高偉華 高 琳

（1.浙江財(cái)經(jīng)大學(xué)東方學(xué)院，海寧 314408；2.浙江財(cái)經(jīng)大學(xué)，杭州 310018）

內(nèi)容提要：統(tǒng)籌發(fā)展和安全是推進(jìn)中國式現(xiàn)代化的戰(zhàn)略部署，科學(xué)合理配置政府間事權(quán)是有效防范應(yīng)對重大安全風(fēng)險挑戰(zhàn)的重要治理機(jī)制。中國在過去20 年不斷向地方特別是縣級政府下放水利投資事權(quán)以促進(jìn)災(zāi)害治理，因此有必要評估水利投資放權(quán)的災(zāi)害治理效應(yīng)。本文綜合利用地區(qū)面板數(shù)據(jù)雙向固定效應(yīng)模型和強(qiáng)度雙重差分模型研究發(fā)現(xiàn)，在省、市、縣三級地方水利投資項(xiàng)目中，省級和縣級項(xiàng)目均能顯著削弱災(zāi)害沖擊，但縣級項(xiàng)目的應(yīng)災(zāi)效應(yīng)要強(qiáng)于省級項(xiàng)目，而且省級項(xiàng)目只能對縣級項(xiàng)目形成有限替代，因此，向縣級政府下放水利投資事權(quán)總體上增強(qiáng)了國家災(zāi)害治理能力。分析表明，縣級水利投資通過顯著增加達(dá)標(biāo)堤防、節(jié)水灌溉設(shè)施和小型水庫等多種水利設(shè)施的供給數(shù)量，發(fā)揮災(zāi)害治理效應(yīng)。

一、問題的提出

黨的十八大以來，國際環(huán)境錯綜復(fù)雜，國內(nèi)轉(zhuǎn)型攻堅(jiān)期面臨不確定性、復(fù)雜性和脆弱性。在總體國家安全觀指導(dǎo)下統(tǒng)籌好發(fā)展和安全兩件大事，以有效應(yīng)對現(xiàn)實(shí)安全威脅和潛在安全風(fēng)險，為推進(jìn)中國式現(xiàn)代化提供了堅(jiān)實(shí)保障。水安全是國家安全體系建設(shè)的重要組成部分，特別是水旱災(zāi)害歷來是國家糧食安全、人民生命財(cái)產(chǎn)安全和經(jīng)濟(jì)安全的重要威脅。近年來，全球氣候變化加劇，自然災(zāi)害發(fā)生的頻率和成災(zāi)強(qiáng)度不斷提高，加強(qiáng)水利投資建設(shè)，切實(shí)增強(qiáng)災(zāi)害風(fēng)險治理能力，成為國家安全體系建設(shè)的重要方面。

作為實(shí)行分級管理的超大型國家，處理好中央與地方的關(guān)系始終是我國治國理政的重大命題，其關(guān)鍵就是要形成憲法所要求的“既充分保證中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，又充分發(fā)揮地方主動性和積極性”的治理格局（宣曉偉，2018）。水利投資事權(quán)同樣需要在不同層級政府間進(jìn)行合理配置，充分發(fā)揮中央和地方的積極性。21 世紀(jì)以來，在中央大力度推進(jìn)“三農(nóng)”工作和基本公共服務(wù)均等化國家戰(zhàn)略背景下，我國水利投資建設(shè)補(bǔ)短板的重心不斷偏向農(nóng)田水利設(shè)施特別是中小型農(nóng)田水利設(shè)施，縣鄉(xiāng)基層政府承擔(dān)的水利建設(shè)任務(wù)快速增加。那么，在水利投資上，向基層政府大規(guī)模放權(quán)能否增強(qiáng)災(zāi)害治理能力，水利投資事權(quán)配置又是否存在進(jìn)一步優(yōu)化空間，是本文研究的重點(diǎn)。

國內(nèi)外學(xué)者對政府間權(quán)責(zé)配置的災(zāi)害治理效應(yīng)做出了積極探索。一部分文獻(xiàn)關(guān)注權(quán)責(zé)配置對災(zāi)害治理的影響效應(yīng)。Escaleras 和Register（2012）基于跨國樣本研究表明，財(cái)政分權(quán)能夠顯著抑制災(zāi)害造成的死亡率，而且在中低收入國家的作用要強(qiáng)于高收入國家。Skidmore 和Toya（2013）發(fā)現(xiàn)財(cái)政分權(quán)對災(zāi)害的影響是非線性的，對于低分權(quán)國家，進(jìn)一步加大分權(quán)程度有助于大幅降低因?yàn)?zāi)死亡率。張莉等（2017）的研究發(fā)現(xiàn)，中國省以下財(cái)政分權(quán)對自然災(zāi)害損失的影響呈現(xiàn)先增后減的作用關(guān)系，并且經(jīng)濟(jì)發(fā)展較為落后的地區(qū)，財(cái)政分權(quán)對防災(zāi)減災(zāi)的正面影響更為顯著。高琳（2022）研究表明，中央和地方水利投資都具有災(zāi)害治理效應(yīng)，但中央投資的防御效應(yīng)更強(qiáng)，特別是在應(yīng)對較高強(qiáng)度災(zāi)害沖擊上具有顯著優(yōu)勢。另外一些文獻(xiàn)側(cè)重于探究權(quán)責(zé)配置影響災(zāi)害治理的作用機(jī)制。Iqbal 和Ahmed（2009）研究表明，地方選舉機(jī)制一定程度可以削弱分權(quán)對災(zāi)害治理的不利影響。Schultz 和Libman（2015）基于俄羅斯森林火災(zāi)的案例研究發(fā)現(xiàn)，本地信息優(yōu)勢幫助地方政府有效實(shí)施了救災(zāi)，但前提是地方主政官員與中央政府有著密切的關(guān)系，因?yàn)榈胤焦賳T與中央政府的關(guān)系越密切越能夠獲得救災(zāi)資源支持。Marks 和Lebel（2016）針對泰國抗洪的案例研究表明，中央對地方的部分分權(quán)以及職能部門的橫向不協(xié)調(diào)，是地方應(yīng)災(zāi)失效的關(guān)鍵原因?；谌毡?、韓國的災(zāi)害管理模式研究發(fā)現(xiàn)，成功的災(zāi)害防治既需要政府與社會的協(xié)同，也有賴于政府內(nèi)部健全的縱向協(xié)作和廣泛的橫向合作（林亦府等，2022；Bae et al.，2016）。另有研究揭示，信息溝通是制約分權(quán)式災(zāi)害治理成效的關(guān)鍵因素，因?yàn)檎畽C(jī)構(gòu)之間缺乏共享數(shù)據(jù)的技術(shù)平臺和明確界定的準(zhǔn)則，難以建立對災(zāi)害背景的共同看法（Abdeen et al.，2021）。

既有研究對于認(rèn)識政府間事權(quán)配置的災(zāi)害治理效應(yīng)大有裨益，但仍存有不足。其一，大量研究討論的是政府支出分權(quán)化改革的影響，中國政府間事權(quán)劃分改革特別是水利投資事權(quán)的配置，本質(zhì)上是特定領(lǐng)域的行政放權(quán)改革，行政放權(quán)并不等同于財(cái)政分權(quán)，前者聚焦于水利投資項(xiàng)目的管理事權(quán)配置，后者著眼于水利投資財(cái)政支出責(zé)任配置。其二，現(xiàn)有經(jīng)驗(yàn)研究無一例外考察的是中央和地方政府之間權(quán)責(zé)配置的影響，沒有深入研究地方政府內(nèi)部權(quán)責(zé)配置的影響。中國水利投資建設(shè)的放權(quán)過程主要是向基層縣鄉(xiāng)政府放權(quán)。與既有研究相比，本文的貢獻(xiàn)是：第一，在研究視角上，依據(jù)各級政府實(shí)際管理的水利投資規(guī)模來量化測度各級政府的水利投資事權(quán)大小，較精準(zhǔn)刻畫中國水利投資行政放權(quán)的實(shí)踐特征，進(jìn)而評估水利投資放權(quán)的災(zāi)害治理效應(yīng)，研究思路顯著區(qū)別于既有文獻(xiàn)基于財(cái)政支出分權(quán)視角的研究。第二，在研究內(nèi)容上，重點(diǎn)考察地方政府內(nèi)部水利投資事權(quán)配置的影響，特別是縣級政府水利投資事權(quán)的作用。第三，在研究方法上，除使用常規(guī)面板數(shù)據(jù)雙向固定效應(yīng)模型外，還利用應(yīng)對2008 年金融危機(jī)而出臺的基礎(chǔ)設(shè)施投資擴(kuò)張政策沖擊，構(gòu)建強(qiáng)度雙重差分模型，有效識別中國水利投資放權(quán)的災(zāi)害治理效應(yīng)。

二、制度背景與理論機(jī)制

（一）制度背景

1998 年長江等流域發(fā)生特大洪災(zāi)后，我國掀起水利投資建設(shè)高潮。隨著水利投資規(guī)模的擴(kuò)張，加強(qiáng)水利投資建設(shè)管理、厘清央地投資權(quán)責(zé)邊界的重要性日益凸顯。1999 年5 月，財(cái)政部、水利部聯(lián)合印發(fā)《水利基本建設(shè)資金管理辦法》（財(cái)基字〔1999〕139號），將“分級管理、分級負(fù)責(zé)”作為水利基本建設(shè)資金管理的首要原則。不過此時僅著眼于資金的分級管理，并未觸及項(xiàng)目管理權(quán)限的歸屬。2003 年10月，水利部出臺《水利基本建設(shè)投資計(jì)劃管理暫行辦法》（水規(guī)計(jì)〔2003〕344 號），首次對中央和地方水利項(xiàng)目的邊界進(jìn)行界定，并規(guī)定中央項(xiàng)目由水利部（或流域管理機(jī)構(gòu)）負(fù)責(zé)組織建設(shè)并承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任，地方項(xiàng)目由地方人民政府負(fù)責(zé)組織建設(shè)并承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。

2013 年11 月，黨的十八屆三中全會審議通過《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，推進(jìn)中央和地方事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革成為構(gòu)建現(xiàn)代財(cái)政制度的三大改革任務(wù)之一。為貫徹落實(shí)中共十八屆三中全會精神，系統(tǒng)理順央地水利事權(quán)關(guān)系，水利部在2014 年1 月下發(fā)《關(guān)于深化水利改革的指導(dǎo)意見》（水規(guī)計(jì)〔2014〕48 號），對央地水利事權(quán)范圍進(jìn)行優(yōu)化調(diào)整，其中，國家水安全戰(zhàn)略和重大水利規(guī)劃、政策、標(biāo)準(zhǔn)制訂，跨流域、跨國界河流湖泊以及事關(guān)流域全局的水利建設(shè)、水資源管理、河湖管理等涉水活動管理作為中央水利事權(quán)區(qū)域水利建設(shè)項(xiàng)目、水利社會管理和公共服務(wù)作為地方水利事權(quán)，跨區(qū)域重大水利項(xiàng)目建設(shè)維護(hù)等作為中央和地方共同事權(quán)，至此形成中央專屬事權(quán)、地方專屬事權(quán)及央地共享事權(quán)的水利事權(quán)體系。2016 年8 月，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于推進(jìn)中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的指導(dǎo)意見》（國發(fā)〔2016〕49 號），提出劃分中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任的原則和主要內(nèi)容。與此同時，各地也相繼推進(jìn)省以下事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革，江西、湖南等省專門制定了省與市縣水利事權(quán)劃分改革實(shí)施意見。總的來看，省以下水利投資事權(quán)劃分改革主要也是采用“項(xiàng)目制”思路，即根據(jù)項(xiàng)目受益范圍劃分省以下水利投資事權(quán)歸屬。

在逐步理順央地水利事權(quán)邊界的同時，水利投資的央地事權(quán)結(jié)構(gòu)也發(fā)生了顯著變化。其總體特征是：中央水利投資事權(quán)越來越集中到事關(guān)全局的少數(shù)重大項(xiàng)目上，其他多數(shù)建設(shè)項(xiàng)目都由地方政府負(fù)責(zé)管理，以充分激發(fā)地方政府主動性和積極性，增強(qiáng)地方對災(zāi)害的響應(yīng)能力。特別是縣鄉(xiāng)基層政府負(fù)責(zé)的小型農(nóng)田水利設(shè)施成為新世紀(jì)以來水利事業(yè)補(bǔ)短板的重心，這一點(diǎn)顯著區(qū)別于1990 年之前特別是改革開放之前重點(diǎn)推進(jìn)大型水利工程建設(shè)的發(fā)展思路（Liu et al.，2013）。這種轉(zhuǎn)變與中央政府對“三農(nóng)”工作的高度重視以及公共服務(wù)均等化國家戰(zhàn)略的推進(jìn)是密不可分的。2004 年至今，歷年中央一號文件均聚焦“三農(nóng)”主題，多次對加強(qiáng)農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)提出指導(dǎo)意見。例如，2004 年中央一號文件明確提出“圍繞農(nóng)田基本建設(shè)，加快中小型水利設(shè)施建設(shè)，擴(kuò)大農(nóng)田有效灌溉面積，提高排澇和抗旱能力”。2005年中央一號文件對促進(jìn)農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)提出了一系列具體支持舉措，要求“從2005 年起，不斷加大對小型農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入力度”。2008 年中央一號文件再次強(qiáng)調(diào)“狠抓小型農(nóng)田水利建設(shè)”，除了繼續(xù)健全財(cái)政投入機(jī)制外，還要求“推進(jìn)小型農(nóng)田水利工程產(chǎn)權(quán)制度改革，明確建設(shè)主體和管護(hù)責(zé)任”。2011 年中央一號文件更是聚焦水利事業(yè)，將水利提到前所未有的戰(zhàn)略高度，指出“加快水利改革發(fā)展，不僅事關(guān)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展，而且事關(guān)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展全局；不僅關(guān)系到防洪安全、供水安全、糧食安全，而且關(guān)系到經(jīng)濟(jì)安全、生態(tài)安全、國家安全”。進(jìn)入新時代，習(xí)近平總書記多次對水利工作作出重要指示，提出“節(jié)水優(yōu)先、空間均衡、系統(tǒng)治理、兩手發(fā)力”治水思路，強(qiáng)化水利與鄉(xiāng)村振興、農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的協(xié)同發(fā)展，2022 年中央一號文件強(qiáng)調(diào)“有效防范應(yīng)對農(nóng)業(yè)重大災(zāi)害，加大農(nóng)業(yè)防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)能力建設(shè)和投入力度，修復(fù)水毀災(zāi)損農(nóng)業(yè)、水利基礎(chǔ)設(shè)施，加強(qiáng)溝渠疏浚以及水庫、泵站建設(shè)和管護(hù)”。

在大力推進(jìn)中小型農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)的政策導(dǎo)向下，2000 年后縣鄉(xiāng)政府負(fù)責(zé)管理的水利項(xiàng)目（統(tǒng)稱為縣屬項(xiàng)目）投資額占全國水利投資的比重呈現(xiàn)明顯上升趨勢，高層級的中央屬、省屬項(xiàng)目投資占比則趨于下降（見圖1）。2008 年之后，在更大的政策支持力度以及應(yīng)對金融危機(jī)沖擊的新一輪積極財(cái)政政策帶動下，縣屬項(xiàng)目投資占比加速持續(xù)上升，中央屬項(xiàng)目投資占比在短暫上升后快速下降。2014 年“水規(guī)計(jì)〔2014〕48 號”文件發(fā)布之后，中央項(xiàng)目投資占比下降到較低的水平，省、市兩級項(xiàng)目占比在2008年后總體也趨于下降。

圖1 各級水利項(xiàng)目投資占比變化（2000 年—2019 年）

從投資率（水利投資額占GDP 的比重）來看（見圖2），各級水利項(xiàng)目投資的相對變化趨勢與投資占比類似。不過，在2008 年之前，各級水利項(xiàng)目投資率都趨于下降，這主要是因?yàn)?001 年我國成功加入WTO 后，GDP 高速增長且快于水利投資增長速度。即便如此，縣屬項(xiàng)目投資率的下降速度相對也是最慢的，表明縣屬項(xiàng)目投資規(guī)模是增長最快的，從2001 年—2007 年，中央屬、省屬、地市屬和縣屬（含鄉(xiāng)鎮(zhèn)）四級水利項(xiàng)目的投資增長率分別為26%、29%、123%和144%。

圖2 各級水利項(xiàng)目投資率變化（2000 年—2019 年）

（二）理論機(jī)制

關(guān)于水利事權(quán)應(yīng)當(dāng)如何配置，研究者在分權(quán)理論框架下展開論證，強(qiáng)調(diào)本地信息優(yōu)勢是地方政府適合提供地方公共品、履行資源配置職能的重要支撐（Hayek，1945；Oates，1972）。Olson（1969）進(jìn)一步提出地方公共品提供的對應(yīng)性原則，即地方行政區(qū)劃的邊界應(yīng)當(dāng)與地方公共品的受益邊界相一致。根據(jù)這些基本原理，馮俏彬等（2011）指出，自然災(zāi)害在多數(shù)情形下影響范圍不大，由地方政府負(fù)責(zé)災(zāi)害事務(wù)有助于充分利用本地資源和信息優(yōu)勢，可以在災(zāi)害的事前防御、應(yīng)急處置及事后救援方面都發(fā)揮重要作用，因此，水利事務(wù)總體上由地方分散管理也更有利于災(zāi)害治理。但也有學(xué)者強(qiáng)調(diào)，小型水利工程的受益范圍相對較小，地方轄區(qū)政府提供此類設(shè)施是適宜的，不過大型水利工程設(shè)施的規(guī)模經(jīng)濟(jì)很強(qiáng)，災(zāi)害治理的受益范圍也廣，更適合由高層級政府負(fù)責(zé)提供（Oakerson，1999；Bardhan，2002）。中國政府應(yīng)當(dāng)按照受益范圍劃分水利設(shè)施和水利工程的投資事權(quán)，以便與不同等級的災(zāi)害風(fēng)險相匹配（宋美喆，劉寒波，2016；熊波等，2016；齊守印，2003）。不過，有學(xué)者從公共品均衡配置角度提出，即使某些小型水利設(shè)施的受益范圍較小，也應(yīng)由中央負(fù)責(zé)統(tǒng)一提供（Zhou，2013）。但也有學(xué)者認(rèn)為，分權(quán)化可能滋生“精英俘獲”甚至腐敗，貪污挪用救災(zāi)物資，災(zāi)害監(jiān)管能力下降，并且地方官員不能積極響應(yīng)受災(zāi)群體的需求 ， 加 重 災(zāi) 害 沖 擊 （Tanzi，1995；Bardhan 和Mookherjee，2000）。

綜上所述，學(xué)術(shù)界對于何種水利事權(quán)配置模式更有利于災(zāi)害治理并沒有一致觀點(diǎn)，高層級和低層級政府管理的水利項(xiàng)目各有優(yōu)勢，理論上都能發(fā)揮災(zāi)害治理效應(yīng)，但究竟何者的效應(yīng)更強(qiáng)，需要借助實(shí)證評估。

三、研究設(shè)計(jì)

（一）模型設(shè)定和變量說明

本文利用我國省級地區(qū)面板數(shù)據(jù)，考察省域內(nèi)各層級水利項(xiàng)目投資的災(zāi)害治理效應(yīng)，首先構(gòu)建常規(guī)計(jì)量回歸模型，如式（1）所示：

在模型（1）中，下標(biāo)i 表示省級地區(qū)，t 為年份。Disaster 表示農(nóng)業(yè)受災(zāi)程度，為識別不同層級水利投資項(xiàng)目對不同強(qiáng)度常規(guī)災(zāi)害的防御效應(yīng)差異，分別使用農(nóng)作物“受災(zāi)面積”和“成災(zāi)面積”作為被解釋變量，前者指本行政區(qū)域內(nèi)因?yàn)?zāi)減產(chǎn)1 成以上的農(nóng)作物播種面積，后者則是減產(chǎn)3 成以上的播種面積。本文沒有使用“絕收面積”，主要考慮到造成絕收的災(zāi)害沖擊一般是超出水利設(shè)施應(yīng)災(zāi)能力的巨型災(zāi)害。由于多數(shù)水利工程兼具防御不同自然災(zāi)害的作用，例如，水庫既發(fā)揮著重要的防洪作用，也是抵御旱災(zāi)的關(guān)鍵水利設(shè)施，因此，被解釋變量是受各類自然災(zāi)害影響加總的受災(zāi)面積和成災(zāi)面積。Inv 為關(guān)鍵解釋變量，即省域內(nèi)各層級水利項(xiàng)目投資率，上標(biāo)P 刻畫了按行政管理隸屬關(guān)系區(qū)分的省、市、縣三個層級，因此，解釋變量包括省級水利項(xiàng)目投資率、市級水利項(xiàng)目投資率和縣級水利項(xiàng)目投資率。本文沒有使用各層級水利項(xiàng)目投資占比作為解釋變量，主要是考慮到投資占比是一個相對份額，其含義不如投資率直觀，例如縣級項(xiàng)目投資占比上升，既有可能是縣級項(xiàng)目投資上升，也可能是其他層級項(xiàng)目投資下降所致。

X 為一組控制變量，根據(jù)本文研究目的并參考已有相關(guān)實(shí)證文獻(xiàn)（高琳，2022；郭珍，曾福生，2014；謝永剛等，2012；陳煌等，2012），我們選取了社會資本投資率、農(nóng)作物播種面積、一產(chǎn)產(chǎn)值占比、人口密度以及衡量當(dāng)年氣候條件的一組變量（包括用省會城市氣溫表征的地區(qū)夏季平均氣溫（6 月—8 月）和冬季平均氣溫（上年12 月當(dāng)年1 月—2 月）、夏季降水量）。模型控制了地區(qū)—年份固定效應(yīng)，以捕捉不隨時間變化的地區(qū)個體因素和不同地區(qū)的時間趨勢。固定效應(yīng)一定程度削弱了遺漏變量問題，但模型仍可能存在反向因果問題，即災(zāi)害沖擊可能促使政府加大水利投資。為消除反向因果，對水利投資率變量取滯后2 期?？紤]到一些水利工程特別是大型工程需要一年以上的建設(shè)期甚至更長時間才能交付使用，水利投資變量取滯后期也是有必要的。一產(chǎn)產(chǎn)值占比也取滯后2 期，其他控制變量仍取當(dāng)期值。最后，為削弱樣本極端值對估計(jì)結(jié)果的嚴(yán)重干擾，各絕對規(guī)模變量取自然對數(shù)值。

（二）數(shù)據(jù)來源和描述

回歸分析中的省級地區(qū)樣本是除京津滬、西藏之外的27 個省級地區(qū)，剔除三個直轄市是因?yàn)樗麄冎饕浅鞘薪?jīng)濟(jì)體系，農(nóng)業(yè)產(chǎn)值占比明顯小于其他省份。剔除西藏則是因?yàn)槲鞑氐乃顿Y率大大高于其他省域，視為異常值。根據(jù)第二部分對政策背景的梳理，本文解釋變量的樣本時間選在2000 年—2017 年，這一時期水利投資快速增長，且不同層級水利投資事權(quán)結(jié)構(gòu)存在明顯變化。我們綜合了多個數(shù)據(jù)源構(gòu)造了各變量，其中，水利投資數(shù)據(jù)來源于《中國水利（統(tǒng)計(jì)）年鑒》，農(nóng)作物受災(zāi)面積和成災(zāi)面積數(shù)據(jù)來源于《中國農(nóng)村統(tǒng)計(jì)年鑒》，農(nóng)作物播種面積來源于《中國農(nóng)業(yè)年鑒》，省會城市的月度氣溫?cái)?shù)據(jù)來源于《中國氣象年鑒》，各地區(qū)年度降水量來源于《中國環(huán)境統(tǒng)計(jì)年鑒》，其他變量數(shù)據(jù)來源于《中國統(tǒng)計(jì)年鑒》。表1 是各變量的描述性統(tǒng)計(jì)特征。

表1 變量的描述性統(tǒng)計(jì)特征

四、實(shí)證分析結(jié)果

（一）基準(zhǔn)回歸

表2 報(bào)告了基準(zhǔn)回歸結(jié)果。表中第1 列顯示，省級和縣級水利項(xiàng)目投資都能顯著降低農(nóng)作物受災(zāi)面積，但中間層級的市級項(xiàng)目沒有顯著影響，顯示發(fā)揮災(zāi)害治理效應(yīng)的水利投資項(xiàng)目要么是基層的小型水利項(xiàng)目，要么是受益范圍較大的省級項(xiàng)目。這一結(jié)果與理論預(yù)期確實(shí)是吻合的，縣鄉(xiāng)基層政府負(fù)責(zé)的水利項(xiàng)目能夠發(fā)揮本地信息優(yōu)勢，對小范圍局部災(zāi)害沖擊的響應(yīng)能力強(qiáng)，而省級項(xiàng)目在應(yīng)對波及范圍較廣的災(zāi)害沖擊上更具優(yōu)勢。需要注意的是，市級水利項(xiàng)目投資沒有發(fā)揮顯著災(zāi)害治理效應(yīng)并不意味著沒有價值，它們?nèi)匀辉谵r(nóng)業(yè)生產(chǎn)、生活供水等方面發(fā)揮著重要作用。

從作用強(qiáng)度來看，縣級水利項(xiàng)目投資的邊際效應(yīng)明顯強(qiáng)于省級項(xiàng)目投資，而且在統(tǒng)計(jì)上也更為顯著?？刂破渌蛩夭蛔?，縣級水利項(xiàng)目投資率增加1個百分點(diǎn)，農(nóng)作物受災(zāi)面積下降40.4%，省級項(xiàng)目投資率增加1 個百分點(diǎn)，農(nóng)作物受災(zāi)面積下降24.5%。影響效應(yīng)明顯，不過考慮到水利投資率本身就較低，例如縣級項(xiàng)目投資率的樣本均值只有0.41%，為此，可以觀察水利項(xiàng)目投資率增加1 個標(biāo)準(zhǔn)差的影響效應(yīng)。具體地，縣級、省級水利項(xiàng)目投資率各增加1 個標(biāo)準(zhǔn)差，分別有助于農(nóng)作物受災(zāi)面積下降17%（40.4%×0.42）和 7.4%（24.5%×0.30），影響頗為可觀，說明地方水利投資項(xiàng)目的確發(fā)揮著非常重要的災(zāi)害治理效應(yīng)。

考察水利投資對成災(zāi)面積的影響時（第2 列），縣級水利項(xiàng)目仍具有顯著的災(zāi)害治理效應(yīng)，但省級項(xiàng)目失去了統(tǒng)計(jì)顯著性。數(shù)據(jù)顯示在應(yīng)對稍高強(qiáng)度災(zāi)害沖擊時，縣級水利項(xiàng)目仍優(yōu)于省級項(xiàng)目。這也說明，絕大多數(shù)常規(guī)自然災(zāi)害并沒有在省域范圍形成系統(tǒng)性破壞，即便是災(zāi)害強(qiáng)度有所上升，仍然具有局部災(zāi)害特征。需要特別說明的是，省級水利項(xiàng)目影響不顯著，并不意味著它們就沒有作用，這些項(xiàng)目對于工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)及居民生活仍發(fā)揮著重要作用。

表2 省以下水利投資事權(quán)配置的災(zāi)害治理效應(yīng)（基準(zhǔn)回歸）

表3 層級交互效應(yīng)檢驗(yàn)

（二）層級交互效應(yīng)

回歸分析表明，至少在應(yīng)對低強(qiáng)度常規(guī)災(zāi)害沖擊上，縣級水利項(xiàng)目和省級水利項(xiàng)目都能發(fā)揮災(zāi)害治理效應(yīng)，那么，這兩級水利項(xiàng)目是互補(bǔ)還是替代的關(guān)系？為識別兩者的互動機(jī)制，本文構(gòu)建了縣級水利項(xiàng)目投資率與省級水利項(xiàng)目投資率的交互項(xiàng)進(jìn)行回歸，結(jié)果如表3 所示。交互項(xiàng)的估計(jì)系數(shù)為正，表明省、縣兩級水利項(xiàng)目投資存在一定的替代關(guān)系，即隨著省級項(xiàng)目投資率的上升，縣級水利項(xiàng)目的災(zāi)害治理效應(yīng)隨之下降。

以表3 第1 列估計(jì)結(jié)果為例，此時縣級水利項(xiàng)目投資率的邊際效應(yīng)為“-0.469+0.192×省級水利項(xiàng)目投資率”。我們運(yùn)用stata 軟件繪制了95%置信區(qū)間下依賴于省級項(xiàng)目投資率的縣級投資邊際效應(yīng)，如圖3 所示?？梢钥吹?，當(dāng)省級水利項(xiàng)目投資率小于0.75 時，縣級水利項(xiàng)目投資始終能夠顯著削減農(nóng)作物受災(zāi)面積，且邊際效應(yīng)隨著省級投資強(qiáng)度的上升而下降。在本文樣本數(shù)據(jù)中，省級水利項(xiàng)目投資率的90%分位數(shù)為0.48、95%分位數(shù)為0.78，因此，僅對于省級水利投資率相對很高的5%極少數(shù)樣本而言，縣級水利投資的災(zāi)害治理效應(yīng)不顯著?？梢?，雖然省、縣兩級水利投資的災(zāi)害治理效應(yīng)是替代的，但省級項(xiàng)目對縣級項(xiàng)目的替代很有限，無法通過大規(guī)模增加省級水利項(xiàng)目投資，達(dá)到和縣級水利項(xiàng)目投資一樣的災(zāi)害防御效果。換言之，確保充足的縣級水利項(xiàng)目投資仍然是第一位的。

圖3 縣級水利項(xiàng)目投資依賴于省級項(xiàng)目投資的邊際效應(yīng)

（三）穩(wěn)健性分析：雙重差分模型估計(jì)

本文第二部分的政策背景分析已經(jīng)揭示，2008年前后縣級水利項(xiàng)目投資強(qiáng)度出現(xiàn)系統(tǒng)性變化，這種變化主要是國家當(dāng)時應(yīng)對經(jīng)濟(jì)危機(jī)而啟動的基礎(chǔ)設(shè)施投資擴(kuò)張計(jì)劃驅(qū)動的，對于提升災(zāi)害治理能力來講，該事件是未預(yù)料的，具有較強(qiáng)的外生沖擊特征。據(jù)此可構(gòu)建政策沖擊變量，定義為“2009 年虛擬變量”，即2009 年開始取值為1，此前年份取值為0。由于2009 年后投資規(guī)模大幅擴(kuò)張的主要是縣級水利項(xiàng)目投資，因此構(gòu)建縣級水利項(xiàng)目投資率與“2009年虛擬變量”的交互項(xiàng)，采用強(qiáng)度雙重差分模型進(jìn)行估計(jì)。預(yù)期政策沖擊推動的水利投資擴(kuò)張會放大水利投資的風(fēng)險防御效應(yīng)，交互項(xiàng)估計(jì)系數(shù)應(yīng)為負(fù)。以農(nóng)作物受災(zāi)面積情形為例的估計(jì)結(jié)果報(bào)告在表4。結(jié)果的確顯示，縣級水利項(xiàng)目投資與政策沖擊變量的交互項(xiàng)估計(jì)系數(shù)顯著為負(fù)，表明在受高強(qiáng)度的政策沖擊后，縣級水利投資率高的地區(qū)比投資率低的地區(qū)更有力地發(fā)揮了災(zāi)害治理作用。雙重差分估計(jì)進(jìn)一步證實(shí)了我們的實(shí)證分析結(jié)果。

表4 縣級水利項(xiàng)目投資的災(zāi)害治理效應(yīng)(雙重差分估計(jì))

五、作用機(jī)制分析

實(shí)證結(jié)果證實(shí)了在省以下三級水利項(xiàng)目投資中，縣級水利項(xiàng)目投資具有最強(qiáng)且穩(wěn)健的災(zāi)害治理效應(yīng)。本節(jié)進(jìn)一步分析其作用機(jī)制。鑒于已有研究已經(jīng)證實(shí)，水利設(shè)施是發(fā)揮防災(zāi)減災(zāi)作用的關(guān)鍵載體，因此，我們只需識別水利投資對水利設(shè)施數(shù)量的影響。①實(shí)際上，水利設(shè)施發(fā)揮防災(zāi)減災(zāi)的作用可分解為數(shù)量效應(yīng)和質(zhì)量效應(yīng)，但水利設(shè)施的質(zhì)量難以測度，本文僅考察數(shù)量效應(yīng)。本文重點(diǎn)考察三類水利設(shè)施數(shù)量：水庫容量（萬立方米）、達(dá)標(biāo)堤防長度（公里）和節(jié)水灌溉設(shè)施數(shù)量（萬套）。其中，水庫是最為重要的水利設(shè)施，兼具防汛防臺風(fēng)防旱等多種作用，堤防主要應(yīng)對洪澇災(zāi)害，節(jié)水灌溉設(shè)施在發(fā)揮節(jié)水作用的同時提升農(nóng)業(yè)防旱抗旱能力。接下來以農(nóng)業(yè)受災(zāi)面積情形為例進(jìn)行作用機(jī)制檢驗(yàn)。回歸結(jié)果報(bào)告見表5。

回歸顯示，縣級水利項(xiàng)目投資均增加了水庫、達(dá)標(biāo)堤防和節(jié)水灌溉設(shè)施三種設(shè)施的供給數(shù)量，但作用效果有所不同。其中，對提升達(dá)標(biāo)堤防長度的作用最顯著，對提升水庫容量的作用相對最弱，僅在10%的統(tǒng)計(jì)水平上顯著。從影響效應(yīng)上來看，控制其他因素不變，縣級水利項(xiàng)目投資率提升1 個百分點(diǎn)，達(dá)標(biāo)堤防長度可以增加0.33%，節(jié)水灌溉設(shè)施數(shù)量增加0.1%，水庫庫容也增加0.1%。

考慮到我國水庫存在大、中、小三種類型，對此進(jìn)一步考察了縣級水利項(xiàng)目投資對三類水庫庫容的影響。從表6 報(bào)告的回歸結(jié)果來看，縣級水利項(xiàng)目投資主要促進(jìn)了小型水庫庫容的增加，而對大中型水庫特別是對中型水庫庫容沒有顯著影響。這是符合事實(shí)的，因?yàn)樾⌒退畮焓芤娣秶^小，大多屬于縣級水利事權(quán)，而大中型水庫主要是高層級政府事權(quán)。

表6 縣級水利項(xiàng)目投資災(zāi)害治理效應(yīng)的作用渠道

六、研究結(jié)論

本文基于省級地區(qū)樣本數(shù)據(jù)，綜合利用面板數(shù)據(jù)雙向固定效應(yīng)模型和強(qiáng)度雙重差分模型，評估了水利投資放權(quán)如何影響災(zāi)害治理能力。研究表明：（1）省市縣三級地方水利項(xiàng)目投資的災(zāi)害治理效應(yīng)存在顯著差異，其中，省、縣兩級水利投資項(xiàng)目均能顯著削弱災(zāi)害沖擊，而中間層級的市級項(xiàng)目效果不明顯，這主要是因?yàn)榭h鄉(xiāng)基層政府管理的水利項(xiàng)目在應(yīng)對小范圍災(zāi)害沖擊上具有更強(qiáng)的響應(yīng)能力，省級水利項(xiàng)目在應(yīng)對波及范圍較廣、沖擊力度較大的災(zāi)害沖擊上則更具優(yōu)勢，市級水利項(xiàng)目在以上兩方面相對都要更弱；（2）從作用強(qiáng)度來看，縣級水利項(xiàng)目削弱災(zāi)害沖擊的邊際效應(yīng)要強(qiáng)于省級項(xiàng)目，省、縣兩級水利項(xiàng)目存在一定替代關(guān)系，但省級項(xiàng)目對縣級項(xiàng)目只能形成有限替代；（3）從作用機(jī)制來看，縣級水利項(xiàng)目通過顯著增加達(dá)標(biāo)堤防、節(jié)水灌溉設(shè)施和小型水庫的供給數(shù)量，發(fā)揮災(zāi)害治理效應(yīng)。

本文研究揭示，水利投資放權(quán)能夠增強(qiáng)基層政府災(zāi)害響應(yīng)能力，從而較好地應(yīng)對常規(guī)災(zāi)害和局部災(zāi)害沖擊，增強(qiáng)災(zāi)害治理能力，縣鄉(xiāng)基層政府應(yīng)堅(jiān)持不懈地加強(qiáng)本地水利工程建設(shè)管理，特別是要高度重視堤防、水庫等關(guān)鍵水利工程管理，做到質(zhì)量、安全、效益相統(tǒng)一，中央政府通過轉(zhuǎn)移支付加強(qiáng)基層政府水利投資履職保障，筑牢水安全防范的第一道屏障。與此同時，我們要看到，在全球變暖大背景下，洪水、干旱、高溫、臺風(fēng)等極端天氣和氣候事件頻繁發(fā)生，形成了高強(qiáng)度、大范圍的巨型災(zāi)害沖擊。這仍然需要高層級政府，特別是中央政府承擔(dān)必要的重大水利項(xiàng)目投資建設(shè)責(zé)任，并對現(xiàn)有全國性和區(qū)域性重大水利工程進(jìn)行及時修復(fù)改造，確保對高強(qiáng)度、波及范圍廣的重大自然災(zāi)害風(fēng)險形成有效防御。只有這樣，才能同時發(fā)揮中央和地方兩個方面的積極性，從而更好地統(tǒng)籌發(fā)展和安全，為推進(jìn)中國式現(xiàn)代化筑牢安全屏障。