呂翠蘋 毛梓聿

（西藏大學財經(jīng)學院，西藏 拉薩 850000）

自古以來，西藏就是中國不可分割的一部分。歷代政府為發(fā)展西藏地方經(jīng)濟，維護地方穩(wěn)定，實施了一系列改革措施。吐蕃王朝是中國西藏歷史上第一個地方政府，自此我國漢族和藏族人民之間就存在大量的經(jīng)濟往來，但是政府出臺法令制度直接管理西藏財政，是在元朝統(tǒng)一西藏之后才開始的。元、明、清、民國時期的西藏是處在“政教合一”統(tǒng)治下的封建農(nóng)奴制社會，中央政府在西藏逐步實行統(tǒng)一法律制度，規(guī)范財政制度，輕徭薄賦的同時給予財政補貼支持西藏地區(qū)發(fā)展，密切了中央與西藏地方的聯(lián)系。歷經(jīng)幾代政府的傳承和不懈努力，西藏財政從無到有、從小到大、從弱到強，在奮進中實現(xiàn)了歷史性跨越。

長期以來，國內(nèi)學界對西藏地區(qū)財政的發(fā)展很重視，并作出了相關研究。阮應國（1998）認為元明清時期在中央政府的領導和幫助下，西藏地區(qū)已初步建立起財政制度。由于西藏地方經(jīng)濟落后，自然災害頻發(fā)，中央對其采取了一系列特殊的財政政策和財政措施，這些政策和措施對西藏地區(qū)發(fā)展具有一定的積極進步作用［2］。澤勇（2008）認為明朝對西藏的財政政策與政治緊密相關，其管理是采取“多封眾建”與朝貢制度相結合的政策，實際上是以經(jīng)濟關系為主，以經(jīng)濟上的內(nèi)向促使政治上內(nèi)向從而實現(xiàn)對西藏的施政［3］。陳柏萍（2009）較為全面的分析了明朝建立的朝貢制度實質是中央政府對邊疆地區(qū)一種變相的經(jīng)濟資助，并且明朝在經(jīng)濟上奉行“以茶制番”的治藏政策，將原來純屬經(jīng)濟互補的“茶馬互市”提升到政治層面，作為治藏的一種手段［4］。余長安（1992）通過清朝中央的規(guī)定，西藏地方政府的財稅收入和支出統(tǒng)歸駐藏大臣稽查總核和統(tǒng)一合理安排，闡述了清朝中央的財政稅收政策促使西藏地方政府重視民間休養(yǎng)生息，對近代以來西藏地方經(jīng)濟的發(fā)展是起了積極作用的［5］。楊恕、曹偉（2012）探討了清朝的治藏政策在促進內(nèi)地與西藏的經(jīng)濟交流方面力度較弱，雖然設立了駐藏大臣，但是駐藏大臣并不參與西藏地方日常事務的管理，同時給予西藏的利益也僅惠及上層，對西藏的農(nóng)奴制經(jīng)濟沒有觸動［6］。彭建英（1997）較全面地分析了清朝治理西藏的方略，其中對西藏地方經(jīng)濟體制作的改革，在一定程度上減輕了藏族民眾的負擔；制定新幣制，從經(jīng)濟上維護了國家的統(tǒng)一和獨立，標志著治藏政策最終達到制度化和法律化的高度［7］。陳鵬輝（2018）探討了清末張蔭棠藏事改革中的財政改革思想與實踐，包括以恢復駐藏大員對西藏財政監(jiān)督審核權為核心的財政制度改革、以維護國家主權為核心的幣制改革主張、兼具促進實業(yè)發(fā)展和為改革籌措經(jīng)費雙重意義的稅收改革等，認為張蔭棠財政改革為西藏地方經(jīng)濟的近（現(xiàn)）代化奠定了一定的基礎［8］。陳崇凱、劉淼（2007）結合了相關館藏檔案，明確了民國中央政府對西藏的財政投入的種類、數(shù)量和性質，以及中央政府對西藏發(fā)展金融貨幣、交通、貿(mào)易的支持和管理措施，論述了中央政府對西藏治理的制度化和規(guī)范化［9］。

綜合上述文獻，專家學者從不同角度、不同朝代對西藏財政制度做出了一些研究，但相對較為分散，且以西藏歷代財政制度作為研究對象的研究還缺乏系統(tǒng)性。考慮到財政是國家治理的基礎和重要支柱，探究歷代財政制度的改革創(chuàng)新以及各個歷史時期財政管理體制的發(fā)展，有利于探知財政的重要性以及財政與地方社會經(jīng)濟的關系，對西藏地方經(jīng)濟發(fā)展具有深刻影響。本文擬以西藏為研究對象，通過考察西藏歷代的文獻資料，分析討論財政制度對西藏經(jīng)濟發(fā)展的影響，總結歷史經(jīng)驗，旨在挖掘西藏財政制度演進歷史規(guī)律，并對西藏建立現(xiàn)代財政制度提供現(xiàn)實啟示。

1 和平解放前西藏地區(qū)財政制度演進

1.1 唐朝時期西藏地區(qū)財政制度

7 世紀，自吐蕃成立統(tǒng)一的政權后，松贊干布為發(fā)展西藏經(jīng)濟和政治的需要規(guī)定了統(tǒng)一的度量衡，并制定和頒布了經(jīng)濟賠償、賦稅勞役等方面的經(jīng)濟制度，全面加強了吐蕃的制度化進程，吐蕃較完善的財政制度也在此時形成。

1.1.1 財政收入。在吐蕃建立初期，形成了征集賦稅制度，通過“料集”即從西藏各地召集官員開會討論公事，例如部署軍事后勤物資補給，補充軍隊兵源，收集物料、馬匹和士兵，還有征集地方賦稅，調(diào)整征稅的明細科目等，“料集”與征稅往往同時發(fā)生，征稅是“料集”的主要內(nèi)容之一［10］。吐蕃的財政收入以農(nóng)牧業(yè)稅為主，具體有田賦（包括糧賦、科差和田賦附加），徭役（含多種勞役），均屬于古老的直接稅。在全盛時期的吐蕃，產(chǎn)生了“養(yǎng)僧”的財政政策，即將土地、牲口和農(nóng)奴分配給寺廟，并免去了其莊園所需要繳納的烏拉和差稅。這些因地制宜鼓勵支持藏傳佛教的措施和減免寺廟差稅的政策對西藏地方的財政產(chǎn)生了源遠流長的影響。到9世紀中葉，出現(xiàn)了租佃的經(jīng)營方式，意味著封建自然經(jīng)濟的萌芽，吐蕃開始逐步從奴隸制社會向封建社會發(fā)展。

1.1.2 財政支出。西藏地方財政上在唐初已有基本建設支出，如“高地蓄水為池，低地引水入河”等水利建設，還有寺廟建設與維修，僧侶的薪俸以及各項宗教活動的開支等項目。唐代在西藏主要興建的寺廟有小昭寺、大昭寺等，但均較為簡陋；在宗教活動上，實行僧侶領取生活和供佛物品的制度，提供供養(yǎng)莊園給寺廟，凡是僧侶都可不參加勞動，完全依賴地方的供養(yǎng)制度，可見宗教支出在當時就是西藏地方財政總支出的大項了。

1.1.3 財政管理體制。松贊干布建立吐蕃政權后，開始同唐朝通貢。據(jù)不完全統(tǒng)計，唐朝出使吐蕃66 次，吐蕃出使唐朝125 次［11］，即使吐蕃贊普更替，吐蕃仍然向唐朝上報，也始終保持著通貢關系。其中進貢的物品有金銀及其制品、珠寶、馬匹、衣服、玩物等，唐朝在接受吐蕃納貢之后，也會予以回贈。自唐朝以來，西藏地方同中央財政間，貢賜成為一種重要的財政關系處理方式，體現(xiàn)了唐朝中央政權對西藏的補助。

1.2 元明時期西藏地區(qū)財政制度

吐蕃政權崩潰之后，西藏長期陷于分裂割據(jù)局面，直到元朝時期西藏由分治割據(jù)走向統(tǒng)一。西藏也從此成為中央政府直接管轄的行政區(qū)域，正式納入了中國的版圖。明朝沿襲元制，同時又進一步把藏族官員納入明代地方行政體系，政治上加強了中央對西藏地方的統(tǒng)治。

1.2.1 財政收入。元朝在西藏地方推行的最備受關注的政策之一是人口普查，先后三次較大規(guī)模地派遣官吏到西藏清查戶口，其主要目的是為了保證朝廷的封建稅、役的征發(fā)，重新擬定差稅制度，更有效的執(zhí)行并逐步完善賦稅征收制度和力役攤派制度，為中央對西藏實施有效管轄打下了夯實的經(jīng)濟基礎［12］。

1281 年，元朝在吐蕃掌管軍民事務的宣慰司下設各級行政機構，負責賦稅征收。當時的西藏土地被視作官田，皇帝明令賜給寺廟土地、屬民，且對寺廟實行的免稅政策，使地方領主乘機占有和擴大寺廟領地，分割稅收收入。同時中央政府承擔官員的供給，對寺廟、驛站等實行補給政策，有“今國家財賦，半入西蕃”之說，可見元朝中央財政補助負擔相當重。

明朝時期，明太祖要求藏民輸馬作賦、承擔徭役，或蒸造烏茶、輸納租米，強調(diào)“民之有庸，土之有賦，必不可少”，其加強了對西藏地區(qū)的管理，嚴格了賦稅制度。

1.2.2 財政支出。元、明兩代西藏地方政府的財政支出，除了宗教支出以及地方政務外，主要用于朝貢和維護驛站的支出。驛站是為傳遞軍情信息的官員在趕路途中為其提供吃飯、喂馬和換馬以及休息的地方，為維護西藏軍事局勢的穩(wěn)定，政治信息傳播，商業(yè)貿(mào)易運輸?shù)忍峁┝嘶A設施保證，其運轉和維護費來源主要是中央政府補助和差民所支外差。明朝整修并新建驛道，強化驛站的安全管理，還規(guī)定入貢的使臣可以免費乘驛馬，這加強了西藏地方與中央政府的聯(lián)系，促進了茶葉和絲綢貿(mào)易的發(fā)展，但同時加重了財政負擔和差民的勞役負擔。

1.2.3 財政管理體制。從元朝開始，西藏地方財政正式納入中央財政管理體系。中央政府任用西藏宗教首領協(xié)助治理西藏地方，調(diào)整治藏方略，建立新的西藏地方賦稅制度，實行特殊的財政政策，內(nèi)容包括規(guī)定寺廟的土地和牲畜可以免稅，明確向朝廷納稅的義務；制定各萬戶府對驛站的物資和烏拉分段供應制度；對西藏政務、宗教等方面的開支采取中央財政補助制度等。至此，元中央政府與西藏地方政府兩級財政體制的框架基本形成，對西藏地方直接管理下的貢賜關系在制度上開始確立，貢賜關系具有法定性，賞賜具有經(jīng)常性和規(guī)模性，其本質屬于財政補助。據(jù)考察皇帝的御旨，中央對西藏的補助不僅包括貢和賜，還有定期的年度財政撥款和中央專項補助。

明中央在西藏設帕木竹巴萬戶府用來管理地方，在地方財政管理方面，中央不進行直接干預。治藏政策仍是貢賜，加強了對僧侶的管理，逐步形成全面而嚴格的制度。作為中央對地方的財政補助，明朝中央對入貢者的賞賜一般為貢品的數(shù)倍，可見明代西藏地方官員得到的賞賜數(shù)值十分可觀。除貢賞外，中央對地方政府和宗教活動另有補助，補助數(shù)額規(guī)模大到把皇帝的內(nèi)庫幾乎用盡，實質是明朝中央政府通過大量的賞賜和官方貿(mào)易價格補貼，密切中央和地方的財政關系，以經(jīng)濟上的內(nèi)向促使政治上內(nèi)向從而實現(xiàn)對西藏的施政。

1.3 清朝時期西藏地區(qū)財政制度

19 世紀末20 世紀初，人類歷史已經(jīng)進入近代社會階段，而西藏地方卻還停留在“政教合一”的封建農(nóng)奴制的社會時期。由地方政府、貴族和寺院組成的“三大領主”長期以來牢牢地掌控著西藏的社會和人民，征收租稅，分配差徭，十分落后和殘酷。

1.3.1 財政收入。清初，噶廈財政收入主要為稅收及布施收入兩大項，噶廈的其他收入主要有非政府布施、政府貸糧錢利息收入和貨幣發(fā)行收入。清中央政府決定在西藏鑄幣，為西藏地方建立了正規(guī)幣制，但以貴金屬鑄造發(fā)行貨幣，盈利很少，因此在清初貨幣發(fā)行收入非常有限。清朝中期以后，逐漸增加了貸款（糧）收入、貨幣發(fā)行收入兩大項。清末，布施收入比重下降，稅收收入、貸款收入、貨幣發(fā)行收入成為地方財政收入的三大支柱。

西藏地方由噶廈、班禪堪布廳和駐藏衙門等分別管轄，在清政府的統(tǒng)一稅政、統(tǒng)一監(jiān)督下，分別組織稅收收入。稅收依舊包括農(nóng)牧業(yè)稅，人頭稅等，其中西藏的商業(yè)稅分為“削差”和“粗差”兩類?！跋鞑睢奔次鞑匦猩潭嘁则厧?、驢幫等馱畜集體行進，商人販運的主要商品是茶葉、食鹽、畜產(chǎn)品、生活用品等，以不同商品為課稅對象，按商品數(shù)量計征，稅收為實物或貨幣?！按植睢卑ǔ擎?zhèn)的坐商和集市貿(mào)易稅?？梢娗宄敃r出現(xiàn)了間接稅，由單一古老的直接稅轉變?yōu)橹苯佣惡烷g接稅并存的稅收結構。

1795 年中央還實行了對西藏地方差役賦稅方面的改革。一是減免賦稅債務，二是減免差役，三是賑濟災民，扶助逃亡戶恢復生產(chǎn)，以上系列改革舉措體現(xiàn)了中央政策對西藏的有效管理，為西藏莊園制經(jīng)濟發(fā)展提供制度保障。1901 年清政府在西藏展開了以拯救危局、加強治理為核心的新政變法運動。這場運動使西藏在很長一段時間停滯不前的狀態(tài)中解放出來，西藏社會涌現(xiàn)了許多新面貌。例如，在西藏成立創(chuàng)辦了新式學校，建立近代郵電通訊設施，建立新的行政管理體制等等。但由于其對西藏地區(qū)的開發(fā)建設活動只是稍稍觸動了傳統(tǒng)西藏社會的表面，無論在規(guī)模還是范圍上都沒能達到變法期望的效果，沒能拉動西藏自身經(jīng)濟的發(fā)展，反而耗用大量財政。

1.3.2 財政支出。清朝，西藏地方政府設立了手工業(yè)局，手工業(yè)局按工種設部門，費用由地方財政支付。西藏地方政府用于地方經(jīng)濟建設的財政支出極少，只進行過簡陋的公用設施的修建，如倉庫、公用房屋、有限地段的河堤加固和水渠整修等。驛站費是西藏其他經(jīng)濟建設支出的主要部分，驛站烏拉不但為當?shù)毓賳T和軍官提供無償勞役，還要為經(jīng)過的官員負擔其食宿和交通工具，嚴重影響農(nóng)奴的生產(chǎn)力，當?shù)匕傩丈钜彩强嗖豢把浴?/p>

在宗教支出上出現(xiàn)了對寺廟僧侶劃撥莊園和財政“養(yǎng)僧”并行的現(xiàn)象，那些寺廟的僧人主要靠政府財政支持生存，給地方財政帶來沉重負擔。同時清朝時期西藏戰(zhàn)亂不斷，民不聊生，軍費主要用于反侵略戰(zhàn)爭和鞏固國防。

1.3.3 財政管理體制。清朝，西藏地方同中央的交流主要是通過貢賜方式進行，以達賴、班禪、幾位呼圖克圖及被冊封的官員為主與中央進行貢賜。其貢賜大體分為兩種情況：一是年例貢賜，以及請安、祝壽、皇室喪事、地方要事稟報、謝恩等貢賜，以實物為主，不計貢品折值。二是對地方僧俗官員冊封、任命，對達賴、班禪的坐床、圓寂等貢賜，一般賞賜數(shù)量較多，且有大量的金銀貨幣，屬于財政補助。還有行政管理費、賑災救濟費、邊務及勘界費，實施新政費等，由此可見清朝以來撥款和補助種類和數(shù)量是逐步增加的，財政補助不僅用于維持國家機器的正常運轉，還有為了促進西藏地方社會經(jīng)濟的發(fā)展。

清朝中央對西藏的財政管理采取制度自定、自收自支、定期納貢、中央專項補助的辦法。其間，除貢賜關系外，中央對西藏地方財政不加干預，地方財政自收自支。當時，西藏地方財政管理主要通過第巴（清初西藏地方政府管理衛(wèi)藏行政事務最高官員名稱）設置專門理財機構，負責西藏地方的土地、牛羊、戶籍的普查統(tǒng)計，以及地方政府的財政收支和財物保管。

在噶廈成立之后，西藏地方的財政管理發(fā)生了重大變化。首先，噶廈內(nèi)設專司財政機構，明確職責，確定編制，之后又陸續(xù)增設稅務等機構。其次，以《西藏善后章程》中的有關條款作為基本財政法規(guī)，包括稅收、財務管理、免差審批、征派烏拉、軍費供應、財政年度審計等項，作為地方財政管理的依據(jù)。再次，財政管理大權集中，包括基本法規(guī)法令的頒布、執(zhí)行中概述的檢查與監(jiān)督，重大財政事項的奏請，百姓減免稅的政令下達等均通過駐藏大臣上報皇帝批示。地方政府在中央規(guī)定的范圍內(nèi)運行，在反擊廓爾喀入侵勝利之后，為消除西藏地方積弊，清朝中央對西藏地方財政管理進行了進一步的規(guī)范。

1.4 民國時期西藏地區(qū)財政制度

自1911 年辛亥革命以后，隨著英帝國主義侵略的加劇，西藏地方半殖民地半封建社會的發(fā)展進程也在加快，與內(nèi)地的經(jīng)濟聯(lián)系更加密切，但是帝國主義一再干涉我國內(nèi)政，極大地影響了西藏和內(nèi)地的經(jīng)濟交流［13］。

1.4.1 財政收入。民國時期噶廈失去自我理財能力，噶廈為做到貴族、寺廟同平民一體納糧，以增加地方財政收入，清查莊園土地，核定差稅，從而使差稅收入大量增加。但隨著寺廟、貴族土地侵占之事增多，申請免稅與逃避差稅矛盾激化，在貴族的壓迫下，噶廈連續(xù)幾年實行減糧稅政策，增稅與反增稅斗爭激烈，大幅度減稅政策，靠印發(fā)大面額的藏鈔以彌補財政虧空，造成通貨膨脹而虛增財政收入，加之國外勢力在經(jīng)濟上加緊掠奪，使西藏地方財政狀況日益惡化，各項活動無法正常運行，財政制度遭到破壞。

1.4.2 財政支出。從1929 年起，國民政府將西藏的經(jīng)濟建設計劃納入國家財政預算“建設費”之中。在國家預算經(jīng)常費和一般預備費中，專設款、項、目，列出西藏費用，內(nèi)容包括西藏各方面駐南京、駐北平辦事處經(jīng)費，中央駐藏辦事人員經(jīng)費，西藏政訓班經(jīng)費等，建設費、教育費和宗教等開支另列預算數(shù)。財政支出不再是單一的傳統(tǒng)俸祿和軍費，不僅是為了維持國家穩(wěn)定，還是為了促進社會經(jīng)濟發(fā)展，保障人民生活，具有了鮮明的公共財政色彩。

1.4.3 財政管理體制。南京國民政府成立后，先后頒布涉及西藏地方的政治、經(jīng)濟、文教、宗教等一系列專門法規(guī)、條例。財政方面，保證西藏地方自治，對地方財政收支不進行干預。中央對西藏的財政補助全部納入國家預算，逐步建立起全國統(tǒng)一的財政預算管理體制，各項收支管理辦法和開支標準等法規(guī)頒布實施其中，涉及西藏或專為西藏制訂的專項法規(guī)陸續(xù)頒布了幾十個。在這些法規(guī)內(nèi)容中，新增了西藏建設費。有關對西藏的撥款和補助，均納入中央財政預算支出各“類、款、項”之中。國民黨三大提出了蒙藏教育的問題，增加文化教育補助。國民政府年度財政預算之外的專款補助有政事活動專項補助，政府布施即對寺廟僧侶發(fā)放布施也是國民政府赴藏專使或駐藏代表的一項必要活動。

民國時期西藏地方政府的財政管理制度、財政分級管理權限基本沿用清朝的舊制，并堅持了對西藏的主權管理。財政收入完全由地方支配，中央不參與分成。財政開支也參照清朝舊制運行，另外還存在著長時期未納入噶廈或未完全納入噶廈財政統(tǒng)籌管理的相對獨立的財政運行體系。

2 和平解放前西藏財政制度演進的歷史經(jīng)驗

2.1 賦予西藏財政收支自主權

西藏地方財政自古以來就與中央財政保持著密切聯(lián)系，唐、元、明、清、民國歷代中央政府通過對西藏地方首領的大量賞賜和布施，體現(xiàn)了中央政府對西藏地方財政的支持，而且中央給予地方很大的自主權，賦稅收入自收自支免于上繳。西藏地方可以自主安排和使用地方的財政收入，也可以根據(jù)自身社會經(jīng)濟發(fā)展情況，自主的決定支出規(guī)模、支出結構。

2.2 稅收結構的優(yōu)化

在稅收結構上西藏地方從以古老的非常簡單的直接稅為主到以間接稅為主的稅收制度。在唐朝時期的農(nóng)奴社會下，封建自然經(jīng)濟占主導地位，商品貨幣經(jīng)濟十分落后，地方政府實施直接對人或對物征收賦稅的簡單直接稅，例如人頭稅，土地稅，房屋稅等。隨著時代的發(fā)展，經(jīng)歷了元、明、清、民國時期，人們之間的交易越來越多，商品經(jīng)濟逐漸繁榮，簡單的稅制難以適應日益發(fā)展的財政需要，因此，中央政府加大了對商品和流通行為征收間接稅的力度，逐步形成了以間接稅為主體的稅收體系。間接稅的征收不僅可以將稅收轉嫁給消費者，還有助于擴充財政。

2.3 由傳統(tǒng)的財政支出到公共財政的出現(xiàn)

西藏地方在唐朝時期就出現(xiàn)了水利建設的支出，元明主要的財政支出在驛站和宗教方面，清初財政支出的構成則主要是軍費支出和俸祿支出。這表明傳統(tǒng)的財政支出是為了維持國家的穩(wěn)定，財政支出范圍相對窄。清末，清政府一場以救亡圖存、加強治權為核心的新政改革運動在西藏陸續(xù)開展，這場運動伴隨著辛亥革命推翻清朝統(tǒng)治而結束，雖然新政改革以失敗告終，但是這一時期的開發(fā)建設活動使西藏地區(qū)呈現(xiàn)出許多新的景象。新增的財政支出，如實業(yè)支出，包括軍事工業(yè)支出、鐵路建設支出、電報事業(yè)支出；教育支出，包括學校經(jīng)費、報刊經(jīng)費、教育費雜支等，均具有明顯的公共財政色彩。民國時期，國民政府將西藏的經(jīng)濟建設計劃納入國家財政預算之中，財政支出不再是單一的傳統(tǒng)俸祿和軍費，公共財政的出現(xiàn)，是財政轉型、財政近代化的一個標志。

西藏地方在唐朝時期就出現(xiàn)了水利建設的支出，元明主要的財政支出在驛站和宗教方面，清初財政支出的構成則主要是軍費支出和俸祿支出。這表明傳統(tǒng)的財政支出是為了維持國家的穩(wěn)定，財政支出范圍相對窄。清末，清政府一場以拯救危機、加強治權為核心的新政改革運動在西藏陸續(xù)開展，這場運動伴隨著辛亥革命推翻清朝統(tǒng)治而結束，雖然新政改革以失敗告終，但是這一時期的開發(fā)建設活動使西藏地區(qū)呈現(xiàn)出許多新的景象。新增的財政支出，如實業(yè)支出，包括軍事工業(yè)支出、鐵路建設支出、電報事業(yè)支出；教育支出，包括學校經(jīng)費、報刊經(jīng)費、教育費雜支等，均具有明顯的公共財政色彩。民國時期，國民政府將西藏的經(jīng)濟建設計劃納入國家財政預算之中，財政支出不再是單一的傳統(tǒng)俸祿和軍費，公共財政的出現(xiàn)，是財政轉型、財政近代化的一個標志［14］。

2.4 中央對西藏地方的補助歷史悠久

西藏地方受特殊的自然地理環(huán)境的制約，自我積累和發(fā)展能力不足，農(nóng)牧產(chǎn)品商品化程度不高，西藏財政自給能力一直處于較低水平［15］?？v觀歷史長河，國家對西藏的經(jīng)濟援助一直沒有中斷過，清朝以前，中央對西藏地方的財政補助有三種方式，分別是賞賜、撥款和專項補助。元代以專項補助為主，賞賜為輔。明代以賞賜為主，專項補助很少。清朝以專項補助為主，賞賜所占比重很小。民國時期，中央財政對西藏實行預算管理，其既有財政撥款，又有專項補助的項目。

2.5 財政管理制度的完善更利于國家治理

財政具有多重屬性，它既屬于經(jīng)濟系統(tǒng)，又屬于政治系統(tǒng)，是國家治理的基礎和重要支柱。唐時期西藏雖然沒有納入中國版圖，但中央與西藏地方始終保持著貢賜關系，漢藏在唐朝時期建立的良好合作與交往關系，為西藏正式成為中央直接管轄的行政區(qū)域打下了良好的基礎。元朝時期，西藏作為行政區(qū)成為祖國領土不可分割的一部分；明朝漢藏朝貢制度具有政治和經(jīng)濟兩方面的功能，貢贈關系是西藏與中央王朝之間維持和加強政治從屬關系的一種特殊形式；民國時期中央對西藏的財政補助全部納入國家預算，將西藏作為與其他省份一樣的行政單位進行財政投入和政策扶持，逐步建立起全國統(tǒng)一的財政預算管理體制，自此財政管理制度不斷完善，不斷規(guī)范化。

3 和平解放前西藏財政制度演進的現(xiàn)實啟示

3.1 保障和完善西藏財政自治權

中央自古就賦予了西藏地方財政自主權，但要實現(xiàn)西藏經(jīng)濟的全面發(fā)展和現(xiàn)代化，需要不斷保障和完善西藏財政自治權。一方面是要完善西藏財政自治權法律體系，財政自治是西藏地方財政相對于中央財政而言，西藏地方享有的財政自治程度取決于中央財政的規(guī)定，因此要不斷健全規(guī)范《憲法》《民族區(qū)域自治法》等財政法以保障西藏財政自治權。另一方面要在此基礎上結合西藏的特點和需要，制定相關法規(guī)條例，從財政自治立法權，財政自治收入權，財政自治支出權，財政自治管理權及財政自治照顧權這五個角度出發(fā)，明確西藏地方享有的財政自治權，做到有法可依，真正落實中央財政的法律規(guī)定，讓西藏在經(jīng)濟和社會發(fā)展上依法充分行使自治權，自主規(guī)劃行政事務，充分保障西藏現(xiàn)代化建設和經(jīng)濟健康發(fā)展，切實保障西藏人民的根本利益。

3.2 適應經(jīng)濟發(fā)展時代以優(yōu)化稅制結構

西藏稅制在漫長的發(fā)展演進過程中，由古老的直接稅到間接稅，體現(xiàn)了稅制結構會適應經(jīng)濟發(fā)展時代而有所調(diào)整，沒有固定的模式。稅制結構是否得到優(yōu)化，取決于它是否適應了當前的時代特征，能否實現(xiàn)了政府決策的目標。因此，優(yōu)化西藏稅制結構應立足發(fā)展階段和所面臨的客觀環(huán)境，以國家發(fā)展戰(zhàn)略和政策目標為指導，始終專注于解決經(jīng)濟社會發(fā)展中遇到的問題。當前為進一步優(yōu)化稅制結構，西藏地方可推動實現(xiàn)間接稅比例的降低和直接稅比例的提高，包括增值稅簡并稅率檔次、調(diào)整優(yōu)惠范圍、降低標準稅率等。將“優(yōu)化稅制結構”融入新一輪稅制改革全過程，通過“減少間接稅”為“增加直接稅”騰出空間［16］。提高直接稅比重有助于增加財政收入，穩(wěn)定稅收來源，縮小貧富差距。

3.3 積極推進公共財政建設

歷代西藏地方傳統(tǒng)的財政支出在維護地方穩(wěn)定發(fā)揮了重要作用，隨著西藏經(jīng)濟社會發(fā)展，財政應在更多領域發(fā)揮作用。推進公共財政有利于維護社會公平，保障人民生活、促進資源的優(yōu)化配置以及促進社會總供給和社會總需求的平衡。西藏財政應進一步提高對基本公共設施、科研設施等方面的投入力度，最大限度地提高財政資金的使用效益，發(fā)揮西藏財政的公共性，提高其自身發(fā)展能力。同時，西藏地方還可以積極探索“零基預算”“績效預算”等推進公共財政的管理手段，以持續(xù)提高財政支出效率，促進公平、公正、公開的原則。

3.4 財政補助更加規(guī)范和制度化

從中央和西藏地方關系上可以發(fā)現(xiàn)中央補助是自古就有的，是歷代的延續(xù)，具有歷史慣性。由于西藏特殊的地理位置和自然環(huán)境，經(jīng)濟發(fā)展相比中國其他省市較為落后，七次西藏工作會議中指出中央支持西藏是黨中央的一貫政策，必須長期堅持，認真總結經(jīng)驗。因此中央對西藏的轉移支付制度及其他地方對西藏的對口支援制度必須規(guī)范化、制度化，以提高資金利用效率。具體可以從轉移支付項目的公開化和透明化、對資金分配和使用的監(jiān)督和檢查以及完善轉移支付制度的績效評級機制等方面進行改善。

與此同時要提高西藏地方財政自給能力，逐步減少對轉移支付的依賴，中央應加大對西藏發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)的專項資金投入力度，培育新的經(jīng)濟增長點。比如特色旅游業(yè)、特色民族產(chǎn)業(yè)等項目，引導西藏新興產(chǎn)業(yè)和高新技術產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，激發(fā)西藏自身發(fā)展的潛力，提高西藏經(jīng)濟自我發(fā)展能力，拓寬西藏稅收渠道，為西藏地方財政收入提供新的稅收來源。

3.5 規(guī)范財政管理體制

西藏地方在每個朝代的財政管理制度、財政分級管理權限、財政收支基本沿用前一個朝代的舊制，又不斷的通過制度創(chuàng)新使財政管理更加規(guī)范化和科學化，逐步形成了具有西藏特色的財政制度。自元朝以后中央對西藏的管理不斷發(fā)展優(yōu)化，民國時期將西藏納入國家預算，財政預算制度由不規(guī)范向制度化轉型，使財政管理體制日趨發(fā)展和完善。當前中央政府財政體制改革的重要目標是建立現(xiàn)代財政制度，提高國家治理能力。因此要正確處理中央和西藏地方的財政關系，劃分好中央與西藏地方政府間的事權和財權，形成穩(wěn)定的西藏地方政府事權、支出責任和財力相適應的制度，完善中央轉移支付制度，進而完善自治區(qū)以下財政體制改革，進而為現(xiàn)代化的國家治理奠定基礎。