蘇占虎（北京華財會計股份有限公司 北京 100000）

一、PPP 會計核算規(guī)范

政府和社會資本合作模式（Public-Private Partnerships，PPP）作為一種新型的融資模式，在基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域，為減輕政府財政資金壓力、充分利用社會資本發(fā)揮了關(guān)鍵的牽引帶動作用。但是目前與PPP 相關(guān)的政策法規(guī)存在缺失和滯后。作為PPP 項目中最為常見的BOT 運作方式，自1984 年我國第一個BOT 項目——深圳沙角B 電廠成功運作以來，相當(dāng)長的一段時間仍缺少與之配套的會計核算規(guī)范。直至2008 年9 月，財政部發(fā)布了《企業(yè)會計準(zhǔn)則解釋第2 號》 （財會［2008］11 號），才有了最高層次的規(guī)范。解釋2 號文件很長一段時間以來都是企業(yè)進行BOT 項目會計核算的唯一依據(jù)。

近年來，隨著國家出臺了一系列支持性政策，PPP 項目如火如荼地發(fā)展起來，與此同時產(chǎn)生了諸多會計核算的實務(wù)操作問題。而且，隨著2017 年新收入準(zhǔn)則和新金融工具準(zhǔn)則的發(fā)布實施，解釋2 號已無法滿足對實務(wù)問題的處理需要。在此背景下，2021 年1 月，財政部發(fā)布了《企業(yè)會計準(zhǔn)則解釋第14 號》 （財會［2021］1 號），對PPP 項目的會計處理和附注披露作出了規(guī)范性說明，同時將解釋2 號文件中關(guān)于BOT 的相關(guān)內(nèi)容予以廢止。然而，解釋2 號和14 號這兩個文件，都未提及PPP 項目的資金支出在現(xiàn)金流量表中應(yīng)該如何進行列報。

二、PPP 資金收支特點

PPP 融資模式出現(xiàn)的前提是政府方缺少資金，需要引入社會資本來完成項目的前期投入；等項目完成可以產(chǎn)生收益后，再用后續(xù)收益去“償還”社會資本的前期投入與合理回報。因此，可以將PPP 項目分為建設(shè)期和運營期兩個階段進行資金收支的分析。在建設(shè)期，主要是資金流出，其特點包括：資金支付集中，一般不超過3 年；金額大，基本覆蓋了整個PPP 項目成本；資金成本高，銀行貸款占據(jù)較大比重。在運營期，主要是現(xiàn)金流入，其特點包括：資金分期收回，一般為20—30 年；金額小，不穩(wěn)定，有時甚至不夠彌補運營成本。

PPP 這種“大額集中支付”和“小額分期收回”的資金收支特征，與經(jīng)濟市場上常見的“房屋按揭貸款”極其相似，均需要資金提供者具備極強的持續(xù)性“輸血”能力：在房屋按揭貸款中，銀行扮演了這個角色；在PPP 項目中，社會資本方扮演了這個角色。但是，縱觀現(xiàn)有的PPP 項目，社會資本方還是以央企、國企為主。原因主要有二：第一，央企和國企的融資渠道較多，如股票增發(fā)、債券發(fā)行、銀行貸款，均可以順利完成原始投入資金的積累，而且資金成本相對較低，這個優(yōu)勢是私營企業(yè)無法比擬的。第二，PPP 項目以基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為主，在基建行業(yè)，央企和國企的歷史底蘊、技術(shù)沉淀、行業(yè)經(jīng)驗、資源整合能力都是最強的，很多PPP 項目的施工工藝決定了必須由央企和國企來主導(dǎo)完成。但是，動輒數(shù)十億的PPP 項目資金流出，對企業(yè)現(xiàn)金流量表也會產(chǎn)生很大影響，甚至有可能改變現(xiàn)金凈流量的整體走勢。

三、經(jīng)營凈現(xiàn)金流量

現(xiàn)金流是企業(yè)的生命線，是促進企業(yè)持續(xù)健康發(fā)展的關(guān)鍵要素?，F(xiàn)金流量表是反映企業(yè)在一定時期內(nèi)現(xiàn)金流入和流出的報表，以收付實現(xiàn)制編制，即當(dāng)期實際收到的就是現(xiàn)金流入；當(dāng)期實際支付的就是現(xiàn)金流出。按照現(xiàn)金流量表的格式，現(xiàn)金活動分為經(jīng)營活動、投資活動和籌資活動。經(jīng)營活動是衡量企業(yè)“自身造血”的指標(biāo)，投資活動是衡量企業(yè)“對外獻血”的指標(biāo)，籌資活動是衡量企業(yè)“接受輸血”的指標(biāo)。對企業(yè)而言，經(jīng)營活動的現(xiàn)金凈流量（現(xiàn)金流入-現(xiàn)金流出）無疑是最關(guān)鍵的指標(biāo)。

企業(yè)之所以會重視經(jīng)營凈現(xiàn)金流量，有對內(nèi)和對外兩個維度的現(xiàn)實需求。從企業(yè)內(nèi)部看，經(jīng)營現(xiàn)金流量代表著企業(yè)自身的造血能力，經(jīng)營凈現(xiàn)金流量為正，說明企業(yè)自身造血功能正常，可以維持健康發(fā)展。如果經(jīng)營凈現(xiàn)金流量為負(fù)，說明企業(yè)本身處于亞健康狀態(tài)，需要外部輸血才可以維持運轉(zhuǎn)；一旦外部輸血中斷，企業(yè)就危在旦夕了?，F(xiàn)實中，由于資金鏈斷裂而導(dǎo)致破產(chǎn)清算的企業(yè)不勝枚舉。從外部環(huán)境講，經(jīng)營凈現(xiàn)金流量是企業(yè)行走經(jīng)濟市場的一張通行證。不論是去金融機構(gòu)融資，還是去資本市場發(fā)債，經(jīng)營凈現(xiàn)金流量都是一項關(guān)鍵的考核指標(biāo)。如果企業(yè)想要IPO 上市，其中有一條標(biāo)準(zhǔn)就是最近三年經(jīng)營凈現(xiàn)金流量累計不低于人民幣1 億元 （根據(jù)2020 年12 月修訂版科創(chuàng)板股票上市規(guī)則）。企業(yè)成功上市后，經(jīng)營凈現(xiàn)金流量為正，也可以作為企業(yè)對外宣傳的一個亮點，是企業(yè)持續(xù)健康發(fā)展的信號，有利于企業(yè)整體市值的提升。因此，企業(yè)在追求經(jīng)營凈現(xiàn)金流量最大化的道路上，存在強大的內(nèi)在動機。當(dāng)然，除了內(nèi)在動機外，PPP 現(xiàn)金流量列報在會計規(guī)范上的缺失，也為企業(yè)提供了為了利益最大化進行違規(guī)操作的空間。

四、PPP 的運作模式

按照在運營期收費對象的不同和金額是否固定，PPP可以分為金融資產(chǎn)和無形資產(chǎn)兩種運作模式：如果可以無條件地自政府方收取確定金額的資金，則是金融資產(chǎn)模式；如果無法自政府方獲取資金，而需要向社會公眾等服務(wù)對象收取費用，但收費金額不確定，則是無形資產(chǎn)模式?？傮w而言，金融資產(chǎn)模式PPP 是“旱澇保收”，政府方買單；無形資產(chǎn)模式PPP 是“自負(fù)盈虧”，使用者付費。

在實務(wù)中，無形資產(chǎn)模式PPP 的適用范圍更為廣泛。2017 年，財政部印發(fā)了《關(guān)于規(guī)范政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺項目庫管理的通知》（財辦金［2017］92 號），其中規(guī)定：未建立按效付費機制的PPP 項目，不得入庫。2019 年，財政部頒布了《關(guān)于推進政府和社會資本合作規(guī)范發(fā)展的實施意見》（財金［2019］10 號），其中規(guī)定：政府付費，不得超過當(dāng)年本級政府一般公共預(yù)算支出的10%。按效付費和10%的紅線，在一定程度上抑制了金融資產(chǎn)模式的發(fā)展，變相鼓勵PPP 采用無形資產(chǎn)模式。

不同模式的PPP 項目，在建設(shè)期的會計核算和報表列報也是有差異的。根據(jù)解釋2 號的規(guī)定，金融資產(chǎn)模式是在確認(rèn)收入的同時確認(rèn)金融資產(chǎn)，無形資產(chǎn)模式是在確認(rèn)收入的同時確認(rèn)無形資產(chǎn)。在這種情況下，閱讀者可以直觀地通過財務(wù)報表中列示的項目來區(qū)分不同的PPP 運作模式，有利于對相關(guān)數(shù)據(jù)進行統(tǒng)計和分析。然而，2021 年1 月頒布的解釋14 號在引入了新收入準(zhǔn)則的內(nèi)容后，完全摒棄了解釋2 號中對于PPP 項目的會計核算規(guī)則。解釋14 號規(guī)定：社會資本方在提供建造服務(wù)時，不再區(qū)分是金融資產(chǎn)模式還是無形資產(chǎn)模式，均需要按照新收入準(zhǔn)則的規(guī)定進行會計處理，同時確認(rèn)合同資產(chǎn)。如果按照解釋14 號進行會計核算，都統(tǒng)一到“合同資產(chǎn)”進行資產(chǎn)負(fù)債表列報，則無法清晰地通過財務(wù)報表列報項目區(qū)分出不同PPP 模式在建設(shè)期對企業(yè)的影響。為了解決這個問題，財政部又發(fā)布了《PPP 會計處理實施問答》，其中明確：無形資產(chǎn)模式PPP 在建設(shè)期確認(rèn)的合同資產(chǎn)，在資產(chǎn)負(fù)債表中列示為“無形資產(chǎn)（特許經(jīng)營權(quán)）”。如此一來，就將解釋2 號一直適用的無形資產(chǎn)模式PPP 財務(wù)報表列報項目延續(xù)了下來。上述變革過程如表1 所示。

表1 不同PPP 模式在建設(shè)期會計核算和報表列報中的差異

五、建設(shè)期PPP 的現(xiàn)金流量列報

現(xiàn)金流量表是根據(jù)資金“收付實現(xiàn)”編制的，只需要機械地按照資金流水賬去歸集分類即可，本身涉及專業(yè)決策的地方并不多。然而，PPP 項目在建設(shè)期的資金支出如何在現(xiàn)金流量表中進行準(zhǔn)確列報的問題卻一直困擾著學(xué)術(shù)界和實務(wù)界，尚未達成共識，其根本原因就在于不同PPP模式建設(shè)期在資產(chǎn)負(fù)債表中列報項目的差異。

前文已述，適用解釋2 號時，金融資產(chǎn)模式PPP 在資產(chǎn)負(fù)債表中列報為長期應(yīng)收款，無形資產(chǎn)模式PPP 在資產(chǎn)負(fù)債表中列報為無形資產(chǎn)。金融資產(chǎn)模式PPP 建設(shè)期的資金支出，在現(xiàn)金流量表中應(yīng)歸集為“經(jīng)營活動”，已基本達成共識，并在實務(wù)中得到廣泛運用。無形資產(chǎn)模式PPP 建設(shè)期的資金支出，在現(xiàn)金流量表中是歸集為“經(jīng)營活動”還是“投資活動”，則一直是各方爭論的焦點，主要觀點闡述如下。

觀點1：應(yīng)匹配資產(chǎn)負(fù)債表項目列報在投資活動。

此觀點的支持者認(rèn)為，現(xiàn)金流量的列報，應(yīng)與資產(chǎn)負(fù)債表的項目相匹配。根據(jù)準(zhǔn)則定義，現(xiàn)金流量的投資活動，是指企業(yè)長期資產(chǎn)的購建和不包括在現(xiàn)金等價物范圍的投資及其處置活動。長期資產(chǎn)是指固定資產(chǎn)、無形資產(chǎn)、在建工程、其他資產(chǎn)等持有期限在一年或一個營業(yè)周期以上的資產(chǎn)。如果僅從準(zhǔn)則字面意思去理解，無形資產(chǎn)模式PPP建設(shè)期作為“無形資產(chǎn)”列報，符合準(zhǔn)則中“投資活動”的定義標(biāo)準(zhǔn)，因此，將其資金支出歸集在投資活動是有準(zhǔn)則支撐的。從實務(wù)角度看，無形資產(chǎn)模式PPP 建設(shè)期的資金支出歸類在投資活動，將大大“緩解”經(jīng)營活動的資金流量“壓力”，這正是企業(yè)管理者為了達到經(jīng)營凈現(xiàn)金流量最大化所希望看到的。

觀點2：應(yīng)遵循PPP 運行實質(zhì)列報在經(jīng)營活動。

此觀點的支持者認(rèn)為，現(xiàn)金流量的列報，應(yīng)遵循PPP 項目公司的業(yè)務(wù)運行實質(zhì)。無形資產(chǎn)模式PPP 建設(shè)期的資金流出，是PPP 項目公司支付給實際建造承包商的工程價款，而這些PPP 建造的成果是有實物形態(tài)的，比如高速公路、地下管廊、污水處理廠等；但是，按照PPP 運行規(guī)則，項目公司沒有這些建造成果的所有權(quán)，只是按照PPP 協(xié)議擁有一定期間的特許經(jīng)營權(quán)。對于PPP 項目公司而言，建設(shè)項目+運營項目是其使命，建設(shè)項目本身就是PPP 整體不可缺少的一部分，是后期運營開展業(yè)務(wù)的必要條件，因此，建設(shè)期發(fā)生的活動就是項目公司的日常活動（ordinary activities），其發(fā)生的資金支出必然歸類為經(jīng)營活動。同時，考慮到PPP 運營期的資金收支都是在經(jīng)營活動列報，出于前后一貫性考慮，將建設(shè)期的資金支出歸類至經(jīng)營活動，更能從全局上反映出PPP 整個生命周期的資金凈收支情況，有利于對PPP項目的考核與評價。

李洪、拓亞芬（2013）支持觀點1：對于BOT 企業(yè)，主要是從事投資活動，將項目購建發(fā)生的現(xiàn)金流量列報為投資活動，正是反映了其業(yè)務(wù)實質(zhì)。2012 年1 月，國際財務(wù)報告準(zhǔn)則委員會（IFRS）在其出版的會議備忘錄（IASB Agenda ref）中，明確表達了對觀點2 的支持，并推動使其準(zhǔn)則化。2015 年12 月，財政部政府和社會資本合作中心編著的《PPP 項目會計核算方法探討》認(rèn)為：現(xiàn)金流量的分類應(yīng)與產(chǎn)生現(xiàn)金流量的活動一致，在無形資產(chǎn)模式下支付的工程價款作為無形資產(chǎn)的成本核算，其建造支出應(yīng)歸類為投資性現(xiàn)金流出；同時，也表明了實務(wù)中對現(xiàn)金流量表的分類并不完全一致。那么，在實務(wù)中，從事PPP 項目的企業(yè)是如何進行相關(guān)處理的呢？

本文選取了我國PPP 項目規(guī)模較大的3 家基建類企業(yè)進行詳細的數(shù)據(jù)分析，包括中國中鐵股份有限公司（以下簡稱“中國中鐵”）、中國鐵建股份有限公司（以下簡稱“中國鐵建”）、中國交通建設(shè)股份有限公司（以下簡稱“中國交建”）。通過查閱這3 家企業(yè)的公開年報數(shù)據(jù)，對其現(xiàn)金流量表中“購建固定資產(chǎn)、無形資產(chǎn)和其他長期資產(chǎn)支付的現(xiàn)金”金額進行勾稽分析，得出相關(guān)結(jié)論。上述數(shù)據(jù)的整理過程如表2、表3、表4 所示。

表2 中國中鐵PPP 建設(shè)期現(xiàn)金流量分析 單位：億元

表3 中國鐵建PPP 建設(shè)期現(xiàn)金流量分析 單位：億元

表4 中國交建PPP 建設(shè)期現(xiàn)金流量分析 單位：億元

為了更清晰地展示PPP 建設(shè)期現(xiàn)金流量的關(guān)系，將表格中的關(guān)鍵行（F、G、H）數(shù)據(jù)通過下頁圖1—3 進行列示，可以得出結(jié)論：

圖1 中國中鐵PPP 建設(shè)期現(xiàn)金流量分析

圖2 中國鐵建PPP 建設(shè)期現(xiàn)金流量分析

圖3 中國交建PPP 建設(shè)期現(xiàn)金流量分析

1.購建固定資產(chǎn)、無形資產(chǎn)和其他長期資產(chǎn)支付的現(xiàn)金與包含特許經(jīng)營權(quán)的資金支出的匹配度更高，未包含特許經(jīng)營權(quán)的資金支出明顯偏離了購建固定資產(chǎn)、無形資產(chǎn)和其他長期資產(chǎn)支付的現(xiàn)金。

2.中國中鐵和中國鐵建自2016 年度至2020 年度均是符合上述規(guī)律的，說明將無形資產(chǎn)模式PPP 建設(shè)期的資金支出列報為投資活動，是企業(yè)普遍遵循的行業(yè)慣例。

3.中國交建在2018 年度之前也是符合上述規(guī)律的。但是，自2019 年度開始，購建固定資產(chǎn)、無形資產(chǎn)和其他長期資產(chǎn)支付的現(xiàn)金逐步超越了包含特許經(jīng)營權(quán)的資金支出，在2020 年度的差額甚至達到了460 億元?；诖?，可以合理推斷：在上述列示內(nèi)容中已包含了大部分資金支出的前提下，購建固定資產(chǎn)、無形資產(chǎn)和其他長期資產(chǎn)支付的現(xiàn)金應(yīng)是包括了金融資產(chǎn)模式PPP 建設(shè)期的資金支出（2021 年年報已披露，詳見下文）。這似乎是有悖于行業(yè)慣例的處理原則，但是符合企業(yè)管理者在特殊情形下，為了滿足對經(jīng)營凈現(xiàn)金流量的要求而做出的傾向性選擇。

六、《PPP 會計處理實施問答》一錘定音

建設(shè)期PPP 現(xiàn)金流量的列報，取決于企業(yè)的“喜好”，缺乏統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，在一定程度上違背了會計處理一貫性的原則，破壞了財務(wù)報表列報的嚴(yán)肅性，失去了同行業(yè)橫向?qū)Ρ鹊囊饬x，打擊了社會資本投資PPP 的信心。為了從根本上解決這個問題，2021 年8 月，財政部會計司發(fā)布了《PPP 會計處理實施問答》，通過問答的形式，對資金支出進行了明確：無形資產(chǎn)模式PPP 建設(shè)期的資金支出在現(xiàn)金流量表中列報為“投資活動”，金融資產(chǎn)模式PPP 建設(shè)期的資金支出在現(xiàn)金流量表中列報為“經(jīng)營活動”。自此，PPP建設(shè)期的資金支出有了官方層面的規(guī)范性文件，堵塞了企業(yè)“鉆空子”的漏洞。

《PPP 會計處理實施問答》的出臺既是對無形資產(chǎn)模式PPP 的明確；又將金融資產(chǎn)模式PPP 建設(shè)期的資金支出限制在經(jīng)營活動中，將企業(yè)試圖混淆至投資活動的操作扼殺在搖籃中。這個規(guī)范在實務(wù)中對企業(yè)的影響是至關(guān)重要的。翻看中國交建2021 年年報，發(fā)現(xiàn)其2021 年經(jīng)營活動產(chǎn)生的現(xiàn)金流量凈額為-126 億元（現(xiàn)金凈流出），這是自2010 年有公開年報數(shù)據(jù)以來，中國交建首次出現(xiàn)經(jīng)營活動的現(xiàn)金凈流出。企業(yè)在年報中解釋，正是由于PPP 實施問答的出臺，執(zhí)行變更后的會計政策，需要將金融資產(chǎn)模式PPP 建設(shè)期的資金支出由原來的投資活動調(diào)整為2021 年的經(jīng)營活動，從而導(dǎo)致企業(yè)的現(xiàn)金流量“發(fā)生重大變動”。因此，企業(yè)要高度重視現(xiàn)金流的問題，合理規(guī)劃，積極應(yīng)對，才能牢牢抓住PPP 帶來的發(fā)展機遇，使企業(yè)走向良性發(fā)展的道路。