［摘?要］全球數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展迅速，稅收作為政府、企業(yè)、個人之間最基礎(chǔ)的制度安排，是最能感受到數(shù)字經(jīng)濟新挑戰(zhàn)的前沿地帶。數(shù)字經(jīng)濟的時代要求和國家治理現(xiàn)代化的推進，正在促使我國稅制改革從稅收管理向稅收治理轉(zhuǎn)變。稅收治理與稅收管理在參與主體的地位、稅收目標、稅收屬性和稅收管理（治理）的手段等方面存在很大不同。從稅收管理向稅收治理轉(zhuǎn)變，不僅能夠破解我國稅收領(lǐng)域的各種難題，更加有效的發(fā)揮稅收在國家治理中的基礎(chǔ)性、支柱性和保障性作用，更可以促進我國國家治理水平的提升。要完成從稅收管理向稅收治理轉(zhuǎn)變，需要從治理理念、治理目標、治理主體、治理方式、治理機制等方面不斷進行革新與突破。

［關(guān)鍵詞］數(shù)字經(jīng)濟；稅收管理；稅收治理；挑戰(zhàn)

［中圖分類號］?F812.42［文獻標識碼］?A［文章編號］?1673-0461（2023）04-0077-06

一、引言

從20世紀90代開始，信息技術(shù)成為推動社會進步的主要力量，經(jīng)過幾十年的發(fā)展，數(shù)字經(jīng)濟已從“邊緣走向中心”，在規(guī)模迅速擴張的同時對經(jīng)濟各領(lǐng)域都產(chǎn)生深刻而持續(xù)的影響［1］。全球數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展迅速，我國數(shù)字經(jīng)濟正在從數(shù)字經(jīng)濟大國向數(shù)字經(jīng)濟強國邁進，并將大力發(fā)展數(shù)字經(jīng)濟上升為國家戰(zhàn)略，成為2035年遠景目標和“十四五”規(guī)劃的重要內(nèi)容。

黨的二十大報告高瞻遠矚地指出，我國要加快發(fā)展數(shù)字經(jīng)濟，促進數(shù)字經(jīng)濟和實體經(jīng)濟深度融合。在數(shù)字經(jīng)濟和實體經(jīng)濟融合過程中，數(shù)字經(jīng)濟正在改變各個行業(yè)的傳統(tǒng)業(yè)態(tài)，各個行業(yè)均將受到數(shù)字經(jīng)濟的巨大影響。稅收作為政府、企業(yè)、個人之間最基礎(chǔ)的制度安排，是最能感受到數(shù)字經(jīng)濟新挑戰(zhàn)的前沿地帶。建立在工業(yè)經(jīng)濟基礎(chǔ)上的稅收管理，管理模式和體制機制均無法適應(yīng)和應(yīng)對數(shù)字經(jīng)濟帶來的挑戰(zhàn)。因此，需要迫切改變稅收管理方式，積極探索稅收治理模式，適應(yīng)中國式現(xiàn)代化的發(fā)展要求。

本文重點研究聚焦數(shù)字經(jīng)濟時代的稅收改革問題，試圖從稅收治理的角度，探尋數(shù)字經(jīng)濟時代我國稅收體制如何適應(yīng)并助力數(shù)字經(jīng)濟的發(fā)展，更加有效地發(fā)揮稅收在國家治理中的基礎(chǔ)性、支柱性和保障性作用［2］。從稅收治理角度，要建立一套有利于經(jīng)濟發(fā)展、社會公平、生態(tài)環(huán)保的稅收制度，通過稅收治理推動國家治理現(xiàn)代化進程。

二、稅收管理向稅收治理轉(zhuǎn)變的動因

基于數(shù)字經(jīng)濟的時代要求和國家治理現(xiàn)代化的推進，我國稅制改革正在從稅收管理向稅收治理轉(zhuǎn)變。

（一）外在動因：數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展的時代要求

數(shù)字經(jīng)濟的到來，意味著社會各個方面將發(fā)生一系列深層次的變革，具體到經(jīng)濟領(lǐng)域，社會生產(chǎn)關(guān)系、組織形式等都將發(fā)生改變。數(shù)字經(jīng)濟也對國家稅收產(chǎn)生重要影響，工業(yè)經(jīng)濟時代政府主導(dǎo)的稅收管理模式，很難適應(yīng)數(shù)字時代的稅收要求，稅收監(jiān)管的難度加大，稅收關(guān)系中的利益沖突逐漸突出迫切需要通過制度變革來破解經(jīng)濟發(fā)展中難題。相對于工業(yè)經(jīng)濟時代，數(shù)字經(jīng)濟在生產(chǎn)要素、資源配置模式、經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、價值分配、商業(yè)形態(tài)等方面都發(fā)生了較大變化，對現(xiàn)有的稅收管理也產(chǎn)生了很大的影響。

1.對于稅制要素的影響

楊世鑒：數(shù)字經(jīng)濟下的中國稅制改革：從稅收管理到稅收治理

2023年第4期

在數(shù)字經(jīng)濟時代，數(shù)據(jù)作為關(guān)鍵生產(chǎn)要素具有無形化、流動性強、范圍廣的特點，數(shù)字化的經(jīng)濟活動給傳統(tǒng)的稅收要素的識別帶來一定的挑戰(zhàn)。首先，納稅主體識別難度加大。數(shù)字經(jīng)濟下交易具有網(wǎng)絡(luò)化、虛擬化和遠程化等特點，納稅主體界定存在較大難度。數(shù)字經(jīng)濟下，商業(yè)經(jīng)營門檻大幅降低，促使納稅主體模糊化和分散化，大量自然人借助互聯(lián)網(wǎng)成為商業(yè)經(jīng)營主體，會進一步模糊了自然人作為消費者和生產(chǎn)者的界限。這將對以企業(yè)納稅人為主建立起來的稅收征管體系產(chǎn)生重要影響。其次，征稅對象劃分的復(fù)雜化。數(shù)字經(jīng)濟下產(chǎn)業(yè)平臺化、生態(tài)化特性在很大程度上打破工業(yè)經(jīng)濟時代的行業(yè)邊界，尤其是制造業(yè)和服務(wù)業(yè)的劃分越來越困難。以傳統(tǒng)行業(yè)特征為基礎(chǔ)的征稅方式變得更加困難。最后，稅源和稅基難以控制。數(shù)字經(jīng)濟使得生產(chǎn)者和消費者之間的界限變得模糊，稅源更加復(fù)雜化和難以控制。數(shù)據(jù)作為關(guān)鍵生產(chǎn)要素后，經(jīng)濟活動依托于數(shù)字載體，導(dǎo)致價值創(chuàng)造存在不確定性和價值歸屬的模糊性，進而使得稅基規(guī)模具有不確定性。稅基是稅種設(shè)立的重要依據(jù)，稅基規(guī)模無法有效確定，必然對稅制產(chǎn)生重要影響。

2.對于稅收的地域劃分產(chǎn)生影響

稅制要素的模糊化同樣對稅收的地域劃分產(chǎn)生影響。在工業(yè)經(jīng)濟時代，商品交易半徑較小，通常局限于特定行政區(qū)域，稅收的地域劃分相對較為明確，基本不存在稅收地域管轄權(quán)問題；在數(shù)字經(jīng)濟時代，稅源與價值創(chuàng)造地、生產(chǎn)經(jīng)營地與消費低分離程度加大，加上稅基的侵蝕和利潤的轉(zhuǎn)移，對稅收收入劃分的來源地規(guī)則和目的地規(guī)則產(chǎn)生一定的影響。隨著傳統(tǒng)貨物和服務(wù)越來越被數(shù)字產(chǎn)品和數(shù)字化服務(wù)取代，數(shù)字產(chǎn)品和數(shù)字化服務(wù)的生產(chǎn)和交易都在網(wǎng)絡(luò)上實現(xiàn)，自然就對稅收地域管轄權(quán)提出根本性挑戰(zhàn)［3］。

如果繼續(xù)采取企業(yè)注冊地或生產(chǎn)地征稅，則這種供需主體地理錯位帶來的增值稅、所得稅等稅種的繳納，將明顯集中到幾個少數(shù)數(shù)字經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，必將進一步加大地區(qū)發(fā)展差距，加劇地區(qū)間財力不平衡程度。

3.對于稅制結(jié)構(gòu)產(chǎn)生的影響

在數(shù)字經(jīng)濟時代，傳統(tǒng)的稅制結(jié)構(gòu)的平衡性面臨挑戰(zhàn)。首先，流轉(zhuǎn)稅和所得稅之間的平衡。就流轉(zhuǎn)稅而言，數(shù)字經(jīng)濟催生了新經(jīng)濟業(yè)態(tài)，使得要素和產(chǎn)品流轉(zhuǎn)形態(tài)更加豐富，其中數(shù)據(jù)作為要素資源成為新的流轉(zhuǎn)形式，對傳統(tǒng)要素與產(chǎn)品的流轉(zhuǎn)產(chǎn)生一定沖擊，導(dǎo)致流轉(zhuǎn)課稅的形式更加豐富，數(shù)據(jù)流轉(zhuǎn)稅可能成為新稅種，對流轉(zhuǎn)稅結(jié)構(gòu)產(chǎn)生了重要影響。就所得稅而言，數(shù)字經(jīng)濟下從事經(jīng)濟活動的主體快速縱向分化，向下延伸至個人。在以知識和技能為主的經(jīng)濟模式下，個人收入將成為主要收入來源且伴隨著收入差距不斷擴大，個人所得稅地位逐漸提升，企業(yè)所得稅地位有所下降，所得稅在比重和具體稅種結(jié)構(gòu)上都將發(fā)生調(diào)整。其次，實體經(jīng)濟和數(shù)字經(jīng)濟稅收的平衡。數(shù)字經(jīng)濟部門和實體經(jīng)濟部門的稅收負擔差異。在相當程度上，這個問題是由BEPS問題衍生出來的。通過對產(chǎn)業(yè)鏈地域布局的調(diào)整，數(shù)字部門的企業(yè)往往可以把自己面臨的實際稅率壓縮到一個很低的程度。而相比之下，實體經(jīng)濟部門，例如制造業(yè)廠商在調(diào)整產(chǎn)業(yè)鏈布局時面臨的約束則會更多，難度也會更大，因而它們通過這一方法來規(guī)避稅收的能力也就較弱。

可以說，從稅收管理邁向稅收治理，根本動力是數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展與稅收體制相對滯后之間的矛盾。要想改變這一現(xiàn)狀，需要通過稅收體制改革，尤其要發(fā)揮數(shù)字治理的作用，擺脫稅收制度對經(jīng)濟發(fā)展的束縛，促進數(shù)字經(jīng)濟邁向更高質(zhì)量的發(fā)展。

（二）內(nèi)在動因：執(zhí)政理念和政府職能的轉(zhuǎn)變

長期以來，我國政府在經(jīng)濟社會中扮演著“組織者”和“參與者”雙重角色。數(shù)字經(jīng)濟到來，傳統(tǒng)的管理方式難度加大，政府管理效率降低，社會深層次矛盾不斷顯現(xiàn)。因此，黨的十八大以來，推進國家治理現(xiàn)代化逐漸提上治國理政的日程，以國家治理代替國家管理的理念逐漸成為共識?！吨泄仓醒腙P(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出“推進國家治理體系的現(xiàn)代化進程”，首次以“社會治理”概念代替“社會管理”，標志著“國家治理時代”開始到來。黨的二十大報告同時指出，要“建設(shè)人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體”。

從國家管理到國家治理，體現(xiàn)了社會各方力量的共同參與，有效協(xié)調(diào)政府、市場、社會多重關(guān)系，實現(xiàn)國家治理能力現(xiàn)代化的目標。從國家管理到國家治理，是政府職能從單一的管理控制轉(zhuǎn)向與社會成員共商、共治與共享，積極推動國家治理活動的法制化、民主化和科學化的進程。當前，我國社會治理基礎(chǔ)性制度框架基本確立，但是還需要系統(tǒng)性完善和整體性重構(gòu)，稅收作為國家治理體系的重要組成部分，稅收管理的改革必定會進一步推動我國社會治理整體水平的提升。《關(guān)于進一步深化稅收征管改革的意見》進一步提出，要充分發(fā)揮稅收在國家治理中的基礎(chǔ)性、支柱性、保障性作用?？梢哉f，作為國家治理的主要組成部分，稅收管理向稅收治理轉(zhuǎn)變，政府職能的轉(zhuǎn)變是重要的推動力。

三、稅收管理與稅收治理的內(nèi)涵差異

隨著國家治理現(xiàn)代化的推進，我國稅收正在從稅收管理向稅收治理轉(zhuǎn)變，稅收治理是國家治理理念在稅收領(lǐng)域的具體運用?？梢哉f，稅收治理與稅收管理是不同社會經(jīng)濟形態(tài)對于稅收的要求，反映出不同的稅收理念和稅收目標。稅收管理與稅收治理，雖然只有一字之差，但是內(nèi)涵卻有很大不同。

（一）參與主體的地位不同

稅收管理強調(diào)國家在征稅管理的主體地位，在征管過程中擁有絕對的主導(dǎo)權(quán)和支配權(quán)，納稅主體承擔更多的義務(wù)和責任，強調(diào)稅收遵從度。表現(xiàn)在稅收征管過程中，稅務(wù)機關(guān)擁有絕對權(quán)威，處于領(lǐng)導(dǎo)和支配地位，決定國家稅收實現(xiàn)的目標和實現(xiàn)方式；納稅主體處于服從和被動接受的地位，征納雙方常常處于一種不平等的、單向的管理關(guān)系中。可見，與傳統(tǒng)的社會管理模式一致，稅收管理是一種自上而下的行政管理式的模式。隨著社會公眾參與社會管理程度增加，單純強調(diào)政府主導(dǎo)的管理模式難以為繼。稅收治理強調(diào)稅收關(guān)系中的各個利益主體共同參與，遵循公平、共享和共治的思維，最大限度地保障各個利益主體的權(quán)益，征納雙方建立一種平等的、互動的、合作的治理關(guān)系。因此，稅收治理充分調(diào)動社會群眾的積極性，是一種“自上而下”與“自下而上”雙向互動的多元治理模式。

（二）稅收目標不同

管理是指為了更好達成組織目標，運用管理職能進行資源協(xié)調(diào)的過程，其特征具有一定的目標性、組織性和創(chuàng)新性。稅收管理的目標在于提高征稅的效率，保證國家財政收入、優(yōu)化資源配置和發(fā)揮經(jīng)濟調(diào)節(jié)作用。稅收管理中各項活動都緊緊圍繞國家稅收完整性，體現(xiàn)稅收的“強制性”特征。治理是指以調(diào)和為基礎(chǔ)，使相互沖突或不同利益主體得以采取聯(lián)合行動的持續(xù)的過程，其特征具有多元性、參與性和協(xié)同性。稅收治理突出稅收的“治理”作用，需要依靠法律規(guī)范，明確責任體系，規(guī)范權(quán)利分配，注重決策指導(dǎo)、協(xié)調(diào)與監(jiān)督，?目的是實現(xiàn)多元利益主體的利益均衡［4］，同時推動經(jīng)濟社會健康發(fā)展，保障社會公眾充分參與到政府的公共決策中，充分化解經(jīng)濟發(fā)展中各種風險和矛盾，實現(xiàn)我國社會的和諧發(fā)展。因此，能夠使公共利益最大化的治理就是“善治”［5］。近年來，我國政府一直深入推進稅務(wù)領(lǐng)域“放管服”改革，完善稅務(wù)監(jiān)管體系，打造市場化法治化國際化營商環(huán)境，更好服務(wù)市場主體發(fā)展，從而不斷實現(xiàn)稅收管理向稅收治理的轉(zhuǎn)變。

（三）稅收屬性不同

稅收管理突出“國家稅收”屬性，主要反映國家經(jīng)濟層面，通過稅收實現(xiàn)財政收入和經(jīng)濟調(diào)節(jié)的職能，即稅收的最基本的職能。國家稅收突出稅收的無償性特點，強調(diào)納稅人的義務(wù)和責任，在整個稅收關(guān)系中，納稅人扮演遵從者，是一種被動參與的角色。

稅收治理突出“公共稅收”屬性，奉行“社會本位”理念，通過與社會加強溝通、合作，強調(diào)雙方平等參與。相對于國家稅收，公共稅收不僅局限于社會經(jīng)濟層面，更上升到社會政治層面，通過稅收治理以實現(xiàn)國家治理的目標。公共稅收突出“公共”二字，即公共稅收強調(diào)稅收主體參與多樣化，基于以人民為中心的思想，突出治理體系中多元共治的理念，通過不同社會利益主體的共同參與，實現(xiàn)各方利益的最大化。

（四）稅收管理（治理）的手段不同

在工業(yè)經(jīng)濟時代，“貨物、勞務(wù)及應(yīng)稅服務(wù)流”“資金流”“發(fā)票流”相對統(tǒng)一，因此可以通過“以賬管稅”和“以票控稅”進行稅收管理。稅收管理的手段主要通過對賬簿、票據(jù)等有形的物質(zhì)載體的控制來達到稅收征管的目的。在稅收治理時期，生產(chǎn)生活方式逐漸數(shù)字化，傳統(tǒng)的“以賬管稅”和“以票控稅”方式很難適應(yīng)數(shù)字經(jīng)濟的要求。通過“以數(shù)治稅”的方式，深化大數(shù)據(jù)治理，提高稅收數(shù)據(jù)質(zhì)量，加強稅收數(shù)據(jù)共享，以稅收信息數(shù)據(jù)為載體，協(xié)調(diào)稅收關(guān)系中的各方利益。目前，已經(jīng)在全國推廣使用的“全電發(fā)票”（全面數(shù)字化電子發(fā)票）和即將上線的金稅四期，將會全方位提高稅務(wù)執(zhí)法、服務(wù)、監(jiān)管能力。

總體來看，稅收治理不是對于稅收管理的否定，而是對稅收管理的優(yōu)化，從“治理”角度審視稅收管理中的問題，進而革新稅收管理方式，解決稅收管理中的管理錯配問題，重構(gòu)稅收管理新秩序，提升稅收管理效能的過程。從管理到治理，本質(zhì)上是從政府內(nèi)部管理向全社會治理的根本性轉(zhuǎn)變。

可以說，稅收看似只是一項專業(yè)管理活動，但卻連接著社會經(jīng)濟生活的方方面面，既影響老百姓的日常生活，又對國計民生產(chǎn)生重要影響。因此，稅收無小事，需要統(tǒng)籌考慮政府、社會、企業(yè)、個人等方方面面的利益，最終實現(xiàn)社會和諧發(fā)展。

四、稅收管理向稅收治理轉(zhuǎn)變的行動框架

治理的廣泛運用意味著，在社會各個領(lǐng)域普遍存在著既往的管理范式難以破解的難題、難以擺脫的困境、難以應(yīng)對的挑戰(zhàn)和難以為繼的狀態(tài)，迫切需要管理理念、主體、路線、方式的創(chuàng)新與轉(zhuǎn)換［6］。以制度剛性為特征的傳統(tǒng)單一稅收管理模式很難適應(yīng)數(shù)字經(jīng)濟時代的發(fā)展要求。從稅收管理向稅收治理轉(zhuǎn)變，是我國稅收管理改革的方向和必由之路，但是轉(zhuǎn)變之路并非一帆風順和一蹴而就，需要從治理理念、治理目標、治理主體、治理方式、治理機制等方面不斷進行革新與突破。

（一）轉(zhuǎn)變治理理念：以新發(fā)展理念引領(lǐng)變革

要實現(xiàn)稅收管理向稅收治理的轉(zhuǎn)變需要在治理理念上實現(xiàn)轉(zhuǎn)變和更新。中國稅制改革的理念要和我國社會經(jīng)濟改革的理念相向而行。黨的十九屆六中全會審議通過的《中共中央關(guān)于黨的百年奮斗重大成就和歷史經(jīng)驗的決議》指出，必須“立足新發(fā)展階段、貫徹新發(fā)展理念、構(gòu)建新發(fā)展格局、推動高質(zhì)量發(fā)展”。新發(fā)展思想中，“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”的新發(fā)展理念是核心，不僅可以看作是數(shù)字時代轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式的行動指南，而且為稅收治理變革指引了方向，為稅收整體改革確立了目標。新發(fā)展理念對現(xiàn)行的稅收制度和稅收體系提出了更高的要求，要努力實現(xiàn)“提升稅收創(chuàng)新驅(qū)動力”“建立稅收協(xié)調(diào)機制”“構(gòu)建稅收綠色體系”“開拓稅收開放空間”“實現(xiàn)稅收共享格局”。

1.提升稅收創(chuàng)新驅(qū)動力

創(chuàng)新是數(shù)字經(jīng)濟時代的根本動力，黨的二十大報告指出必須堅持科技是第一生產(chǎn)力，同時指出未來5年我國科技自強自立能力顯著提升。為了實現(xiàn)這一目標，要通過稅收創(chuàng)新發(fā)揮稅收作用。實現(xiàn)創(chuàng)新稅收，一方面要通過加大科技型企業(yè)的稅收優(yōu)惠力度，促使企業(yè)加大研發(fā)力度，提升創(chuàng)新能力。近年來，我國持續(xù)加大對于企業(yè)創(chuàng)新投入的支持力度，尤其是通過加大研發(fā)費用加計扣除的比例，切實提高企業(yè)創(chuàng)新投入的積極性。另一方面要提升稅收制度自身的創(chuàng)新能力，將稅收創(chuàng)新能力作為解決稅收治理中各項難題的驅(qū)動力。稅收改革要能夠與時俱進，根據(jù)時代的發(fā)展及時調(diào)整稅收改革方向，創(chuàng)新稅收理念，積極發(fā)揮稅收治理職能。

2.建立稅收協(xié)調(diào)機制

我國經(jīng)濟發(fā)展不協(xié)調(diào)的問題由來已久，“城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡、區(qū)域發(fā)展不平衡和結(jié)構(gòu)不平衡”的問題急需解決。黨的二十大報告強調(diào)：“著力推進城鄉(xiāng)融合和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，推動經(jīng)濟實現(xiàn)質(zhì)的有效提升和量的合理增長?！睌?shù)字經(jīng)濟時代到來，為我國實現(xiàn)經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展帶來機遇的同時，挑戰(zhàn)依然巨大。例如互聯(lián)網(wǎng)平臺經(jīng)濟，在加速社會經(jīng)濟發(fā)展的同時，會使各種經(jīng)濟利益資源加速向平臺企業(yè)注冊地聚集，一定程度上引發(fā)新的地區(qū)發(fā)展不平衡。稅收要積極發(fā)揮其調(diào)節(jié)功能，建立健全適應(yīng)數(shù)字經(jīng)濟特征的稅收調(diào)節(jié)機制，尤其在精準扶貧、振興鄉(xiāng)村經(jīng)濟以及建設(shè)全國統(tǒng)一大市場方面發(fā)揮積極作用。

3.構(gòu)建稅收綠色體系

黨的二十大報告提出要“廣泛形成綠色生產(chǎn)生活方式”。為了實現(xiàn)這一目標，一方面，我國加大了綠色稅收制度的建設(shè)。黨的十八大以來，環(huán)境保護稅、資源稅等相繼立法，使資源能源利用向著更加集約化轉(zhuǎn)變，整個社會經(jīng)濟發(fā)展方式和消費方式都發(fā)生了深刻的變化，生態(tài)環(huán)境也發(fā)生了明顯的轉(zhuǎn)變［7］。另一方面，各個稅種之間缺乏有效的協(xié)同機制，甚至出現(xiàn)重復(fù)征收等情況，而且約束和激勵作用還不明顯，沒有有效發(fā)揮稅收對于環(huán)境的治理作用。下一步，除了優(yōu)化現(xiàn)有的稅制結(jié)構(gòu)，建立一套以環(huán)境保護稅為核心的綠色稅收體系，還要加大稅收約束和激勵的力度和廣度，要讓企業(yè)享受到綠色發(fā)展的稅收紅利以及污染環(huán)境所付出的稅收成本。此外，還要加大構(gòu)建區(qū)域間生態(tài)合作的稅制協(xié)調(diào)機制，建立差別化的稅收政策和生態(tài)補償政策，促進我國生態(tài)環(huán)境的整體改善。

4.開拓稅收開放空間

在數(shù)字經(jīng)濟時代，以數(shù)據(jù)為代表的新型生產(chǎn)要素能夠在不同地區(qū)和組織間快速流動，加速了全球經(jīng)濟的一體化進程，不同行業(yè)的融合進一步加快。我國作為數(shù)字經(jīng)濟大國，發(fā)展數(shù)字經(jīng)濟已經(jīng)成為國家戰(zhàn)略。黨的二十大報告提出我國“實行更加積極主動的開放戰(zhàn)略”。我國要繼續(xù)保持以開放的理念深度融入全球經(jīng)濟，進一步提升全球數(shù)字經(jīng)濟的話語權(quán)和影響力。對于稅收而言，要構(gòu)建開放性的稅收體系，堅定貫徹擴大開放和融入全球的經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略，以更大稅收包容性處理發(fā)展對外經(jīng)濟過程的國家稅收爭端和沖突，最終使稅收成為我國加快對外開放的助推器和潤滑劑。此外，我們要堅定不移地推進政府部門之間數(shù)據(jù)的共享開放，形成稅務(wù)部門與相關(guān)部門之間常態(tài)化、制度化數(shù)據(jù)共享協(xié)調(diào)融合機制。

5.實現(xiàn)稅收共享格局

堅持稅收共享理念，是我國“取之于民、用之于民”治國理政方針的具體體現(xiàn)。歷史上每一次社會變革和進步，都會伴隨一定程度的社會矛盾和沖突。如何通過稅收實現(xiàn)利益共享，實現(xiàn)利益各方的新的平衡，將是稅收治理重點解決的問題。黨的二十大報告指出，中國式現(xiàn)代化是全體人民共同富裕的現(xiàn)代化。因此，新時代的社會治理，不僅僅要實現(xiàn)治理主體的“共建”、治理方式的“共治”，?更重要的是要實現(xiàn)治理成果的“共享”，?只有以成果的“共享”才能實現(xiàn)“善治”邏輯下的公共利益最大化［8］。

基于稅收“共享”理念，國家應(yīng)逐步建立基于數(shù)字經(jīng)濟的稅收共享機制，實現(xiàn)稅收共享的利益分配格局。黨的十九屆四中全會首次明確數(shù)據(jù)可作為生產(chǎn)要素按貢獻參與分配。我們充分重視數(shù)據(jù)的內(nèi)在價值并尊重數(shù)據(jù)提供者和擁有者的合法、合理權(quán)益，創(chuàng)新收入的分配機制。此外，還可以從數(shù)字產(chǎn)品和服務(wù)、電子商務(wù)等領(lǐng)域入手，推進消費地原則下數(shù)字經(jīng)濟稅收收入歸屬的改革實踐［9］。

（二）改進治理方式：從“線性、粗放”轉(zhuǎn)向“互動、精準”

黨的二十大報告提出要使我國“治理能力現(xiàn)代化水平明顯提高”。治理水平的高低很大程度上取決于具體的治理方式。治理方式是治理活動中采取的各種方法、手段和舉措。治理方式的適用性與否，在一定程度上決定著治理效果［10］。稅收治理方式的轉(zhuǎn)變，要立足我國新發(fā)展階段，體現(xiàn)新發(fā)展理念。傳統(tǒng)稅收管理方式往往呈現(xiàn)自上而下的線性邏輯，通常由上級稅務(wù)管理機關(guān)提出稅收指標和管理要求，下級稅務(wù)機關(guān)逐級傳達和落實。這種稅收管理方式相對比較粗放，帶有很強的計劃經(jīng)濟的色彩，雖然短時間提高了征管效率，但是很難做到真正的稅收公平。2020年，黨中央、國務(wù)院連續(xù)出臺了《關(guān)于進一步優(yōu)化稅務(wù)執(zhí)法方式的意見》和《關(guān)于進一步深化稅收征管改革的意見》，提出要“優(yōu)化稅務(wù)執(zhí)法方式，要推動稅務(wù)執(zhí)法、服務(wù)、監(jiān)管的理念方式手段的變革”。

改進稅收治理方式，重點要在“精”字上下功夫，深入推進“精確執(zhí)法、精細服務(wù)、精準監(jiān)管、精誠共治”。要充分利用數(shù)字化的治理手段，找準治理關(guān)系中的關(guān)鍵點，做到精準治理。

（三）建立治理機制：從單一主導(dǎo)到多元共治

建立治理機制是指在轉(zhuǎn)變治理理念和改進治理方式的基礎(chǔ)上，形成一套相對穩(wěn)定的稅收治理模式和運行方式。黨的二十大報告指出，健全共建共治共享的社會治理制度，提升社會治理效能?！蛾P(guān)于進一步優(yōu)化稅務(wù)執(zhí)法方式的意見》和《關(guān)于進一步深化稅收征管改革的意見》提出要“大幅提高稅法遵從度和社會滿意度”。可見，建立稅收治理機制的目的不僅是提高納稅人接受稅收管控的能力，同時還要提升稅收利益相關(guān)者的整體滿意度。從本質(zhì)上講，治理就是解決經(jīng)濟發(fā)展中不同利益主體之間的關(guān)系，實現(xiàn)協(xié)調(diào)的社會關(guān)系。因此，要建立稅收治理機制，就要將傳統(tǒng)的以政府為主體的單一稅收管理體系轉(zhuǎn)變?yōu)檫m應(yīng)新數(shù)字經(jīng)濟時代發(fā)展的多元共治的稅收治理機制。

首先，多元共治的治理機制體系的基石是“公平”。是否符合公平原則是判斷稅制優(yōu)劣的重要標準。自威廉·配第首次提出稅收公平原則以來，無論稅收原則如何演進，公平原則一直是稅收的最高原則［11］。何為公平，一定是要充分保障全部稅收主體的利益，特別是一些弱勢群體的利益。在數(shù)字經(jīng)濟時代，我們應(yīng)該將公平思維提升到稅收治理的首位。習近平總書記指出，我們正在進入“新發(fā)展階段”，要實現(xiàn)高質(zhì)量的發(fā)展，就要解決經(jīng)濟發(fā)展中不平衡、不充分的問題。稅收公平是實現(xiàn)這一目標的重要基石。

其次，多元共治的治理機制體系的保障是“共享”。數(shù)字時代意味著人類社會的又一次進步，意味著人類社會可以創(chuàng)造更多的財富、更先進的技術(shù)和更好的服務(wù)?！肮蚕怼笔嵌愂帐聵I(yè)發(fā)展的目的和歸宿［12］，只有實現(xiàn)了不同地區(qū)、不同行業(yè)、不同納稅主體之間的稅收利益共享，稅收治理才變得有意義，才能受到全社會稅收利益相關(guān)者的支持。

再次，多元共治的治理機制體系的核心是“共治”。數(shù)字經(jīng)濟時代稅收治理難度加大，面對稅收治理體系中的各種復(fù)雜關(guān)系，僅僅依靠稅務(wù)機關(guān)很難解決所有的問題。黨的二十大報告指出，要“拓寬基層各類群體有序參與基層治理渠道，保障人民依法管理基層公共事務(wù)和公益事業(yè)”。具體到稅收治理而言，要充分發(fā)揮廣大基層納稅主體的參與作用，要使政府、企業(yè)、社會和個人等不同的利益主體都要參與到稅收治理體系中，共同分享相關(guān)數(shù)據(jù)、共建社會信用系統(tǒng)，形成多元共治、協(xié)同并進的稅收征管新格局，最終目標是建立稅收利益共同體。在建立稅收利益共同體過程中，要積極培育和扶持社會組織，提升基層納稅主體自治制度實效，創(chuàng)新納稅主體參與引導(dǎo)和激勵機制，推動稅收治理從矛盾應(yīng)對向風險防范的轉(zhuǎn)變。

（四）提升治理能力：推進“以數(shù)治稅”，實現(xiàn)“智能管稅”

黨的二十大報告在未來5年主要目標任務(wù)中指出，要深入推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。治理能力的提升是促進經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵，提升稅收治理能力是實現(xiàn)稅收管理向稅收治理轉(zhuǎn)變的保障?？梢哉f，數(shù)字經(jīng)濟時代，稅收治理的核心是稅收數(shù)字治理，“以數(shù)治稅”是推動稅制改革的“助推器”，是實現(xiàn)稅收治理現(xiàn)代化的“動力源”。

目前，稅收治理正在從“以票管稅”邁向“以數(shù)治稅”，利用數(shù)字技術(shù)完善治理體系，提升綜合治理能力，將區(qū)塊鏈、云計算、數(shù)據(jù)庫等數(shù)字技術(shù)引入到治理過程中，實現(xiàn)治理模式的不斷創(chuàng)新。如何具體實現(xiàn)“以數(shù)治稅”，要從以下幾個方面入手：

首先，健全稅收法律體系，使“以數(shù)治稅”有法可依。黨的二十大報告指出，推進多層次多領(lǐng)域依法治理，提升社會治理法治化水平?，F(xiàn)代稅收治理要以完善的稅收法律體系為依托，稅收法律體系要適應(yīng)數(shù)字經(jīng)濟時代的稅收征管要求，立法部門要根據(jù)經(jīng)濟活動的新特點為稅收征管制度建立更加全面、更具有前瞻性的法律體系，為稅收治理及其數(shù)字化轉(zhuǎn)型提供良好的基礎(chǔ)環(huán)境，以“良法”實現(xiàn)對數(shù)字經(jīng)濟活動的“善治”［13］。1992年我國正式出臺了《稅收征管法》和《稅收征管法實施細則》，截止到2015年期間先后經(jīng)十四次修訂，對我國稅收法治建設(shè)發(fā)揮重要作用，此外，多個稅種的法律級次由原來的行政法規(guī)上升為法律，提高了稅法的約束力。未來一段時間，還應(yīng)該從稅收治理的角度，基于共治思維，形成適應(yīng)新時代的稅收治理法規(guī)。要通過稅收立法，進一步健全稅務(wù)登記制度，完善個人稅收登記、申報和披露制度，不斷將數(shù)字經(jīng)濟下的新業(yè)態(tài)納入管理范圍，不斷將數(shù)字經(jīng)濟對稅制改革的要求逐步嵌入稅收立法過程中。

其次，完善稅收大數(shù)據(jù)建設(shè)，實現(xiàn)稅收信息互聯(lián)共享。《關(guān)于進一步深化稅收征管改革的意見》提出，要著力建設(shè)以稅收大數(shù)據(jù)為驅(qū)動力的具有高集成功能、高安全性能、高應(yīng)用效能的智慧稅務(wù)。通過稅收大數(shù)據(jù)的建設(shè)，不僅稅務(wù)系統(tǒng)內(nèi)部可以將原來分散的稅收系統(tǒng)進行整合，同時還要積極引入第三方數(shù)據(jù)信息，通過建立多方共建共享的數(shù)據(jù)系統(tǒng)機制，不斷打破因部門利益而產(chǎn)生的“數(shù)據(jù)壁壘”，為稅收治理提供優(yōu)質(zhì)、穩(wěn)定的稅收數(shù)據(jù)來源，最終實現(xiàn)稅收的協(xié)同共治的目標。

再次，建立綜合辦稅平臺，提升數(shù)字化納稅服務(wù)質(zhì)量。目前我國已經(jīng)建立起以國家稅務(wù)總局為主導(dǎo)，地方稅務(wù)局為支撐的統(tǒng)一的電子稅務(wù)局，納稅人80%以上的業(yè)務(wù)都可以通過電子稅務(wù)局進行辦理?；陔娮佣悇?wù)局的綜合辦稅平臺的建立，既方便了納稅人的稅務(wù)辦理，同時也利于政府的監(jiān)管和服務(wù)。

最后，完善納稅信用體系，提高納稅人遵從度。大數(shù)據(jù)為完善納稅信用體系提供了新的可能。利用數(shù)據(jù)技術(shù)，可將更多評價主體納入納稅信用狀況評價體系，使評價結(jié)果更具全面性與客觀性。要推動建立自動更新的動態(tài)信用等級分類機制，并將高風險納稅人的變動情況對主管機關(guān)進行顯著提示，同時推進智能型稅收風險監(jiān)控，對于信用等級較高的納稅人，做到“無風險不打擾”，從而實現(xiàn)有限資源的更優(yōu)配置。同時，在納稅信用體系下，要通過數(shù)據(jù)共享，與人民銀行、自然資源、出入境管理等部門進行實時信息互通，建立高效、快速的失信懲戒機制。

五、結(jié)語

數(shù)字經(jīng)濟帶來的是一場變革，加速了技術(shù)的革新和生產(chǎn)方式的轉(zhuǎn)變和社會關(guān)系的重塑。在這場變革中，上至國家政府，下到社會經(jīng)濟組織以及每一個社會公眾，都是這場變革的親歷者、參與者和受益者。數(shù)字經(jīng)濟的時代要求和國家治理現(xiàn)代化的推進，正在促使我國稅制改革從稅收管理向稅收治理轉(zhuǎn)變。稅收治理與稅收管理在參與主體的地位、稅收目標、稅收屬性和稅收管理（治理）的手段等方面存在很大不同。從稅收管理向稅收治理轉(zhuǎn)變，不僅能夠破解我國稅收領(lǐng)域的各種難題，更可以促進我國國家治理水平的提升。

面對數(shù)字經(jīng)濟帶來的沖擊，我們要有包容、開放、創(chuàng)新的心態(tài)，用不斷的改革去化解經(jīng)濟發(fā)展中的各種難題。要實現(xiàn)從稅收管理到稅收治理的轉(zhuǎn)變，需要我們從治理理念、治理目標、治理主體、治理方式、治理機制等方面不斷進行革新與突破。中國的稅制改革，正是在這樣不斷的嘗試中實現(xiàn)轉(zhuǎn)變與革新。改革的大幕正在拉開，時代的號角正在吹響，國家正在一些地區(qū)建立先行示范區(qū)，探索稅收治理改革的實現(xiàn)路徑。2022年10月，財政部發(fā)布《關(guān)于支持深圳探索創(chuàng)新財政政策體系與管理體制的實施意見》（以下簡稱《意見》）?！兑庖姟穼嵤┖螅瑢⑼ㄟ^地方財政政策的進一步完善和財政管理效能的提高，打造地方高質(zhì)量發(fā)展的樣板。未來的路注定不會一路平坦，只要堅定新時代發(fā)展理念不松動，中國稅制改革的目標終會實現(xiàn)。

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Tax?Reform?in?China?under?the?Digital?Economy：

From?Tax?Revenue?Management?to?Tax?Revenue?Governance

Yang??Shijian

（The?Open?University?of?China，?Beijing?100039，?China）

Abstract：??With?the?rapid?development?of?the?global?digital?economy，?taxation，?as?the?most?basic?institutional?arrangement?among?governments，?enterprises?and?individuals，?is?the?frontier?where?the?new?challenges?of?the?digital?economy?can?be?most?felt.?The?requirement?of?the?digital?economy?times?and?the?promotion?of?national?governance?modernization?are?urging?our?tax?reform?to?transform?from?tax?management?to?tax?governance.?Tax?governance?and?tax?management?are?very?different?in?the?status?of?participants，?tax?objectives，?tax?attributes?and?tax?management?（governance）?means.?The?transition?from?tax?management?to?tax?governance?can?not?only?solve?various?problems?in?the?field?of?tax?revenue，?exert?the?basic，?mainstay?and?safeguard?role?of?tax?revenue?in?the?national?governance?more?effectively，?and?promote?the?national?governance?level?of?our?country.?In?order?to?complete?the?transformation?from?tax?management?to?tax?governance，?it?is?necessary?to?make?continuous?innovation?and?breakthrough?from?the?aspects?of?governance?concept，?governance?objective，?governance?subject，?governance?mode?and?governance?mechanism.

Key?words：digital?economy;?tax?revenue?management;?tax?revenue?governance;?challenge

（責任編輯：張積慧）