIR”概念的語境下也禁止附帶利益：向所有納稅人提供的稅收優(yōu)惠或補助不屬于附帶利益。與判斷附帶利益相關但非決定性的事實包括：稅收優(yōu)惠或補助是否僅適用于受GloBE規(guī)則約束的納稅人，該優(yōu)惠是否作為GloBE規(guī)則一部分進行推行，以及該制度是否在IF開始討論GloBE規(guī)則后才被引入。根據(jù)這些標準，至少一些稅收轄區(qū)可能傾向于不采取“引入QDMTT，同時針對GloBE適用范圍內(nèi)跨國企業(yè)大幅減少或取消常規(guī)企業(yè)所得稅”的做法。隨之而來的不確定性可能會對實際采用這種一分為二的制度起到遏制作用。

第二，并非所有國家都能完全應對將國內(nèi)最低稅認定為QDMTT所必需的流程。尤其是對發(fā)展中國家而言，鑒于其管理能力和其他能力有限，他們可能會發(fā)現(xiàn)這一可選方案并不適合自身。①United Nations Conference on Trade and Development（UNCTAD），“International Tax Reforms and Sustainable Investment”，World Investment Report，151（2022），https：//unctad.org/system/files/official-document/wir2022_en.pdf.因此，他們不太可能通過QDMTT部分或全部替代常規(guī)企業(yè)所得稅或現(xiàn)有的替代性最低稅。必須承認，在這方面仍然存在一些不確定性。發(fā)展中國家可能會從發(fā)達國家的征管資源中受益，因為發(fā)達國家將在一定程度上監(jiān)測QDMTT的正確適用，以決定是否在征收IIR補足稅時給予相應的抵免。然而，這并不一定意味著他們將進行識別QDMTT所需的所有計算，也不意味著他們會全面、及時地分享所有結果。在此背景下，IF內(nèi)部正在討論是否允許這些發(fā)展中國家根據(jù)安全港規(guī)則適用一個簡化版的GloBE，但安全港規(guī)則的細節(jié)仍有待確定。如果這一規(guī)則得以出臺，那么適格的發(fā)展中國家可能會一致采納一項類似的簡化版國內(nèi)最低稅作為QDMTT的一種形式。

無論如何，各國（特別是發(fā)展中國家）在通過QDMTT防止過去或?qū)淼亩愂崭偁幣e措導致GloBE有效稅率低于15%所帶來的財政轉(zhuǎn)移效應時都可能會面臨另一個障礙，即這種類型的國內(nèi)最低稅可能與個別國家締結的國際投資協(xié)定相悖，這些協(xié)定保證投資者從某些稅收優(yōu)惠或稅收制度中受益，且這些稅收優(yōu)惠或稅收制度在一定時期內(nèi)既不能取消，也不能在實質(zhì)上被削弱。一旦締結這些協(xié)定的國家啟動爭端解決程序，結果將難以預測，這種風險可能會阻止它們在過渡期內(nèi)，以及在協(xié)定重新談判或協(xié)定適用范圍明確之前實施QDMTT。②United Nations Conference on Trade and Development（UNCTAD），“International Tax Reforms and Sustainable Investment”，World Investment Report，151（2022），https：//unctad.org/system/files/official-document/wir2022_en.pdf.

最后一個需注意的重要事項是技術性方面的。如前所述，國內(nèi)最低稅制度在計算補足稅納稅義務方面，必須與《GloBE示范規(guī)則》及其評注規(guī)定的結果完全一致，才有資格被視為QDMTT。這要求將對國內(nèi)利潤征收的受控外國公司（簡稱CFC）稅視為有效稅收，并根據(jù)《GloBE示范規(guī)則》第4.3.2（c）條將其納入有效稅率算式的分子中。因此，CFC稅將增加國內(nèi)利潤的有效稅率，甚至可能將其提高到15%的門檻以上，從而有效地干擾QDMTT的適用?？梢哉f，任何最終由母公司所在轄區(qū)征收的CFC稅實際上優(yōu)先于QDMTT征收。③Noam Noked，“Design Domestic Minimum Taxes and Subsidies to Response the Global Minimum Tax”，50（10）Intertax 678 et seq.（2022）。關于QDMTT與外國CFC稅關系的綜合分析，參見Heydon Wardell-Burru，“Should CFC Regimes Grant a Tax Credit for Qualified Domestic Minimum Top-Up Taxes?”，106（13）Tax Notes Int’l 1649（2022）；Brian J.Arnold，“An Investigation into the Interaction of CFC Rules and the OECD Pillar Two Global Minimum Tax”，76 Bull.Int’l Tax’n 270 at 283-284（2022）.

因此，用QDMTT部分替代甚至完全替代常規(guī)企業(yè)所得稅的策略，將受到轄區(qū)內(nèi)跨國企業(yè)成員實體的上層控股公司所在轄區(qū)所實施的CFC制度的不利影響。由于企業(yè)所得稅稅率較低，來源國可能因此被歸類為CFC制度下的低稅收轄區(qū)，導致來源國從國內(nèi)成員實體的超額利潤中獲得更少甚至為零的QDMTT收入。這將打破放棄國內(nèi)有效稅收與在來源國投資或持續(xù)投資的稅收激勵之間的平衡。在此前提下，用QDMTT替代常規(guī)企業(yè)所得稅的稅收競爭策略具有財政方面的風險。誠然，來源國可以設法消除這種風險，并以無視外國CFC稅的方式設計其國內(nèi)最低稅。然而，除非IF澄清，由于有可能破壞構成QDMTT基本原理的收入分配優(yōu)先順位，GloBE有效稅率算式中的CFC成分不需要包含在QDMTT有效稅率算式的分子中，否則上述做法會帶來風險。最終母公司所在轄區(qū)可能會否認此種國內(nèi)最低稅屬于QDMTT，因此還會在此之外征收IIR或UTPR補足稅。

總而言之，可以得出的結論是，財政、法律和政治約束可能會阻止大多數(shù)國家用QDMTT來完全替代一般企業(yè)稅。因此，如果有足夠數(shù)量的國家實施，GloBE依然可以對超額利潤承擔15%最低稅負這一門檻之上的國際企業(yè)稅收競爭產(chǎn)生抑制作用。然后，它將改變使用稅收激勵措施吸引外國直接投資的成本收益比率，導致總利潤的有效稅率低于15%。然而，這主要涉及通過一般（名義）企業(yè)所得稅稅率進行的競爭，以及通過惠及（不一定只限于）GloBE規(guī)則適用范圍內(nèi)跨國企業(yè)的高流動性和高利潤經(jīng)營活動的激勵措施進行的競爭。這些經(jīng)營活動具有相對較少的經(jīng)濟實質(zhì)，主要涉及對有價值的知識產(chǎn)權資產(chǎn)的創(chuàng)新開發(fā)。相比之下，通過專門針對基于實質(zhì)的低利潤經(jīng)營活動的激勵措施進行的稅收競爭很難受到GloBE的限制。盡管如此，高稅收轄區(qū)在其自身的稅收政策和再分配偏好方面受到的限制或多或少會有所減輕。與此同時，利潤轉(zhuǎn)移到目前只就賬面利潤而非投資展開競爭的避稅天堂國家的風險會降低。

（四）其他削弱反稅收競爭效應的全球反稅基侵蝕規(guī)則要素

根據(jù)上文的分析，通過削減企業(yè)稅有效稅負來吸引外國直接投資的戰(zhàn)略可能會受到GloBE的負面影響。不過更值得注意的是，GloBE可能會通過其他有針對性的稅收激勵措施加劇競爭。除了針對低利潤活動的稅收優(yōu)惠外，另一類可能受歡迎的激勵措施是那些可以降低GloBE規(guī)則適用范圍內(nèi)跨國公司的實際稅負，但不會影響或僅在較小程度上影響其GloBE有效稅率的措施。GloBE規(guī)則包含的一些要素為各國運用這類激勵措施進行競爭提供了便利。

第一，在計算跨國企業(yè)在特定稅收轄區(qū)的有效稅率時，《GloBE示范規(guī)則》原則上通過將遞延所得稅費用視為等同于實際有效稅收來處理暫時性差異。①參見《GloBE示范規(guī)則》第4.1.1條和第4.4條，如果適用的國內(nèi)稅率較低，遞延稅款將按15%的最低稅率重新計算。參見《GloBE示范規(guī)則》第4.4.1條，這也被Heckemeyer認定為持續(xù)進行稅收競爭的機會。參見Jost Henrich Heckemeyer，“Removal of Taxation-Based Obstacles and Distortions in the Single Market in Order to Encourage Cross Border Investment”，Study requested by the FISC Subcommittee of European Parliament，39（Jul.2022）.這一特點使得GloBE規(guī)則適用范圍內(nèi)的跨國企業(yè)繼續(xù)受益于加速折舊、資本收益的滾轉(zhuǎn)沖抵，以及通過類似時間效應實施的其他稅收減免措施和激勵措施，使其免于面臨有效稅率降低至低于最低稅率的風險，從而獲得現(xiàn)金流優(yōu)勢。②United Nations Conference on Trade and Development（UNCTAD），“International Tax Reforms and Sustainable Investment”，World Investment Report，146（2022）.因為根據(jù)《GloBE示范規(guī)則》，遞延稅費用不會貼現(xiàn)到當前價值。在這一方面，新制度與2020年《藍圖》中設想的IIR結轉(zhuǎn)機制明顯不同，后者將沖抵這種現(xiàn)金流效應。一個稅收轄區(qū)可以在不影響GloBE規(guī)則適用范圍內(nèi)跨國企業(yè)本地有效稅率的情況下，通過將所有發(fā)生的成本費用化，把實際投資的有效邊際稅率降至零。誠然，該規(guī)則的一個條件是，如果遞延稅款“未在隨后的五個會計年度內(nèi)支付”，則將遞延所得稅費用視為等同于實際有效稅收的做法將被撤銷。③參見《GloBE示范規(guī)則》第4.4.4條。這一限制將使GloBE規(guī)則適用范圍內(nèi)的跨國企業(yè)產(chǎn)生大量的合規(guī)成本，因為相關的監(jiān)控程序和數(shù)據(jù)點通常僅為實施GloBE目的而創(chuàng)建，且需要大量資源。因此，它最終可能會在《GloBE示范規(guī)則》的未來修訂中被省略。然而，這一沖銷規(guī)則存在例外情況，不適用于有形資產(chǎn)成本收回的準備金、自然資源的相關開采、研發(fā)相關費用以及某些形式的滾轉(zhuǎn)沖抵。在這些情況下，即使遞延納稅期間超過五年，相應的稅收優(yōu)惠措施仍將保持完整性。

第二個可能會被一些國家利用以保持或提高其稅收競爭力的GloBE規(guī)則要素，是所謂的合格可退還稅收抵免（簡稱QRTC）。根據(jù)《GloBE示范規(guī)則》第3.2.4條和第4.1.2（d）條，在計算跨國企業(yè)成員實體的GloBE所得或損失時，此類稅收抵免應被視為所得，而不是當期有效稅收的減少。這種待遇與其他形式的稅收減免明顯不同。相比之下，QRTC在較小程度上降低了相關有效稅率，用算式解釋可表述為：GloBE規(guī)則的這一安排與《國際會計準則第12號——所得稅會計》（IAS 12）和《國際會計準則第20號——政府補助會計和政府援助的披露》（IAS 20）中所作的區(qū)分大體一致，但也體現(xiàn)了GloBE的局限性，即只解決通過稅式支出措施吸引投資的國際競爭，而忽略了通過其他形式補貼吸引投資的國際競爭。因此，可以預期，政府會把現(xiàn)有的稅收激勵措施（例如，研發(fā)費用加計扣除）改造為QRTC，還會以符合QRTC標準的方式創(chuàng)造新的稅收優(yōu)惠。

為了限制國家立法者的創(chuàng)造性，《GloBE示范規(guī)則評注》規(guī)定，稅收抵免不僅須在名義上可退還，而且須在實質(zhì)上可退還，才符合QRTC的資格。退稅機制必須具有可操作性，且退稅不得在事實上被稅收抵免制度的設計所排除。此外，《GloBE示范規(guī)則評注》指出，如果當前的規(guī)則產(chǎn)生了“超出預期的結果”，QRTC的條件可能會收緊，或者IF會制定替代規(guī)則。然而，這些技術性和政治性的警示至少短期內(nèi)不太可能阻止各國轉(zhuǎn)向此類稅收優(yōu)惠。

值得注意的是，轉(zhuǎn)向QRTC的其他一些事實限制可能更具實際意義。一些國家（尤其是發(fā)展中國家）可能會發(fā)現(xiàn)向大型跨國企業(yè)提供現(xiàn)金而不是僅僅減少其繳納的稅款，具有較高的成本。在其他稅收轄區(qū)，轉(zhuǎn)向QRTC可能具有政治敏感性，因此難以實現(xiàn)。例如，《美國稅法典》1992年首次采用了可再生電力生產(chǎn)稅收抵免，盡管這種設計存在明顯缺陷，但該抵免仍然不可退還。①關于可再生電力生產(chǎn)稅收抵免設計的不可退還性，參見Edward Kahn，“The Production Tax Credit for Wind Turbine Powerplants Is an Ineffective Incentive”，24（5）Energy Pol’y 427（1996）.然而，QRTC的優(yōu)惠待遇還是向有興趣且資源充足的政府暴露了一個可以繼續(xù)開展國際稅收競爭的漏洞，而QRTC本身就是GloBE倡議實質(zhì)性適用范圍有限導致的必然結果。

最后，即使原則上對GloBE規(guī)則適用范圍內(nèi)的跨國企業(yè)和其他企業(yè)維持共同的企業(yè)所得稅制度，但確定GloBE適用范圍的營業(yè)額門檻也進一步限制了其對國際稅收競爭的影響。

四、全球反稅基侵蝕規(guī)則對企業(yè)稅領域之外的國際競爭的影響

為了應對廣泛實施GloBE對國際企業(yè)稅競爭的限制，各國還可能采取其他形式的競爭來吸引外國直接投資。②參見Lilian V.Faulhaber，“The Trouble With Tax Competition：From Practice to Theory”，71 Tax L.Rev.311，at 357（2018），“最低稅將競爭從有效稅率轉(zhuǎn)移到其他任何方面”。

第一，各國可以通過不納入GloBE有效稅率計算的稅收來增加競爭。這些稅收不會給企業(yè)帶來任何額外的補足稅負擔，但必須由企業(yè)支付或解繳。①參見Heydon Wardell Burrus在全球稅務研討會（2022年6月6日）上發(fā)表的演講：“State Strategic Responses to Pillar 2”，作者將此描述為“將非有效稅收轉(zhuǎn)變?yōu)橛行Ф愂铡钡牟呗?。一個顯而易見的備選方案是，降低參與需要吸引投資的經(jīng)營活動類型所涉員工的工薪稅，或者可能引入或擴張移民稅收制度，為某些類型的自然人提供個人所得稅稅收優(yōu)惠。②Heckemeyer也提到了后一種可能性，見Jost Henrich Heckemeyer，“Removal of Taxation-Based Obstacles and Distortions in the Single Market in Order to Encourage Cross Border Investment”，Study Requested by the FISC Subcommittee of European Parliament，39（Jul.2022）.然而，在一些國家，這種戰(zhàn)略可能面臨體制障礙或憲法障礙。例如，在工薪稅收入不用于一般預算而用于專項資金的情況下，或者當個人所得稅優(yōu)惠制度與稅收平等原則的兼容性受到審查時。根據(jù)不同稅種的實際歸宿，此類減稅措施可能不會使跨國企業(yè)達到降低企業(yè)所得稅有效稅率所帶來的受益程度。③United Nations Conference on Trade and Development（UNCTAD），“International Tax Reforms and Sustainable Investment”，World Investment Report，147（2022）.例如，一項實證研究的分析表明，大多數(shù)勞動力市場的工薪稅主要由雇員而非雇主承擔。④ángel Melguizo&JoséGonzález-Páramo，“Who Bears Labour Taxes and Social Contributions?A Meta-Analysis Approach”，4（3）SERIEs 247，262（2013）.

另一種可選策略是，對不納入有效稅率計算的有效稅收進行重新設計，以便能夠根據(jù)《GloBE示范規(guī)則》的標準將其劃分為有效稅收。這種轉(zhuǎn)變的候選對象可能是采掘業(yè)的特許權使用費和數(shù)字服務稅，數(shù)字服務稅目前傾向于以營業(yè)額為稅基征收，因此不具備有效稅收的資格。盡管在某些情況下，這確實是一個可行的方案，但這種轉(zhuǎn)變有時可能會在稅收協(xié)定義務、財政聯(lián)邦制影響、世界貿(mào)易法義務或其他法律和憲法約束方面產(chǎn)生問題。無論如何，任何此類舉措本身都不會意味著企業(yè)稅競爭向另一種稅收競爭的轉(zhuǎn)變。轉(zhuǎn)變以前的非有效稅收導致的當?shù)赜行Ф惵噬蠞q只會使各稅收轄區(qū)保持其傳統(tǒng)有效稅收（尤其是企業(yè)所得稅）在相應較低水平，同時確保不會給受影響的跨國企業(yè)帶來額外的補足稅負擔。

各國可以通過頒布或認可“可靠”的財務會計準則來進行競爭。例如，通過成本資本化或利潤實現(xiàn)的限制性規(guī)則，降低企業(yè)的賬面利潤，從而提高GloBE有效稅率。各國稅務當局在國際財務報告準則（IFRS）等現(xiàn)有標準提供解釋機會的領域，以“GloBE友好型”方式適用這些標準，也可能取得類似的結果。這種會計準則競爭的風險是IF決定將國際財務報告準則以外的許多國家公認會計原則作為GloBE有效稅率計算所依據(jù)的“可接受的財務會計準則”所固有的。這一點在《GloBE示范規(guī)則評注》中也得到了明確承認。

然而，這種風險在通過IIR征收補足稅抑或是通過QDMTT征收補足稅的動態(tài)博弈中大大降低。這里需要分析兩種情況：一是最終母公司所在轄區(qū)出于適用IIR的目的，向跨國企業(yè)提供有利的會計準則。在這種情況下，如果跨國企業(yè)的成員實體在來源國受到QDMTT的約束，而該來源國很可能出于有效稅率計算目的而采用自己的財務會計準則，則最終母公司所在轄區(qū)的上述做法對跨國企業(yè)而言無濟于事。第二種情況則相反，具有有利會計準則的稅收轄區(qū)將其應用于自身的QDMTT。在這種情況下，如果最終母公司所在轄區(qū)采用“可接受的財務會計準則”，從而形成更廣泛的稅基，那么這可能不會（完全）避免在最終母公司所在轄區(qū)額外適用IIR。這是因為本地QDMTT的適用并不排除IIR的適用，只是最終的QDMTT補足稅可用于抵免IIR補足稅。需要說明的是，如果作為GloBE實施框架一部分的簡化措施規(guī)定了阻卻適用GloBE的“QDMTT安全港”事由，則上述評估可能會發(fā)生變化。然而，即使在這種情況下，定期修訂各自可接受的財務會計準則，使其與國際財務報告準則日益趨同，也會在很大程度上抑制會計準則的競爭。

第三，各國可能通過直接補貼進行吸引外國直接投資的競爭。①Noam Noked，“From Tax Competition to Subsidy Competition”，42 U.Pa.J.Int’l L.445，at 471（2020）；諾姆·諾克著，劉奇超等譯：《從稅收競爭到補貼競爭》，《海關與經(jīng)貿(mào)研究》，2022，43（3）：79-105；Nupur Jalan，BEPS 2.0：Can Subsidies Replace Tax Incentives，32J.Int’l Tax’n 37 at 57（2021）.直接補貼超出了GloBE的規(guī)制范圍，因此各國可以利用它們替代稅收激勵。然而，在許多稅收轄區(qū)，這種替代可能在財政或政治上具有挑戰(zhàn)性。這可能是出于與QRTC類似的原因，但更重要的原因是，直接補貼通常涉及政府向受益人的現(xiàn)金轉(zhuǎn)移，它們必須明確列入預算，比稅式支出制度更透明，因此可能受到議會和公眾的廣泛審查。此外，各種類型補貼的總額通常是預先確定的，其持續(xù)可獲得性也通常取決于預算談判過程中明確的定期更新。由此可見，直接補貼往往不能提供與稅收激勵相同的長期可靠性，導致其在吸引投資方面可能不如后者有效。最后，特別是對歐盟成員國而言，《歐盟運行條約》第107（1）條中規(guī)定的禁止國家援助原則可能會使它們更難將稅式支出措施轉(zhuǎn)化為直接補貼，后者會受到比前者更為嚴格的控制。②然而，應當指出的是，歐盟法院最近表現(xiàn)出了一種明顯的趨勢，即將稅收優(yōu)惠和稅收減讓定性為有選擇性的國家援助，因此，它們原則上是被禁止的，即使它們可供廣泛的企業(yè)和商業(yè)部門使用；參見Joachim Englisch的分析，見Harald Schaumburg&Joachim Englisch，Europ?isches Steuerrecht（2d ed.2020），para.9.18。在這種情況下，幾乎沒有理由假設從稅式支出激勵轉(zhuǎn)向直接補貼激勵會在比現(xiàn)狀下更大程度上削弱歐盟成員國的國際競爭力。其它不同的觀點，見Jost Henrich Heckemeyer，“Removal of Taxation-Based Obstacles and Distortions in the Single Market in Order to Encourage Cross Border Investment”，Study requested by the FISCSubcommittee of European Parliament，39-40（Jul.2022）；Ulrich Schreiber&Christoph Spengel，“Die Steuerpl?ne der OECD：Ausweg oder Irrweg?”，Der Betrieb，2512 at 2517（2021）.不可否認的是，在一些國家，特別是在富裕國家，更加明顯地依賴直接補貼將是一種現(xiàn)實情況。同時，對GloBE的任何此類反應，都不應被認為會從根本上削弱GloBE對外國直接投資財政激勵措施的抑制作用。

最后，稅收轄區(qū)可能會加強監(jiān)管競爭，以補償稅收競爭有效性的降低。各國可以降低監(jiān)管標準，或不與其他國家一同在環(huán)境保護、碳定價、勞工保護或企業(yè)治理等領域提高監(jiān)管標準。關于這一政策選擇和政府面臨的相關限制的討論超出了本文分析的范圍，本文只需說明監(jiān)管競爭不是一種新的現(xiàn)象就已足夠。

五、結 論

由足夠數(shù)量的稅收轄區(qū)廣泛實施的國際最低稅，可以為關于投資的國際稅收競爭建立底線，并可進一步緩解這一底線之上的競爭。然而，IF于2021年批準的GloBE國際最低稅的主要目標是作為一種反BEPS工具，用于遏制利潤轉(zhuǎn)移。相比之下，減少“過度”的國際稅收競爭只是額外目標，因為并非所有IF成員都支持這一目標。該論點不僅可以從傳聞證據(jù)中推論出來，而且還可以從國際談判后期階段的正式文件中沒有明確提及最低稅對國際稅收競爭的預期影響這一現(xiàn)象中推論出來。

IF批準的最低稅在稅收競爭層面上的復雜妥協(xié)也反映在《GloBE示范規(guī)則》及其評注的設計中。GloBE規(guī)則的兩個要素削弱了其對稅收競爭的抑制效應。一是SBIE，其將GloBE轉(zhuǎn)化為僅對超額利潤征收的最低稅。二是QDMTT，QDMTT是國內(nèi)版GloBE，其在事實上優(yōu)先于國際最低稅而征收。SBIE與來源國通過QDMTT自行征收最低稅的可能性相結合，塑造了國際稅收競爭的底線，即僅對超額利潤征收15%的有效最低稅。在這一水平之上，競爭在理論上可能會持續(xù)不減，這意味著模仿GloBE國際最低稅的國內(nèi)最低稅將逐步并最終完全取代傳統(tǒng)的企業(yè)稅。

然而，考慮到財政、法律和政治方面的限制，這種極端情況不太可能實現(xiàn)。絕大多數(shù)非避稅天堂國家，很可能無法用單純的GloBE型國內(nèi)最低稅取代傳統(tǒng)的企業(yè)稅。因此，GloBE的廣泛實施將減少使用低于15%的有效稅率（基于總利潤）來吸引外國直接投資的激勵措施。然而，這種抑制效應主要涉及通過一般（名義）企業(yè)所得稅稅率進行的競爭，以及通過惠及（不一定只限于）GloBE規(guī)則適用范圍內(nèi)跨國企業(yè)的高流動性和高利潤經(jīng)營活動的激勵措施進行的競爭，這些經(jīng)營活動具有相對較少的經(jīng)濟實質(zhì)。相比之下，通過專門針對基于實質(zhì)的低利潤經(jīng)營活動或中小企業(yè)的激勵措施進行的稅收競爭不會受到GloBE的過度限制。盡管如此，GloBE仍可能消除高稅收轄區(qū)在稅收制度實施和再分配偏好方面的一些限制。

除了SBIE和QDMTT，《GloBE示范規(guī)則》還包含其他一些允許各國通過某些措施繼續(xù)進行稅收競爭的要素。這些措施要么完全不受新的最低稅制度的影響，要么至少只受到相對溫和的限制。首先，各國可以使用改善GloBE適用范圍內(nèi)跨國企業(yè)現(xiàn)金流的工具，如加速折舊、資本收益的滾轉(zhuǎn)沖抵，以及通過類似時間效應實施的其他措施，這些措施通常不會導致額外的補足稅。其次，各國可以向跨國企業(yè)提供所謂的QRTC。在《GloBE示范規(guī)則》中，QRTC被視為免稅的政府補助金，而不是有效稅收的減少，因而對有效稅率計算的影響相對較小。最后，GloBE制度的企業(yè)規(guī)模門檻和實質(zhì)性適用范圍的限制意味著，在稅收領域內(nèi)外仍有其他幾種就實質(zhì)性投資進行競爭的方式。

總而言之，如果GloBE得到足夠廣泛的實施，它將為國際稅收競爭設定底線。然而，這一底線明顯低于最低稅率。GloBE有望緩和在這一底線之上的國際企業(yè)稅競爭，不過這種緩和比純粹最低稅可能實現(xiàn)的程度要小。某些形式的企業(yè)稅競爭將一如既往。GloBE對稅收競爭的抑制作用雖然溫和，但仍可能導致通過其他渠道吸引投資的競爭加劇，但不太可能完全消除GloBE對稅收競爭的影響。