張 棟,王啟同

(河南財經(jīng)政法大學 民商經(jīng)濟法學院,河南 鄭州 450046)

2023年9月,十四屆全國人大常委會公布的立法規(guī)劃文件在“第一類項目”中明確提出了“積極研究推進環(huán)境(生態(tài)環(huán)境)法典和其他條件成熟領域的法典編纂工作”[1],標志著我國環(huán)境法典編纂實現(xiàn)了從理論論證邁向立法實施的階段性跨越。制度結構決定制度績效,立法模式的選擇作為對環(huán)境法典制度結構塑造過程中最為重要的一個要素,是環(huán)境法典能否發(fā)揮高質量立法績效的關鍵抓手。從我國現(xiàn)行各基礎立法的立法模式選擇上看,各部門法律領域內(nèi)主要涵蓋了單行立法模式以及部門基本法加單行法的混合模式,法典化的編纂模式從根本上所體現(xiàn)的最大的制度價值,便是能夠借助體系化的制度結構、綜合性的制度理性進一步解決當前我國環(huán)境法律制度體系尤其是具體制度運行中存在的交叉、重疊甚至是沖突問題,因而,模式選擇就成為環(huán)境法典編纂中最為關鍵的也是需要最先解決好的一個問題選項。

一、中國環(huán)境法典編纂的現(xiàn)實需求

注重生態(tài)環(huán)境方向的頂層設計,是完善生態(tài)文明建設的必然要求。在當下步入社會主義現(xiàn)代化強國新階段,我國發(fā)布了一系列文件以促進生態(tài)文明體制的改革。特別是在2020年,中共中央辦公廳和國務院辦公廳聯(lián)合發(fā)布的《關于構建現(xiàn)代環(huán)境治理體系的指導意見》,更加明確了頂層設計在生態(tài)環(huán)境治理層面的規(guī)劃安排,進一步明確了創(chuàng)建現(xiàn)代環(huán)境治理體系的目標,并強調了從源頭嚴格預防,到過程嚴格管理,再到結果嚴格懲罰的全過程全鏈條的環(huán)保體系架構。然而,從規(guī)范化、法治化角度看,環(huán)境治理在各個環(huán)節(jié)上在生態(tài)文明體制改革中還存在一些短板和不足,迫切需要運用法典編纂手段塑造現(xiàn)代環(huán)境治理體系[2]。

(一)從單行立法走向整體立法

體系建構的完整性深刻影響著界于體系內(nèi)法律制度實效的實現(xiàn)。目前,我國已經(jīng)形成了以《憲法》為保障,以《環(huán)境保護法》為核心,并由各部門環(huán)境單行法律組成的環(huán)境法律體系。然而,2014年修訂的《環(huán)境保護法》仍有許多漏洞,這也是我國在編纂環(huán)境法典時必須面對和解決的重要問題。首要的問題在于,從立法形式上看,《環(huán)境保護法》的位階并未達到基本法的層級。其基本理念和原則仍處于污染防治的范圍內(nèi),未能涵蓋自然資源保護以及生態(tài)保護,并且修訂后的《環(huán)境保護法》與《海洋環(huán)境保護法》《大氣污染防治法》《土壤污染防治法》《固體廢物污染防治法》《水污染防治法》等防治環(huán)境要素污染的環(huán)境單行法律均為全國人大常委會審議通過,具有同等效力,但無法對這些單行法產(chǎn)生主導和指引作用,也無法形成“基本法+單行法”的系統(tǒng)化結構。從立法內(nèi)容上看,《環(huán)境保護法》應該包含全面環(huán)境保護的基礎原則、引領思想以及制度等,而實際上其主要內(nèi)容是偏重于污染防治,并未對環(huán)境保護的廣義理念,包括自然資源、生態(tài)系統(tǒng)、循環(huán)利用和能源保護等方面給予足夠關注。這種現(xiàn)代環(huán)境治理體系其實不應僅僅局限于狹義上的環(huán)境治理,而應該包括自然資源和生態(tài)保護。法典編纂與此前我國追求的“基本法+單行法”模式相比有其獨特的優(yōu)點。主要體現(xiàn)在:一是,它擁有完備的邏輯結構,充分揭示了法律的民主性、科學性、全面性、預測性和可執(zhí)行性等特點,從而為社會生活提供了便利;二是,它具有政治象征意味,通過編纂法典以達成法規(guī)系統(tǒng)的融合,推動國家戰(zhàn)略的改變,持續(xù)致力于社會的改革;三是,它也富含法律文化的意義,推動國家的現(xiàn)代化過程。而當前的環(huán)境法律體系顯然無法將這些內(nèi)容都囊括其中。

(二)從部門立法走向系統(tǒng)立法

環(huán)境法律制度的系統(tǒng)體系性是提高規(guī)范運用效率的制度設計。我國自1979年制定《環(huán)境保護法(試行)》到現(xiàn)在,已經(jīng)頒布了數(shù)十部環(huán)境法律以及一系列行政法規(guī)、部門規(guī)章、國家環(huán)境標準。這么多的法律法規(guī)對于是否有法可依的問題提供了初步的解答。但是,深度分析后,目前立法還存在著很明顯的問題:首先,雖然環(huán)境法律法規(guī)的數(shù)量大,制定速度快,但是法規(guī)之間的重復程度比較高,矛盾也很多,法律的實施常常會碰到難題。在防治污染的法律法規(guī)中,40年的立法時間內(nèi),不斷修訂,導致《環(huán)境保護法》和水、大氣、土壤、固體廢物等污染防治法的重復率超過25%。一些基本的制度在不同的部門立法中,對原則、程序、條件、懲罰個體或形式的采用存在差異,給環(huán)保執(zhí)法和司法工作帶來了很大的困擾。其次,環(huán)境與資源制定法律的方式采取分離的方式,缺乏系統(tǒng)化的立法思維。最重要的是,環(huán)境與資源立法主要由各自的行政部門提出,部門的利益在制定法律的過程中起主要作用。這不僅引發(fā)了很多法律沖突,也經(jīng)常策略性地解決立法沖突,政策不斷出臺,執(zhí)法責任混亂,導致實際環(huán)境管理的法律效率低。環(huán)境保護的工作基本上要靠政策推動,動態(tài)執(zhí)法更加常見,法律的實際效力和權威性降低,對環(huán)境法治的塑造有較大負面影響。推進生態(tài)環(huán)境保護的立法過程是構建生態(tài)文明的外部支持和內(nèi)部動力。編纂法典不但能夠對法律本身的系統(tǒng)性和穩(wěn)定性產(chǎn)生重大意義,作為社會調控的法律手段,通過法典的形式還可加強法律的權威地位,從而優(yōu)化法律在社會調控中的作用。因此,編纂環(huán)境法典是為新時代生態(tài)文明建設提供法制保障、推動環(huán)境治理系統(tǒng)化和能力現(xiàn)代化的首選途徑。

二、國外環(huán)境法典編纂的基本模式

編纂環(huán)境法典的模式是法典化目標的外在顯現(xiàn),并直接對法典構造的設計路線產(chǎn)生影響。隨著社會的不斷發(fā)展與進步,法典化的要求并不像以前一樣嚴格,法典化逐漸衍生出了三種路徑。國外的法典編纂模式包括形式型法典編纂、實質型法典編纂以及適度型法典編纂。

(一)形式型編纂

形式型法典編纂是一種通過順序排列和類別歸納的方法收集所有環(huán)境法律規(guī)范的法典編纂模式。它旨在把現(xiàn)有各部門的單行法律法規(guī)合并到一起,而不是在這個過程中追求實質上的規(guī)范體系更改。《法國環(huán)境法典》選擇形式型法典編纂模式以解決法國環(huán)境法律碎片化為目標,期望借以實現(xiàn)其國內(nèi)環(huán)境法律體系在形式上的整體性[3]。贊同編纂形式型法典的學者大多認同穗積陳重的法典編纂目的思想中的整理策略[4]。黨庶楓、郭武將“法典是法律的集合體”作為邏輯起點,認為隨著經(jīng)濟社會、市民社會和科學技術的發(fā)展會不斷引發(fā)環(huán)境法的變革,不符合更新策略下實質性法典所蘊含的穩(wěn)定性。因此,采取形式型法典編纂方式更契合我國環(huán)境法當前發(fā)展的現(xiàn)狀,通過整理環(huán)境法律和環(huán)境政策,使得單獨的環(huán)境立法更為細致和科學,保障以此模式編纂的環(huán)境法典能夠應對社會發(fā)展的變化,避免被淘汰的可能[5]。彭峰認為,環(huán)境法典的編纂不只要應對《民法典》解法典化和再法典化的問題,還需要面對以修正案為唯一手段對《刑法典》進行修訂所帶來的類似的爭議。相對而言,環(huán)境法典的編纂更加復雜[6]。環(huán)境法在系統(tǒng)化方面遇到了生態(tài)環(huán)境法律不清晰、環(huán)保法律和黨政文件識別困難、生態(tài)環(huán)境立法的多元價值觀、一體化和連貫性難以實現(xiàn)、生態(tài)環(huán)境管理體系結構轉變等難題。如果把環(huán)境法律框架僅局限在特殊的環(huán)境立法,這個體系的發(fā)展依然是不清晰。而且,我們正在經(jīng)歷大量立法和法律修改的時期,如正在起草的《南極活動與環(huán)境保護法》《國家公園法》等,我們?nèi)匀皇窃诹⒎ǖ母咚侔l(fā)展期,并且我們進入高頻修改法律的時期,生態(tài)文明法律體系的轉變尚未完成。在目前階段,我們持續(xù)地針對新的環(huán)境問題進行立法,每部特殊的環(huán)境法律可能調整一個或多個要素,大量單行環(huán)境法之間的內(nèi)部聯(lián)系極其復雜且難以追蹤[7]。本文認為,僅僅編纂形式型環(huán)境法典雖然也能滿足法典化的夢想,但對生態(tài)文明建設和環(huán)境治理體系現(xiàn)代化以及實現(xiàn)環(huán)境法治的重要性價值有限。

(二)實質型編纂

實質型法典編纂是指一種通過構建系統(tǒng)結構和嚴格邏輯體系的法典編纂模式,其目的是以新的法律理念為基礎,實現(xiàn)法律規(guī)范的體系化,甚至以法典的形式構建新的法律秩序。在實踐中,選擇實質性法典編纂模式的《德國環(huán)境法典(草案)》則遵循了《德國民法典》的制定原則和技術標準,力圖構建一個體系嚴謹、邏輯連貫的“最理想的環(huán)境法典”[8]。但是,由于德國聯(lián)邦與聯(lián)邦州之間的利益沖突,導致該環(huán)境法典立法草案宣告失敗。贊同編纂實質型法典的學者認為,該編纂模式下法律體系的融貫性表現(xiàn)在法律原則之間形成價值的統(tǒng)一體。當前生態(tài)文明思想中提出了“人與自然生命共同體”理念,標志著我國生態(tài)文明法治改革新時代的到來。例如,《長江保護法》《黃河保護法》等新的單行立法就是以這一價值觀為導向。可以預見,未來起早和修訂單行法的過程中也將逐步融入這一新的觀點。楊朝霞認為,環(huán)境法典的編纂目的是實現(xiàn)同類法律規(guī)范的體系化,習近平生態(tài)文明思想屬于第三代環(huán)境立法理念,而目前我國環(huán)境法主體上處于第二代環(huán)境法的階段,但對于以問題為導向、以政策為指引、以事理為基礎、以法理為支撐、時代性特征顯著、立改廢活動仍頻的環(huán)境法而言,應在習近平生態(tài)文明思想的指引下,在之后立足于較長時期內(nèi)較為穩(wěn)定的事實和政策情況下,提取一定范圍、一定層次的同類法律規(guī)范作為“公因式”完成體系化建構形成第三代環(huán)境法典[9]。本文認為,編纂實質型環(huán)境法典需要考慮單行法或特別條款的數(shù)量急劇增加,從而引發(fā)法典內(nèi)外系統(tǒng)的分裂問題。嚴格地講,實質型環(huán)境法典作為容易喪失其環(huán)境法唯一和真正法源的模式,是我們需要特別關注的問題。

(三)適度型編纂

適度型法典編纂是指對單行法的統(tǒng)一和整合不是絕對的,而是選擇法典和一定的單行法共存,漸進式階段性的編纂,其目的是對現(xiàn)行分散的法律法規(guī)整合為動態(tài)化體系的同時,保留制度革新的空間?！度鸬洵h(huán)境法典》在編纂過程中,以解決單行法沖突和適應環(huán)境立法的靈活性為目標,選擇了適度的編纂模式。具體來說,它采取了框架編撰和授權立法的編纂結構,舍棄了嚴謹性和確定性的絕對要求,以達到相對的開放性和可操作性[10]。贊同編纂適度型法典的學者認為,由于我國環(huán)境法律體系的龐雜性、綜合性,以及我國環(huán)境法律體系發(fā)展并不完善的現(xiàn)實,在法典化的初級階段,無法編纂出一部內(nèi)容涵蓋環(huán)境保護全部法律規(guī)范、體系嚴謹、邏輯貫通的完美法典,但是可以降低對環(huán)境法典的要求標準,先制定一部較低標準的環(huán)境法典,隨著環(huán)境法律的不斷發(fā)展和完善,可以提高環(huán)境法典的標準,從而經(jīng)過一段時間后完全實現(xiàn)環(huán)境法典較高意義上的制定標準,最終實現(xiàn)傳統(tǒng)意義上法典標準的環(huán)境法法典化。如張梓太主張動態(tài)性適度法典化,實現(xiàn)法典法和單行法的共存。其中的動態(tài)是指環(huán)境法典的編纂應當實行漸進式、階段性的路徑,適度是指要根據(jù)環(huán)境法律的現(xiàn)實和發(fā)展現(xiàn)狀的具體情況來加以判定[11]。李艷芳主張,采用框架性法典法與授權性單行法并行的法典模式,認為其結合了形式編纂和實質編纂的優(yōu)勢,既不同于形式型法典的標準,也有別于實質性法典的理念,結合了實質型法典體系嚴謹、邏輯清晰和形式型法典內(nèi)容松散、分類安排、集中排列的共同優(yōu)勢[12]。

為了避免環(huán)境法典變得僵硬不變,環(huán)境法典編纂者應當接受理性是受限制的,避免嘗試編寫一部包含一切元素的環(huán)境法典,代替的做法是采取適度的編纂策略,推出一部具有基本覆蓋能力和全面協(xié)調能力的環(huán)境法典。這種適度化體現(xiàn)在兩個方面:一是在規(guī)范方面適度化。法典編纂并非只是確定、界定和發(fā)展法律的一種方式,它需要在調整范圍的時候,去除那些超越了環(huán)境法本身領域的環(huán)境相關法,并納入能夠補充疏漏和詳細闡釋的專門環(huán)境法作為整體環(huán)境法典的“伴隨法”,這樣就可以構成“環(huán)境法典+專門環(huán)境法”的立法模式。二是在編纂程度方面適度化。在設定環(huán)境法典編纂的程度時,應該舍去極端的實體法典化或簡單匯編的形式法典化模式,選擇兩者之間的框架性實質編纂模式。環(huán)境法典的編纂者應預設法典文本的調整空間和機制,在“解除法典化”和“重新法典化”之間設立制度接口,以輕微的改動、補充和周期性調整來緩解法典穩(wěn)定性與環(huán)境問題快速變化所帶來的緊張關系[13]。筆者認為,適度型法典編纂本質是動態(tài)開放的實質性法典編纂過程,只是因為環(huán)境問題的復雜性,暫時不能統(tǒng)一法源而選擇的創(chuàng)新模式。

三、中國環(huán)境法典編纂的模式選擇

不管是形式型編纂、實質型編纂還是適度型編纂,編纂模式選擇的最基本前提必然要緊密圍繞生態(tài)文明建設在法制領域的客觀要求。以法治思維與法治方式推動和保障生態(tài)文明建設,促進形成生態(tài)文明法律體系和完善的環(huán)境治理體系正是當下中國環(huán)境法治必須處理的時代命題。因此,編纂環(huán)境法典的目標是解決我國環(huán)境法律體系的整體性缺失,通過建立日益緊密的法律規(guī)范體系,構建在生態(tài)文明背景下的現(xiàn)代環(huán)境治理體系。但是不可避免地具有一定的滯后性和封閉性。但我們要充分考慮到環(huán)境法學是一種對策法學,其關注點在于解決環(huán)境問題,提出應對策略,以及聚焦熱點問題[14]。這在很大限度上與環(huán)境法所面臨的跨部門法及其所蘊含的科技屬性帶來的解法典化問題存在理論上的沖突,同時也與風險時代下的環(huán)境法的特點及公眾的全面參與要求存在某種程度的矛盾。

(一)選擇適度型環(huán)境法典

現(xiàn)代社會的易變性和生態(tài)環(huán)境的復雜性要求環(huán)境法律應當及時地與環(huán)境問題進行對接并及時做出修改。適度型的法典編纂模式的靈活性恰恰能解決這種解法典化困境同時也能消解法典嚴苛的標準和要求,使得環(huán)境法的法典編纂不至于無法啟動。環(huán)境法典的總則部分能夠采用精進的立法技巧,將普適性的規(guī)定凝練出來,明確法律原則和法律體系中的共同要素,利用公因式提取的方式,將通用性的概念、原則和制度從現(xiàn)行的環(huán)境法律法規(guī)中剝離出來。再者,法典的各個子章節(jié)可以根據(jù)統(tǒng)一的標準規(guī)定進行劃分,每個子章節(jié)都應該有各自的主題和作用,旨在建立以環(huán)境法律關系調整為主的法律調整目標,以此形成完整的法典體系。實際上,在當前情況下,環(huán)境法典編纂并不需要完全覆蓋,不必涵蓋所有環(huán)境法源,并替代所有的環(huán)境法律。更重要的是,選擇能反映環(huán)境法的本質和實現(xiàn)國家目標的關鍵和核心部分進行整合,全面規(guī)定其基礎性范圍、制度和內(nèi)容,為推動環(huán)境治理體系現(xiàn)代化建立一個完整、有序的法律框架。此種考慮有兩方面原因:首先,現(xiàn)行環(huán)境法仍存在弱點和空白,如自然保護區(qū)、國家公園等法律在區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)和生物多樣性保護方面仍有很大的應用空間。其次,一些與環(huán)境法相關卻又屬于其他領域的法律,如《生物安全法》《核安全法》等,是不能包含在環(huán)境法典中的。因此,為了實現(xiàn)環(huán)境法典的切實效果,或者為了真正達到環(huán)境立法的目標,需要在法典之外設置單行法或者是環(huán)境專門法,以增加、改良并細致化環(huán)境法典的原則和具體規(guī)則并且持續(xù)地進行改進。顯然,在這個由“法典+單行法”形成的體系中,單行法就是環(huán)境法典的附屬部分,對法典進行有序的補足和實質化。因此,積極的法典編纂實則是一種將現(xiàn)有的環(huán)境法從分散、混亂的狀態(tài)轉變?yōu)閮?nèi)部整齊一致的立法策略。通過法典編纂對于歷史背景不同、法律目標不一、立法技巧和政策措施各不相同的相關法律進行選取整合,運用全盤的、組織的思維形式重構環(huán)境法的邏輯體系和法律條款,提升環(huán)境立法對現(xiàn)代環(huán)境治理體系的操控能力,為環(huán)境法的有效執(zhí)行提供行之有效的路徑。

(二)保持法典的開放包容性

采取適度型法典編纂模式的同時,保證法典的開放性與包容性有機結合,促進環(huán)境法典和單行法對生態(tài)文明建設的支撐。我國目前仍處于高速立法時期,僅2018—2023年的五年間,制定了《長江保護法》《濕地保護法》《土壤污染防治法》《噪聲污染防治法》《生物安全法》《資源稅法》《黑土地保護法》《黃河保護法》《青藏高原生態(tài)保護法》等9部法律;還有《國土空間開發(fā)保護法》《南極活動與環(huán)境保護法》《生物多樣性保護法》《氣候變化應對法》等法律已進入制定環(huán)節(jié)或者正在研究制定?？梢?在面對社會改革和生態(tài)文明建設的需求,仍會存在新型環(huán)境單行法的可能。在這種模式中,必須確保環(huán)境法典保持開放和包容的狀態(tài)。提高法典開放性可以通過改進立法技術的方法來增強法典的涵射力;提高法典包容性可以針對社會發(fā)展需求,對單行法進行再次編纂,以盡其可能維護環(huán)境法典在生態(tài)環(huán)境領域的法源地位。只有保證環(huán)境法典的開放包容,才能積極應對時代變化,維持環(huán)境法典的權威性,避免環(huán)境法律法規(guī)在實際應用中與解決環(huán)境問題發(fā)生偏離,進而提高環(huán)境法典的適應性。

回顧環(huán)境法治建設的進程,我國環(huán)境立法經(jīng)歷了從第一代環(huán)境法到第三代環(huán)境法的發(fā)展過程。立法價值觀從第一代的環(huán)境保護觀到第二代的可持續(xù)發(fā)展觀再到第三代的生態(tài)文明觀,體現(xiàn)了我國環(huán)境治理理念的進步。隨著思想的升華,環(huán)境法律法典的編制工作必然是一項持久的,循序漸進的任務,這是目前研究的根本理念。在進行現(xiàn)行環(huán)境法律法典的整理過程中,我們應根據(jù)法治的實踐對法典的目標進行闡釋,并且關注當前的環(huán)境立法的混亂、破碎化、重復性以及低效率所造成的環(huán)境法律實施難題,因此,我們把實現(xiàn)法律規(guī)范化和系統(tǒng)化設定為環(huán)境法律法典化的目標。

四、結語

編纂環(huán)境法典是我國環(huán)境法治進程中的飛躍,是對進一步健全生態(tài)環(huán)境保護頂層設計的重要法制落實,同樣也為全球生態(tài)環(huán)境治理提供了寶貴的中國方案。環(huán)境法典編纂的重要任務緊密聚焦于將新時代國家各項高質量發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃同美麗中國建設目標實現(xiàn)法律制度層面的耦合,由此不斷滿足可持續(xù)發(fā)展、高質量發(fā)展的經(jīng)濟社會建設和法治建設要求。為此,環(huán)境法典立法編纂模式選擇應更加重視環(huán)境法律規(guī)范在體系化過程中的內(nèi)部協(xié)調與統(tǒng)一,進一步提升環(huán)境法律制度面對復雜多樣環(huán)境問題時的規(guī)制適用性。綜觀全球,一些較成功的環(huán)境法典編纂案例向我們展示了一個可能的解決路徑:通過整合和提升現(xiàn)行環(huán)境法的通用原則和價值,能夠解決因立法層次不同帶來的法律沖突和重復問題,進而形成一部具有綜合協(xié)調力的基礎型環(huán)境法典,它在實踐中具有更深遠的意義。此外,我們在選擇中國環(huán)境法典的構建方式時,可適當保留部分針對復雜和變化不定的特定領域的環(huán)境專門法,以此來補充、完善并具體化環(huán)境法典,使其能夠更便捷地適應不斷變化的情況,降低法典的封閉和僵化現(xiàn)象,進一步提升我國環(huán)境法典的制度實效。