尹博文

內(nèi)容提要：我國(guó)政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放長(zhǎng)期踐行的免費(fèi)模式難以形成雙向互動(dòng)格局，導(dǎo)致開(kāi)放效果欠佳。為此，從制度上納入“有償開(kāi)放”，是破解開(kāi)放困境的可行之道。研究可知，數(shù)據(jù)權(quán)益保護(hù)體系的建立奠定了有償開(kāi)放的前提，受益者負(fù)擔(dān)準(zhǔn)公共物品的供給是有償開(kāi)放的合法根基，政府?dāng)?shù)據(jù)資產(chǎn)化驅(qū)動(dòng)確定了有償開(kāi)放的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。但在執(zhí)行層面，目前學(xué)界普遍主張的著作權(quán)路徑和行政收費(fèi)之道均適用不能，為解決這一問(wèn)題，政府可以將新型行政合同，即“開(kāi)放合同”作為法治進(jìn)路，以合同文本的形式明確開(kāi)放原則、平衡權(quán)責(zé)規(guī)范，以此提升政府?dāng)?shù)據(jù)有償開(kāi)放的法治水平，達(dá)到充分釋放數(shù)據(jù)紅利之效。

作為21世紀(jì)的石油，數(shù)據(jù)已經(jīng)成為世界各國(guó)搶抓發(fā)展先機(jī)的重要戰(zhàn)略資源。各級(jí)政府部門(mén)手中掌握了大量基礎(chǔ)性、核心性數(shù)據(jù)，習(xí)近平早在2017年中共中央政治局學(xué)習(xí)會(huì)議上就強(qiáng)調(diào)：要加快推進(jìn)數(shù)據(jù)資源的整合和開(kāi)放共享。各級(jí)政府積極響應(yīng)中央號(hào)召，截止2022年，我國(guó)已經(jīng)建成超過(guò)170個(gè)政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放平臺(tái)。(1)肖冬梅、蘇瑩：《我國(guó)政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放中的安全風(fēng)險(xiǎn)及其防范對(duì)策》，《現(xiàn)代情報(bào)》2022年第6期。然而，開(kāi)放平臺(tái)的落地和建成并不必然意味著數(shù)據(jù)開(kāi)放的優(yōu)化和完善，在蓬勃興起的開(kāi)放運(yùn)動(dòng)背后，我們正面臨著政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放總量偏低、種類參差、質(zhì)量不高的尷尬局面。考察數(shù)據(jù)開(kāi)放的實(shí)效可知，目前我國(guó)已開(kāi)放的政府?dāng)?shù)據(jù)存在的問(wèn)題包括但不限于格式不規(guī)范和新興度不足，現(xiàn)已開(kāi)放的政府?dāng)?shù)據(jù)中滿足科技格式要求的數(shù)據(jù)比例不足67%，滿足開(kāi)放性非專屬格式的比例更是不足20%；政府同步實(shí)時(shí)更新的數(shù)據(jù)比例僅占總數(shù)據(jù)的1/5。(2)鄭磊、熊久陽(yáng)：《中國(guó)地方政府開(kāi)放數(shù)據(jù)研究：技術(shù)與法律特性》，《公共行政評(píng)論》2017年第1期。由此可見(jiàn)，數(shù)據(jù)開(kāi)放的供給與需求并不相匹配，政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放之路還任重道遠(yuǎn)。

現(xiàn)有政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放之道多采用無(wú)償開(kāi)放模式，雖然立法已為有償開(kāi)放奠定基礎(chǔ)，但實(shí)踐中僅有極少部分政府?dāng)?shù)據(jù)延循有償開(kāi)放路徑。這不僅加重了政府財(cái)政負(fù)擔(dān)，而且影響了開(kāi)放效果，無(wú)益于數(shù)據(jù)資源流通，阻礙了數(shù)字經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和數(shù)據(jù)紅利的釋放。我國(guó)實(shí)務(wù)界對(duì)無(wú)償開(kāi)放的堅(jiān)持和貫徹其實(shí)是由對(duì)開(kāi)放邏輯的認(rèn)識(shí)錯(cuò)誤導(dǎo)致的，以“公共財(cái)產(chǎn)”、“政府屬性”為依據(jù)的邏輯只能證明確有部分?jǐn)?shù)據(jù)應(yīng)當(dāng)無(wú)償開(kāi)放，但完全不足以成為支撐“所有”政府?dāng)?shù)據(jù)“全部”、“應(yīng)當(dāng)”無(wú)償開(kāi)放的理由。事實(shí)上，已有部分學(xué)者針對(duì)當(dāng)前“開(kāi)放難、成本高”的困境提出了幾條有償開(kāi)放的法治進(jìn)路，但分析可知，這些觀點(diǎn)因理論根基欠鞏固、邏輯待周延、覆蓋面狹窄等問(wèn)題而難以充分指導(dǎo)實(shí)踐。為此，有償開(kāi)放的基礎(chǔ)到底是什么？究竟是否可行？應(yīng)采用何種模式？如何構(gòu)建這種模式？哪些數(shù)據(jù)的開(kāi)放可以納入有償?shù)姆秶窟@些都需要深入的思考和清晰的回應(yīng)。

一、政府?dāng)?shù)據(jù)現(xiàn)有開(kāi)放之道的實(shí)施效果欠佳

(一)理論視野：政府?dāng)?shù)據(jù)無(wú)償開(kāi)放說(shuō)于理無(wú)據(jù)

政府?dāng)?shù)據(jù)無(wú)償開(kāi)放說(shuō)是指：政府部門(mén)以及法律、法規(guī)授權(quán)的具有公共管理或服務(wù)職能的事業(yè)單位和社會(huì)組織在履行公共職能時(shí)收集、生成和管理的數(shù)據(jù)向社會(huì)公眾開(kāi)放時(shí)都應(yīng)當(dāng)免費(fèi)、無(wú)償，不收取任何費(fèi)用。這一理論的支撐依據(jù)有四：第一，從產(chǎn)權(quán)視角來(lái)看，無(wú)償開(kāi)放說(shuō)認(rèn)為政府?dāng)?shù)據(jù)的產(chǎn)權(quán)歸國(guó)家所有，屬于全體社會(huì)的財(cái)富，故而應(yīng)當(dāng)無(wú)償開(kāi)放。美國(guó)在《聯(lián)邦政府信息資源管理政策》中就秉持此觀點(diǎn)，主張政府?dāng)?shù)據(jù)是全民資產(chǎn)，無(wú)償開(kāi)放和提供政府?dāng)?shù)據(jù)都屬于法定的政府義務(wù)和責(zé)任。第二，從宏觀經(jīng)濟(jì)發(fā)展的視角來(lái)看，推動(dòng)政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放的直接目的是促進(jìn)數(shù)據(jù)在相關(guān)市場(chǎng)范圍內(nèi)的流通與交互。而作為進(jìn)入市場(chǎng)的第一道程序，開(kāi)放的范圍越廣、內(nèi)容越多，就越有利于社會(huì)獲取數(shù)據(jù)；(3)尹博文：《個(gè)人數(shù)據(jù)交易中知情同意規(guī)則的破局與重構(gòu)》，《科技與法律》2022年第5期。反之，如若政府一開(kāi)始就選擇了有償開(kāi)放的路徑，那無(wú)疑是給企業(yè)和社會(huì)設(shè)置了第一道門(mén)檻，增加了數(shù)據(jù)獲取的難度和成本，有悖開(kāi)放初衷。第三，從政府職能視角出發(fā)，政府?dāng)?shù)據(jù)是在其履行行政職務(wù)的過(guò)程中產(chǎn)生的，成果當(dāng)然應(yīng)與社會(huì)共享。第四，從成本來(lái)源視野考察，政府采集、開(kāi)發(fā)數(shù)據(jù)的過(guò)程中所耗費(fèi)的資金都是以國(guó)家支持為后盾的，成本來(lái)源于社會(huì)，個(gè)人和企業(yè)等多元主體均已通過(guò)納稅的方式為數(shù)據(jù)付費(fèi)，開(kāi)放時(shí)則不需要重復(fù)收費(fèi)。

這些論據(jù)支撐可以論證部分?jǐn)?shù)據(jù)應(yīng)當(dāng)無(wú)償開(kāi)放，但不足以成為支持“所有”政府?dāng)?shù)據(jù)“全部”應(yīng)當(dāng)無(wú)償開(kāi)放的依據(jù)，又言之，至少存在部分政府?dāng)?shù)據(jù)不屬于當(dāng)然免費(fèi)的范疇。

第一，從數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)的層面出發(fā)，目前政府?dāng)?shù)據(jù)權(quán)屬尚在形成之中，無(wú)論是理論界還是實(shí)務(wù)界都仍有爭(zhēng)論，是否為國(guó)家所有依然存疑；(4)丁曉東：《從公開(kāi)到服務(wù)：政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放的法理反思與制度完善》，《法商研究》2022年第2期。另外，即使屬于國(guó)家所有，是否有部分?jǐn)?shù)據(jù)可以被納入國(guó)有私產(chǎn)的范疇仍有待學(xué)理闡述。(5)李海敏：《我國(guó)政府?dāng)?shù)據(jù)的法律屬性與開(kāi)放之道》，《行政法學(xué)研究》2020年第6期。一方面，就權(quán)屬爭(zhēng)論本身來(lái)看，政府?dāng)?shù)據(jù)權(quán)屬界定的困難不僅由于數(shù)據(jù)形成過(guò)程復(fù)雜；還在于產(chǎn)權(quán)概念本身。作為經(jīng)濟(jì)學(xué)范疇的概念，權(quán)屬要在法學(xué)領(lǐng)域形成定論，不僅要考慮到形成過(guò)程中各方付出-效益投入比，還要兼顧流通、交易場(chǎng)景的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)效益，同時(shí)還需要兼采法律的平衡思維和綜合視野。囿于此，要在短時(shí)間內(nèi)就政府?dāng)?shù)據(jù)權(quán)屬形成定論存在一定難度。另一方面，即使法律界已經(jīng)就政府?dāng)?shù)據(jù)為國(guó)家所有達(dá)成共識(shí)，也難以回避是否有部分?jǐn)?shù)據(jù)在法律屬性上為國(guó)有私產(chǎn)范疇。具體而言，從政府?dāng)?shù)據(jù)的構(gòu)成范圍來(lái)看，依據(jù)內(nèi)容的不同，可以分為促進(jìn)國(guó)家公共服務(wù)的數(shù)據(jù)以及增加企業(yè)商業(yè)利益的數(shù)據(jù)及其他數(shù)據(jù)三類。其中，商業(yè)數(shù)據(jù)以促進(jìn)私主體本身的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)為主要目的，社會(huì)公共利益退居其后，可以納入有償開(kāi)放的范疇。

第二，從數(shù)據(jù)流通的激勵(lì)視角來(lái)看，認(rèn)為有償開(kāi)放會(huì)阻礙數(shù)據(jù)流通的觀點(diǎn)存在三個(gè)認(rèn)識(shí)誤區(qū)：其一，如前文所述，無(wú)償開(kāi)放觀點(diǎn)讓政府部門(mén)承擔(dān)了諸多成本，卻不予以一定程度的報(bào)酬作回饋，無(wú)疑會(huì)打擊政府的開(kāi)放熱情，阻礙數(shù)據(jù)開(kāi)放的實(shí)效。其二，無(wú)償開(kāi)放模式實(shí)質(zhì)是對(duì)數(shù)據(jù)產(chǎn)品進(jìn)行價(jià)格補(bǔ)貼，容易造成政府對(duì)數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)市場(chǎng)的過(guò)度干預(yù)，會(huì)給市場(chǎng)傳遞錯(cuò)誤的價(jià)格信號(hào)，擾亂市場(chǎng)秩序。(6)鄭華、張宏允、劉二妹：《商用場(chǎng)景下政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放模式的選擇》，《新疆社會(huì)科學(xué)》2022年第1期。其三，有償開(kāi)放并非主張“所有”數(shù)據(jù)都應(yīng)當(dāng)有償流通，而是反對(duì)“所有”數(shù)據(jù)“全部”“應(yīng)當(dāng)”無(wú)償開(kāi)放的說(shuō)法，號(hào)召對(duì)數(shù)據(jù)實(shí)施分級(jí)分類的開(kāi)放策略。

第三，從政府職能來(lái)看，一方面，收集和加工數(shù)據(jù)是政府履行行政職能的要求，開(kāi)放數(shù)據(jù)促進(jìn)數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展也可以被視為是政府的職責(zé)之一，但這并不意味著只有無(wú)償開(kāi)放“所有”數(shù)據(jù)才是履行責(zé)任的方式。另一方面，實(shí)踐中已有頗多例子證明即使公民向政府索要其履行職責(zé)過(guò)程中形成的內(nèi)容，政府也有權(quán)視情況收費(fèi)。

第四，就成本來(lái)源而言，稅收有其固有概念與特征，并不當(dāng)然適用于數(shù)據(jù)開(kāi)放。稅收是國(guó)家秉持著為社會(huì)提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，滿足全社會(huì)共同需要的目的，強(qiáng)制且無(wú)償取得財(cái)政收入的表現(xiàn)形式，其特征是無(wú)償性、強(qiáng)制性和固定性。(7)岳紅舉、錢俊成：《資源稅、費(fèi)及租相協(xié)調(diào)配合的財(cái)稅法治邏輯》，《稅務(wù)研究》2020年第5期。首先，從目的上講，數(shù)據(jù)內(nèi)容的區(qū)別和類型的不同決定了并非所有數(shù)據(jù)都能滿足社會(huì)的公共需求。公眾所需要的數(shù)據(jù)僅僅是基礎(chǔ)性數(shù)據(jù)，而政府?dāng)?shù)據(jù)中包含的其他數(shù)據(jù)內(nèi)容的商業(yè)性更顯著，受眾并非是全社會(huì)，而是特定的經(jīng)濟(jì)主體。由此，僅僅只有部分?jǐn)?shù)據(jù)符合為全社會(huì)提供公共產(chǎn)品的目的。其次，從利用情況上來(lái)看，公眾之間對(duì)數(shù)據(jù)的獲取程度和利用程度明顯不同，個(gè)別企業(yè)在數(shù)據(jù)的加工和處理上具有明顯的優(yōu)勢(shì)，此部分的政府?dāng)?shù)據(jù)屬于準(zhǔn)公共產(chǎn)品，不應(yīng)當(dāng)適用稅收規(guī)定作為成本理論。最后，稅收的固定性特征不滿足政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放的成本要求。稅收的固定性主要表現(xiàn)為繳納比例的相對(duì)確定，但政府在數(shù)據(jù)開(kāi)放中的雙面角色決定了開(kāi)放成本的波動(dòng)性。一方面，作為社會(huì)公共基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的提供者，政府需要采集、加工和開(kāi)放的數(shù)據(jù)內(nèi)容相對(duì)固定，成本波動(dòng)也在可控范圍內(nèi)；另一方面，作為向市場(chǎng)提供經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)的供給方，政府用以數(shù)據(jù)投入的成本會(huì)隨著數(shù)字市場(chǎng)的發(fā)展和需求的變化而改變，單靠固定的稅收不足以滿足政府處于變化中的成本需求。

(二)實(shí)踐維度：無(wú)償開(kāi)放模式阻礙了政府?dāng)?shù)據(jù)增值

至今為止，學(xué)界對(duì)數(shù)據(jù)開(kāi)放的主流觀點(diǎn)仍是政府?dāng)?shù)據(jù)應(yīng)當(dāng)無(wú)償開(kāi)放，理應(yīng)無(wú)償供社會(huì)便捷獲取和有效利用。(8)繆瑞生、馬海群：《我國(guó)政府開(kāi)放數(shù)據(jù)現(xiàn)狀問(wèn)題及對(duì)策選擇》，《圖書(shū)館理論與實(shí)踐》2017年第7期。實(shí)踐受此影響，也踐行著相同的做法，由此，“免費(fèi)獲取”甚至已經(jīng)成為政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放的基本態(tài)度，我國(guó)各級(jí)政府部門(mén)均以無(wú)償開(kāi)放和供給數(shù)據(jù)為態(tài)度，鮮有數(shù)據(jù)開(kāi)放收費(fèi)例證。免費(fèi)模式的最初構(gòu)想是最大限度地降低企業(yè)和社會(huì)獲取數(shù)據(jù)資源的成本、充分釋放數(shù)據(jù)紅利，從初衷來(lái)說(shuō)無(wú)疑是有助于激活數(shù)據(jù)資源的，但落于實(shí)地時(shí)卻激發(fā)反效。政府持續(xù)單向度的付出不僅未形成雙向互動(dòng)格局，反而直接導(dǎo)致我國(guó)政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放效果陷入惡性循環(huán)之中。

一方面，就政府生產(chǎn)和開(kāi)放數(shù)據(jù)的成本投入而言，政府持續(xù)付出的高昂成本難以彌合。各級(jí)政府的財(cái)政預(yù)算是定量且有限的，而數(shù)據(jù)的采集、開(kāi)發(fā)和處理以及數(shù)據(jù)開(kāi)放平臺(tái)的搭建和優(yōu)化等各環(huán)節(jié)都需要政府付出極大的成本，(9)歐陽(yáng)日輝、龔偉：《基于價(jià)值和市場(chǎng)評(píng)價(jià)貢獻(xiàn)的數(shù)據(jù)要素定價(jià)機(jī)制》，《改革》2022年第3期。無(wú)償開(kāi)放模式則使政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放踏上了高成本零收益之路，直接導(dǎo)致政府付出的巨大成本缺少收益填平，降低了政府的積極性和主動(dòng)性，使越來(lái)越多的數(shù)據(jù)緊攥于政府之手，難以進(jìn)入流通環(huán)節(jié)。另一方面，從數(shù)據(jù)增值效益對(duì)政府的影響來(lái)看，政府未收獲應(yīng)有的增值效益。靜態(tài)的數(shù)據(jù)本身是無(wú)法產(chǎn)生價(jià)值的，只有當(dāng)數(shù)據(jù)進(jìn)入流通、交易和使用環(huán)節(jié)時(shí)，數(shù)據(jù)的價(jià)值才能被充分釋放。政府推動(dòng)數(shù)據(jù)開(kāi)放、搭建數(shù)據(jù)平臺(tái)的直接目標(biāo)正是促進(jìn)數(shù)據(jù)的流轉(zhuǎn)和增值，但起碼在政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放這一初始環(huán)節(jié)，政府沒(méi)有享受到相應(yīng)的，甚至微量的收益。由此，不斷支出的成本和趨近于零的收益，極大影響了政府機(jī)關(guān)開(kāi)放數(shù)據(jù)的態(tài)度，致使開(kāi)放效果欠佳。

政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放效果的不足體現(xiàn)在兩個(gè)層面：一是數(shù)據(jù)開(kāi)放的廣度不夠。這與政府對(duì)開(kāi)放的態(tài)度直接掛鉤，實(shí)踐中政府對(duì)數(shù)據(jù)開(kāi)放的態(tài)度并非主動(dòng)積極，只有部分?jǐn)?shù)據(jù)的實(shí)踐需求極為強(qiáng)烈，處于不得不開(kāi)放的狀態(tài)時(shí)，政府往往才放開(kāi)。二是數(shù)據(jù)開(kāi)放的深度不足。數(shù)據(jù)中承載著較多的個(gè)人隱私，甚至包含了大量的商業(yè)秘密已經(jīng)成為社會(huì)共識(shí)。即使立法堅(jiān)持?jǐn)?shù)據(jù)應(yīng)當(dāng)“匿名化”處理后再投入使用，但實(shí)踐已經(jīng)證明，數(shù)據(jù)匿名化本身就是一個(gè)偽命題，絕對(duì)意義上的匿名本身并不存在。隱私計(jì)算處理是緩和數(shù)據(jù)風(fēng)險(xiǎn)的一個(gè)可行方案，但這要求大量的金錢投入，又會(huì)增加政府的投入成本，在無(wú)償開(kāi)放的場(chǎng)景下適用不能。

二、引入政府?dāng)?shù)據(jù)有償開(kāi)放制度是破局之道

政府?dāng)?shù)據(jù)有償開(kāi)放是指：肯定政府部門(mén)在數(shù)據(jù)收集、加工和處理中的投入，依據(jù)數(shù)據(jù)內(nèi)容對(duì)其分級(jí)分類歸納，主張對(duì)于部分?jǐn)?shù)據(jù)，政府有權(quán)收取一定的費(fèi)用。政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放、刺激數(shù)據(jù)流通與有償模式并不沖突，本文認(rèn)為，從制度上納入有償開(kāi)放，是當(dāng)前政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放困境的破局之道。政府?dāng)?shù)據(jù)的商業(yè)化供給在數(shù)據(jù)利用體系中已有基礎(chǔ)，數(shù)據(jù)權(quán)益價(jià)值體系、法理與立法層面的論證、數(shù)據(jù)利益最大化的現(xiàn)實(shí)需求都奠定了政府?dāng)?shù)據(jù)有償開(kāi)放說(shuō)的合法性和合理性根基。

(一)有償開(kāi)放契合數(shù)據(jù)權(quán)益保護(hù)格局

首先，從數(shù)據(jù)權(quán)益保護(hù)體系的詮釋層面出發(fā)，權(quán)益體系強(qiáng)調(diào)在控制和共享之間對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行有限保護(hù)，即：在完全控制和完全共享之間尋求一個(gè)平衡點(diǎn)，并視數(shù)據(jù)內(nèi)容的區(qū)別和開(kāi)放場(chǎng)景的不同而細(xì)化衡量和判斷。權(quán)益保護(hù)與權(quán)利保護(hù)相區(qū)別，后者傾向于絕對(duì)化的利益維護(hù)，有悖于數(shù)據(jù)的非競(jìng)爭(zhēng)性、非排他性特征，不符合數(shù)據(jù)的公共屬性；(10)周樨平：《大數(shù)據(jù)時(shí)代企業(yè)數(shù)據(jù)權(quán)益保護(hù)論》，《法學(xué)》2022年第5期。權(quán)益保護(hù)的構(gòu)建也不與數(shù)據(jù)權(quán)屬爭(zhēng)議相沖突，權(quán)益體系的建成不會(huì)影響理論界和實(shí)務(wù)界對(duì)政府?dāng)?shù)據(jù)歸屬的持續(xù)爭(zhēng)鳴。權(quán)益模式認(rèn)可政府、企業(yè)和社會(huì)各方在生產(chǎn)數(shù)據(jù)的過(guò)程中所付出的成本，并意識(shí)到如果完全不對(duì)這些成本提供保護(hù)，則可能誘發(fā)公地悲劇，(11)方衛(wèi)華、緒宗剛：《智慧城市：內(nèi)涵重構(gòu)、主要困境及優(yōu)化思路》，《東南學(xué)術(shù)》2022年第2期。最終使所有主體都摘取不到數(shù)據(jù)價(jià)值的碩果。基于此，權(quán)益模式肯定數(shù)據(jù)控制者的積極貢獻(xiàn)，主張構(gòu)建針對(duì)數(shù)據(jù)控制者的激勵(lì)機(jī)制，提供一種防御性的保護(hù)機(jī)制，保護(hù)事實(shí)上的“擁有”而非概念上的“所有”。

其次，從權(quán)益保護(hù)體系對(duì)政府?dāng)?shù)據(jù)的利益維護(hù)層面出發(fā)，一方面，從保護(hù)思路來(lái)看，權(quán)益保護(hù)的核心之一在于數(shù)據(jù)利用過(guò)程的公平，數(shù)據(jù)資源的分置性、使用的流動(dòng)性和價(jià)值的相對(duì)性都要求包括政府?dāng)?shù)據(jù)在內(nèi)的所有數(shù)據(jù)的開(kāi)放和流通都遵循市場(chǎng)規(guī)則。(12)張銘慎：《完善我國(guó)數(shù)據(jù)開(kāi)放、流通和交易制度》，《宏觀經(jīng)濟(jì)管理》2022年第4期。而要求政府?dāng)?shù)據(jù)無(wú)償開(kāi)放的行為本質(zhì)上就是對(duì)政府持有數(shù)據(jù)的權(quán)益壓制，不經(jīng)濟(jì)，無(wú)必要。另一方面，從保護(hù)依據(jù)來(lái)看，依據(jù)國(guó)家明確的數(shù)據(jù)分級(jí)分類保護(hù)制度和生產(chǎn)、投入、開(kāi)放的過(guò)程，可以將數(shù)據(jù)權(quán)益粗分為信息權(quán)益、公共權(quán)益和財(cái)產(chǎn)權(quán)益三類。此中，財(cái)產(chǎn)權(quán)益正是政府?dāng)?shù)據(jù)有償開(kāi)放的基礎(chǔ)，意指按照各主體方的投入和貢獻(xiàn)確定報(bào)酬，肯定政府的投入和成本，主張立法對(duì)之進(jìn)行積極性保護(hù)，以此激勵(lì)政府收集并開(kāi)放數(shù)據(jù)。

最后，政府?dāng)?shù)據(jù)有償開(kāi)放說(shuō)契合數(shù)據(jù)權(quán)益保護(hù)格局。有償化開(kāi)放主張賦予政府有償開(kāi)放部分?jǐn)?shù)據(jù)的權(quán)力，肯定并鼓勵(lì)政府在采集、加工環(huán)節(jié)投入應(yīng)付出的勞動(dòng)，一是回避了權(quán)屬難題，打破了政府?dāng)?shù)據(jù)確權(quán)的法律困境；(13)孫南翔：《論作為消費(fèi)者的數(shù)據(jù)主體及其數(shù)據(jù)保護(hù)機(jī)制》，《政治與法律》2018年第7期。二是在一定程度上捍衛(wèi)了各主體平等享有數(shù)據(jù)權(quán)利的可能，貼合立法的公平取向。

(二)準(zhǔn)公共物品的供給應(yīng)由受益者負(fù)擔(dān)

首先，就政府?dāng)?shù)據(jù)的法律屬性而言，諸多政府?dāng)?shù)據(jù)應(yīng)當(dāng)被納入準(zhǔn)公共物品的范疇。一是從內(nèi)涵上考量，準(zhǔn)公共物品介于私人物品和公共物品之間，具有“俱樂(lè)部”特性。(14)羅文恩、王利君：《行業(yè)公共品研究：概念、類型和供給機(jī)制》，《治理研究》2021年第1期。按照內(nèi)容的不同，可以將政府?dāng)?shù)據(jù)劃分為兩類：一類是社會(huì)公眾普遍需要的數(shù)據(jù)，包括氣象、交通、民政等；另一類是存在特定受益人的數(shù)據(jù)，例如商主體追求利潤(rùn)所需掌握的數(shù)據(jù)。后者存在特定的受眾，卻又不屬于政府或企業(yè)私人，可以視為準(zhǔn)公共物品。二是從特征上考量，準(zhǔn)公共用品是指具有有限競(jìng)爭(zhēng)性或者有限非排他性的產(chǎn)品，貼合政府?dāng)?shù)據(jù)特性。

其次，在供給承擔(dān)上，屬于準(zhǔn)公共物品的數(shù)據(jù)的供給應(yīng)當(dāng)由政府和市場(chǎng)共同分擔(dān)。其一，按照行政法領(lǐng)域所認(rèn)可的公共經(jīng)濟(jì)學(xué)理論，準(zhǔn)公共物品使特定事業(yè)受益，直接助力于一定范圍的受益人，因此，這部分特定受益人應(yīng)當(dāng)支付與其受益程度相符的費(fèi)用。(15)胡業(yè)飛、田時(shí)雨：《政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放的有償模式辨析：合法性根基與執(zhí)行路徑選擇》，《中國(guó)行政管理》2019年第1期。其二，按照利益返還理論，特定受益人應(yīng)當(dāng)將從準(zhǔn)公共物品中獲取到的部分收益返還給社會(huì)，以此實(shí)現(xiàn)利益層面的公共還原。這在本質(zhì)上也是主張由特定的受益人承擔(dān)其應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的部分成本，而政府有償開(kāi)放模式則是使受益者在初始獲取數(shù)據(jù)的層面就繳納或者承諾繳納一定的費(fèi)用，具有現(xiàn)實(shí)可操作性。

最后，從法理層面考察，讓社會(huì)整體承擔(dān)部分人的獲益成本，有損公平正義。一是就數(shù)據(jù)開(kāi)放的雙主體層面而言，政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放的成本由政府單方承擔(dān)，作為獲取數(shù)據(jù)的另一方主體卻不需要承擔(dān)任何的費(fèi)用，這對(duì)政府主體不公。二是從社會(huì)整體層面而言，政府?dāng)?shù)據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、采集的成本都是由社會(huì)全體公民共同承擔(dān)，但大部分公民卻并沒(méi)有享受到相應(yīng)的福利，最大受益者僅限于部分商業(yè)經(jīng)營(yíng)者，這也與我國(guó)法治精神相悖。

由此，屬于準(zhǔn)公共物品的部分政府?dāng)?shù)據(jù)的部分供給費(fèi)用應(yīng)當(dāng)由獲取這部分?jǐn)?shù)據(jù)的受益者承擔(dān)，至少是由受益者和政府共同承擔(dān)。

(三)政府?dāng)?shù)據(jù)資產(chǎn)化趨勢(shì)驅(qū)動(dòng)

在制度架構(gòu)上，法律層面早已體現(xiàn)出接納有償開(kāi)放的認(rèn)知進(jìn)步，立法中已經(jīng)為政府?dāng)?shù)據(jù)有償開(kāi)放模式的落地進(jìn)行了分類設(shè)計(jì)。國(guó)務(wù)院辦公廳在2018年出臺(tái)的《科學(xué)數(shù)據(jù)管理辦法》中明確了“數(shù)據(jù)開(kāi)放者受其益”的宗旨，并依照使用目的的不同確立了不同的開(kāi)放模式，從法律層面撕開(kāi)了數(shù)據(jù)有償?shù)目谧?。立法?duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行了兩類三層區(qū)分，即：將數(shù)據(jù)分為“公共數(shù)據(jù)”和“經(jīng)營(yíng)活動(dòng)數(shù)據(jù)”兩類，并明確“公共數(shù)據(jù)采用兩層標(biāo)準(zhǔn)，原則不收費(fèi)和確需收費(fèi)”標(biāo)準(zhǔn)，而經(jīng)營(yíng)活動(dòng)數(shù)據(jù)則一律應(yīng)當(dāng)簽訂有償服務(wù)活動(dòng)，政府部門(mén)可以收取一定的費(fèi)用。雖然立法沒(méi)有直接對(duì)政府?dāng)?shù)據(jù)可以有償開(kāi)放作出明確規(guī)定，但按此分類，政府?dāng)?shù)據(jù)已經(jīng)涵蓋在公共數(shù)據(jù)之中，也適用前文提及的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。這已凸顯了我國(guó)對(duì)政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放的態(tài)度：并非一味堅(jiān)持讓政府扮演無(wú)償服務(wù)、免費(fèi)提供的角色，而是可以依據(jù)開(kāi)放場(chǎng)景的變化適時(shí)收取合理的費(fèi)用。

從政府?dāng)?shù)據(jù)資產(chǎn)化趨勢(shì)來(lái)看，有償開(kāi)放模式的構(gòu)建是使政府加入數(shù)據(jù)價(jià)值鏈終端環(huán)節(jié)的直接表達(dá)。政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放的目的有二，一是促進(jìn)數(shù)據(jù)流通，激活市場(chǎng)活力；二是使數(shù)據(jù)實(shí)現(xiàn)由“資源”向“資產(chǎn)”的轉(zhuǎn)變，深度釋放數(shù)據(jù)的生產(chǎn)潛力和經(jīng)濟(jì)價(jià)值。(16)尹博文：《數(shù)字政府優(yōu)化鄉(xiāng)村治理能力的雙重困境、深層原因及法律應(yīng)對(duì)》，《現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)探討》2022年第11期。當(dāng)數(shù)據(jù)處于政府內(nèi)部控制狀態(tài)下時(shí)，靜態(tài)的存儲(chǔ)和分析讓數(shù)據(jù)以“資源”的形態(tài)被看見(jiàn)，但一旦進(jìn)入開(kāi)放場(chǎng)景時(shí)，“開(kāi)放”這一環(huán)節(jié)的設(shè)置就意味著數(shù)據(jù)由政府的單方控制進(jìn)入了流轉(zhuǎn)交換環(huán)節(jié)，活化流通了數(shù)據(jù)要素，是資源關(guān)聯(lián)匯聚的最初價(jià)值呈現(xiàn)和初始場(chǎng)景應(yīng)用。此時(shí)的數(shù)據(jù)變成了可計(jì)量、能變現(xiàn)，蘊(yùn)含較大經(jīng)濟(jì)效益的流動(dòng)“資產(chǎn)”。(17)詹馥靜：《大數(shù)據(jù)領(lǐng)域?yàn)E用市場(chǎng)支配地位的反壟斷規(guī)制——基于路徑檢視的邏輯展開(kāi)》，《上海財(cái)經(jīng)大學(xué)學(xué)報(bào)》2020年第4期。由此，政府?dāng)?shù)據(jù)的屬性發(fā)生了轉(zhuǎn)變，直接與商業(yè)化掛鉤。作為實(shí)際擁有者和控制者，政府在開(kāi)放之前歷經(jīng)了數(shù)據(jù)的捕獲及生成、存儲(chǔ)、分析處理三個(gè)層級(jí)，只有有償開(kāi)放才能讓政府以主體的身份融入到最后的商業(yè)化環(huán)節(jié)中，使政府同樣獲益于數(shù)據(jù)的增值利用，達(dá)成資源價(jià)值的兌現(xiàn)。

三、學(xué)界已主張的開(kāi)放進(jìn)路難以適用

已有學(xué)者瞄準(zhǔn)當(dāng)前單一的政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放體系，提出了幾條有償開(kāi)放的路徑。但展開(kāi)分析可知，當(dāng)前的幾類進(jìn)路均難以滿足數(shù)字經(jīng)濟(jì)背景下數(shù)據(jù)的開(kāi)放要求，無(wú)法指導(dǎo)政府?dāng)?shù)據(jù)有償開(kāi)放之實(shí)踐。

(一)對(duì)主張著作權(quán)規(guī)范的觀點(diǎn)批駁

國(guó)內(nèi)有部分學(xué)者主張將著作權(quán)視為政府?dāng)?shù)據(jù)有償開(kāi)放的執(zhí)行路徑，即：如果政府開(kāi)放的數(shù)據(jù)庫(kù)在內(nèi)容選擇或編排上被認(rèn)定為具有獨(dú)創(chuàng)性，形成符合著作權(quán)保護(hù)要求的數(shù)據(jù)集合或數(shù)據(jù)庫(kù)，那么就可以主張著作權(quán)保護(hù)，依據(jù)此知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)激勵(lì)為收費(fèi)依據(jù)。理由有三：其一，政府?dāng)?shù)據(jù)庫(kù)屬于著作權(quán)法規(guī)制的范疇。解讀法條可知，著作權(quán)法已經(jīng)明確排除了包括法律、法規(guī)、國(guó)家機(jī)關(guān)的決議等不受著作權(quán)保護(hù)的內(nèi)容。而政府?dāng)?shù)據(jù)未被囊括其中，由此，政府?dāng)?shù)據(jù)庫(kù)并不屬于被排除適用的范疇，具有獨(dú)創(chuàng)性的數(shù)據(jù)庫(kù)應(yīng)當(dāng)受到著作權(quán)法的保護(hù)。其二，從促進(jìn)數(shù)據(jù)流通的視角來(lái)看，目前政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放已經(jīng)面臨國(guó)家安全保護(hù)、個(gè)人信息保護(hù)、商業(yè)秘密保護(hù)等多重桎梏，如果還要在著作權(quán)規(guī)范外再額外創(chuàng)設(shè)其他權(quán)益保護(hù)體系，那么難免會(huì)因過(guò)度保護(hù)而阻礙數(shù)據(jù)的流動(dòng)，與政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放的目的不符。(18)楊琴：《數(shù)字經(jīng)濟(jì)時(shí)代數(shù)據(jù)流通利用的數(shù)權(quán)激勵(lì)》，《政治與法律》2021年第12期。其三，從知識(shí)產(chǎn)權(quán)法學(xué)領(lǐng)域的視野出發(fā)，政府以著作權(quán)為有償開(kāi)放的執(zhí)行路徑就可以獲得相應(yīng)的收益，實(shí)然層面不需要再額外配置其他權(quán)利。

但這些依據(jù)有待深化學(xué)理論證，部分結(jié)論還需進(jìn)一步商榷。主張依據(jù)著作權(quán)開(kāi)放的前提是政府?dāng)?shù)據(jù)庫(kù)屬于知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)的客體，但實(shí)際卻不然。撇開(kāi)文本分析方法可以發(fā)現(xiàn)，一方面，知識(shí)產(chǎn)權(quán)強(qiáng)調(diào)客體的無(wú)形性標(biāo)準(zhǔn)和數(shù)據(jù)所具有的無(wú)形性形同而質(zhì)異；另一方面，數(shù)據(jù)權(quán)屬未定，多元主體共同對(duì)其享有權(quán)益的特點(diǎn)和電子化的數(shù)據(jù)極易復(fù)制的特征與知識(shí)產(chǎn)權(quán)客體所要求的專屬性和壟斷性相悖。由此，難以僅靠排除法就認(rèn)定開(kāi)放政府?dāng)?shù)據(jù)應(yīng)遵循著作權(quán)相關(guān)規(guī)定，也即著作權(quán)討論的前提并不成立。

退一步再分析，即使可以延循著作權(quán)相關(guān)規(guī)范，此執(zhí)行路徑仍存在諸多漏洞。第一，從保護(hù)邏輯來(lái)看，數(shù)據(jù)內(nèi)容本身無(wú)法創(chuàng)新，即使創(chuàng)新，也不會(huì)因此被認(rèn)定為具有獨(dú)創(chuàng)性而予以保護(hù)，立法保護(hù)的是內(nèi)容“選擇”和“編排”本身。按此思路，進(jìn)入商業(yè)交易領(lǐng)域時(shí)，著作權(quán)保護(hù)路徑也是依靠此收費(fèi)而非憑借內(nèi)容本身收費(fèi)。但實(shí)際上，無(wú)論是編排的格式如何，都并不會(huì)影響企業(yè)和社會(huì)對(duì)數(shù)據(jù)本身的使用，這些無(wú)非只是外在形式。政府?dāng)?shù)據(jù)一旦進(jìn)行開(kāi)放場(chǎng)景，人們?cè)敢飧顿M(fèi)的是政府在生成過(guò)程中投入的大量精力以及最終形成的、有價(jià)值可攜帶的數(shù)據(jù)本身。第二，從保護(hù)思路來(lái)看，著作權(quán)執(zhí)行路徑在小數(shù)據(jù)時(shí)代或許可以適用，但現(xiàn)今社會(huì)已經(jīng)發(fā)展成為超智能大數(shù)據(jù)時(shí)代，著作權(quán)思路已然無(wú)法適應(yīng)時(shí)代變遷。隨著數(shù)據(jù)產(chǎn)生量和利用需求的顯著增加，政府大規(guī)模收集、分析數(shù)據(jù)的成本也在隨之陡增，在此情況下，僅僅依靠知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)已經(jīng)不足以規(guī)制公共領(lǐng)域的數(shù)據(jù)復(fù)制行為。從成本激勵(lì)的層面權(quán)衡，也無(wú)法保證政府能夠從開(kāi)放數(shù)據(jù)中獲取相應(yīng)的成本或收益回報(bào)。第三，就保護(hù)效果進(jìn)行考量，諸多政府?dāng)?shù)據(jù)并不屬于著作權(quán)保護(hù)的范圍。大數(shù)據(jù)并非專門(mén)、直接和憑空產(chǎn)生，它與個(gè)體和企業(yè)的生產(chǎn)生活密切相關(guān)，是政府及相關(guān)部門(mén)在履行職能的過(guò)程中一并收集到的副產(chǎn)品，往往是作為衍生品存在。由此，有諸多數(shù)據(jù)集都達(dá)不到著作權(quán)的獨(dú)創(chuàng)性標(biāo)準(zhǔn)，在選擇和編排上滿足不了知識(shí)產(chǎn)權(quán)的規(guī)范要求，但這些數(shù)據(jù)也有有償開(kāi)放的必要，卻得不到保護(hù)，無(wú)法進(jìn)入商業(yè)交易中。

(二)對(duì)行政收費(fèi)理論的整體駁斥

將行政收費(fèi)視為政府?dāng)?shù)據(jù)有償開(kāi)放可行路徑的主張有兩類，一類是將其視為兜底性條款，將之作為著作權(quán)收費(fèi)路徑的補(bǔ)充，認(rèn)為當(dāng)政府?dāng)?shù)據(jù)庫(kù)不具有獨(dú)創(chuàng)性但屬于應(yīng)有償開(kāi)放的范圍時(shí)，可以采用行政收費(fèi)路徑。另一類是將行政收費(fèi)作為政府?dāng)?shù)據(jù)有償開(kāi)放的唯一依據(jù)，主張我國(guó)政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放的定價(jià)和收費(fèi)都應(yīng)當(dāng)置于行政收費(fèi)的法治框架下討論。這兩種觀點(diǎn)形異但質(zhì)同，支撐依據(jù)也有共同之處，可以歸納為以下幾個(gè)層面。(19)王誠(chéng)、劉陽(yáng)陽(yáng)：《論政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放的收費(fèi)定價(jià)及其法律規(guī)制》，《天津行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2020年第2期。第一，在理論基礎(chǔ)層面，行政收費(fèi)以“特別支出補(bǔ)償理論”為根基，與數(shù)據(jù)開(kāi)放的受益者負(fù)擔(dān)理論一脈相連。我國(guó)目前的行政收費(fèi)規(guī)定幾經(jīng)規(guī)制，已經(jīng)僅僅是對(duì)政府支出成本的一種補(bǔ)償方式，又言之，這是一種對(duì)價(jià)性行政行為，而非是為了增加政府財(cái)政收入的手段。用于政府?dāng)?shù)據(jù)有償開(kāi)放，則呈現(xiàn)為：政府開(kāi)放的數(shù)據(jù)集僅有部分主體受益，并非全體受益，這一部分成本開(kāi)支是政府為了受益的主體而特別支出的，根據(jù)社會(huì)公平原則，應(yīng)當(dāng)以行政收費(fèi)的方式讓這部分人承擔(dān)耗費(fèi)的成本，與受益者開(kāi)放理論思路一致，可以適用。第二，在路徑選擇層面，屬于公共資源的政府?dāng)?shù)據(jù)適用行政收費(fèi)是最恰當(dāng)?shù)臎Q定。政府?dāng)?shù)據(jù)屬于公共資源的一種，現(xiàn)有立法所明確的收費(fèi)路徑有三，分別是稅收、行政收費(fèi)和市場(chǎng)價(jià)格。市場(chǎng)價(jià)格是補(bǔ)償私人用品所有者的方式，不適用于有償政府?dāng)?shù)據(jù)這類準(zhǔn)公共物品的交易，由此排除。稅收路徑在前文已有論述，同樣不適宜。由此，行政收費(fèi)是唯一可行路徑。

以上論據(jù)存在以下幾個(gè)認(rèn)識(shí)誤區(qū)：第一，就理論基礎(chǔ)來(lái)說(shuō)，行政收費(fèi)的“補(bǔ)償性”特征過(guò)于狹窄，和“受益者負(fù)擔(dān)”內(nèi)涵并不相同，無(wú)法滿足政府?dāng)?shù)據(jù)有償開(kāi)放的需要，落地使用時(shí)仍會(huì)導(dǎo)致開(kāi)放效果欠佳的局面。一方面，行政收費(fèi)中的對(duì)價(jià)性行政行為是特指補(bǔ)償政府收集、開(kāi)放某一特定的數(shù)據(jù)集時(shí)所耗費(fèi)的成本，(20)章劍生：《行政收費(fèi)的理由、依據(jù)和監(jiān)督》，《行政法學(xué)研究》2014年第2期。而政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放時(shí)的受益者負(fù)擔(dān)理論，則更需要置于提供政府?dāng)?shù)據(jù)資源整體供給的大格局中全面考量。一是單個(gè)數(shù)據(jù)集的成本支出難以定價(jià)，數(shù)據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施的搭建、數(shù)據(jù)集的搜集加工處理往往都是伴生的，并不是為了某一個(gè)特定的數(shù)據(jù)集而單獨(dú)建構(gòu)的，因此單個(gè)數(shù)據(jù)集所耗費(fèi)的成本本身是難以估量的；二是即使可以定價(jià)，政府有償開(kāi)放數(shù)據(jù)集時(shí)，并非面向單個(gè)特定的對(duì)象開(kāi)放的，難以提前預(yù)估有多少主體需要此數(shù)據(jù)集，也難以根據(jù)成本補(bǔ)償理論直接固定價(jià)格，讓未來(lái)的所有受益者都公平地承擔(dān)政府就特定數(shù)據(jù)集所耗費(fèi)成本。另一方面，純對(duì)價(jià)支付難以彌合數(shù)據(jù)開(kāi)放的成本。政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放所需耗費(fèi)的人力和資源都來(lái)源于國(guó)家財(cái)政撥款，金額有限，考慮到數(shù)據(jù)庫(kù)的增值效益與后續(xù)反復(fù)利用所會(huì)產(chǎn)生的巨額成本，在開(kāi)放時(shí)，政府可以適當(dāng)根據(jù)情況，在法律允許的范圍內(nèi)，突破補(bǔ)償成本定價(jià)的約束，將多出的結(jié)余用以補(bǔ)償數(shù)據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施和公共數(shù)據(jù)庫(kù)的開(kāi)放。又言之，政府有償開(kāi)放時(shí)，定價(jià)可以考慮收取邊際成本，不局限于補(bǔ)償成本，這與行政收費(fèi)的特征和理論有所沖突。

第二，就選擇路徑的具體執(zhí)行層面進(jìn)行考量可知，行政收費(fèi)的五種法依據(jù)均不適用。行政收費(fèi)是行政機(jī)關(guān)向公民、法人及其他組織收取費(fèi)用的行政決定的統(tǒng)稱，具體操作過(guò)程中，仍需細(xì)化為五類路徑，但這些路徑卻均不足以作為政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放的執(zhí)行路徑。首先，工本費(fèi)依其性質(zhì)和標(biāo)準(zhǔn)當(dāng)然排除；其次，許可費(fèi)和特別收費(fèi)也不適用。一是因?yàn)槠渖婕暗慕痤~顯著過(guò)大，二是因?yàn)槠渲苯雨P(guān)系到市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的公平，往往需要由統(tǒng)一的措施予以規(guī)制，立法已經(jīng)明確，除了法律、行政法規(guī)外，地方性法規(guī)和規(guī)章均不得創(chuàng)設(shè)這兩類收費(fèi)。由此，與政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放一事一議的特征不符，由此排除；再次，使用費(fèi)也因?qū)ο蟛环鵁o(wú)法適用。使用費(fèi)的收費(fèi)對(duì)象有兩類，一類是森林、漁業(yè)等可再生資源；另一類是擁擠性公共物品。政府?dāng)?shù)據(jù)集顯然不符合此標(biāo)準(zhǔn)；最后，受益費(fèi)的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和客體也與有償開(kāi)放不符。受益費(fèi)以“間接受益”為收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，(21)王鍇：《論行政收費(fèi)的理由和標(biāo)準(zhǔn)》，《行政法學(xué)研究》2019年第3期。收費(fèi)的構(gòu)成要件之一是繳費(fèi)者和行政機(jī)關(guān)之間具有“不特定的”管理或服務(wù)關(guān)系，即只要在行政轄區(qū)內(nèi)，符合法定要件的相對(duì)人就有繳納義務(wù)，這種義務(wù)并不以未實(shí)際受益為轉(zhuǎn)移。但政府?dāng)?shù)據(jù)有償開(kāi)放的收費(fèi)對(duì)象僅限于實(shí)際受益人，相對(duì)方特定。由此，受益費(fèi)路徑也不適用于數(shù)據(jù)開(kāi)放。

綜上所述，目前學(xué)界已提出的幾條路徑均不足以成為政府?dāng)?shù)據(jù)有償開(kāi)放的理論支撐，有償開(kāi)放還需尋找或建構(gòu)新的執(zhí)行路徑。

四、應(yīng)然法治進(jìn)路：政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放合同

(一)政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放合同的內(nèi)涵闡述

政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放合同是指政府?dāng)?shù)據(jù)提供者和使用者之間所簽訂的能夠規(guī)范和保障雙方權(quán)利義務(wù)、實(shí)現(xiàn)個(gè)人或者組織對(duì)政府?dāng)?shù)據(jù)資源有效再利用的合同。(22)宋爍：《政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放許可使用進(jìn)路》，《江西社會(huì)科學(xué)》2021年第9期。開(kāi)放合同在數(shù)據(jù)提供者和獲取者之間建立法律關(guān)系，以文本的形式明確雙方權(quán)利義務(wù)，不僅能規(guī)范獲取者的行為，對(duì)數(shù)據(jù)提供者也同樣具有約束力。其本質(zhì)是以具有法律效力的協(xié)議規(guī)范約束和落實(shí)政府機(jī)構(gòu)與用戶之間的職責(zé)，通過(guò)調(diào)和雙向互動(dòng)關(guān)系，平衡數(shù)據(jù)價(jià)值獲取需求與數(shù)據(jù)內(nèi)容和質(zhì)量開(kāi)放不足的沖突。

開(kāi)放合同與開(kāi)放許可協(xié)議有一定的相似之處。就域外經(jīng)驗(yàn)考察可知，以知識(shí)產(chǎn)權(quán)共享理論和數(shù)據(jù)生產(chǎn)理論為源流的開(kāi)放協(xié)議幾經(jīng)發(fā)展，已經(jīng)成為數(shù)據(jù)提供者和獲取者之間的法律確認(rèn)，有效提高了政府開(kāi)放數(shù)據(jù)的積極性，優(yōu)化了開(kāi)放效果，逐漸演變?yōu)槭澜鐢?shù)據(jù)開(kāi)放活動(dòng)的重要組成部分之一，被視為評(píng)估政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放程度的重要指標(biāo)，在世界各國(guó)普遍適用。目前世界上就政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放協(xié)議制度構(gòu)建了兩種樣態(tài)。其一是美國(guó)、澳大利亞等國(guó)家采用的非政府組織制定的知識(shí)產(chǎn)權(quán)規(guī)范，如知識(shí)產(chǎn)權(quán)共享許可協(xié)議等，本質(zhì)就是延續(xù)著作權(quán)開(kāi)放的路徑。但前述論證已經(jīng)充分說(shuō)明這種規(guī)范在我國(guó)現(xiàn)有的法律體系下并不適用，因此此種樣態(tài)無(wú)借鑒價(jià)值。其二是英國(guó)、法國(guó)等國(guó)家根據(jù)本國(guó)實(shí)際情況專門(mén)制定的政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放許可協(xié)議，可以作為我國(guó)有償開(kāi)放的參考，具有借鑒價(jià)值。

(二)政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放合同的適用范圍

明確開(kāi)放合同適用范圍的本質(zhì)是厘定哪些數(shù)據(jù)可以進(jìn)行有償開(kāi)放。探析步驟可以分兩步展開(kāi)：第一步，明確“可以開(kāi)放”的政府?dāng)?shù)據(jù)的范疇；第二步，確定可以納入“有償開(kāi)放”的數(shù)據(jù)的范疇。具體如下：

第一，從厘定開(kāi)放標(biāo)準(zhǔn)的視角來(lái)看，政府?dāng)?shù)據(jù)有償開(kāi)放屬于數(shù)據(jù)開(kāi)放范式下的選擇路徑之一，適用的前提是數(shù)據(jù)屬于可以開(kāi)放的范疇。目前數(shù)據(jù)開(kāi)放的標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)逐漸由“分類開(kāi)放”轉(zhuǎn)向“技術(shù)開(kāi)放”。我國(guó)數(shù)據(jù)開(kāi)放的第一要旨是保護(hù)數(shù)據(jù)安全，圍繞此宗旨，國(guó)家出臺(tái)了《個(gè)人信息保護(hù)法》、《數(shù)據(jù)安全法》及《網(wǎng)絡(luò)安全法》，創(chuàng)設(shè)了數(shù)據(jù)保護(hù)三足鼎立的格局。各地區(qū)也依據(jù)此規(guī)定來(lái)厘定開(kāi)放標(biāo)準(zhǔn)，要求凡是涉及國(guó)家安全、商業(yè)秘密和個(gè)人隱私等內(nèi)容的數(shù)據(jù)均不得開(kāi)放。這一處理模式短期內(nèi)無(wú)疑能最大限度的達(dá)到保護(hù)效果，不過(guò)也需要認(rèn)識(shí)到，數(shù)據(jù)的互聯(lián)、海量特征決定了一刀切模式在長(zhǎng)期來(lái)看仍存在一定的問(wèn)題。政府收集到的諸多數(shù)據(jù)中或多或少的都包含了涉及安全與隱私的內(nèi)容，如果按照要求均不予開(kāi)放，那么無(wú)疑會(huì)導(dǎo)致開(kāi)放效果大打折扣；如果不開(kāi)放關(guān)鍵數(shù)據(jù)，可能會(huì)誘發(fā)數(shù)據(jù)危機(jī)。

為解決這一問(wèn)題，國(guó)務(wù)院在《要素市場(chǎng)化配置綜合改革試點(diǎn)總體方案》中提出“可用不可見(jiàn)”模式，主張?zhí)剿髟紨?shù)據(jù)不出域、數(shù)據(jù)可用不可見(jiàn)的交易范式。這實(shí)質(zhì)是一種隱私計(jì)算模式，指利用先進(jìn)技術(shù)屏蔽數(shù)據(jù)中的敏感、隱私內(nèi)容，通過(guò)給數(shù)據(jù)上防護(hù)罩的方式來(lái)達(dá)到保護(hù)敏感數(shù)據(jù)的效果，這種處理方式不會(huì)影響數(shù)據(jù)的商業(yè)使用。理論上看，隱私計(jì)算是平衡數(shù)據(jù)流通需求和安全維護(hù)需要的最優(yōu)范式，可就實(shí)踐而言，雖然隱私計(jì)算模式的提出已有一段時(shí)間，但落地經(jīng)驗(yàn)卻相對(duì)較少。基于此，在目前這一初始階段，為了達(dá)到對(duì)數(shù)據(jù)安全的最優(yōu)保護(hù)，仍宜堅(jiān)持統(tǒng)一模式為開(kāi)放的主要標(biāo)準(zhǔn)。不過(guò)也需要認(rèn)識(shí)到，制度設(shè)計(jì)必須要與發(fā)展階段相匹配。待日后隱私計(jì)算成熟之時(shí)，可以將其引入政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放的判斷之中，將其視為確定可開(kāi)放數(shù)據(jù)的標(biāo)準(zhǔn)。

第二，從適用有償開(kāi)放模式的數(shù)據(jù)范圍來(lái)看，在目前階段，建議僅將商用場(chǎng)景下的政府?dāng)?shù)據(jù)納入有償開(kāi)放的范疇。依據(jù)內(nèi)容的不同，可以將政府?dāng)?shù)據(jù)分為三類：第一類是與國(guó)家經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展、百姓生活密切相關(guān)的基礎(chǔ)性數(shù)據(jù)，對(duì)于這一類數(shù)據(jù)，無(wú)論是出于政府的性質(zhì)、職責(zé)，還是考慮到開(kāi)放數(shù)據(jù)的目的，都不應(yīng)當(dāng)以任何理由收費(fèi)，當(dāng)然應(yīng)納入無(wú)償開(kāi)放的范疇。第二類是商用場(chǎng)景下的政府?dāng)?shù)據(jù)，即以盈利為目的的商業(yè)主體為逐利而需要或獲取的政府?dāng)?shù)據(jù)，這一類數(shù)據(jù)往往僅為部分商主體需要，可以納入收費(fèi)的范疇。第三類是其他數(shù)據(jù)，即除前述兩類數(shù)據(jù)之外的數(shù)據(jù)。這類數(shù)據(jù)中有相當(dāng)部分的數(shù)據(jù)與民生經(jīng)濟(jì)無(wú)涉，但并非一定會(huì)投入商業(yè)使用，亦或并非一定會(huì)被廣泛開(kāi)發(fā)，為了促進(jìn)這部分?jǐn)?shù)據(jù)的流通，建議暫時(shí)不將其納入有償開(kāi)放的范疇。

第三，從開(kāi)放合同可適用的開(kāi)放途徑來(lái)看，合同具有普遍適用性，能有效規(guī)制政府?dāng)?shù)據(jù)有償開(kāi)放的主要路徑。政府?dāng)?shù)據(jù)有償開(kāi)放與政府?dāng)?shù)據(jù)的市場(chǎng)化配置有諸多相同點(diǎn)，所延循的路徑包括政府?dāng)?shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)、特許開(kāi)發(fā)和直接交易等。而究其本質(zhì)，這些途徑都可以被“合同”囊括入內(nèi)，區(qū)別不過(guò)在于合同性質(zhì)的差異和權(quán)利義務(wù)的不同。以政府?dāng)?shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)為例，自2021年3月國(guó)家在“十四五規(guī)劃”中提出要開(kāi)展政府?dāng)?shù)據(jù)的授權(quán)運(yùn)營(yíng)試點(diǎn)工作后，各地正逐步展開(kāi)試點(diǎn)實(shí)踐。但目前較少有地區(qū)專門(mén)針對(duì)“政府?dāng)?shù)據(jù)”展開(kāi)授權(quán)運(yùn)營(yíng)，多以“公共數(shù)據(jù)”為試點(diǎn)對(duì)象，并形成了兩類運(yùn)營(yíng)體系。第一類以是將公共數(shù)據(jù)的授權(quán)運(yùn)營(yíng)視為與數(shù)據(jù)開(kāi)放體系并列的設(shè)計(jì)，雙方在數(shù)據(jù)運(yùn)營(yíng)平臺(tái)上簽訂或備案合同，上海市就是其中之一；第二類以浙江省為典型，將授權(quán)運(yùn)營(yíng)置于數(shù)據(jù)開(kāi)放體系之下，數(shù)據(jù)持有方與運(yùn)營(yíng)單位簽訂授權(quán)運(yùn)營(yíng)協(xié)議，賦予運(yùn)營(yíng)方獲取、開(kāi)放和利用數(shù)據(jù)的權(quán)利。無(wú)論是哪一種類型，但需要以雙方簽訂合同的形式具體展開(kāi)，這與特許開(kāi)發(fā)模式相同，無(wú)論雙方如何商議，最終都需要通過(guò)合同的形式來(lái)固定雙方間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。

(三)政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放合同的法律性質(zhì)

開(kāi)放合同的法律屬性是適用此開(kāi)放路徑首先需要解決的問(wèn)題，直接關(guān)乎于制度層面的合同規(guī)范、履行層面的權(quán)責(zé)執(zhí)行和救濟(jì)層面的司法適用。目前對(duì)開(kāi)放合同的爭(zhēng)論有二，一是主張其屬于新型行政合同，具有“行政”特性；二是主張其屬于市場(chǎng)交易下的合同行為。(23)商希雪：《政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放中數(shù)據(jù)收益權(quán)制度的建構(gòu)》，《華東政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2021年第4期?；谖覈?guó)目前的開(kāi)放實(shí)踐與數(shù)據(jù)相關(guān)法律制度，本文認(rèn)為其兼具公法的“行政”規(guī)制成分和私法的“平等自治”屬性，在法律性質(zhì)上宜將其認(rèn)定為新型行政合同。

1.開(kāi)放合同具有民商事屬性

根據(jù)《民法典》和司法實(shí)踐對(duì)合同的認(rèn)定可知，民商事合同的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)一般包括：簽訂合同的當(dāng)事人有民事行為能力；合同內(nèi)容屬于當(dāng)事人的真實(shí)意思表示；約定內(nèi)容不違反法律法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定和公序良俗，此外，雙方地位還需平等。在開(kāi)放合同的性質(zhì)認(rèn)定中，民事行為能力無(wú)需討論；符合法律強(qiáng)制性規(guī)定的部分也在我國(guó)《數(shù)據(jù)安全法》和各地方指導(dǎo)規(guī)范中已有規(guī)范，因此，本文著重對(duì)意思表示和雙方地位平等與否展開(kāi)論證。

開(kāi)放合同的簽訂和履行過(guò)程中，數(shù)據(jù)供給方和獲取方的地位平等。開(kāi)放合同并非政府對(duì)公眾實(shí)施的單方強(qiáng)制行為，也不是絕對(duì)的控制與被控制關(guān)系，二者之間建立的是市場(chǎng)交易場(chǎng)景下的平等關(guān)系。交易雙方都將政府開(kāi)放的數(shù)據(jù)集作為價(jià)值鏈接點(diǎn)，以此為基礎(chǔ)，在合同中直接表達(dá)各自的利益訴求。由此，開(kāi)放合同的設(shè)立是雙方遵循民事合同的自愿原則，自主表達(dá)意愿的權(quán)利意定行為；合同中雙方的權(quán)利義務(wù)對(duì)等，合同內(nèi)容對(duì)雙方的權(quán)利義務(wù)都進(jìn)行了規(guī)定，并非只對(duì)某一方或者明顯側(cè)重于對(duì)某一方進(jìn)行義務(wù)約束。雙方經(jīng)自主協(xié)商后達(dá)成一致，簽訂了開(kāi)放合同，符合民商事合同行為的規(guī)范要求。

合同訂立過(guò)程中，雙方意思表示自由。第一，在數(shù)據(jù)集內(nèi)容的商議上，一方面，現(xiàn)有立法和行政法規(guī)賦予社會(huì)公眾以開(kāi)放請(qǐng)求權(quán)，即公眾有權(quán)根據(jù)自己的需求要求政府開(kāi)放應(yīng)當(dāng)開(kāi)放或者可以開(kāi)放，但未開(kāi)放的數(shù)據(jù)集。另一方面，當(dāng)政府開(kāi)放數(shù)據(jù)時(shí)，公眾也有權(quán)依據(jù)自己的需求決定是否購(gòu)買特定的數(shù)據(jù)集，以及自主選擇購(gòu)買的內(nèi)容和范圍。相應(yīng)的，政府?dāng)?shù)據(jù)提供方也有權(quán)根據(jù)公眾的開(kāi)放請(qǐng)求和購(gòu)買需求，對(duì)請(qǐng)求開(kāi)放的內(nèi)容進(jìn)行制度研判、設(shè)定，并決定是否可以實(shí)施。提供方通過(guò)權(quán)力的積極作為來(lái)滿足公眾的數(shù)據(jù)需求，進(jìn)而促進(jìn)其數(shù)據(jù)權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。由此，雙方在開(kāi)放內(nèi)容層面均有意思表達(dá)自由。第二，從合同的經(jīng)濟(jì)視角而言，當(dāng)事人可以綜合權(quán)衡數(shù)據(jù)庫(kù)的開(kāi)放程序、進(jìn)度、數(shù)據(jù)的質(zhì)量、更新速度等因素，自主協(xié)商數(shù)據(jù)集的價(jià)值和付款方式。目前，我國(guó)氣象部門(mén)已經(jīng)開(kāi)始以“一事一議”的方式進(jìn)行政府?dāng)?shù)據(jù)有償開(kāi)放的試點(diǎn)，這就是當(dāng)事人雙方根據(jù)數(shù)據(jù)內(nèi)容進(jìn)行自主協(xié)商，自由表達(dá)的實(shí)踐例證。

2.開(kāi)放合同具有行政屬性，但不屬于傳統(tǒng)行政合同

開(kāi)放合同不屬于傳統(tǒng)行政合同。第一，政府的行政管理定位并不明顯，行政協(xié)議的顯著特征就在于其復(fù)合性，一方面，行政協(xié)議有著濃烈的行政管理色彩；另一方面，又兼具公私合意的合同特征。但就政府?dāng)?shù)據(jù)有償開(kāi)放本身來(lái)說(shuō)，這一過(guò)程中政府所需履行的職責(zé)僅僅是按照法律和合同的的要求，以約定的格式準(zhǔn)時(shí)提供數(shù)據(jù)即可，此環(huán)節(jié)不涉及政府機(jī)關(guān)行政管理職能的履行。至于政府在開(kāi)放環(huán)節(jié)的利用、監(jiān)督程序則是后話，不屬于政府開(kāi)放的探討范圍。第二，行政機(jī)關(guān)并不享有行政優(yōu)益權(quán)。一方面，在簽訂合同的過(guò)程中，行政機(jī)關(guān)或許會(huì)因持有數(shù)據(jù)的獨(dú)特性、珍貴性而享有更大的話語(yǔ)權(quán)，但這種權(quán)力是來(lái)自于其交易資源本身，而不來(lái)自于行政機(jī)關(guān)的天然權(quán)力。另一方面，在合同的履行過(guò)程中，無(wú)論是出于社會(huì)利益目的還是迫于合同約束的壓力，政府機(jī)關(guān)都有義務(wù)按照合同的要求履行職責(zé)，并不因行政機(jī)關(guān)的身份就當(dāng)然具有單方變更權(quán)、解除權(quán)等超越性權(quán)力，不享有不對(duì)等的特殊權(quán)力，雙方的權(quán)利義務(wù)都是在私法自治和對(duì)等協(xié)商的范疇內(nèi)。

但是，從判斷行政合同的核心來(lái)看，政府開(kāi)放的目的以實(shí)現(xiàn)公共利益最大化為主。雖然有償開(kāi)放的目的數(shù)據(jù)投入成本回籠、財(cái)政收支平衡等等，但且不說(shuō)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)如何界定，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)流通、刺激數(shù)據(jù)紅利始終是我國(guó)大力號(hào)召開(kāi)放政府?dāng)?shù)據(jù)的根本目的，不能因目的的復(fù)合性就否認(rèn)根本目的的存在。退一步講，數(shù)據(jù)的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)仍是一個(gè)宏觀命題，按成本收費(fèi)亦或按市場(chǎng)定價(jià)收費(fèi)又或者競(jìng)爭(zhēng)收費(fèi)，這些都是需要結(jié)合數(shù)據(jù)的類型、經(jīng)濟(jì)發(fā)展的情況等因素進(jìn)一步探討的，顯然并非以“盈利”為第一追求。

(四)開(kāi)放合同內(nèi)容的應(yīng)然設(shè)計(jì)

1.合同的設(shè)計(jì)原則

第一，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持效率和公平是政府?dāng)?shù)據(jù)有償開(kāi)放的出發(fā)點(diǎn)。效率是指政府開(kāi)放應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)數(shù)據(jù)的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，充分調(diào)動(dòng)數(shù)據(jù)提供者的開(kāi)放積極性，確保政府機(jī)構(gòu)對(duì)“數(shù)據(jù)全面開(kāi)放、保障數(shù)據(jù)質(zhì)量”責(zé)任的履行，使數(shù)據(jù)在市場(chǎng)體系中高效、高質(zhì)流通；公平則是指開(kāi)放時(shí)既要注重平衡各主體間的利益沖突，實(shí)現(xiàn)大數(shù)據(jù)市場(chǎng)交互產(chǎn)業(yè)體系的良性發(fā)展；又要避免過(guò)度定價(jià)，給數(shù)據(jù)流通設(shè)定過(guò)高門(mén)檻，影響數(shù)據(jù)價(jià)值鏈的形成和閉環(huán)。具體來(lái)說(shuō)，就是開(kāi)放合同的條款搭建要平衡當(dāng)事人及其他相關(guān)主體的利益，逐層厘定文本內(nèi)容。

第二，應(yīng)當(dāng)在公法指導(dǎo)下實(shí)現(xiàn)私法自治。一是風(fēng)險(xiǎn)配置層面，公法指導(dǎo)是指要認(rèn)識(shí)到數(shù)據(jù)有償開(kāi)放也是以我國(guó)《數(shù)據(jù)安全法》和《個(gè)人信息保護(hù)法》等相關(guān)法律為指引的，政府需要承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)管理的主要責(zé)任，開(kāi)放的數(shù)據(jù)內(nèi)容應(yīng)當(dāng)遵循開(kāi)放數(shù)據(jù)豁免清單，并對(duì)部分?jǐn)?shù)據(jù)進(jìn)行匿名化處理，因此，合同內(nèi)容要充分體現(xiàn)政府的風(fēng)險(xiǎn)管理和保護(hù)數(shù)據(jù)安全的責(zé)任。此外，作為數(shù)據(jù)的獲取者，購(gòu)買者還需要承擔(dān)次要的輔助責(zé)任，其風(fēng)險(xiǎn)管控責(zé)任也應(yīng)當(dāng)以立法規(guī)范為藍(lán)本。私法自治則是合同當(dāng)事人可以根據(jù)數(shù)據(jù)利用目的和數(shù)據(jù)內(nèi)容具體協(xié)商風(fēng)險(xiǎn)的共擔(dān)和恰當(dāng)配置，優(yōu)化雙方風(fēng)險(xiǎn)的協(xié)同管控過(guò)程。(24)陳兵：《競(jìng)爭(zhēng)法治下平臺(tái)數(shù)據(jù)共享的法理與實(shí)踐——以開(kāi)放平臺(tái)協(xié)議及運(yùn)行為考察對(duì)象》，《江海學(xué)刊》2020年第1期。二是在合同目的上，既要追求公共利益，又要盡可能實(shí)現(xiàn)政府資金回籠。一方面，政府開(kāi)放數(shù)據(jù)要在追求數(shù)據(jù)能最大程度創(chuàng)造經(jīng)濟(jì)社會(huì)價(jià)值的前提下，追求成本回籠；另一方面，數(shù)據(jù)開(kāi)放要在法律、法規(guī)的指導(dǎo)下定價(jià)，不能漫天要價(jià)，否則會(huì)阻礙數(shù)據(jù)實(shí)際開(kāi)放。

2.權(quán)責(zé)規(guī)范相平衡

開(kāi)放合同應(yīng)當(dāng)厘清締約雙方的基本權(quán)責(zé)結(jié)構(gòu)，即應(yīng)當(dāng)在合同中明確約定數(shù)據(jù)提供者和獲取者所必須肩負(fù)的義務(wù)和應(yīng)當(dāng)享有的特定權(quán)利。義務(wù)結(jié)構(gòu)層面，政府?dāng)?shù)據(jù)提供者所應(yīng)當(dāng)肩負(fù)的義務(wù)有二：一是風(fēng)險(xiǎn)處理義務(wù)，理由在于政府部門(mén)天然享有較強(qiáng)的治理能力，所以也應(yīng)當(dāng)肩負(fù)較大的風(fēng)險(xiǎn)管理責(zé)任。二是監(jiān)察義務(wù)，包括監(jiān)督數(shù)據(jù)是否被合理利用；防止數(shù)據(jù)濫用等。相應(yīng)的，購(gòu)買方作為開(kāi)放合同的另一方當(dāng)事人，也應(yīng)當(dāng)承擔(dān)一定的義務(wù)，包括：說(shuō)明義務(wù)，即向政府?dāng)?shù)據(jù)提供者說(shuō)明數(shù)據(jù)的利用目的、去向，以避免數(shù)據(jù)陷入風(fēng)險(xiǎn)之中；反饋義務(wù)，即在使用、處理數(shù)據(jù)集時(shí)，如果發(fā)現(xiàn)數(shù)據(jù)集存在安全、隱私等風(fēng)險(xiǎn)漏洞，應(yīng)當(dāng)及時(shí)告知數(shù)據(jù)提供者；風(fēng)險(xiǎn)防控義務(wù)，即購(gòu)買者應(yīng)當(dāng)肩負(fù)次要的風(fēng)險(xiǎn)處置義務(wù)，配合政府部門(mén)維護(hù)數(shù)據(jù)安全，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)合理利用。權(quán)利配置層面，政府?dāng)?shù)據(jù)提供者主要享有數(shù)據(jù)收益權(quán)，有權(quán)在法律的指導(dǎo)下開(kāi)放可以開(kāi)放的數(shù)據(jù)，并從中獲取經(jīng)濟(jì)利益。數(shù)據(jù)購(gòu)買者享有的權(quán)利包括：數(shù)據(jù)使用權(quán)和數(shù)據(jù)增值收益歸屬權(quán)，其中，數(shù)據(jù)增值收益歸屬權(quán)是指，購(gòu)買者借助自身的資金和技術(shù)優(yōu)勢(shì)，充分挖掘和開(kāi)放政府?dāng)?shù)據(jù)的市場(chǎng)應(yīng)用潛力，并有權(quán)從這些增值衍生品中獲利，可以自由處分所獲利益。上述權(quán)責(zé)配置僅僅只是開(kāi)放合同中至少應(yīng)當(dāng)包含的責(zé)任配置，當(dāng)事人有權(quán)根據(jù)實(shí)際情況進(jìn)一步明確權(quán)利義務(wù)結(jié)構(gòu)，縮小模糊空間，給合同執(zhí)行提供明確、有效的指引。

余論

無(wú)償開(kāi)放模式遭遇的瓶頸讓有償開(kāi)放的建成顯得尤為重要，目前的法治體系下，開(kāi)放合同在一段時(shí)間內(nèi)都將會(huì)是政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放的最優(yōu)范式。本文僅僅是圍繞有償開(kāi)放進(jìn)行理論證成并提出將開(kāi)放合同作為法治進(jìn)路，但有償開(kāi)放的范圍界定、定價(jià)體系、收益權(quán)建構(gòu)等問(wèn)題都還有待深層的學(xué)理論述和制度追問(wèn)，希望本文能起拋磚引玉之效。