渠晨曦,楊建生,羅 懿

(1.廣西師范大學(xué) 法學(xué)院,廣西 桂林 541006;2.中共博羅縣紀(jì)委監(jiān)委,廣東 博羅 516100)

一、行政許可條件標(biāo)準(zhǔn)化與行政許可自由裁量權(quán)控制

(一)行政許可條件與行政許可條件標(biāo)準(zhǔn)化的含義

行政許可條件是指在行政許可申請(qǐng)人提交申請(qǐng)時(shí),需要滿(mǎn)足法律、法規(guī)和規(guī)章規(guī)定的條件,在《行政許可法》中往往表述為“法定條件”或“法定條件、標(biāo)準(zhǔn)”。此處的“法定”應(yīng)屬于設(shè)定內(nèi)容層面的法,限于“法律、法規(guī)、國(guó)務(wù)院決定和省級(jí)政府規(guī)章”。行政許可條件是行政相對(duì)人獲得行政許可的最低要求,即行政相對(duì)人在滿(mǎn)足受理?xiàng)l件后,向行政主體提交的與行政許可事項(xiàng)相關(guān)的材料是否符合法律規(guī)定的要求并且滿(mǎn)足一定的資質(zhì)。根據(jù)法律保留原則,行政許可條件的設(shè)置是一個(gè)從“行政法規(guī)—規(guī)章”的封閉性空間,也就是說(shuō),規(guī)范性文件無(wú)權(quán)涉獵行政許可條件[1]83。

區(qū)別于行政許可條件,行政許可條件標(biāo)準(zhǔn)化是行政機(jī)關(guān)運(yùn)用科學(xué)技術(shù)手段,提煉執(zhí)法實(shí)踐經(jīng)驗(yàn),在法律框架內(nèi)制定行政許可條件標(biāo)準(zhǔn),是對(duì)許可條件的細(xì)化及量化。行政許可條件是一個(gè)既定概念,是許可機(jī)關(guān)作出許可決定所必須依據(jù)的行為規(guī)范,標(biāo)準(zhǔn)化則是為了解決已制定的行政許可條件在缺少具體操作細(xì)則的情況下如何統(tǒng)一明確審查標(biāo)準(zhǔn),以此來(lái)更好地限制行政裁量權(quán)恣意行使,其本質(zhì)是在不違背法律保留原則的情況下,把行政許可條件的實(shí)施準(zhǔn)則制定權(quán)力下放到實(shí)施部門(mén)。

《行政許可法》規(guī)定,凡設(shè)定行政許可,應(yīng)當(dāng)明確行政許可實(shí)施條件,同時(shí)賦予了法規(guī)、規(guī)章在不違反上位法其他條件的情況下對(duì)行政許可條件進(jìn)行具體規(guī)定的權(quán)力(從無(wú)到有)。然而,法律規(guī)范自身存在著抽象性、模糊性、適用的不確定性等弊端[2],企圖事無(wú)巨細(xì)地將每一項(xiàng)行政決定以規(guī)則形式事先布控,是不切實(shí)際的[3]。實(shí)踐中通常表現(xiàn)為由地方政府或主管部門(mén)制定統(tǒng)一許可條件標(biāo)準(zhǔn)(從有到細(xì))以指導(dǎo)本轄區(qū)內(nèi)的行政許可行為,此類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)實(shí)際是行政機(jī)關(guān)自身的行為規(guī)范,如《廣州市商務(wù)局規(guī)范行政許可自由裁量權(quán)規(guī)定》《南京市農(nóng)業(yè)委員會(huì)行政許可自由裁量基準(zhǔn)》等。

(二)行政許可條件標(biāo)準(zhǔn)化與行政裁量基準(zhǔn)的關(guān)系

行政裁量基準(zhǔn)由法律規(guī)則及行政規(guī)則設(shè)定。我國(guó)“以制定主體的層級(jí)”為主要行政立法標(biāo)準(zhǔn),在不同層級(jí)的行政機(jī)關(guān)以行政規(guī)則設(shè)定裁量基準(zhǔn)時(shí),將導(dǎo)致內(nèi)容相差無(wú)幾的裁量基準(zhǔn)出現(xiàn)不同位階——有權(quán)制定規(guī)章的高層級(jí)政府制定的裁量基準(zhǔn)被稱(chēng)作規(guī)章;無(wú)權(quán)制定規(guī)章的低層級(jí)政府制定的裁量基準(zhǔn)被稱(chēng)作其他規(guī)范性文件,顯然不合適。故而,裁量基準(zhǔn)盡管可以被理解成行政立法家族中的成員,但在規(guī)范層面,其自身并不構(gòu)成一個(gè)獨(dú)立類(lèi)型,而只是規(guī)范性文件的一種表現(xiàn)形式[1]82。

行政裁量基準(zhǔn)這一概念移植于德國(guó)行政裁量理論,經(jīng)數(shù)年發(fā)展,我國(guó)理論界與實(shí)務(wù)界對(duì)行政裁量基準(zhǔn)的概念仍未統(tǒng)一。在理論界,周佑勇認(rèn)為,行政裁量基準(zhǔn)是一種特殊的選擇判斷機(jī)制,這種機(jī)制是由相關(guān)的行政機(jī)關(guān)建立,并產(chǎn)生一定的規(guī)則,允許行政主體在一定的情況下進(jìn)行選擇判斷,致使行政自由裁量權(quán)的效果合理化[4]。余凌云認(rèn)為,裁量基準(zhǔn)是依附在裁量權(quán)之中的,只要享有裁量權(quán),就有權(quán)制訂裁量基準(zhǔn),不需要法律的特別授權(quán),行政機(jī)關(guān)可以自行判斷有無(wú)制訂的必要?？梢允且?guī)章,也可以是規(guī)范性文件[5]。然而,實(shí)踐中,國(guó)務(wù)院于2009年發(fā)布的《行政裁量權(quán)規(guī)范指引》明確規(guī)定,裁量標(biāo)準(zhǔn)是執(zhí)法機(jī)關(guān)確定和實(shí)施的具體行政執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn),也是行政法律依據(jù)的適用規(guī)則。2010年,國(guó)務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)依法治國(guó)的意見(jiàn)》針對(duì)行政自由裁量權(quán)進(jìn)行了更深一步地解釋,行政自由裁量權(quán)的裁量標(biāo)準(zhǔn)是通過(guò)對(duì)執(zhí)法規(guī)則的不斷完善,進(jìn)一步對(duì)行政自由裁量權(quán)進(jìn)行科學(xué)性細(xì)化與合理性量化,防止行政自由裁量權(quán)的恣意濫用。盡管理論界與實(shí)務(wù)界對(duì)行政裁量基準(zhǔn)的概念各有偏重,但兩種觀點(diǎn)都承認(rèn):裁量基準(zhǔn)適用于行政許可在內(nèi)的多種執(zhí)法行為,而非僅規(guī)制行政處罰。

傳統(tǒng)的行政裁量基準(zhǔn)主要圍繞著行政處罰進(jìn)行討論,而忽略了非行政處罰類(lèi)裁量基準(zhǔn)的構(gòu)建。當(dāng)前已基本形成的共識(shí)是,行政處罰類(lèi)裁量基準(zhǔn)主要是以“事實(shí)—效果”為內(nèi)容的完整結(jié)構(gòu),對(duì)法律要件的基準(zhǔn)化,往往被稱(chēng)之為事實(shí)的“情節(jié)細(xì)化”;對(duì)法律效果的基準(zhǔn)化,往往被稱(chēng)之為“效果格化”[6]。

“事實(shí)—效果”是行政處罰類(lèi)裁量基準(zhǔn)區(qū)別于非行政處罰類(lèi)裁量基準(zhǔn)的關(guān)鍵要素。與行政處罰行為不同,行政機(jī)關(guān)在行政許可中所享有的裁量權(quán)限側(cè)重于法律要件環(huán)節(jié),而非法律效果,行政機(jī)關(guān)在法律效果部分往往只能做“是或非”的質(zhì)量判斷,而不是“多或少”的數(shù)量判斷,對(duì)于相對(duì)人的許可申請(qǐng),行政機(jī)關(guān)要么是批準(zhǔn),要么是不批準(zhǔn),并不存在一個(gè)可多可少的中間結(jié)果[7]38。在內(nèi)容上,行政許可條件標(biāo)準(zhǔn)制定者的主要工作精力都交給了要件裁量,都只是在細(xì)化“行政主體在認(rèn)定有待適用的法律要件時(shí)享有判斷的空間”[8]。換言之,行政許可條件標(biāo)準(zhǔn)化就是行政裁量基準(zhǔn)對(duì)許可領(lǐng)域的“情節(jié)細(xì)化”。

(三)行政許可存在自由裁量的必然性

就行政許可條件而言,《行政許可法》作為調(diào)整共同行政行為的法律,規(guī)定的是行政許可設(shè)定和實(shí)施需要遵循的共同規(guī)則,主要涉及行政許可的設(shè)定權(quán)、規(guī)定權(quán)、實(shí)施機(jī)關(guān)、實(shí)施程序和監(jiān)督檢查等內(nèi)容,而各項(xiàng)行政許可的具體條件則留待單行法予以明確和規(guī)定[9]。法律規(guī)則是一般性的、規(guī)范化的,其最低限度地要求決策者能夠?qū)⒁话阈浴⑶逦鞔_的規(guī)范準(zhǔn)確地適用于清楚確定的事實(shí)[10]。然而,法律規(guī)則的應(yīng)然立法要求并非對(duì)應(yīng)其實(shí)然立法狀態(tài)[11],法律仍存在滯后性、片面性等現(xiàn)實(shí)問(wèn)題,行政許可條件的設(shè)定規(guī)范難以對(duì)紛繁復(fù)雜的執(zhí)法事項(xiàng)進(jìn)行詳盡規(guī)定,多為原則性、模糊性概念,行政許可條件的規(guī)定只能夠概括化、原則化。行政許可條件設(shè)定規(guī)范中所蘊(yùn)含的確定性原則僅為一種高度確定性,不是循規(guī)蹈矩、絕對(duì)僵化,抽象性的法律條文必須經(jīng)過(guò)行政主體的內(nèi)化才能具有效力[12]。行政許可的核心是恢復(fù)自由,而不是向政府乞求行為的權(quán)利[13]。規(guī)則作為“標(biāo)準(zhǔn)、法式”[14],有助于限制甚至排斥個(gè)體意志的差異性,從而獲得行為的同一性與標(biāo)準(zhǔn)化,排除不同行為人行為的雜亂無(wú)章[15]。然而,在現(xiàn)代行政國(guó)家背景下,行政許可難免具有自由裁量色彩,許可的實(shí)施和決定往往存在一個(gè)多方利益調(diào)整的過(guò)程,這也為行政許可標(biāo)準(zhǔn)化實(shí)施提供了廣闊的創(chuàng)新可能性。

不可否認(rèn),行政許可法所蘊(yùn)涵的確定性規(guī)則與行政機(jī)關(guān)自由裁量之間存在緊張的內(nèi)部沖突,期待政府自我控權(quán)行為難以防止裁量權(quán)恣意濫用和權(quán)力尋租現(xiàn)象。故自由裁量權(quán)的行使必須納入法治軌道之上,通過(guò)對(duì)自由裁量灰色區(qū)域的治理,盡可能限制不必要和過(guò)度的自由裁量,保證行政許可制度改革順利推行,促進(jìn)社會(huì)公平正義。

(四)行政許可條件標(biāo)準(zhǔn)化對(duì)行政許可自由裁量權(quán)的控制

實(shí)踐當(dāng)中,構(gòu)建行政自由裁量權(quán)基準(zhǔn)作為規(guī)范政府行為、促進(jìn)依法行政的重要一環(huán),在落實(shí)法治中國(guó)建設(shè)的進(jìn)程中愈加重要。黨的十八屆四中全會(huì)報(bào)告以及《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要(2020—2025年)》明確要求不斷規(guī)范執(zhí)法自由裁量權(quán),建立健全行政自由裁量權(quán)基準(zhǔn)制度,細(xì)化、量化行政裁量標(biāo)準(zhǔn)。行政許可條件標(biāo)準(zhǔn)化是抑制行政許可自由裁量權(quán)的重要手段,并且標(biāo)準(zhǔn)化程度越高,留給自由裁量權(quán)的空間就越小。在筆者看來(lái),行政許可條件標(biāo)準(zhǔn)化和構(gòu)建行政許可自由裁量基準(zhǔn)如出一轍,兩者皆是對(duì)行政許可權(quán)的內(nèi)部規(guī)制,確切地講,行政許可條件的標(biāo)準(zhǔn)化就是構(gòu)建行政許可審查裁量基準(zhǔn)。

行政許可的核心內(nèi)容就是對(duì)行政許可條件進(jìn)行審查,這是行政許可最容易出紕漏的地方。雖說(shuō)對(duì)審查條件的過(guò)度化規(guī)范可能會(huì)極具壓縮甚至消滅自由裁量權(quán),但也要認(rèn)識(shí)到,通過(guò)規(guī)則的細(xì)化、量化以規(guī)范行政許可審查制度,對(duì)抑制行政自由裁量權(quán)的濫用、推進(jìn)法治政府建設(shè)無(wú)疑具有重要意義。同時(shí),不容忽視,對(duì)行政許可條件的過(guò)度化規(guī)范可能會(huì)導(dǎo)致裁量僵化。應(yīng)當(dāng)說(shuō),通過(guò)行政許可審查條件的標(biāo)準(zhǔn)化來(lái)限制行政許可自由裁量權(quán),是一個(gè)巨大的進(jìn)步,但標(biāo)準(zhǔn)化技術(shù)除了要有效抑制裁量權(quán)的濫用外,還要保留合理的自由裁量空間。

二、行政許可條件標(biāo)準(zhǔn)化的可行性

(一)對(duì)行政許可條件標(biāo)準(zhǔn)化質(zhì)疑

1.合法性質(zhì)疑

根據(jù)法律保留原則,行政機(jī)關(guān)只有在法律明確規(guī)定的情況下,才能作出積極的行政行為。換言之,任何行政機(jī)關(guān)的積極行為都必須遵守法律保留原則,這是依法行政的基本要求。故而,若所制定的條件標(biāo)準(zhǔn)沒(méi)有法律依據(jù),它們就應(yīng)該被認(rèn)定為違法和無(wú)效。行政機(jī)關(guān)所制定的行政許可條件標(biāo)準(zhǔn)屬于內(nèi)部行政規(guī)范,也有學(xué)者將其稱(chēng)為行政規(guī)定[16]或行政規(guī)則[17]。內(nèi)部行政規(guī)范通常不會(huì)對(duì)外部相對(duì)人產(chǎn)生效力,然而,通過(guò)內(nèi)部規(guī)范性文件來(lái)制定行政許可條件標(biāo)準(zhǔn),將產(chǎn)生兩個(gè)問(wèn)題:一方面,行政許可條件標(biāo)準(zhǔn)會(huì)對(duì)行政相對(duì)人的人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)等切身利益產(chǎn)生影響;另一方面,原先只對(duì)行政機(jī)關(guān)內(nèi)部產(chǎn)生作用的規(guī)范性文件,通過(guò)外部化,必然會(huì)對(duì)外部主體具有約束力。

以上問(wèn)題限制了行政許可條件標(biāo)準(zhǔn)化的主體權(quán)限。如上文所言,行政許可條件由有權(quán)設(shè)定行政許可的法律、法規(guī)、國(guó)務(wù)院決定、省級(jí)政府規(guī)章規(guī)定,可由法規(guī)、規(guī)章在其上位法的范圍內(nèi)進(jìn)行細(xì)化,不享有行政立法權(quán)的地方政府或主管部門(mén)無(wú)權(quán)涉及行政許可條件。因此,沒(méi)有行政立法權(quán)的行政機(jī)關(guān)對(duì)行政許可條件的標(biāo)準(zhǔn)化處理,必然違背了法律保留原則,即這些行為從一開(kāi)始就存在合法性瑕疵,會(huì)遭受合法性和正當(dāng)性的質(zhì)疑。按照對(duì)我國(guó)制度體系的通俗理解,行政許可條件標(biāo)準(zhǔn)由地方政府或主管部門(mén)制定,而市級(jí)以下地方政府及地方主管部門(mén)不具有法規(guī)、規(guī)章的立法權(quán),其是否有權(quán)規(guī)定行政許可條件標(biāo)準(zhǔn)存在異議。

2.合理性質(zhì)疑

對(duì)行政許可條件標(biāo)準(zhǔn)化的合理性質(zhì)疑主要存在兩個(gè)方面:

第一,行政許可條件標(biāo)準(zhǔn)化并不能體現(xiàn)制度正義。合理性的主要價(jià)值基礎(chǔ)在于正義,為正義辯護(hù),即為人們的合理觀點(diǎn)尋求令人信服的根據(jù)或證據(jù),使人們的正義主張既具有說(shuō)服力和正當(dāng)、充足的理由,也使得正義既有客觀性又有理性和邏輯的力量[18]。理性的制度必然是正義的制度。行政許可條件標(biāo)準(zhǔn)作為一種規(guī)范形式必須符合正義的要求,無(wú)論其在預(yù)防和控制行政許可自由裁量權(quán)中如何作用,假如不合理,就應(yīng)當(dāng)被撤銷(xiāo)。非行政處罰類(lèi)裁量基準(zhǔn)被認(rèn)為是行政機(jī)關(guān)自治規(guī)則[19],其比較突出的表現(xiàn)是相對(duì)開(kāi)放“而非”必須到位的程序和直接與間接的內(nèi)外兼顧。在外部,規(guī)范行政許可條件時(shí)的“相對(duì)開(kāi)放”容易造成行政許可條件標(biāo)準(zhǔn)“單邊立法”的問(wèn)題,因?yàn)樗闹贫ㄎ茨芙⒕C合利益以及與當(dāng)事人、請(qǐng)求人進(jìn)行充分對(duì)話(huà)的意愿。若一項(xiàng)行政規(guī)則與相對(duì)方?jīng)]有直接關(guān)系,不影響相對(duì)方利益,純粹被行政機(jī)關(guān)“同化”,那便只是內(nèi)部行為,不需要產(chǎn)生平等對(duì)話(huà)的必要性。但是,行政許可條件標(biāo)準(zhǔn)化往往與行政許可相對(duì)人的利益直接掛鉤,行政許可部門(mén)作出許可決定通常以許可申請(qǐng)是否符合條件標(biāo)準(zhǔn)為關(guān)鍵依據(jù)。故認(rèn)為,行政許可條件標(biāo)準(zhǔn)具有直接的外部影響,而行政機(jī)關(guān)單方面制定行政許可條件標(biāo)準(zhǔn),缺少與行政許可相對(duì)人協(xié)商、對(duì)話(huà)的機(jī)制,顯失公平,同時(shí)有違行政許可制度正義和平等的價(jià)值追求。

第二,行政裁量基準(zhǔn)的形成阻卻了行政許可條件標(biāo)準(zhǔn)化的適用。作為《行政許可法》等法律制度的具體化和量化,行政許可條件標(biāo)準(zhǔn)化在防止行政許可裁量權(quán)恣意行使中扮演重要角色。在行政裁量權(quán)治理實(shí)踐中,行政許可條件標(biāo)準(zhǔn)趨于“運(yùn)動(dòng)化”,隨著其對(duì)行政自由裁量權(quán)的控制有效性而發(fā)展。然而,一個(gè)值得關(guān)注的問(wèn)題是,行政許可條件標(biāo)準(zhǔn)化是否適用于非行政處罰類(lèi)裁量基準(zhǔn)領(lǐng)域,并且是否能夠獲得實(shí)效?如果說(shuō)行政許可條件的標(biāo)準(zhǔn)化在非行政處罰類(lèi)裁量基準(zhǔn)領(lǐng)域中遇到障礙,那么行政自由裁量標(biāo)準(zhǔn)的“寬泛”適用就存在一定程度的斷層。行政行為不僅具有靈活性,而且具有異質(zhì)性,行政許可條件標(biāo)準(zhǔn)化要突顯行政許可與行政處罰的本質(zhì)區(qū)別——處罰是職務(wù)行為,許可是請(qǐng)求行為。目前,行政自由裁量基準(zhǔn)主要應(yīng)用于行政處罰執(zhí)行領(lǐng)域,通過(guò)區(qū)分不同情節(jié)和違法行為的危害性,設(shè)定相應(yīng)的行政處罰幅度,從而確立階段性違法行為的責(zé)任,從而獲得相對(duì)應(yīng)的行政處罰幅度[7]34。然而,現(xiàn)有關(guān)于行政許可條件標(biāo)準(zhǔn)化的一般理論并未明顯區(qū)別行政許可與行政處罰,其后果不僅影響了行政裁量基準(zhǔn)的發(fā)揮,也造成了象征性“立法”的制度問(wèn)題。總體而言,關(guān)于行政許可條件標(biāo)準(zhǔn)的文本數(shù)量較少,象征性“立法”問(wèn)題更為重要。

(二)行政許可條件標(biāo)準(zhǔn)化的學(xué)理證成

行政法學(xué)的核心命題是規(guī)范行政權(quán),證明行政權(quán)力的合法性,評(píng)判行政權(quán)力的創(chuàng)制與運(yùn)用是否合法與合理。這種證明主要關(guān)注行政權(quán)力的來(lái)源和運(yùn)用。

首先,行政權(quán)力不是自發(fā)產(chǎn)生的,而是形成于私權(quán)利的讓渡或限制中,從天賦人權(quán)論和社會(huì)契約論的角度闡釋二者的理論關(guān)系,一個(gè)基本的共識(shí)是,公民權(quán)利是公共權(quán)力的合法性來(lái)源[20]。公民的基本權(quán)利具有“原生性”,任何對(duì)其剝奪的行為都必須證明其合法性,否則應(yīng)當(dāng)被禁止。就行政權(quán)力的運(yùn)用而言,其無(wú)序擴(kuò)張加劇了自身可能出現(xiàn)濫用和異化的風(fēng)險(xiǎn)?！耙磺杏袡?quán)力的人都容易濫用權(quán)力,這是千古不變的真理。只有在權(quán)力受到限制時(shí),他們才會(huì)停止?！盵21]行政權(quán)擴(kuò)張是以利益為導(dǎo)向,以國(guó)家公權(quán)力為支點(diǎn),以?xún)?nèi)部規(guī)定為推行手段,將部門(mén)權(quán)力最大限度地進(jìn)入公私法領(lǐng)域,其結(jié)果是損害憲法與法律的權(quán)威,侵害公民的私人權(quán)利,不利于法治國(guó)家的構(gòu)建[22]。如上文所言,行政許可條件存在自由裁量的必然性,亟需使用標(biāo)準(zhǔn)化手段對(duì)其進(jìn)行規(guī)制,以防止裁量權(quán)濫用。

其次,相對(duì)于立法權(quán)和司法權(quán)而言,行政權(quán)力更容易擴(kuò)張。為了應(yīng)對(duì)日益繁雜的行政管理事務(wù),在“全能政府”理念支配下,行政權(quán)開(kāi)始介入包括市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)在內(nèi)的各個(gè)社會(huì)領(lǐng)域,政府權(quán)力邊界采用了不包括立法權(quán)和司法權(quán)等公共權(quán)力總體的外延概括方式,從而形成了“大政府”和“行政國(guó)家”。與立法權(quán)和司法權(quán)相比,行政權(quán)如影隨形,更易對(duì)公民權(quán)利產(chǎn)生直接影響。行政許可條件是行政許可決定作出的重要依據(jù),是公民“恢復(fù)自由”的關(guān)鍵,理應(yīng)進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化,使其在法治軌道上正確運(yùn)行。

最后,從合憲性的角度來(lái)看,我國(guó)憲法沒(méi)有禁止政府進(jìn)行授權(quán)立法,也并未規(guī)定完全將立法權(quán)專(zhuān)屬于人民代表大會(huì)及其常委會(huì),而是授予政府部分立法權(quán)和規(guī)則制定權(quán)?！缎姓S可法》第16條第3款規(guī)定:“規(guī)章可以在上位法設(shè)定的行政許可事項(xiàng)范圍內(nèi),對(duì)實(shí)施該行政許可作出具體規(guī)定。”該條文并未說(shuō)明規(guī)章之外的行政規(guī)范性文件是否可對(duì)實(shí)施行政許可作出具體規(guī)定,但從另一個(gè)角度看該法亦未曾禁止行政規(guī)范性文件對(duì)實(shí)施行政許可作出具體規(guī)定[23]154。有學(xué)者認(rèn)為,《行政許可法》第17條所規(guī)定的“其他規(guī)范性文件一律不得設(shè)定行政許可”,其本質(zhì)上便是禁止了其他規(guī)范性文件涉獵行政許可條件標(biāo)準(zhǔn)的權(quán)限[1]83。然而,這種觀點(diǎn)實(shí)際上忽略了行政許可條件與行政許可條件標(biāo)準(zhǔn)的區(qū)別:行政許可條件是許可機(jī)關(guān)作出許可決定所必須依據(jù)的行為規(guī)范,而標(biāo)準(zhǔn)化則是在不違反上位法的情況下對(duì)行政許可條件的細(xì)化,并未分化出新的行政許可權(quán)內(nèi)容,彌補(bǔ)了由于法律規(guī)定過(guò)于宏觀和概括而難以直接作為許可標(biāo)準(zhǔn)的缺點(diǎn)[24]。

三、行政許可條件標(biāo)準(zhǔn)化存在的困難及成因

(一)行政許可條件標(biāo)準(zhǔn)化存在的困難

1.行政許可事項(xiàng)復(fù)雜性、多樣性造成的困難

行政許可事項(xiàng)有易有難。簡(jiǎn)單行政許可事項(xiàng)的審查內(nèi)容及程序并不復(fù)雜,如教師資格證認(rèn)定,企業(yè)的成立、變更、登記,企業(yè)投資項(xiàng)目核準(zhǔn)等,許可機(jī)關(guān)只需對(duì)申請(qǐng)人所提供申請(qǐng)材料的合法性進(jìn)行形式審查,不涉及實(shí)質(zhì)性?xún)?nèi)容,此類(lèi)行政許可事項(xiàng)條件標(biāo)準(zhǔn)化可操作性強(qiáng)。而部分行政許可事項(xiàng)具有復(fù)雜的審查內(nèi)容及程序,如排污許可、特殊設(shè)備的安裝與使用、民用爆炸物品安全生產(chǎn)許可等,涉及手續(xù)要求、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、資質(zhì)條件等多方面審查,此類(lèi)行政許可事項(xiàng)條件標(biāo)準(zhǔn)的制定需受到時(shí)間、人力、經(jīng)費(fèi)等因素的限制,難以充分考慮所有可能出現(xiàn)的情況[25]。同時(shí),行政許可事項(xiàng)處于不斷變化和創(chuàng)新中。新型行政許可事項(xiàng)往往具有更大的創(chuàng)新性和靈活性,制定相應(yīng)的行政許可條件標(biāo)準(zhǔn)將更為棘手。此外,行政許可事項(xiàng)還具有跨部門(mén)性和綜合性的特點(diǎn)。部分行政許可事項(xiàng)涉及不同部門(mén)和領(lǐng)域,需要綜合考慮各方面因素。然而,國(guó)家機(jī)關(guān)按照專(zhuān)業(yè)化分工履行不同的工作職責(zé),在協(xié)同處理綜合性行政許可事項(xiàng)時(shí)往往難以協(xié)調(diào)一致,難以彌補(bǔ)行政許可條件標(biāo)準(zhǔn)因行政許可事項(xiàng)廣泛性而無(wú)法統(tǒng)一的詬病。

2.行政許可事項(xiàng)的專(zhuān)業(yè)技術(shù)性造成的困難

行政許可部門(mén)在作出許可決定時(shí)所面臨的問(wèn)題已不僅僅局限于單純的法律規(guī)范本身,更多的卻是專(zhuān)業(yè)、政策、科學(xué)技術(shù)領(lǐng)域中左右逢源[26]。對(duì)于具備較強(qiáng)專(zhuān)業(yè)性的行政許可事項(xiàng),其標(biāo)準(zhǔn)化處理需要多部門(mén)匯聚多種專(zhuān)業(yè)性人才、使用多類(lèi)專(zhuān)業(yè)設(shè)備、綜合多方面因素進(jìn)行,統(tǒng)一條件標(biāo)準(zhǔn)效率低下且成本較高。如上文所言,行政許可條件標(biāo)準(zhǔn)通常由地方政府或主管部門(mén)制定,如江西省永修縣行政審批局《關(guān)于制定行政許可自由裁量權(quán)基準(zhǔn)制度的通知》規(guī)定:“政務(wù)管理股牽頭負(fù)責(zé)本單位行使行政執(zhí)法自由裁量權(quán)制度的組織實(shí)施?！盵27]針對(duì)專(zhuān)業(yè)性強(qiáng)的行政許可事項(xiàng),地方政府或主管部門(mén)是否有能力制定行政許可條件標(biāo)準(zhǔn)存在疑問(wèn)。實(shí)踐中,為打破專(zhuān)業(yè)壁壘,通常由行政機(jī)關(guān)牽頭聯(lián)合社會(huì)專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)制定行政許可條件標(biāo)準(zhǔn),然而,社會(huì)專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)并非國(guó)家公權(quán)力,其制定的許可條件標(biāo)準(zhǔn)仍需行政機(jī)關(guān)賦予其法律效力,在行政機(jī)關(guān)缺乏專(zhuān)業(yè)能力時(shí),難以對(duì)許可條件標(biāo)準(zhǔn)的正當(dāng)性進(jìn)行兜底。

(二)行政許可條件標(biāo)準(zhǔn)化存在困難的原因

1.缺乏相應(yīng)的法律規(guī)范與頂層設(shè)計(jì)

其一,行政許可條件標(biāo)準(zhǔn)化缺乏法律的支持和保障。當(dāng)前,雖然我國(guó)已有行政許可條件標(biāo)準(zhǔn)化相關(guān)法律法規(guī),但現(xiàn)有法律體系仍不夠完善,主要表現(xiàn)為系統(tǒng)性、科學(xué)性及規(guī)范性不足。行政許可條件標(biāo)準(zhǔn)化缺乏全國(guó)統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn),可能導(dǎo)致同一行政許可事項(xiàng)在不同地區(qū)得到相反的許可評(píng)價(jià),降低政府公信力。

其二,行政許可條件標(biāo)準(zhǔn)缺乏全局性、系統(tǒng)性和指導(dǎo)性的頂層設(shè)計(jì)。現(xiàn)階段相關(guān)部門(mén)的頂層設(shè)計(jì)不夠明確和全面,導(dǎo)致制定和適用行政許可條件標(biāo)準(zhǔn)時(shí)缺乏相應(yīng)的指導(dǎo)和約束。行政許可條件標(biāo)準(zhǔn)詞義具有不確定性,即使是界定完好的規(guī)則和含義確鑿無(wú)疑的語(yǔ)詞,當(dāng)面對(duì)未曾預(yù)料的情況時(shí),也會(huì)變得具有不確定性[23]158。例如湖南制定的《醫(yī)療器械經(jīng)營(yíng)企業(yè)許可證管理辦法》第六條在規(guī)定申請(qǐng)?jiān)S可證應(yīng)當(dāng)具備的條件時(shí),兩次用到“與……相適應(yīng)”的字眼,那么如何界定“與……相適應(yīng)”呢?這種不確定性或許導(dǎo)致行政許可條件標(biāo)準(zhǔn)適用過(guò)于嚴(yán)格或過(guò)于寬松,不符合企業(yè)的實(shí)際情況[28]。

其三,制度改革出現(xiàn)阻礙。部分地區(qū)改革意識(shí)依舊淡薄,工作作風(fēng)難以轉(zhuǎn)變。有關(guān)行政許可裁量基準(zhǔn)的規(guī)范性文件大多只規(guī)定了原則性要求,難以直接適用,而試點(diǎn)先行恰恰是一項(xiàng)“自下而上”的工作,地方擁有較大自主權(quán),實(shí)踐中通常表現(xiàn)為對(duì)國(guó)家改革精神理解得不夠深入或只停留在表面工作。

2.行政許可條件標(biāo)準(zhǔn)化缺乏科學(xué)依據(jù)

行政許可條件的設(shè)定標(biāo)準(zhǔn)需要充分考慮行業(yè)特點(diǎn)、技術(shù)水平、市場(chǎng)需求等因素,而現(xiàn)實(shí)中許多行政許可條件的設(shè)定標(biāo)準(zhǔn)缺乏科學(xué)依據(jù),往往存在主觀性和隨意性。首先,行政許可條件標(biāo)準(zhǔn)的制定缺乏透明性和公眾參與,不符合公開(kāi)、公正、透明的原則。其次,行政許可條件設(shè)定標(biāo)準(zhǔn)不具備時(shí)效性和可調(diào)整性。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和科技創(chuàng)新的推進(jìn),行業(yè)和企業(yè)發(fā)展的需求也在不斷變化,但部分行政許可條件的設(shè)定標(biāo)準(zhǔn)缺乏時(shí)效性和可調(diào)整性,不能適應(yīng)時(shí)代發(fā)展的變化[29]。

3.行政許可條件標(biāo)準(zhǔn)化缺乏程序規(guī)范

行政許可條件標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)定需遵循嚴(yán)格的程序和流程,如信息公開(kāi)、聽(tīng)取意見(jiàn)、評(píng)估成本效益等環(huán)節(jié)。行政許可條件標(biāo)準(zhǔn)的內(nèi)容可能涉及多個(gè)部門(mén)、單位的管轄事項(xiàng),需要各部門(mén)、單位相互協(xié)作配合,但現(xiàn)實(shí)中存在部門(mén)之間的協(xié)作不到位,行政許可條件標(biāo)準(zhǔn)的程序規(guī)范難以落實(shí)。信息公開(kāi)是行政許可條件標(biāo)準(zhǔn)化程序中的重要環(huán)節(jié),需要向社會(huì)公開(kāi)行政許可條件標(biāo)準(zhǔn)化的有關(guān)信息,但現(xiàn)實(shí)中,諸多行政許可條件標(biāo)準(zhǔn)化信息公開(kāi)并不充分,導(dǎo)致制定行政許可條件標(biāo)準(zhǔn)所需的相應(yīng)監(jiān)督管理機(jī)制也難以建立。

4.缺乏相應(yīng)的監(jiān)督與評(píng)估機(jī)制

一方面,行政許可條件標(biāo)準(zhǔn)化監(jiān)督涉及多個(gè)部門(mén),實(shí)踐中各部門(mén)監(jiān)督責(zé)任不明確,缺乏有效的協(xié)調(diào)和配合,導(dǎo)致監(jiān)管空白和漏洞。同時(shí),行政許可條件標(biāo)準(zhǔn)化的監(jiān)督機(jī)構(gòu)設(shè)置不合理,監(jiān)管職責(zé)分散在多個(gè)部門(mén),各部門(mén)之間相互推諉,造成監(jiān)管滯后和資源浪費(fèi)。另一方面,行政許可具有專(zhuān)業(yè)與綜合二元性。實(shí)踐中,單獨(dú)依靠行政機(jī)關(guān)難以對(duì)其進(jìn)行客觀、全面地評(píng)估,其結(jié)果亦欠缺公正和客觀。另外,如上文所言,行政許可條件標(biāo)準(zhǔn)評(píng)估欠缺公開(kāi)透明機(jī)制,其評(píng)估結(jié)果的可接受性不高,阻礙了行政許可制度改革的順利推行。

四、完善行政許可條件標(biāo)準(zhǔn)化建議

(一)加強(qiáng)“頂層設(shè)計(jì)”,完善行政許可條件標(biāo)準(zhǔn)化相關(guān)法律法規(guī)

1.厘清行政許可條件標(biāo)準(zhǔn)的適用范圍

制定明確的行政許可條件標(biāo)準(zhǔn)化法律法規(guī),對(duì)行政許可條件標(biāo)準(zhǔn)的適用范圍進(jìn)行具體規(guī)定,以確保行政許可條件標(biāo)準(zhǔn)的一致性。此外,亟須加強(qiáng)行政許可條件標(biāo)準(zhǔn)化管理,規(guī)范行政許可條件標(biāo)準(zhǔn)化程序,強(qiáng)化行政許可條件標(biāo)準(zhǔn)化的審核、審批和監(jiān)督,確保行政許可條件標(biāo)準(zhǔn)化的適用范圍符合法律、法規(guī)規(guī)定。其中,提高行政許可條件標(biāo)準(zhǔn)化管理的透明度迫在眉睫。具體而言,通過(guò)公開(kāi)透明的行政許可流程和條件適用標(biāo)準(zhǔn),加強(qiáng)對(duì)行政許可實(shí)施的國(guó)家監(jiān)督和公眾監(jiān)督,避免出現(xiàn)利益集團(tuán)的壟斷,確保行政許可條件的適用范圍得到公正、公平、公開(kāi)的保障[30]。

2.合理配置行政許可條件標(biāo)準(zhǔn)的制定主體與權(quán)限

一方面,要合理配置行政許可條件標(biāo)準(zhǔn)化的主體,既要考慮制定機(jī)關(guān)的權(quán)威性和專(zhuān)業(yè)性,又要考慮到社會(huì)各方面的利益和訴求。具體而言,應(yīng)該根據(jù)不同行政許可事項(xiàng)的特點(diǎn)來(lái)規(guī)定行政許可條件標(biāo)準(zhǔn)的制定主體。另外,還應(yīng)當(dāng)考慮由相關(guān)行業(yè)協(xié)會(huì)、專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)、學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)、公民團(tuán)體等代表性組織協(xié)助參與制定。原因在于:行政許可條件的標(biāo)準(zhǔn)化從本質(zhì)上就是對(duì)行政許可權(quán)的細(xì)化分配,通過(guò)內(nèi)部規(guī)則外部化,對(duì)公民的權(quán)利義務(wù)影響深遠(yuǎn),公眾應(yīng)當(dāng)參與其中。

另一方面,行政許可條件標(biāo)準(zhǔn)的制定權(quán)限應(yīng)當(dāng)明確界定,以避免行政機(jī)關(guān)濫用職權(quán)。通過(guò)立法明確行政許可條件標(biāo)準(zhǔn)的制定權(quán)限以及必要的審查程序,如要求制定行政許可條件標(biāo)準(zhǔn)的主體提交相關(guān)材料、公開(kāi)征求意見(jiàn)、聽(tīng)取專(zhuān)家意見(jiàn)等。同樣,對(duì)于行政許可條件標(biāo)準(zhǔn)的修改與廢止,也應(yīng)當(dāng)采取公開(kāi)透明的程序來(lái)確保其合法性和合理性[31]。

3.規(guī)范行政許可條件標(biāo)準(zhǔn)的制定程序

首先,制定行政許可條件標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)明確依據(jù)法律、法規(guī)、規(guī)章等法定依據(jù),確保行政許可條件標(biāo)準(zhǔn)的合法性和規(guī)范性,同時(shí)應(yīng)當(dāng)公開(kāi)征求相關(guān)利益方的意見(jiàn)和建議,確保行政許可條件標(biāo)準(zhǔn)的合理性和公正性。其次,行政許可條件標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)遵循客觀、公正、透明、可操作的原則,明確所需達(dá)到的標(biāo)準(zhǔn)和要求,避免主觀性和不確定性,并且應(yīng)當(dāng)增設(shè)內(nèi)部審核程序,確保制定程序的合法性和合規(guī)性。此外,行政許可條件標(biāo)準(zhǔn)出臺(tái)實(shí)施之后,應(yīng)當(dāng)及時(shí)對(duì)其進(jìn)行監(jiān)管和評(píng)估,確保行政許可條件標(biāo)準(zhǔn)的適用性和有效性。

4.明確行政許可條件標(biāo)準(zhǔn)化的救濟(jì)途徑

行政許可條件標(biāo)準(zhǔn)化改革應(yīng)當(dāng)注重保障救濟(jì)途徑的公開(kāi)透明,以便公眾及時(shí)獲取申訴渠道和申訴方式,促進(jìn)行政許可條件標(biāo)準(zhǔn)的公正實(shí)施。其一,確定申訴渠道和申訴方式,并在與行政許可條件標(biāo)準(zhǔn)相關(guān)的法規(guī)、規(guī)章和通知中進(jìn)行明確公示。其二,建立信息公開(kāi)制度,要求政府及行政機(jī)關(guān)在行政許可條件標(biāo)準(zhǔn)相關(guān)的政府網(wǎng)站上及時(shí)公布有關(guān)申訴渠道、申訴方式、申訴期限、申訴流程、申訴處理結(jié)果等信息。其三,強(qiáng)化監(jiān)督機(jī)制,建立有效的行政許可條件標(biāo)準(zhǔn)化監(jiān)督機(jī)制,明確監(jiān)督部門(mén)職責(zé)和監(jiān)督程序,建立舉報(bào)渠道和接收舉報(bào)的機(jī)構(gòu),對(duì)涉及違法違規(guī)的行政許可條件標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行查處,并及時(shí)公布處理結(jié)果。其四,加強(qiáng)法律保障,完善行政許可條件標(biāo)準(zhǔn)申訴制度,明確公眾的申訴權(quán)利和救濟(jì)途徑,保障公眾的合法權(quán)益,加強(qiáng)對(duì)行政許可條件標(biāo)準(zhǔn)相關(guān)法律法規(guī)的解釋和執(zhí)行。

(二)完善行政許可條件標(biāo)準(zhǔn)化的監(jiān)督機(jī)制

1.立法監(jiān)督

各級(jí)人民代表大會(huì)及其常委會(huì)應(yīng)對(duì)同級(jí)人民政府或政府部門(mén)制定的行政許可條件標(biāo)準(zhǔn)依法實(shí)施監(jiān)督和控制,以實(shí)現(xiàn)憲法和法律的規(guī)定。行政機(jī)關(guān)的行政許可權(quán)從法律中獲得,行政許可條件標(biāo)準(zhǔn)是對(duì)行政許可權(quán)的細(xì)化,立法機(jī)關(guān)自然有權(quán)對(duì)其進(jìn)行監(jiān)督。主要表現(xiàn)為:首先,適用人大常委會(huì)備案審查制度,排除行政許可條件標(biāo)準(zhǔn)在制定過(guò)程中存在的合法性瑕疵。其次,建立科學(xué)合理的監(jiān)督機(jī)制,不應(yīng)過(guò)度干涉行政許可條件標(biāo)準(zhǔn)的制定,保障行政自由裁量權(quán)的實(shí)施空間,平衡好行政自由裁量權(quán)與個(gè)案正義的關(guān)系。最后,立法機(jī)關(guān)需要建立行政許可條件標(biāo)準(zhǔn)監(jiān)督的違法處理程序,包括建議修改后允許通過(guò)程序、不允許通過(guò)程序以及聽(tīng)證程序[32]。

2.司法監(jiān)督

司法對(duì)行政授權(quán)條件的審查,本質(zhì)上是“司法機(jī)關(guān)對(duì)行政機(jī)關(guān)的控制,體現(xiàn)了法治至上和權(quán)威的內(nèi)在憲法理念”。《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉的解釋》第145條規(guī)定,對(duì)具體行政行為提起行政訴訟的同時(shí),可以一并對(duì)所依據(jù)的規(guī)范性文件提起訴訟,該附帶性審查由接受行政訴訟案件的法院負(fù)責(zé)。實(shí)踐中,接受行政訴訟案件的法院通常為基層法院,這一制度設(shè)置實(shí)際是將行政許可條件標(biāo)準(zhǔn)的級(jí)別管轄限定在基層法院,且排除了司法機(jī)關(guān)對(duì)行政許可條件標(biāo)準(zhǔn)的主動(dòng)評(píng)判控制。該制度的弊端在于:一旦低層級(jí)的人民法院審查高層級(jí)政府所制定的行政許可條件標(biāo)準(zhǔn)時(shí),極可能因后果考量的掣肘而降低司法機(jī)關(guān)的審查能動(dòng)性。

面對(duì)這一問(wèn)題,可有條件地通過(guò)提級(jí)審理方式以完善行政許可條件標(biāo)準(zhǔn)附帶審查案件管轄機(jī)制,對(duì)于許可條件標(biāo)準(zhǔn)制定主體層級(jí)較高的,可予提級(jí),比如,基層法院審查地市級(jí)以上機(jī)關(guān)制定的許可條件標(biāo)準(zhǔn)、中級(jí)人民法院審查省級(jí)以上機(jī)關(guān)制定的許可條件標(biāo)準(zhǔn),均可納入提級(jí)審理范圍[33]。仍需注意,高層級(jí)法院因其職責(zé)特殊性,不宜盲目適用提級(jí)方式增加其案件數(shù)量,應(yīng)先由最初的受訴法院對(duì)案件基礎(chǔ)、程序適用及實(shí)質(zhì)內(nèi)容進(jìn)行審查,若審查后發(fā)現(xiàn)行政許可條件標(biāo)準(zhǔn)疑似違法,方能適用提級(jí)審理的方式。

3.行政監(jiān)督

行政許可條件標(biāo)準(zhǔn)化的目的之一是實(shí)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)的自我約束及控權(quán)。一方面,行政機(jī)關(guān)的自我監(jiān)督屬于綜合管控機(jī)制,上級(jí)部門(mén)需要兼顧下級(jí)部門(mén)所制定標(biāo)準(zhǔn)的合法性及合理性。另一方面,行政機(jī)關(guān)對(duì)自我監(jiān)督的控制是一種周期性的控制機(jī)制,可以最大限度地保證行政許可條件標(biāo)準(zhǔn)的合法性。在制定行政許可條件標(biāo)準(zhǔn)時(shí),應(yīng)當(dāng)明確行政機(jī)關(guān)和工作人員濫用行政許可條件標(biāo)準(zhǔn)化權(quán)限的責(zé)任,嚴(yán)格按照考核標(biāo)準(zhǔn)界定的責(zé)任對(duì)違規(guī)者進(jìn)行處分。此外,應(yīng)當(dāng)建立相應(yīng)的審查機(jī)制,定期考核、評(píng)估、更新行政許可條件標(biāo)準(zhǔn)。