譚秋成

數(shù)字技術(shù)對基層治理正產(chǎn)生越來越大的影響。采用數(shù)字技術(shù)，政府可以提供一站式服務(wù)，降低居民獲得公共品的成本。數(shù)字技術(shù)讓居民更方便了解信息，居民可以隨時訪問政府網(wǎng)站和平臺后，政府就更開放和透明。而且，數(shù)字技術(shù)使居民更有機會參與政府事務(wù)，方便居民參與選舉。數(shù)字技術(shù)還為政府采購提供更多選擇，可以降低設(shè)備成本(Veit &Huntgeburth，2014)。鑒于數(shù)字技術(shù)在治理中的重要性，聯(lián)合國從2010起每年對全球各國政府?dāng)?shù)字治理在投入、監(jiān)管、提供的服務(wù)內(nèi)容、公眾參與和包容性發(fā)展等方面進行評估，并逐漸完善了評價數(shù)字治理進程的指標(biāo)體系(UN，2020)。

我國部分發(fā)達地區(qū)正在進行基層治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型實踐。中國社會科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所鄉(xiāng)村治理課題組于2022年7月和9月分別在山東省淄博市的沂源縣、高青縣等7個縣區(qū)，浙江省湖州市德青縣、南潯區(qū)等4個縣區(qū)多個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、行政村調(diào)查了基層治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型的做法、效果及存在的問題。筆者認(rèn)為，試點區(qū)經(jīng)濟實力強的鄉(xiāng)鎮(zhèn)或村，因為社會網(wǎng)絡(luò)更復(fù)雜，對外交易更頻繁，與政府合作更密切，居民對公共品質(zhì)量要求更高，建立推介自己的信息平臺是可行的；一般的鄉(xiāng)鎮(zhèn)因為管理的社會事務(wù)比較簡單，加上居民參與不足和缺乏專業(yè)技術(shù)人員，則不宜建立設(shè)備高端、系統(tǒng)復(fù)雜的信息平臺?；鶎又卫頂?shù)字化轉(zhuǎn)型的重點應(yīng)在縣一級政府，當(dāng)前尤其要建好教育與醫(yī)療資源共享、貧困監(jiān)測和養(yǎng)老服務(wù)平臺。

一、基層治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型的做法

基層治理利用數(shù)字技術(shù)可追遡到20世紀(jì)90年代中后期出現(xiàn)的電子政務(wù)，先是政府部門之間利用互聯(lián)網(wǎng)傳送政策文件、交換信息，以提高效率和節(jié)約人財物力，隨后網(wǎng)絡(luò)被用來為居民辦理政務(wù)，如繳納醫(yī)療保險、提供就業(yè)信息、登記宅基地流轉(zhuǎn)以及申請救助、結(jié)婚登記等民政事務(wù)。2015年，國家實施“雪亮工程”，通過在主要地段安裝攝像頭進行監(jiān)控，改善了城鎮(zhèn)及農(nóng)村地區(qū)治安條件。目前基層治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型的起因主要是國家數(shù)字化戰(zhàn)略推動，也有部分經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)認(rèn)為這是將政府管理和控制進一步伸入基層、更有效地為居民提供公共品的契機。從調(diào)研點山東淄博、浙江湖州的實踐看，基層治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型的主要做法是建立信息平臺。其中，山東淄博將平臺建在鄉(xiāng)鎮(zhèn)，浙江湖州則建在行政村。平臺包括基本情況、黨建、鄉(xiāng)村治理、經(jīng)濟發(fā)展、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)等模塊，每個模塊有多個欄目。如果建在鄉(xiāng)鎮(zhèn)，信息平臺有介紹各行政村的鏈接。平臺一般外接一個便于村民登錄的App，App通常設(shè)有鄉(xiāng)鎮(zhèn)或村動態(tài)、村民辦事指南、本村“三務(wù)”公開、疫情防控、查詢自己積分等欄目。村民通過手機進入信息平臺，可以了解村內(nèi)一些基本信息，并就環(huán)境衛(wèi)生、安全生產(chǎn)等問題提出建議。

數(shù)字技術(shù)在調(diào)研點基層治理中的作用主要還是關(guān)于本地經(jīng)濟、社會、黨務(wù)、政務(wù)等方面的數(shù)據(jù)整理匯總及資料、圖像展現(xiàn)，新的一些應(yīng)用場景表現(xiàn)在以下幾個方面。

(1)產(chǎn)品推介及市場信息提供。德清縣莫干山鎮(zhèn)五四村和長興縣水口鄉(xiāng)顧渚村利用平臺可直觀展示的特點介紹當(dāng)?shù)靥飯@綜合體和休閑農(nóng)業(yè)等旅游資源、旅游線路、民宿、農(nóng)家土特產(chǎn)品等。沂源縣燕崖鎮(zhèn)產(chǎn)大櫻桃，鎮(zhèn)政府在上市時節(jié)委托人員在交易市場實地收集數(shù)據(jù)，在平臺上提供當(dāng)?shù)禺a(chǎn)的各類櫻桃每天平均交易價格。

(2)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務(wù)。安吉縣梅溪鎮(zhèn)紅廟村在平臺上發(fā)布農(nóng)業(yè)小微工程招標(biāo)及土地項目招租。高青縣木李鎮(zhèn)雜姓劉村在平臺上設(shè)“找農(nóng)機”欄目，介紹當(dāng)?shù)剞r(nóng)機大戶、農(nóng)機型號和數(shù)量等情況，并提供跨區(qū)作業(yè)、技能培訓(xùn)、農(nóng)機維修等服務(wù)。部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)的信息平臺還開設(shè)“找勞力”“找農(nóng)資”欄目。

(3)垃圾收集及環(huán)境治理。在臨淄區(qū)鳳凰鎮(zhèn)，對于生活垃圾，村民按之前培訓(xùn)的方法分類，村保潔員每天兩次定時上門收集；對于可回收垃圾、生產(chǎn)垃圾、有害垃圾、建筑垃圾等，村民通過微信公眾號預(yù)約鎮(zhèn)環(huán)衛(wèi)所，告之地點、垃圾類型及數(shù)量，鎮(zhèn)環(huán)衛(wèi)所派保潔公司收集并分類處理；對于在公共區(qū)域看到的垃圾或廢棄物，村民可拍照并發(fā)至平臺，鎮(zhèn)政府相關(guān)負(fù)責(zé)人派人在短時內(nèi)清理。莫干山鎮(zhèn)五四村將每戶垃圾桶設(shè)置電子標(biāo)簽，收集人員通過掃碼獲得垃圾分類情況并給予相應(yīng)的積分，鼓勵村民參與垃圾分類。

(4)醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)。在燕崖鎮(zhèn)信息平臺外掛的App上，村民通過遠(yuǎn)程問診欄目可以咨詢鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院專家并預(yù)約掛號。木李鎮(zhèn)龍灣社區(qū)為65歲以上老人發(fā)放了智能手環(huán)，實時監(jiān)測運動步數(shù)、心率、血壓，并將數(shù)據(jù)同步傳至鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院。智能手環(huán)設(shè)有一鍵報警功能，一旦出現(xiàn)突發(fā)情況，報警信息第一時間發(fā)至子女手機和鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院，衛(wèi)生院安排專人即刻上門處置，減少老人因身體意外而搶救不及時的事件發(fā)生。梅溪鎮(zhèn)紅廟村給老人配置特護監(jiān)測設(shè)備，采集居家老人的健康數(shù)據(jù)并反饋至村養(yǎng)老數(shù)據(jù)監(jiān)測系統(tǒng)，同時建立電子圍欄、GPS定位系統(tǒng)，防止老人走失和居家老人緊急求援無應(yīng)答現(xiàn)象。莫干山鎮(zhèn)仙潭村在黨群服務(wù)中心內(nèi)建智慧健康小屋，通過智能化自助醫(yī)療檢測設(shè)備，為村民提供血壓、體脂等相關(guān)身體指標(biāo)的自助檢測，并建立村民健康數(shù)據(jù)庫。同時通過智能終端機實現(xiàn)與縣級醫(yī)院醫(yī)生24小時連線問診，開具處方，并可在“云藥柜”通過醫(yī)保結(jié)算自助取藥，方便農(nóng)村群眾就醫(yī)。

(5)印章服務(wù)。利用網(wǎng)絡(luò)，村民將需要的資料提交給村主任，然后再傳至鎮(zhèn)政府相關(guān)部門，審核通過后便可以直接去鎮(zhèn)政府蓋章，減少跑村部、鎮(zhèn)政府的路程和時間。

二、基層治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型中存在的問題

目前的基層治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型主要由政府推動，也就必然反映政府的意志和設(shè)想的目標(biāo)。在調(diào)研點的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村信息平臺，鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村內(nèi)不同級別干部的管理權(quán)限是不一樣的，村民與干部、不同級別干部被允許看到的信息也是不一樣的。鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村信息平臺不對外開放，外人瀏覽需要先注冊，平臺審核通過后輸入用戶名和密碼方可登錄。所以，目前的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村信息平臺實際上是一個行政管理和控制系統(tǒng)。因為不對外開放，在信息平臺上推介本鄉(xiāng)鎮(zhèn)和本村、介紹特色產(chǎn)品和旅游資源就失去意義，平臺設(shè)計的一些服務(wù)項目如“找農(nóng)機”“找勞力”“找農(nóng)資”就沒有市場。當(dāng)然，鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)這些服務(wù)通過熟人關(guān)系便可以解決，平臺本身利用價值不大。

部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村的信息平臺考慮了村民參與問題，如莫干山鎮(zhèn)五四村的信息平臺自2020年9月開始運行，兩年時間村民通過“村情民意”欄目反映意見1759 項，村委會解決了1744項。部分信息平臺則沒有設(shè)計讓村民參與的模塊，還有部分平臺考慮了這一問題但允許參與的內(nèi)容受限制。燕崖鎮(zhèn)信息平臺外接有村民登錄的App，村民可以就人居環(huán)境、店外經(jīng)營、安全生產(chǎn)、環(huán)境保護、基礎(chǔ)設(shè)施、矛盾糾紛等事項，通過語音、文字、上傳照片等方式向平臺反映問題。而且，如果反映的問題屬實，提出的建議合理，村民可得兩個積分的獎勵。從實際情況來看，村民參與的積極性并不高，因為設(shè)計讓村民反映問題和提建議的事項都是上級政府考核、鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部需要村民提供信息的事項，不能涵蓋村民在公共事務(wù)上多方面的要求。截至筆者調(diào)研時燕崖鎮(zhèn)信息平臺已運行1年左右。平臺顯示，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府受理群眾事件1107件，其中通過12345熱線轉(zhuǎn)來的921件，占83.20%；上級交辦的298件，占26.92%；通過網(wǎng)格巡查上報的78件，占7.05%；村民在平臺反映的50件，只占4.52%；通過其他途徑的17件，占1.54%。基層治理的本質(zhì)是政府、自治組織、居民、企業(yè)協(xié)商合作，為社區(qū)居民提供更多更好的公共品。當(dāng)居民不能參與或參與受很大限制時，利用數(shù)字技術(shù)建立的就不是數(shù)字治理，而是數(shù)字政府。

信息平臺提供的服務(wù)或治理的內(nèi)容有相當(dāng)部分不應(yīng)由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村、社區(qū)負(fù)責(zé)，如果由更專業(yè)的機構(gòu)提供或者完全交給市場解決會更有效率。如農(nóng)產(chǎn)品價格信息，生產(chǎn)者和購買者本人有動力搜尋，利用人際關(guān)系或私人信息網(wǎng)絡(luò)更容易獲得。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府派人在市場收集既耗人力，且由于滯后而不能發(fā)揮實效。同理，農(nóng)機服務(wù)由農(nóng)機大戶或大戶聯(lián)合成立的技術(shù)協(xié)會提供更好。遠(yuǎn)程問診、老人身體監(jiān)測可由鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院自己的微信平臺或公眾號解決，并不必然要通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)或村信息平臺提供。此外，部分基層數(shù)字治理的一些項目不太切合實際。垃圾收集與環(huán)境整治屬公共服務(wù)，的確是政府、村、社區(qū)的職責(zé)，但從鳳凰鎮(zhèn)和莫干山鎮(zhèn)五四村的實踐來看，存在著公共服務(wù)過度供給問題。經(jīng)濟發(fā)展水平一般、財政收入較低的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村承擔(dān)不起這種即時服務(wù)的支出，而且居民的環(huán)保意識也達不到這樣的要求。公章服務(wù)是村民歡迎的，但應(yīng)該推動“放管服”改革，減少各種管制和審批，而不只是讓蓋公章更方便。

三、數(shù)字技術(shù)給基層治理帶來的機遇和挑戰(zhàn)

數(shù)字技術(shù)以比特為單位，將文字、符號、圖片、聲音通過二進制碼方式生產(chǎn)、儲存、加工、傳輸信息。支撐數(shù)字技術(shù)的主要基礎(chǔ)設(shè)施如基站、寬帶、網(wǎng)絡(luò)一旦建成，其傳輸信息的邊際成本基本為零，具有顯著的規(guī)模經(jīng)濟，故數(shù)字技術(shù)較傳統(tǒng)的信息傳輸方式能節(jié)省大量人財物力。數(shù)字技術(shù)也提高了政府組織內(nèi)部信息上傳下達的效率，減少了因各種開會、匯報、總結(jié)帶來的文牘主義和形式主義(譚秋成，2019)，有利于政府及基層組織監(jiān)督政策執(zhí)行效果。利用數(shù)字技術(shù)辦理醫(yī)保、養(yǎng)老保險支付及民政事務(wù)，節(jié)約了居民的時間成本，方便了生活。作為一種信息傳輸工具，基層治理應(yīng)用數(shù)字技術(shù)可使信息傳播更快，讓政策和計劃更加因時制宜；基層治理應(yīng)用數(shù)字技術(shù)還使信息傳輸更易直達居民，避免傳輸過程中出現(xiàn)信息丟失和政策扭曲現(xiàn)象。此外，就教育、醫(yī)療、交通運輸而言，信息傳輸本身就是公共服務(wù)供給。基層治理利用數(shù)字技術(shù)開展線上教學(xué)、遠(yuǎn)程教育，可以彌補經(jīng)濟不發(fā)達地區(qū)尤其是山區(qū)師資缺乏、教學(xué)質(zhì)量較低的不足；利用數(shù)字技術(shù)開展網(wǎng)上診療、配送藥物，可以讓一般地區(qū)特別是缺醫(yī)少藥的農(nóng)村地區(qū)獲得較好的醫(yī)療服務(wù)，降低居民就醫(yī)購藥的成本。

數(shù)字技術(shù)為居民參與基層治理提供了機會和手段。政府、基層組織通過網(wǎng)站、信息平臺介紹與居民生產(chǎn)生活密切相關(guān)的各項政策，介紹近中期發(fā)展規(guī)劃和措施，介紹各類援助項目的性質(zhì)、申請條件、申請方式等，居民通過電腦、手機上網(wǎng)便能很快知曉各項信息。信息公開透明以后，地方政府無形中便接受居民的監(jiān)督。尤其是財政扶持的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目，因事關(guān)切身利益，居民有激勵監(jiān)督項目進展、建設(shè)成本和工程質(zhì)量。而且，地方政府在提供公共服務(wù)和規(guī)劃發(fā)展項目時，可以通過網(wǎng)站和平臺征求社會各方建議，鼓勵居民參與。政府與居民信息互動與反饋，讓地方政府更多知曉居民的偏好，提供的公共服務(wù)更有針對性，更能滿足居民的需求，地方政府和基層組織更容易得到居民的信任，其社會動員能力更強。

數(shù)字技術(shù)也給基層治理帶來挑戰(zhàn)，引起新的治理難題。如通過竊取銀行賬號、QQ號盜取個人資金，以就業(yè)招聘、合作生意、出售產(chǎn)品的名義詐騙錢財，傳播不健康內(nèi)容、從事非法交易等。由于網(wǎng)絡(luò)的復(fù)雜性和匿名性，這些詐騙和非法交易很難破案，給居民財產(chǎn)造成損失并引起社會不安。數(shù)字技術(shù)及相互依存的互聯(lián)網(wǎng)將信息產(chǎn)生、輿論傳播去中心化，個人成為信息、輿論的制造和發(fā)布者，網(wǎng)絡(luò)成為類似池塘資源的公共品，個人為了利益可能在網(wǎng)上撒謊、欺騙、發(fā)布虛假消息，既給網(wǎng)絡(luò)施加負(fù)外部性、降低網(wǎng)絡(luò)傳播信息的價值，又造成社會不穩(wěn)定。數(shù)字技術(shù)風(fēng)險也可能來自數(shù)據(jù)和技術(shù)的支配者，因為掌握了數(shù)據(jù)，企業(yè)、組織和政府在與居民交易合作中更有優(yōu)勢。企業(yè)通過分析用戶數(shù)據(jù)給個人定制廣告，干預(yù)和控制個人的生活，并讓個人生活在信息繭房中而不自知；政府則可能利用經(jīng)濟數(shù)據(jù)按自己的意志干預(yù)居民生活和市場秩序，導(dǎo)致社會經(jīng)濟運行低效率(Erkut，2020)。在民主制國家，政客可能利用數(shù)字技術(shù)干預(yù)投票和選舉；在威權(quán)制國家，基層政府和組織為了短期利益，可能以審查的名義有選擇性地放出有利于自己的言論，壓制批評的聲音。此外，在等級制威嚴(yán)的政府組織內(nèi)部，數(shù)字技術(shù)增加了上級政府了解、管理、控制下級的手段和方式，上級政府憑借自己的權(quán)威給下級增派任務(wù)，要求更多匯報、工作必須留痕等，讓基層政府和組織疲于應(yīng)付各種事務(wù)。

四、數(shù)字化轉(zhuǎn)型的成本與收益

數(shù)字技術(shù)傳播的信息范圍廣、及時、準(zhǔn)確，可提高治理效率。數(shù)字技術(shù)提供了居民參與基層治理的手段，拓寬了居民表達公共品需求的渠道。數(shù)字技術(shù)讓居民完全有條件知曉中央及省一級政府頒布的各項農(nóng)業(yè)農(nóng)村政策，監(jiān)督基層政府施政，評價政府興建的農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施及提供的公共服務(wù)的質(zhì)量。數(shù)字技術(shù)中的數(shù)據(jù)收集及算法為基層政府提供了預(yù)測居民公共服務(wù)需求、評估政策產(chǎn)生的社會經(jīng)濟后果的工具。但是，使用數(shù)字技術(shù)需要購置設(shè)備和系統(tǒng)，需要技術(shù)和社會管理人員開發(fā)和拓展功能，需要收集、儲存、加工數(shù)據(jù)，需要專人操作和維護。因此，評價基層治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型的有效性和必要性需權(quán)衡成本和收益。

部分?jǐn)?shù)字技術(shù)在基層治理中產(chǎn)生的收益是明顯的，如“雪亮工程”在城鎮(zhèn)和農(nóng)村主要交通要道安裝攝像頭、建監(jiān)控平臺，極大地減少了20世紀(jì)90年代和21世紀(jì)初在中小城市及農(nóng)村地區(qū)發(fā)生的偷盜、搶劫、詐騙、斗毆等事件，保護了居民的生命及財產(chǎn)安全。部分?jǐn)?shù)字技術(shù)節(jié)約了居民獲得公共品的成本，如通過網(wǎng)絡(luò)上繳水電費、居民醫(yī)療保障金、養(yǎng)老保障金，辦理各種民政事務(wù)等。部分?jǐn)?shù)字技術(shù)增加了公共品供給，提高了公共品供給質(zhì)量，如網(wǎng)上教學(xué)、線上診斷、交通線路規(guī)劃等。部分?jǐn)?shù)字技術(shù)拓寬了政府與企業(yè)經(jīng)營者溝通渠道，改善了營商環(huán)境，吸引了更多的企業(yè)投資，發(fā)展了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟，增加了就業(yè)，提高了財政收入，進而提高了社區(qū)居民整體福利水平及基層政府供給更多更好公共品的能力。部分?jǐn)?shù)字技術(shù)則改進了政府部門工作效率，減少了冗員和人工開支。所以，只有基層治理利用數(shù)字技術(shù)后節(jié)約了政府人財物力，為社區(qū)提供了更多公共服務(wù)，居民生活更滿意，社會更穩(wěn)定，當(dāng)?shù)亟?jīng)濟發(fā)展能力提高等，這類技術(shù)才是值得應(yīng)用和推廣的。相反，如果數(shù)字技術(shù)只是方便建立一個行政管理信息系統(tǒng)，在基層治理中的效果一般，應(yīng)用和推廣高端設(shè)備、復(fù)雜系統(tǒng)的數(shù)字技術(shù)就沒有必要。

五、基層治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型的方向

(一)基層治理的中心內(nèi)容是為居民提供更多公共品

在公共領(lǐng)域，治理是政府和社會相關(guān)方就某一事務(wù)進行討論、決策及執(zhí)行決策的過程。治理將傳統(tǒng)上完全由政府負(fù)責(zé)的公共事務(wù)部分轉(zhuǎn)移給私人部門、社團和個人。治理采用的手段與之前的行政命令、控制不同，強調(diào)各方相互妥協(xié)、合作，相互交換資源。政府在治理中仍起重要作用，但政府不是唯一的權(quán)力中心，其他相關(guān)方只要得到社會認(rèn)可，同樣可以在討論、決策和執(zhí)行等層面成為權(quán)威。各相關(guān)方在治理過程中的權(quán)利、責(zé)任、義務(wù)的分配方式形成治理結(jié)構(gòu)。在基層治理中，相關(guān)方包括黨組織、基層政府、自治組織、企業(yè)、居民個人等。

基層治理的中心內(nèi)容便是為居民提供更多的公共品或服務(wù)。公共品的本來含義是指那些在消費上具有非競爭性及難以排他的產(chǎn)品。所謂非競爭性，指的是物品被一人消費或使用不會減少該物品供他人消費的量；而非排他性，則指的是要將某人排除在該種物品的消費之外極其困難。物品的非競爭性意味著生產(chǎn)該物品的邊際成本為零，而非排他性則意味著一旦該物品被生產(chǎn)出來，消費者就自動獲得了使用或消費該物品的權(quán)利。一些產(chǎn)品具有天然壟斷性質(zhì)，其生產(chǎn)函數(shù)呈規(guī)模報酬遞增，這些產(chǎn)品被認(rèn)為由政府組織生產(chǎn)或提供更有效率，因而也被認(rèn)為是公共品。還有一些產(chǎn)品具有正外部性，如果由私人提供，其產(chǎn)量會低于社會最優(yōu)需求水平，將這些產(chǎn)品當(dāng)作公共品由政府提供是有益的。此外，由于政府的主要責(zé)任是保護居民的生命和財產(chǎn)安全，為社會提供公平正義，而貧困、教育、醫(yī)療關(guān)系到個人在社會生活和發(fā)展過程中的公平競爭問題。因此，緩解貧困、基礎(chǔ)教育、醫(yī)療衛(wèi)生保健也被認(rèn)為具有公共品的性質(zhì)，政府有責(zé)任提供這些產(chǎn)品或服務(wù)(譚秋成，2022)。

公共品可以是一種手段，成為增加居民收入的一種物質(zhì)資本。如修建道路可方便農(nóng)產(chǎn)品進城、日用品和生產(chǎn)資料下鄉(xiāng)，促進城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間貿(mào)易，為農(nóng)民提供更多的就業(yè)機會；修建農(nóng)田水利設(shè)施可增強農(nóng)田抗旱排澇能力，減少自然風(fēng)險對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的沖擊，保證農(nóng)民收入穩(wěn)定和提高。公共品可以增加居民的體能、提高搜尋和處理信息的能力，如通過轉(zhuǎn)移支付扶貧可以改善低收入者營養(yǎng)水平，提高其生產(chǎn)能力；基礎(chǔ)教育、醫(yī)療保障可以提高居民的人力資本。公共品也可能直接帶來效用，如為留守兒童、婦女、老人提供一定的生活物資和精神關(guān)愛；建設(shè)飲用水工程可提供清潔的水源；開展垃圾、污水處理等村莊整治行動能為農(nóng)民提供清新的空氣、干凈整潔的環(huán)境，減少傳染性疾病發(fā)生。所以，同私人物品一樣，公共品直接或間接帶來效用，公共品和服務(wù)的水平極大影響著居民的福利水平。

(二)信息平臺一般應(yīng)建立在縣一級，鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立微信公眾號即可

山東淄博將基層治理數(shù)字化建設(shè)重點放在鄉(xiāng)鎮(zhèn)，浙江湖州將重點放在行政村。從實地調(diào)查來看，試點的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村一般都區(qū)位條件優(yōu)越，有很好的傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，或者有很好的旅游資源，經(jīng)濟實力較強，居民對公共品質(zhì)量要求更高，而且在數(shù)字化建設(shè)中都得到了政府大力支持。經(jīng)濟實力強的鎮(zhèn)或村社會網(wǎng)絡(luò)更復(fù)雜，對外交易更頻繁，與政府合作更密切，有必要也有能力建立推介自己的信息平臺。一般鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村則沒有必要，這與目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)和行政村的性質(zhì)有關(guān)。

家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制實施之前，農(nóng)村實行人民公社制度。人民公社政社合一，采取所謂“三級所有、隊為基礎(chǔ)”的管理體制，其中公社執(zhí)行國家意志，監(jiān)督大隊和生產(chǎn)隊完成國家計劃和任務(wù)。1983年底，人民公社制度被廢除，農(nóng)村實行政社分設(shè)，建立了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和自治組織村民委員會。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府代表國家在農(nóng)村行政，設(shè)有一級財政和相應(yīng)的預(yù)決算制度；自治組織村民委員會辦理本村的公益事業(yè)和公共事務(wù)。當(dāng)時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府承擔(dān)了部分該由中央政府承擔(dān)的事務(wù)，如民兵訓(xùn)練、優(yōu)撫、計劃生育、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等，其收入主要來自向農(nóng)民征收農(nóng)業(yè)稅以外的“五項統(tǒng)籌”費用；村自治組織則通過征收“三項提留”用于發(fā)展村集體經(jīng)濟、興辦村內(nèi)公益事業(yè)、支付村干部報酬。2005年，農(nóng)村稅費改革取消了農(nóng)業(yè)稅及“三提留”“五統(tǒng)籌”征收，大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)、行政村失去了為農(nóng)村居民提供公共服務(wù)的能力。農(nóng)村道路、水利、環(huán)境整治等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，以及教育、醫(yī)療、低收入保障、養(yǎng)老等公共服務(wù)供給的資金主要由中央及各級地方政府財政支付。而且，這些公共品和服務(wù)具體由交通、水利、建設(shè)、教育、衛(wèi)健、民政等專業(yè)職能部門負(fù)責(zé)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、行政村只在部分項目繳費、征求居民意見等方面起協(xié)調(diào)作用，不再是公共品和服務(wù)的主要組織者和落實者(譚秋成，2022)。

縣一級政府是具體落實中央政策、發(fā)展地方經(jīng)濟、管理社會事務(wù)最基本的單位，具有完整的事權(quán)和自主的財權(quán)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)以執(zhí)行縣一級政府分派的任務(wù)為主，工業(yè)化、城市化以后大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)人口縮減，經(jīng)濟結(jié)構(gòu)單一，管理的事務(wù)相對簡單。而且，鄉(xiāng)鎮(zhèn)和行政村既無經(jīng)濟實力又不具備專業(yè)能力為居民提供公共品。因此，基層治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型的重點在縣一級，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級不宜建立技術(shù)復(fù)雜的信息平臺，只需建立并管理好微信平臺或微信公眾號即可。

(三)縣一級政府以建立專業(yè)性平臺為主

在浙江湖州，縣及省一級農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門建立了綜合性的數(shù)據(jù)管理中心，山東淄博目前建在市一級。農(nóng)業(yè)農(nóng)村領(lǐng)域涉及經(jīng)濟、社會、政治方方面面，建立綜合性數(shù)據(jù)管理中心需要相關(guān)部門提供數(shù)據(jù)，結(jié)果出現(xiàn)了數(shù)據(jù)指標(biāo)內(nèi)容、起始年份等口徑不一致的問題，具體部門常以保密為由不愿意提供。事實上，數(shù)據(jù)收集、加工、儲存是有成本的，數(shù)據(jù)分析需要專業(yè)知識且要有適當(dāng)?shù)募睿瑪?shù)據(jù)集中并不自動產(chǎn)生所要的治理方案。而且，政府的職責(zé)不同于企業(yè)，不是從大數(shù)據(jù)尋找盈利商機，決策不是快速實現(xiàn)利潤最大化，而是公平公正有效地為居民提供公共品。所以，縣一級政府建設(shè)數(shù)字治理平臺主要是專業(yè)性平臺，而不是資料大而全的綜合性數(shù)據(jù)管理中心。

首先，縣一級政府可鼓勵并投資建設(shè)教育資源共享平臺。2006年開展新農(nóng)村建設(shè)后，國家免除了小學(xué)和初中學(xué)生的學(xué)費和雜費，農(nóng)民教育負(fù)擔(dān)顯著降低。2017年推行城鄉(xiāng)教育統(tǒng)籌發(fā)展，財政上對城鄉(xiāng)中小學(xué)生均經(jīng)費撥款完全相等。盡管如此，部分農(nóng)村學(xué)校的教室、器材、宿舍、食堂、運動場地和衛(wèi)生設(shè)施尚未達到基本要求，加之生活環(huán)境、工作條件上的城鄉(xiāng)差別，導(dǎo)致農(nóng)村地區(qū)教師隊伍不穩(wěn)定、流動性大，教師年齡結(jié)構(gòu)老化，專業(yè)教師缺乏。目前，農(nóng)村學(xué)校在教師專業(yè)結(jié)構(gòu)方面，不同程度地缺少音樂、體育、美術(shù)、信息技術(shù)等專業(yè)教師，一些小學(xué)還缺少專職的語文、數(shù)學(xué)、英語等學(xué)科教師，這些都嚴(yán)重影響教學(xué)質(zhì)量和知識結(jié)構(gòu)的完整性?？h一級教育局組織優(yōu)秀教師建立中小學(xué)網(wǎng)上教學(xué)平臺，開展一些課程線上教學(xué)，可以部分彌補農(nóng)村地區(qū)師資缺口，提高教學(xué)質(zhì)量。

其次，縣一級政府可鼓勵并投資建設(shè)醫(yī)療資源共享平臺。2009年醫(yī)療衛(wèi)生體制改革以后，基層醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)被定位為以提供基本公共衛(wèi)生服務(wù)為主，醫(yī)療服務(wù)能力建設(shè)未受重視，大部分縣(市、區(qū))政府也缺乏投資鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院和社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心的能力和積極性。結(jié)果，相當(dāng)一部分基層醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)收不抵支。2020年和2021年，筆者在湖南、江蘇、四川等6省的13縣(市、區(qū))對86家鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院和社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心做了問卷調(diào)查和訪談。結(jié)果顯示，以調(diào)查年之前3年平均收入和支出計算，調(diào)查的67個鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院中，收不抵支的32個；調(diào)查的19社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心中，收不抵支的8個。基層醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)人才嚴(yán)重缺乏，只能大量聘請編外人員。此外，基層醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)普遍存在辦公環(huán)境局促、診療設(shè)備嚴(yán)重不足、配套設(shè)施不健全問題，導(dǎo)致其功能不完善，不能有效開展常見病多發(fā)病診療工作(譚秋成，2021)?；鶎俞t(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)在設(shè)施和人才上的窘境影響居民獲得正常醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)，導(dǎo)致居民看病難、看病貴?？h一級衛(wèi)健部門組織人民醫(yī)院、中醫(yī)院建立網(wǎng)上診治平臺，可提高居民尤其是邊遠(yuǎn)地區(qū)居民在醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)上的可獲得性和健康水平。

最后，縣一級政府還可以鼓勵并投資建設(shè)針對低收入人群脆弱性的防止返貧監(jiān)測平臺和針對人口老齡化日趨嚴(yán)重問題的養(yǎng)老服務(wù)平臺。養(yǎng)老服務(wù)平臺應(yīng)是開放的，有基層政府、自治組織、居民、企業(yè)家和志愿者多方參與。這一系列專業(yè)性平臺都是針對居民最基本的公共品需求，既提高居民福利水平，又有利于社會公平正義。