王洪廣

（廣東外語外貿(mào)大學(xué) 法學(xué)院，廣東 廣州 510420）

一、問題提出

何為土地拋荒（亦稱作“撂荒”），學(xué)界尚無統(tǒng)一定義。有學(xué)者認(rèn)為，土地拋荒是指在現(xiàn)有耕地利用方式不變的情況下，農(nóng)戶受到自然或者社會經(jīng)濟(jì)等因素的影響，在一定時期內(nèi)對其所擁有或經(jīng)營的耕地停止耕作、任其閑置、荒蕪的現(xiàn)象［1］。還有學(xué)者認(rèn)為，土地拋荒大體可以區(qū)分為狹義和廣義兩種概念：狹義“拋荒”的概念內(nèi)涵是耕地在某一段時間沒有被耕種而荒蕪的狀態(tài)；而廣義“拋荒”的概念外延則既包括耕地閑置時的狀態(tài)，也包括耕地雖未閑置但未被充分利用時的狀態(tài)［2］。更有學(xué)者從勞動力視角出發(fā)認(rèn)為，土地拋荒的實質(zhì)是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中耕地沒有與勞動力等生產(chǎn)要素相結(jié)合，或結(jié)合不充分［3］。學(xué)者對土地拋荒的類型劃分也不盡相同，如根據(jù)拋荒程度分為完全拋荒和不完全拋荒（半拋荒）［4］，根據(jù)拋荒時長分為季節(jié)性、階段性拋荒和常年性拋荒［5］，根據(jù)拋荒成因分為政策性拋荒和結(jié)構(gòu)性拋荒［6］，根據(jù)拋荒表現(xiàn)形式顯性拋荒、隱性拋荒和變性拋荒［7］，根據(jù)拋荒發(fā)生影響因素分為個案性拋荒和系統(tǒng)性拋荒［8］等。本文認(rèn)為，無論對土地拋荒作何分類，其核心內(nèi)涵在于適耕土地在輪作休耕計劃之外非因不可抗力超過一個耕種周期未耕種，或者雖被耕種但其產(chǎn)能與通常耕種水平嚴(yán)重不相符的狀態(tài)。

土地拋荒在農(nóng)村較為普遍，這一問題一直未能得到有效解決［5］。有關(guān)數(shù)據(jù)統(tǒng)計顯示，2004—2017 年間土地拋荒面積大致在15萬～20萬平方公里之間波動，約占中國耕地總面積的15%左右［4］；2019年全國土地拋荒率約20%［9］。而且現(xiàn)階段我國土地拋荒呈現(xiàn)拋荒面積、拋荒率雙增長，拋荒現(xiàn)象趨于普遍和由貧瘠、破碎地塊向肥沃、連片耕地蔓延的新特征［10］。特別是“三權(quán)分置”背景下，土地利用主體更加多元、土地權(quán)利結(jié)構(gòu)也更加復(fù)雜，這導(dǎo)致土地拋荒的風(fēng)險和防控難度有所增大。日益嚴(yán)重的土地拋荒態(tài)勢具有多方面危害，不僅直接影響國家糧食安全和農(nóng)業(yè)農(nóng)村的穩(wěn)定發(fā)展［11］，而且因為拋荒導(dǎo)致的土壤肥力退化也影響耕地保護(hù)和生態(tài)環(huán)境安全。目前經(jīng)濟(jì)學(xué)、管理學(xué)和法學(xué)學(xué)者對土地拋荒均有關(guān)注，學(xué)界不僅注重土地拋荒的成因和類型分析，還分別從行政路徑、技術(shù)路徑、經(jīng)濟(jì)路徑、生態(tài)路徑和社會生態(tài)治理路徑等方面探究土地拋荒的治理［12］。但從法學(xué)視角探討土地拋荒規(guī)制路徑的研究尚未深入，有關(guān)立法的效力層級也較低，而且規(guī)定匱乏或混亂，亟須強(qiáng)化立法回應(yīng)。

2023年，中央一號文件要求“加大撂荒耕地利用力度”；同年7 月20 日，習(xí)近平總書記主持召開中央財經(jīng)委員會第二次會議時再次強(qiáng)調(diào)，“加強(qiáng)撂荒地治理，摸清底數(shù)，分類推進(jìn)，因地制宜把撂荒地種好用好”。以耕地保護(hù)立法和糧食安全保障立法為時代契機(jī)，遵循實踐先行、政策指導(dǎo)以及法律兜底“三部曲”模式的農(nóng)村土地制度演進(jìn)軌跡［13］，梳理解決土地拋荒問題的政策和實踐，厘清拋荒土地上的復(fù)雜權(quán)利結(jié)構(gòu)以及衍生的復(fù)雜法律關(guān)系，進(jìn)而構(gòu)建規(guī)制土地拋荒的制度規(guī)則，對鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的持續(xù)推進(jìn)和中國式農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的實現(xiàn)具有重要意義。而相關(guān)規(guī)則的構(gòu)建應(yīng)當(dāng)以法律責(zé)任的落實為主線，所謂法律責(zé)任即違法者在法律上必須受到懲罰或者必須做出賠償［14］。只有法律責(zé)任得到落實，才能充分發(fā)揮法律的懲戒、教育和引導(dǎo)作用，促使土地權(quán)利人按照法律規(guī)定正確行使自己的土地權(quán)利。

二、規(guī)制對象：土地拋荒法律責(zé)任的主體

以“三權(quán)分置”為指導(dǎo)，2018 年修正的《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》（下文簡稱《農(nóng)村土地承包法》）對農(nóng)村土地權(quán)利體系和流轉(zhuǎn)體系作出了新的制度安排，這使得農(nóng)村土地的利用主體更加多元，土地拋荒的責(zé)任主體也隨之多元化，包括農(nóng)民集體、土地承包經(jīng)營權(quán)人、土地經(jīng)營權(quán)人和非農(nóng)建設(shè)用地單位。

（一）農(nóng)民集體拋荒土地

根據(jù)《中華人民共和國民法典》（下文簡稱《民法典》）和《中華人民共和國土地管理法》（下文簡稱《土地管理法》）構(gòu)建的集體土地所有權(quán)行使規(guī)則，可以明確農(nóng)民集體包括三類：村農(nóng)民集體、村民小組農(nóng)民集體和鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集體，且三者擁有土地比例約為9∶90∶1［15］。鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集體擁有的土地比例較小，且其所有權(quán)實現(xiàn)方式與前兩種不盡相同，故本文對此不作討論。

村和村民小組農(nóng)民集體的土地存在統(tǒng)一經(jīng)營和分散經(jīng)營兩種模式。實行統(tǒng)一經(jīng)營的集體擁有最完整、最自由的土地所有權(quán)，其支配土地的意志相對自由，存在拋荒土地的可能。值得探討的是，實行分散經(jīng)營的集體是否可能拋荒土地？答案是肯定的，理由有三：第一，1982 年中央一號文件確立了集體預(yù)留機(jī)動地制度，盡管1995 年國務(wù)院政策文件和后來制定的《農(nóng)村土地承包法》對機(jī)動地做出了限制，但集體預(yù)留機(jī)動地已無消亡的可能。另外，從農(nóng)村的實踐來看，發(fā)展壯大集體經(jīng)濟(jì)必須有一定的集體資源，尤其是“機(jī)動地”這樣的可經(jīng)營性資源［16］，這意味著集體始終掌握少量土地，有被拋荒的可能。第二，《農(nóng)村土地承包法》第二十七條規(guī)定，在承包期內(nèi)進(jìn)城落戶的承包戶有權(quán)將承包地交回發(fā)包方；第三十條也規(guī)定，承包期內(nèi)承包方可以自愿將承包地交還發(fā)包方。當(dāng)發(fā)包出去的土地再次回到集體手中時，妥善管理和處置該部分土地將成為集體不可推卸的義務(wù)，此時集體如果管理缺位，極容易導(dǎo)致土地拋荒。第三，《農(nóng)村土地承包法》第六十四條確定了集體對土地經(jīng)營權(quán)人合理利用土地的次級監(jiān)督義務(wù)，即便該義務(wù)產(chǎn)生于承包方監(jiān)督缺位后，且以監(jiān)督責(zé)任為外觀，但該責(zé)任以恢復(fù)土地利用為核心，本質(zhì)仍是一種拋荒土地的責(zé)任。

相較于普通民事權(quán)利，集體土地所有權(quán)處分權(quán)能的實現(xiàn)受到更多的法律限制，主要是因為土地所有權(quán)的主體和客體都具有特殊性。一方面，農(nóng)民集體并不是現(xiàn)實中的人，而是集體成員生產(chǎn)生活關(guān)系的高度抽象，集體土地所有權(quán)也是集體成員權(quán)利的高度聚合，進(jìn)而集體意志的形成和行使需要遵循法定限制；另一方面，人多地少是我國的基本國情，作為集體土地所有權(quán)客體的耕地十分稀缺。有學(xué)者根據(jù)2021年第三次國土調(diào)查數(shù)據(jù)和第七次全國人口普查結(jié)果推算，我國人均耕地僅為0.08 858公頃（約1.3 287 畝），遠(yuǎn)低于世界人均耕地水平［12］。耕地具有明顯的準(zhǔn)公共物品屬性和強(qiáng)烈的正經(jīng)濟(jì)外部性［17］，人多地少矛盾的本質(zhì)則表現(xiàn)為土地數(shù)量與其自身所承載的多重社會公益實現(xiàn)之間的矛盾，這一矛盾的解決僅靠私法規(guī)范效果有限。正如韓松教授所言，耕地保護(hù)立法應(yīng)當(dāng)堅持耕地保護(hù)法的社會法定位，從公法與私法制度的結(jié)合上，完善耕地保護(hù)制度［18］，所以土地拋荒還需要公法在一定范圍和程度內(nèi)進(jìn)行規(guī)制。從整體主義視角出發(fā)構(gòu)建的集體土地所有權(quán)不是純粹的私權(quán)，要受公法和私法的雙重規(guī)范?！吨腥A人民共和國憲法》（下文簡稱《憲法》）、《土地管理法》和《農(nóng)村土地承包法》都對土地利用及土地權(quán)利的實現(xiàn)有相當(dāng)數(shù)量的強(qiáng)制性規(guī)定，這些規(guī)定表明拋荒土地不是集體土地所有權(quán)處分權(quán)能的合法實現(xiàn)方式。

（二）土地經(jīng)營者拋荒土地

農(nóng)村土地經(jīng)營者主要是土地承包經(jīng)營權(quán)人、土地經(jīng)營權(quán)人和統(tǒng)一經(jīng)營的農(nóng)民集體，統(tǒng)一經(jīng)營的農(nóng)民集體既是土地所有權(quán)人也是經(jīng)營者，上文已經(jīng)將其作為所有權(quán)人拋荒土地進(jìn)行了討論，在此不再贅述。

1.土地承包經(jīng)營權(quán)人

家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制改革開啟了農(nóng)村土地集體所有權(quán)和農(nóng)戶承包經(jīng)營權(quán)兩權(quán)分置的歷史進(jìn)程，農(nóng)村集體土地所有權(quán)的經(jīng)營權(quán)能開始向集體成員讓渡，最終在法律上被抽象為集體成員的土地承包經(jīng)營權(quán)。1993 年《憲法修正案》首次將家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制寫入《憲法》，至此土地承包經(jīng)營權(quán)獲得了憲法依據(jù)；2002 年又頒布了《農(nóng)村土地承包法》，對土地承包經(jīng)營權(quán)進(jìn)行了專章規(guī)范；2007 年通過的《中華人民共和國物權(quán)法》更是將土地承包經(jīng)營權(quán)定性為用益物權(quán)。經(jīng)過近四十年的發(fā)展，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制和以此為基礎(chǔ)產(chǎn)生的土地承包經(jīng)營權(quán)歷經(jīng)建立和推廣（1978—1983 年）、鞏固和成型（1984—2008 年）以及土地流轉(zhuǎn)制度（2008—2012 年）的持續(xù)變遷［19］，最終得到了全面的肯定。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制改革賦予了農(nóng)民承包經(jīng)營土地的權(quán)利，同時也為土地承包經(jīng)營權(quán)人設(shè)定了與土地所有權(quán)人同樣的合理利用土地的義務(wù)，該義務(wù)亦產(chǎn)生于公法和私法的雙重規(guī)范。

公法規(guī)范主要見于《憲法》和《土地管理法》?！稇椃ā返谑畻l規(guī)定的合理利用土地的義務(wù)是包括土地承包經(jīng)營權(quán)人在內(nèi)的所有土地使用人利用土地的憲法要求?！锻恋毓芾矸ā返谝粭l就把“合理利用土地、切實保護(hù)耕地”作為立法宗旨和根本目的，更是在第三條將其確定為基本國策，此外第八條、第十條等也對土地利用做出了明確規(guī)定，這都為土地承包經(jīng)營權(quán)人設(shè)立了公法上合理利用土地的義務(wù)。私法規(guī)范主要見于《農(nóng)村土地承包法》和《民法典》。土地承包經(jīng)營權(quán)雖具有物權(quán)屬性，但該權(quán)利是通過土地承包合同確立的，其不可避免也要受合同法規(guī)調(diào)整［20］。《農(nóng)村土地承包法》第二章第一節(jié)、第二節(jié)、第三節(jié)對土地承包合同的訂立和雙方權(quán)利義務(wù)進(jìn)行了規(guī)定，顯然這些規(guī)定都是合同性質(zhì)的，第十八條第二款承包方保護(hù)和利用土地的義務(wù)也是雙方合意的結(jié)果?！掇r(nóng)村土地承包法》第五十九條規(guī)定了雙方當(dāng)事人的違約責(zé)任，這也是合同編調(diào)整土地承包經(jīng)營權(quán)的依據(jù)之一。總而言之，無論是私法還是公法上的考慮，土地承包經(jīng)營權(quán)人都負(fù)有合理利用土地禁止拋荒的義務(wù)。

2.土地經(jīng)營權(quán)人

土地經(jīng)營權(quán)人是“三權(quán)分置”背景下的新型土地利用主體。2013 年黨中央通過《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，首次在國家層面提出了土地承包經(jīng)營權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)分置的構(gòu)想，隨后于2014 年和2016 年先后發(fā)布了兩份關(guān)于農(nóng)地“三權(quán)分置”的意見，明確了農(nóng)地從“兩權(quán)分置”向“三權(quán)分置”的轉(zhuǎn)變，確定了“落實所有權(quán)、穩(wěn)定承包權(quán)、放活經(jīng)營權(quán)”的政策導(dǎo)向，其核心是要放活土地經(jīng)營權(quán)［21］。政策指導(dǎo)之后是法律回應(yīng)，土地經(jīng)營權(quán)這一概念最早見于2014 年修正的《中華人民共和國行政訴訟法》，表明早在2014年土地經(jīng)營權(quán)已是一項法律化權(quán)利，擺脫了法外權(quán)利的過往宿命［22］。2017 年修訂的《中華人民共和國農(nóng)民專業(yè)合作社法》也使用了土地經(jīng)營權(quán)這一概念。對土地經(jīng)營權(quán)做出詳細(xì)規(guī)定的是《農(nóng)村土地承包法》。該法第三十六條、第四十九條明確了土地經(jīng)營權(quán)的設(shè)立方式：第一，土地承包經(jīng)營權(quán)人通過出租（轉(zhuǎn)包）、入股或者其他方式向他人流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)；第二，以其他方式承包農(nóng)村土地的（主要適用于“四荒”土地），應(yīng)當(dāng)簽訂承包合同，獲得土地經(jīng)營權(quán)。該法第三十八條規(guī)定了土地經(jīng)營權(quán)依法、自愿、有償?shù)榷囗椓鬓D(zhuǎn)原則，第三十九條、第四十條對土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)合同進(jìn)行了規(guī)范，其他條款對土地經(jīng)營權(quán)人的權(quán)利義務(wù)、法律責(zé)任和管理等事項進(jìn)行了明晰。宏觀來看，《農(nóng)村土地承包法》構(gòu)建了土地經(jīng)營權(quán)法律實現(xiàn)的基本框架。

隨著土地經(jīng)營權(quán)的法權(quán)化和其實現(xiàn)路徑的確立，土地經(jīng)營權(quán)人成了新型農(nóng)地經(jīng)營利用主體，這使其獲得了與土地承包經(jīng)營權(quán)人相似的法律地位，即土地經(jīng)營權(quán)人不僅獲得了占有農(nóng)地、自主生產(chǎn)經(jīng)營并獲取收益的權(quán)利，同時也承擔(dān)了上文所述公法、私法規(guī)范為土地使用人設(shè)立的合理利用土地的義務(wù)；同理，土地經(jīng)營權(quán)人也要受土地流轉(zhuǎn)合同或者土地承包合同的制約，必須合理利用流轉(zhuǎn)土地而不得將其拋荒。

（三）非農(nóng)建設(shè)用地單位拋荒土地

我國土地要素尚未實現(xiàn)完全市場化，除集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市外，任何個人和單位因建設(shè)需要用地的應(yīng)該向有關(guān)部門依法申請。依法申請使用的土地包括國家所有的土地和國家征收的原屬于農(nóng)民集體的土地［23］，本文所稱的非農(nóng)建設(shè)用地單位意指使用后者的單位和個人，即非農(nóng)建設(shè)占用耕地的用地單位和個人。土地征收是國家為了公共利益的需要，依法將農(nóng)民集體土地收歸國有，并進(jìn)行公平補(bǔ)償?shù)闹贫?，《憲法》第十三條、《土地管理法》第二條、《民法典》第二百四十三條均對其作了規(guī)定。土地征收的法律效果是集體土地由集體所有轉(zhuǎn)變?yōu)閲宜?，性質(zhì)由耕地轉(zhuǎn)變?yōu)槠渌猛居玫兀虼吮徽魍恋乇举|(zhì)上已非農(nóng)村集體所有的農(nóng)地，故此也就不再屬于土地拋荒的范圍。但《土地管理法》第三十八條為非農(nóng)建設(shè)占用耕地的用地單位設(shè)定了不得閑置拋荒被征土地的法定義務(wù)，即非農(nóng)建設(shè)用地單位一年內(nèi)未使用被征耕地的，由原耕種者恢復(fù)耕種或者由用地單位自行組織耕種；一年以上未使用的按規(guī)定繳納一定的閑置費(fèi)；連續(xù)兩年未使用的，收回非農(nóng)建設(shè)用地單位土地使用權(quán)交還原農(nóng)村集體。由此，廣義的土地拋荒包括農(nóng)用地拋荒和已經(jīng)征用為城市建設(shè)用地但尚未開發(fā)而閑置拋荒的土地［24］。

目的限于公共利益是現(xiàn)代各國和地區(qū)征收法制的一致做法［25］，我國非農(nóng)建設(shè)占用耕地的征收也是以一定公益目的為前提，而該公益目的正是在非農(nóng)建設(shè)用地單位使用被征耕地的過程中實現(xiàn)的，并且該公益目的的實現(xiàn)犧牲了耕地上原本負(fù)擔(dān)的生存保障、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、糧食產(chǎn)出等多重社會公益。當(dāng)非農(nóng)建設(shè)用地單位未使用被征耕地時，征收所依據(jù)的公益目的自然落空，被征收的耕地理應(yīng)依法回歸到被征收前的狀態(tài)，這個過程中因非農(nóng)建設(shè)用地單位造成的被征耕地公益目的落空和原有多重社會公益的喪失，與土地拋荒的法律后果具有等質(zhì)性，故非農(nóng)建設(shè)用地單位閑置被征耕地的行為本質(zhì)上也是一種拋荒土地的行為，應(yīng)當(dāng)與其他主體拋荒土地的行為一起規(guī)制。

三、規(guī)制基礎(chǔ)：土地拋荒法律責(zé)任的類型

法律責(zé)任產(chǎn)生所依據(jù)的規(guī)范性質(zhì)不同，法律責(zé)任的類型也有所不同，不同法律責(zé)任各自的功能取向及實現(xiàn)方式均有較大差別［26］，因此厘清土地拋荒法律責(zé)任的類型是分類構(gòu)建土地拋荒規(guī)制路徑的前提。

（一）土地拋荒的行政責(zé)任

土地權(quán)利是民事主體的重要權(quán)利類型之一，具有顯著的私權(quán)屬性，特別是建立在集體所有權(quán)之上的用益物權(quán)，更是可以交易的真正私權(quán)［27］，但其又不同于其他一般民事權(quán)利，同時要受到行政法的規(guī)范和調(diào)整。土地拋荒行政責(zé)任的產(chǎn)生亦與我國土地資源的稀缺性以及其承載的多重社會公益有關(guān)。據(jù)第三次全國國土調(diào)查統(tǒng)計，截至2019 年12 月31 日，全 國 耕 地 保 有 量 為12 786.19萬公頃（191 792.79萬畝），其中質(zhì)量較為低下的旱地6 435.51萬公頃（96 532.61萬畝），占比達(dá)50.33%［27］。如此數(shù)量和質(zhì)量的耕地卻需要負(fù)擔(dān)多重社會公益。首先要承載的是糧食安全，全方位夯實糧食安全根基是全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興和促進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的首要任務(wù)［29］，是民生之大計；其次是農(nóng)民生存保障，土地及其產(chǎn)出是農(nóng)民收入的重要來源，如果處理不好土地問題則會影響農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民的穩(wěn)定；最后是生態(tài)環(huán)境安全，土地的有效利用是防止土地質(zhì)量惡化的重要方式，也是維護(hù)生態(tài)良性循環(huán)的重要手段。在人多地少的基本國情之下，土地所負(fù)載的多重社會公益無法完全通過土地權(quán)利主體的意思自治予以實現(xiàn)，必須依賴一定的行政手段進(jìn)行輔助調(diào)整［30］。

行政責(zé)任是法律責(zé)任的下位概念，對于法律責(zé)任這一概念學(xué)界有著不同的理解，導(dǎo)致對行政責(zé)任和民事責(zé)任等下位概念的理解亦有不同。廣義上的行政責(zé)任指行政法律關(guān)系的主體和相對人違反行政法規(guī)依法承擔(dān)的責(zé)任［31］。從該學(xué)理概念可以明晰行政責(zé)任的產(chǎn)生需以違反行政法律規(guī)范為前提，由此分析土地拋荒的行政責(zé)任，首先需要確定土地拋荒所違反的行政法律規(guī)范依據(jù)。所謂行政法律規(guī)范是指“調(diào)整行政機(jī)關(guān)為一方當(dāng)事人的社會關(guān)系的公法規(guī)范”［32］。行政法律規(guī)范不同于行政法律，前者范圍更加廣泛，可以是行政法律，也可以是其他部門法（甚至是私法）中涉及行政主體的規(guī)范條款。

就土地拋荒而言，《土地管理法》為土地利用主體設(shè)定了一致的合理利用土地的義務(wù)，為土地拋荒主體行政責(zé)任的產(chǎn)生提供了規(guī)范基礎(chǔ)?！锻恋毓芾矸ā返谌龡l規(guī)定，“各級人民政府應(yīng)當(dāng)采取措施，全面規(guī)劃，嚴(yán)格管理，保護(hù)、開發(fā)土地資源，制止非法占用土地的行為”。由此可以明確，在土地財產(chǎn)利用過程中居于管理和引導(dǎo)地位的是各級政府，土地利用主體違反第十條規(guī)定的合理利用土地的義務(wù)，必然會觸發(fā)以各級政府為主體的公權(quán)力介入，導(dǎo)致以行政機(jī)關(guān)為一方當(dāng)事人的行政法律關(guān)系產(chǎn)生，進(jìn)而產(chǎn)生行政責(zé)任。

（二）土地拋荒的民事責(zé)任

由于我國土地的多元利用機(jī)制，土地權(quán)利具有體系性、復(fù)雜性，每一個土地權(quán)利人的土地利用行為都會對其他土地權(quán)利人產(chǎn)生影響，在民事責(zé)任上主要表現(xiàn)為侵權(quán)責(zé)任和違約責(zé)任。

1.農(nóng)民集體

農(nóng)民集體是土地拋荒的適格主體，但因?qū)λ袡?quán)的差異性和集體拋荒土地的違法性缺乏深刻認(rèn)識，現(xiàn)行法未明確農(nóng)民集體拋荒土地產(chǎn)生的法律責(zé)任及具體表現(xiàn)形式。集體土地所有權(quán)的差異性主要表現(xiàn)為其處分權(quán)能的實現(xiàn)要受法律制約，所以對農(nóng)民集體拋荒土地的違法性要進(jìn)行兩個維度考察：第一，是否違反法律對集體土地所有權(quán)處分權(quán)能的限制；第二，是否侵害其他民事權(quán)益。于前者，農(nóng)民集體拋荒土地多表現(xiàn)為行政違法產(chǎn)生相關(guān)行政責(zé)任；于后者，在不斷推進(jìn)農(nóng)民的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)向權(quán)利束完整狀態(tài)轉(zhuǎn)變的背景下［33］，則需考察拋荒行為時土地上權(quán)利并存的狀態(tài)。具體而言：對于土地統(tǒng)一經(jīng)營的集體，要根據(jù)其實踐模式區(qū)別判斷，集體土地統(tǒng)一經(jīng)營實踐存在集體經(jīng)營模式、土地入股模式、土地租賃模式等多種模式［34］，不同模式下農(nóng)民集體土地上權(quán)利并存的狀態(tài)并不同，對土地承包經(jīng)營權(quán)、集體土地所有權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)并存的土地，農(nóng)民集體拋荒土地同時侵害了多項權(quán)利，產(chǎn)生侵權(quán)責(zé)任或違約責(zé)任；對于土地分散經(jīng)營的集體，農(nóng)民集體雖然不直接占有使用土地，但集體土地所有權(quán)是集體成員土地權(quán)益的聚合，而且《農(nóng)村土地承包法》第六十四條為集體設(shè)定了次級監(jiān)督義務(wù)，所以農(nóng)民集體拋荒土地亦構(gòu)成對集體成員土地權(quán)益的侵害。

2.土地經(jīng)營者

陳小君教授主張將農(nóng)地侵權(quán)類型化，類型之一便是客體受損型侵權(quán)，即侵權(quán)行為人的侵權(quán)行為使得農(nóng)地喪失或降低功用［35］。筆者認(rèn)為，土地經(jīng)營者拋荒土地也可以歸入該侵權(quán)類型。因為拋荒行為會導(dǎo)致土地生產(chǎn)能力的下降，實質(zhì)是對土地權(quán)利客體之土地本身的嚴(yán)重侵害。對土地而言，其生產(chǎn)能力的提高與經(jīng)營者連年的地上投入正相關(guān)，拋荒使得地上投入中斷，導(dǎo)致土地生產(chǎn)能力下降，這一過程中拋荒主體也具有主觀過錯。另外，土地經(jīng)營者的土地權(quán)利通常情況下基于合同產(chǎn)生，土地用途的約定是土地合同的必備條款，土地拋荒當(dāng)然歸屬于違反合同約定土地用途的行為，同時產(chǎn)生違約責(zé)任。具體而言，土地承包經(jīng)營權(quán)人拋荒土地需要對土地所有權(quán)人承擔(dān)侵權(quán)責(zé)任和違約責(zé)任。從新《農(nóng)村土地承包法》條文來看，土地經(jīng)營權(quán)可以從集體土地所有權(quán)中派生，也可以從農(nóng)戶土地承包經(jīng)營權(quán)中派生［36］，不同路徑派生出土地經(jīng)營權(quán)后土地負(fù)載的權(quán)利結(jié)構(gòu)并不相同，前者同時負(fù)擔(dān)集體土地所有權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)，后者還負(fù)載土地承包經(jīng)營權(quán)。無論是集體土地所有權(quán)還是土地承包經(jīng)營權(quán)都是物權(quán)，土地經(jīng)營權(quán)人拋荒土地侵害兩者產(chǎn)生的都是侵權(quán)責(zé)任，只是侵權(quán)責(zé)任主體不同。土地經(jīng)營權(quán)人承擔(dān)侵權(quán)責(zé)任的同時，仍需對土地承包經(jīng)營權(quán)人或土地所有權(quán)人承擔(dān)基于合同約定的違約責(zé)任。

3.非農(nóng)建設(shè)用地單位

對非農(nóng)建設(shè)用地單位而言，被拋荒土地的所有權(quán)和性質(zhì)均已變更，土地原本負(fù)載的眾多權(quán)利也隨即消滅，剩余的只有國家對被征土地的國家所有權(quán)，其使用權(quán)需通過劃撥或出讓方式讓渡給非農(nóng)建設(shè)用地單位?！睹穹ǖ洹返谌偎氖藯l規(guī)定了出讓土地需簽訂土地出讓合同，其中亦有土地用途的詳細(xì)約定，非農(nóng)建設(shè)用地單位拋荒土地不僅是損害國家所有權(quán)的侵權(quán)行為，也是違反土地出讓合同義務(wù)的違約行為。筆者認(rèn)為，僅就土地拋荒而言，無論是違約行為還是侵權(quán)行為產(chǎn)生的民事責(zé)任都因國家所有權(quán)主體的特殊性而不被彰顯?！睹穹ǖ洹返诙偎氖鶙l規(guī)定了國有財產(chǎn)由國務(wù)院代表國家行使所有權(quán)的規(guī)則。國務(wù)院作為最高行政機(jī)關(guān)，本身代表國家行使物權(quán)保護(hù)的請求權(quán)［37］，同時其代表權(quán)又衍生為下級行政機(jī)關(guān)的職權(quán)。細(xì)化到土地方面，主要表現(xiàn)為各級政府對土地用途的管控，土地利用主體違反政府管控導(dǎo)致行政責(zé)任的產(chǎn)生，此時只追究土地拋荒主體的行政責(zé)任一般能夠彌補(bǔ)責(zé)任人違法行為帶來的損害。但需要明確，此處非農(nóng)建設(shè)用地單位行政責(zé)任的產(chǎn)生邏輯與上文所述因違反行政法律規(guī)范而產(chǎn)生行政責(zé)任的邏輯并不相同，但僅就非農(nóng)建設(shè)用地單位而言，兩種行政責(zé)任具體表現(xiàn)形式可以同一。

四、規(guī)制路徑：土地拋荒法律責(zé)任的實現(xiàn)

法律責(zé)任是違法后的客觀存在，要使客觀存在的法律責(zé)任變成現(xiàn)實，還必須配備責(zé)任實現(xiàn)形式，所謂法律責(zé)任的實現(xiàn)形式就是法律責(zé)任從應(yīng)然到實然的手段，也即本文所要探究的土地拋荒的法律規(guī)制路徑?，F(xiàn)行立法對土地拋荒法律責(zé)任的具體實現(xiàn)形式要么缺乏規(guī)定，要么規(guī)定混亂，應(yīng)當(dāng)以耕地保護(hù)立法和糧食安全立法為契機(jī)，增設(shè)或細(xì)化相關(guān)條款。

（一）法律責(zé)任的實現(xiàn)形式

土地拋荒法律責(zé)任的實現(xiàn)形式因法律責(zé)任的類型有所不同，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行類型化構(gòu)建，以增強(qiáng)立法的科學(xué)性和可操作性。

1.行政責(zé)任的實現(xiàn)

非農(nóng)建設(shè)用地單位行政責(zé)任的表現(xiàn)形式主要見于《土地管理法》第三十八條第一款，具體為：拋荒在一年以內(nèi)的，交由原耕種人恢復(fù)耕種或者自行組織耕種；拋荒在一年以上兩年以內(nèi)的，依法交納閑置費(fèi)；連續(xù)拋荒兩年以上的，經(jīng)批準(zhǔn)無償收回土地使用權(quán)。

其他主體拋荒土地行政責(zé)任的實現(xiàn)方式并不明晰?！掇r(nóng)村土地承包法》和《土地管理法》中雖然明確了改變土地用途和造成土地永久性損害行政責(zé)任的實現(xiàn)方式，但土地拋荒的行為性質(zhì)并不能等同于上述兩種違反土地義務(wù)的行為，故類似條款并不能適用于土地拋荒。在地方性法規(guī)層面，僅浙江省《實施〈中華人民共和國農(nóng)村土地承包法〉辦法》第四十九條第一款規(guī)定了土地承包經(jīng)營權(quán)人拋荒土地行政責(zé)任的具體表現(xiàn)形式：鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府給予警告?？梢姮F(xiàn)行法律雖然規(guī)定了土地承包經(jīng)營權(quán)人等拋荒主體行政責(zé)任的產(chǎn)生，卻沒有規(guī)定具體的責(zé)任表現(xiàn)形式，這導(dǎo)致法律制度內(nèi)部邏輯的不自洽與不完整。對此，筆者建議耕地保護(hù)或糧食安全保障立法明確將給予警告作為發(fā)包方、土地承包經(jīng)營權(quán)人、土地經(jīng)營權(quán)人拋荒土地行政責(zé)任的實現(xiàn)形式。

2.民事責(zé)任的實現(xiàn)

違約責(zé)任的具體實現(xiàn)形式多基于雙方合意，不適合統(tǒng)一構(gòu)建，故下文所述的民事責(zé)任實現(xiàn)形式為侵權(quán)責(zé)任的具體實現(xiàn)形式。就農(nóng)民集體拋荒土地的民事責(zé)任而言，存在兩種情形：第一種是土地入股、土地租賃等統(tǒng)一經(jīng)營模式下可能侵犯土地承包經(jīng)營權(quán)人的用益物權(quán)。此責(zé)任實現(xiàn)形式可以依據(jù)《民法典》第一百七十九條規(guī)定確定。第二種侵害集體成員權(quán)的情形具有特殊性。一方面，農(nóng)民集體是集體成員生產(chǎn)生活關(guān)系的高度抽象，其主體地位在我國現(xiàn)行法律體系中并不明晰，作為侵權(quán)主體應(yīng)區(qū)別于法定的民事主體類型；另一方面，作為侵權(quán)客體的成員權(quán)具有復(fù)合型，由自益權(quán)和公益權(quán)兩部分組成［38］，兼具財產(chǎn)和非財產(chǎn)雙重屬性，因此農(nóng)民集體拋荒土地的侵權(quán)責(zé)任和一般侵權(quán)責(zé)任存在差別。一般侵權(quán)責(zé)任的目的在于填補(bǔ)受害人損失和預(yù)防損害，而集體拋荒土地的侵權(quán)責(zé)任更多是為了保障集體成員生存所依賴的土地資源的永續(xù)利用。所以農(nóng)民集體拋荒土地民事責(zé)任的實現(xiàn)在于土地保護(hù)，可以明確集體拋荒土地的，依法啟動成員自治程序，通過民主決議對被拋荒土地進(jìn)行重新利用。

土地承包經(jīng)營權(quán)人拋荒土地的責(zé)任具體實現(xiàn)形式如下：第一，1998 年《土地管理法》第三十七條規(guī)定了發(fā)包方終止合同、收回發(fā)包地的權(quán)利，該規(guī)定在2019年新《土地管理法》中被刪減。同時2004 年國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于妥善解決當(dāng)前農(nóng)村土地承包糾紛的緊急通知》，明確規(guī)定不能以拋荒為由收回農(nóng)戶承包地，即使該文件在效力位階上至多屬于行政法規(guī)，不能成為排除《土地管理法》第三十七條適用的有效法律依據(jù)［39］，但該通知還是被束之高閣。故2004年之前承包方拋荒土地民事責(zé)任的實現(xiàn)方式是發(fā)包方終止承包合同收回發(fā)包地，并以連續(xù)拋荒兩年為條件。第二，2004 年后土地承包經(jīng)營權(quán)人拋荒土地民事責(zé)任實現(xiàn)形式的規(guī)定見于地方性法規(guī)。各省份處理土地承包經(jīng)營權(quán)人拋荒土地的模式可以總結(jié)如下：一是以陜西和海南為代表的“責(zé)令限期耕種—組織代耕”模式，即由發(fā)包方責(zé)令限期恢復(fù)耕種，不恢復(fù)耕種的由發(fā)包方組織代耕；二是以內(nèi)蒙古、四川和湖北為代表的“自行委托—組織代耕”模式，即承包方不能耕種承包地的應(yīng)當(dāng)委托給他人耕種，不委托拋荒滿一定期限的由發(fā)包方組織代耕；三是以新疆、陜西和重慶為代表的“組織代耕”模式，即承包方拋荒土地滿足一定條件由發(fā)包方組織代耕；四是以青海為代表的“自行委托”模式，即僅規(guī)定發(fā)包方不能耕種的應(yīng)該委托他人耕種；五是其他模式。綜上，規(guī)范土地承包經(jīng)營權(quán)人拋荒土地之民事責(zé)任具體實現(xiàn)形式的法律層級較低且規(guī)定混亂，建議整合現(xiàn)有規(guī)定，在法律效力層級構(gòu)建統(tǒng)一規(guī)則?？刹捎谩白孕形小?zé)令限期處理—組織代耕”模式，即土地承包經(jīng)營權(quán)人不耕種承包地的應(yīng)當(dāng)自行委托他人耕種或者流轉(zhuǎn)；不委托或流轉(zhuǎn)承包地拋荒一年以上的，由發(fā)包方責(zé)令限期或耕種或流轉(zhuǎn)或委托他人代耕；期限屆滿仍不做處理的由發(fā)包方組織他人代耕。

土地經(jīng)營權(quán)人民事責(zé)任具體表現(xiàn)形式見于《農(nóng)村土地承包法》第四十二條和第六十四條，前者規(guī)定土地經(jīng)營權(quán)人棄耕拋荒連續(xù)兩年以上的，承包方可以單方解除土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)合同；后者進(jìn)一步規(guī)定承包方在合理期限內(nèi)不解除土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)合同的，發(fā)包方有權(quán)要求終止，同時規(guī)定了土地經(jīng)營權(quán)人的損害賠償義務(wù)?？梢姡獬恋亟?jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)合同和賠償損失是現(xiàn)行法律明確規(guī)定的責(zé)任具體表現(xiàn)形式。但這兩個條款都是以土地承包經(jīng)營權(quán)派生土地經(jīng)營權(quán)為基礎(chǔ)構(gòu)建的，并未考慮集體土地所有權(quán)派生土地經(jīng)營權(quán)的情形［40］。建議借鑒土地承包經(jīng)營權(quán)人責(zé)任實現(xiàn)模式，規(guī)定“自行流轉(zhuǎn)或交回—責(zé)令限期處理—收取荒蕪費(fèi)—收回流轉(zhuǎn)土地、賠償損失”為土地經(jīng)營權(quán)人的民事責(zé)任實現(xiàn)形式。即土地經(jīng)營權(quán)人經(jīng)同意自行再流轉(zhuǎn)或?qū)⑼恋亟换赝恋亓鬓D(zhuǎn)合同相對人；對既不交回也不再流轉(zhuǎn)拋荒滿一年的，土地流轉(zhuǎn)合同相對人有權(quán)責(zé)令限期做出處理，逾期仍不處理的收取一定荒蕪費(fèi)；拋荒滿兩年后依照上述第四十二條和六十四條的規(guī)定處理，或由集體直接終止土地流轉(zhuǎn)合同收回流轉(zhuǎn)土地（適用于集體土地所有權(quán)派生土地經(jīng)營權(quán)的情形）。

（二）法律責(zé)任的糾結(jié)狀態(tài)

由于土地財產(chǎn)的特殊性和所負(fù)載權(quán)利結(jié)構(gòu)的復(fù)雜性，拋荒土地的法律責(zé)任亦表現(xiàn)出錯綜復(fù)雜的特點(diǎn)，主要體現(xiàn)為行政責(zé)任、違約責(zé)任和侵權(quán)責(zé)任之間的競合與聚合。法律責(zé)任的競合和聚合完全不同：傳統(tǒng)民事責(zé)任競合理論主要有三種——法條競合說、請求權(quán)競合說、請求權(quán)規(guī)范競合說［41］，但均認(rèn)為責(zé)任競合只能擇一實現(xiàn)；法律責(zé)任的聚合則相反，可以實現(xiàn)同一違法行為產(chǎn)生的所有法律責(zé)任?？梢灶A(yù)見，對法律責(zé)任性質(zhì)的認(rèn)定以及競合還是聚合的判斷，對責(zé)任主體承受的法律負(fù)擔(dān)影響甚大。一般情況下，土地拋荒法律責(zé)任的性質(zhì)依據(jù)其違反的法律規(guī)范類別即可確定，但法律責(zé)任聚合還是競合的判斷卻較為困難，所以有必要探究法律責(zé)任競合和聚合的法理基礎(chǔ)，明確區(qū)分土地拋荒主體法律責(zé)任競合和聚合的一般規(guī)則。

法律責(zé)任競合和聚合的法理基礎(chǔ)是違法行為侵害法益的數(shù)量不同。在法律責(zé)任競合的情況下，雖然行為人的同一違法行為產(chǎn)生不同類型的法律責(zé)任，但其是對同一法益不同角度的保護(hù)。換言之，行為人只侵害了一個法益，此時只能選擇一種法律責(zé)任予以實現(xiàn)。以土地承包經(jīng)營權(quán)人為例，其侵權(quán)責(zé)任產(chǎn)生的基礎(chǔ)是違反了保護(hù)集體土地所有權(quán)的法律規(guī)范，其違約責(zé)任產(chǎn)生的基礎(chǔ)是違反了土地承包經(jīng)營權(quán)取得合同義務(wù)，但兩者都是對集體土地所有人利益的保護(hù)，此時就表現(xiàn)為兩種法律責(zé)任的競合，對此擇一實現(xiàn)。在法律責(zé)任聚合的情況下，行為人的同一違法行為同時產(chǎn)生數(shù)個法律責(zé)任，但是數(shù)個法律責(zé)任都有各自保護(hù)的法益，為了實現(xiàn)法益的平等保護(hù)，必須實現(xiàn)相應(yīng)的法律責(zé)任。同樣以土地承包經(jīng)營權(quán)人為例，其侵權(quán)責(zé)任產(chǎn)生的基礎(chǔ)如上文所述，其行政責(zé)任產(chǎn)生的基礎(chǔ)是違反了國家有關(guān)土地管理的公法規(guī)范，顯然前者保護(hù)的是集體土地所有權(quán)人集體的利益，后者保護(hù)的是國家行政管理的有效性和權(quán)威性，此時就表現(xiàn)為法律責(zé)任的聚合，需要同時實現(xiàn)其侵權(quán)責(zé)任和違約責(zé)任。綜上，對土地拋荒行為侵害法益數(shù)量的判斷是區(qū)分其法律責(zé)任競合還是聚合的一般規(guī)則，只有準(zhǔn)確判斷法律責(zé)任的競合和聚合，才能準(zhǔn)確、合理分配法律負(fù)擔(dān)。

五、結(jié) 語

黨的二十大報告強(qiáng)調(diào)，“必須更好發(fā)揮法治固根本、穩(wěn)預(yù)期、利長遠(yuǎn)的保障作用，在法治軌道上全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家”，并要求“加強(qiáng)重點(diǎn)領(lǐng)域、新興領(lǐng)域立法”和“統(tǒng)籌立改廢釋纂，增強(qiáng)立法系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性、時效性”。土地拋荒這一非理性的土地違法行為需要法律這一正式制度的規(guī)制，面向中國式農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化探討土地拋荒的法律規(guī)制路向，需要把握時代契機(jī)。而《中華人民共和國糧食安全保障法（草案）》和《耕地保護(hù)法（草案）》（征求意見稿）均已公布，正在加緊制定中，為在法律制度上解決土地拋荒這一由來已久的問題提供了立法良機(jī)。順應(yīng)立法趨勢，預(yù)防和規(guī)制土地拋荒的法律規(guī)則構(gòu)建需要充分認(rèn)識到土地資源合理利用的重要性，堅持人民至上、問題意識和系統(tǒng)觀念，將土地拋荒的法律規(guī)制作為土地保護(hù)的一個重要環(huán)節(jié)，同耕地保護(hù)、糧食安全、生態(tài)保障等一體籌劃?？梢砸蛲恋貟伝闹黧w的多元化特點(diǎn)和法律責(zé)任的糾結(jié)狀態(tài)，以明確土地拋荒法律責(zé)任的實現(xiàn)形式為主要切入點(diǎn)，通過體制完善和創(chuàng)新，充分發(fā)揮土地權(quán)利人、農(nóng)民集體、基層政府組織等多元主體力量，進(jìn)而形成土地資源的多方面、立體化、綜合性保護(hù)格局，通過良法善治實現(xiàn)土地資源的合理配置，保障這一稀缺資源永續(xù)利用。