趙海楠 肖 瑤 高文永

（農(nóng)業(yè)農(nóng)村部管理干部學院 北京 郵編：102208）

一、引言

黨的二十大提出了“農(nóng)村基本具備現(xiàn)代生活條件”的目標。從土地革命、鄉(xiāng)村改造到新農(nóng)村建設再到實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、扎實推進鄉(xiāng)村建設，黨的二十大報告又進一步提出宜居宜業(yè)和美鄉(xiāng)村建設，彰顯了我們黨一以貫之重視鄉(xiāng)村建設，不斷實現(xiàn)農(nóng)民對美好生活的向往。鄉(xiāng)村建設面臨的現(xiàn)實問題是城鄉(xiāng)要素配置不均衡，人、財、地等要素嚴重流失。在實踐中，地方往往通過引入第三方來提供規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)等方面技術(shù)指導和咨詢服務，農(nóng)民參與不夠、規(guī)劃不接地氣等原因，導致干部干、農(nóng)民看，甚至造成資源浪費。在諸多制約因素面前，如何確保建設成果長效惠民是宜居宜業(yè)和美鄉(xiāng)村建設的必答題，找到突破口顯得尤為重要。2023 年農(nóng)業(yè)農(nóng)村部一號文件將“推動建立鄉(xiāng)村建設輔導制度”作為統(tǒng)籌推進鄉(xiāng)村建設的一項重要抓手納入2023 年工作部署。

鄉(xiāng)村建設輔導制度作為農(nóng)民參與鄉(xiāng)村建設的人才保障措施，是鄉(xiāng)村建設推進機制的重要組成部分。鄉(xiāng)村建設輔導制度是以政府為主導，有效整合各領(lǐng)域?qū)I(yè)人員進村開展陪伴式規(guī)劃、建設、運營、管護等。各類鄉(xiāng)村建設輔導員好比政府與農(nóng)民之間的橋梁紐帶，通過深入調(diào)研座談，掌握村情民意，對項目規(guī)劃設計、建造施工、質(zhì)量管理、運營管護等提供專業(yè)意見和決策參考，既輔助“村兩委”把準方向，避免走彎路，提升決策能力，又輔導農(nóng)民轉(zhuǎn)變觀念，提高建設本領(lǐng)，激發(fā)參與熱情，從而有效提升鄉(xiāng)村建設質(zhì)效。當前，已有很多地方圍繞輔導人才下鄉(xiāng)進行了大量實踐探索，并形成具有借鑒價值的經(jīng)驗，如選配鄉(xiāng)村規(guī)劃師，招募文化產(chǎn)業(yè)特派員，開展“萬名干部人才下鄉(xiāng)村”行動，校地合作聯(lián)建鄉(xiāng)村振興工作站，等等，與建立鄉(xiāng)村建設輔導制度的初衷不謀而合，因此對國內(nèi)相對成熟的模式進行梳理和研究，有助于為建立科學普適的鄉(xiāng)村建設輔導制度提供參考。

二、鄉(xiāng)村建設輔導制度的研究動態(tài)

（一）政策演進

輔導制度，即由黨和政府主導的、有組織有計劃地通過外力促進農(nóng)村發(fā)展和建設的工作制度，它本身并不是一個新鮮事物，作為一項中國政治制度特色下的農(nóng)村工作制度，歷經(jīng)了長久的制度創(chuàng)新實踐[1]。

駐村工作隊的派駐方式、規(guī)模、功能等根據(jù)不同時期的歷史任務也不盡相同。1926 年11 月中旬，時任中共中央農(nóng)民運動委員會書記的毛澤東，主持制定了《目前農(nóng)運計劃》，提出為適應農(nóng)民運動迅速發(fā)展培養(yǎng)農(nóng)運干部。在土地改革期間，土改工作隊成為全國各地鄉(xiāng)村土地改革實踐的領(lǐng)導者和指引者，尤其是在《中國土地法大綱》頒布之后，幾乎各地的土改運動都是在工作隊的牽引下完成。改革開放后，工作隊衍生出“鄉(xiāng)鎮(zhèn)駐村”的模式。伴隨改革開放的深入，先后派出社教工作隊、黨建工作隊、“三個代表”工作隊、綜合治理工作隊、依法治村工作隊、新農(nóng)村建設工作隊等?？傮w來看，改革開放后的駐村工作隊內(nèi)涵逐漸豐富，在維護農(nóng)村社會的穩(wěn)定的同時，也開始關(guān)注農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展和社會治理等[2]。2002 年4 月，時任福建省省長的習近平同志到福建南平考察調(diào)研時充分肯定了干部派駐工作成效，并將福建省南平市下派機關(guān)干部到農(nóng)村基層任職的成功做法總結(jié)為“南平經(jīng)驗”。2013 年1 月，國務院印發(fā)《關(guān)于創(chuàng)新機制扎實推進農(nóng)村扶貧開發(fā)工作的意見》，明確各省（區(qū)、市）要普遍建立駐村工作隊制度，向貧困村派駐工作隊，確保貧困戶有相對應的幫扶責任人。2014 年，中辦、國辦印發(fā)了《關(guān)于創(chuàng)新機制扎實推進農(nóng)村扶貧開發(fā)工作的意見》，將干部駐村幫扶納入扶貧開發(fā)的工作機制之一。2015年，中共中央組織部、中央農(nóng)村工作領(lǐng)導小組與國務院扶貧開發(fā)領(lǐng)導小組聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于做好選派機關(guān)優(yōu)秀干部到村任“第一書記”工作的通知》，通過“局外人”整治相對渙散的村委組織，開展脫貧攻堅工作。2017 年，中辦、國辦印發(fā)《關(guān)于加強貧困村駐村工作隊選派管理工作的指導意見》，對選派和管理進行了規(guī)范。2018 年，《中共中央國務院關(guān)于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》，強調(diào)要建立選派第一書記工作長效機制。2019 年中央一號文件中提出把鄉(xiāng)村人才納入各級人才培養(yǎng)計劃予以重點支持，引導各類人才投身鄉(xiāng)村振興。2020 年中央一號文件中明確推動人才下鄉(xiāng)。2021 年，中辦、國辦印發(fā)《關(guān)于加快推進鄉(xiāng)村人才振興的意見》強調(diào)，建立各類人才定期服務鄉(xiāng)村制度。2022 年，中辦、國辦印發(fā)的《鄉(xiāng)村建設行動實施方案》中指出統(tǒng)籌推進城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設施建設管護人才互通共享。

（二）理論研究

國內(nèi)類似鄉(xiāng)村建設輔導的理論研究大多基于地方的實踐探索，主要論述地方做法成效、原因分析和對策建議。從輔導類型來看，鄉(xiāng)村規(guī)劃師是當前較多理論與實踐相結(jié)合的研究成果，張佳以成都市鄉(xiāng)村規(guī)劃師制度為例，分析其運行管理、實施效果，認為鄉(xiāng)村規(guī)劃師是熟悉上位政策要求、掌握鄉(xiāng)村規(guī)劃技術(shù)的規(guī)劃人員[3]，孫眾志總結(jié)了陜西省“六個一”工作模式推動設計下鄉(xiāng)工作，解決農(nóng)村人居環(huán)境突出問題[4]，董莉莉等以重慶交通大學設計下鄉(xiāng)服務團隊為例，梳理了政校地企行服務模式等四條經(jīng)驗做法[5]，陳芳等結(jié)合湖南城建職業(yè)技術(shù)學院“設計下鄉(xiāng)”經(jīng)驗，進一步梳理了設計下鄉(xiāng)的現(xiàn)實需求[6]，曾獻君等通過研究福建省屏南縣龍?zhí)洞濉包h委政府+藝術(shù)家+農(nóng)民+古村+互聯(lián)網(wǎng)”的發(fā)展模式，解析“設計下鄉(xiāng)”引導下的鄉(xiāng)村振興模式及規(guī)劃策略[7]。從人才隊伍建設面臨的現(xiàn)實困境來看，孫靜等認為農(nóng)業(yè)職業(yè)經(jīng)理人人才隊伍建設面臨資金投入不足、權(quán)責分配不明、評估考核粗糙等問題[8]，馬晶晶指出農(nóng)村社會工作人才隊伍是鄉(xiāng)村治理人才的重要組成部分，但目前農(nóng)村社會工作人才隊伍建設存在社會認同度低、缺乏專業(yè)人才、缺乏科學的保障制度及專業(yè)機構(gòu)發(fā)展滯后等問題[9]，徐進等基于西南地區(qū)幾個村莊引進鄉(xiāng)村CEO 的案例，發(fā)現(xiàn)鄉(xiāng)村CEO 遭遇鄉(xiāng)土社會的平均主義和人情邏輯的困境[10]，唐麗霞認為對于不同的人才需求可以采取不同的方式去解決，對于專業(yè)型技術(shù)人才，可以通過培養(yǎng)本土青年人才的方式解決，也可以招聘職業(yè)經(jīng)理人，并且將長期培育和短期靈活招聘相結(jié)合[11]。

（三）綜合評述

由于國家層面尚未出臺相應的政策文件，鄉(xiāng)村建設輔導制度建設尚未系統(tǒng)、全面地展開研究，已有的研究或?qū)嵺`大多數(shù)還是局部的、非正式的，缺乏綜合性和系統(tǒng)性的成果，多以各地實踐經(jīng)驗為主，而理論化研究不足。二是研究對象多集中在經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，難以支撐中西部地區(qū)發(fā)展需要。從實踐經(jīng)驗來看，確保制度長久執(zhí)行和長效管用是關(guān)鍵，制度制定的主體是誰？輔導人員有哪些？如何開展輔導？輔導內(nèi)容包括哪些內(nèi)容？監(jiān)督考核管理規(guī)范是什么？有哪些保障措施？這些問題是各地實踐中的關(guān)注點，也是制度建設須厘清的關(guān)鍵點。鑒于此，本文通過梳理鄉(xiāng)村建設輔導有關(guān)政策文件和地方實踐經(jīng)驗，對實施現(xiàn)狀和當前困境進行分析，并提出對策建議，以期為研究建立鄉(xiāng)村建設輔導制度提供參考。

三、鄉(xiāng)村建設輔導制度的實踐做法

自黨的十九大部署實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略以來，中央出臺一系列政策文件，動員大規(guī)模人才下鄉(xiāng)行動，解決鄉(xiāng)村建設人才缺乏問題。一是“三支一扶”計劃。2006 年，人事部聯(lián)合有關(guān)部門組織實施“三支一扶”計劃，自2006 年實施以來，已累計選派46.9 萬名高校畢業(yè)生到基層就業(yè)和服務，2022 年招募數(shù)量同比增加2000 名①數(shù)據(jù)來源：人力資源社會保障部，http://www.china.com.cn/zhibo/content_78334765.htm。，規(guī)模有所擴大，進一步為鄉(xiāng)村建設補充了寶貴的人才。二是“設計下鄉(xiāng)”行動。2018 年，住房和城鄉(xiāng)建設部印發(fā)《關(guān)于開展引導和支持設計下鄉(xiāng)工作的通知》（建村〔2018〕88 號），引導和支持規(guī)劃、建筑、景觀等領(lǐng)域設計人員投身鄉(xiāng)村建設，先后發(fā)布兩批設計下鄉(xiāng)可復制經(jīng)驗清單，已有24個?。▍^(qū)、市）積極響應號召，探索建立起駐鎮(zhèn)/駐村規(guī)劃師、陪伴式規(guī)劃師等制度，并初步形成具有借鑒價值的經(jīng)驗。三是“萬企幫萬村”“萬企興萬村”活動。自2015 年以來，全國工商聯(lián)先后開展“萬企幫萬村”“萬企興萬村”活動，截至2020 年，已有12.3 萬家民營企業(yè)精準幫扶13.72 萬個村②數(shù)據(jù)來源：全國工商聯(lián)，http://www.acfic.org.cn/fgzs/fgdt/202102/t20210210_63223.html。，在2 月25 日全國脫貧攻堅總結(jié)表彰大會上，習近平總書記對“萬企幫萬村”行動給予充分肯定。四是“百校聯(lián)百縣興千村”行動。2023 年，國家鄉(xiāng)村振興局印發(fā)《“百校聯(lián)百縣興千村”行動實施方案》，指導清華大學等104 所高校與河北雄安新區(qū)容城縣等130 個縣（市、區(qū)、旗）結(jié)對開展“百校聯(lián)百縣興千村”行動等。

這些行動取得了積極成效，集中表現(xiàn)在三個方面。一是技術(shù)、人才、項目、產(chǎn)業(yè)等資源聚集，鄉(xiāng)村發(fā)展活力進一步激活。譬如，浙江省杭州市青山村CEO 進駐后短短幾年引進各類業(yè)態(tài)經(jīng)營主體近30 家，為村民提供就業(yè)崗位近300 個，帶動回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)青年50 多人。又如，江蘇省實施的鄉(xiāng)村旅游駐村輔導員行動計劃，在南京市九華村成功打造滑翔傘飛行營地，盤活500 多畝閑置土地資源，為村民提供10 余個工作崗位。二是農(nóng)民參與度有所提高，鄉(xiāng)村發(fā)展內(nèi)生動力進一步增強。各類人員駐村提供陪伴式服務，與村干部、村民、施工人員等不同角色互動交流，了解農(nóng)民所盼，借助專業(yè)優(yōu)勢把農(nóng)民意愿落到實處，既可以幫助群眾調(diào)解鄰里糾紛，解決發(fā)展困難，謀劃特色產(chǎn)業(yè)，提供技術(shù)幫扶，又可以加強相關(guān)知識普及、指導，用聽得懂的“農(nóng)言農(nóng)語”加強政策宣傳，進一步提升農(nóng)民參與能力和積極性，有效解決了“政府規(guī)劃群眾不滿意，群眾規(guī)劃不可行”的問題。三是生態(tài)宜居、環(huán)境宜業(yè)、生活和美，鄉(xiāng)村建設成果進一步深化。如西安建筑科技大學駐村團隊幫助村民將混雜的廢棄建材進行重新分類，用于圍護構(gòu)件、村莊景觀營造，實現(xiàn)建筑垃圾資源化和建設材料鄉(xiāng)土化，助力農(nóng)村人居環(huán)境整治；貴州建立傳統(tǒng)村落工作室首席專家負責制，首席專家通過參與示范策劃、規(guī)劃設計和建設指導等具體工作，助力傳統(tǒng)村落保護和鄉(xiāng)村特色風貌塑造。

各地對于專業(yè)領(lǐng)域人才的需求比較迫切，在全國層面的動員行動之外，也自發(fā)進行了大量探索，盡管崗位設置的名稱不盡相同，但與建立鄉(xiāng)村建設輔導制度的初衷不謀而合。譬如，福建省寧德市探索建立鄉(xiāng)村振興指導員制度，跨地區(qū)選派一批既有濃厚鄉(xiāng)土情懷又有豐富工作經(jīng)驗的專家學者、電商主播、返鄉(xiāng)能人等投身鄉(xiāng)村，在其他地方類似的崗位還有鄉(xiāng)村振興顧問、鄉(xiāng)村振興（村級）協(xié)理員、農(nóng)村工作指導員、鄉(xiāng)村振興輔導員、文化輔導員等。

從輔導內(nèi)容來看，聚焦規(guī)劃、基礎(chǔ)設施、農(nóng)房質(zhì)量安全、人居環(huán)境等夯基環(huán)節(jié)，不少地方有鄉(xiāng)村規(guī)劃師、責任規(guī)劃師、聯(lián)村規(guī)劃聯(lián)絡員、村級宅基地協(xié)管員等進行輔導。北京（2017）實施了鄉(xiāng)村責任規(guī)劃師制度，規(guī)劃師主要負責編制規(guī)劃，四川成都鄉(xiāng)村規(guī)劃師制度的實踐過程與其類似，但其在成果方面，還自發(fā)組織基層黨支部共建活動，主動解決基層矛盾，提升村莊規(guī)劃的公眾參與程度[12]。聚焦產(chǎn)業(yè)發(fā)展、鄉(xiāng)村運營等發(fā)展環(huán)節(jié)，主要東部地區(qū)推行農(nóng)村職業(yè)經(jīng)理人（又稱鄉(xiāng)村CEO）、鄉(xiāng)村振興首席專家、文旅輔導員等機制，主要分布在東部地區(qū)，部分中西部地區(qū)也有探索。浙江杭州余杭自2019 年起就向全國公開招募農(nóng)村職業(yè)經(jīng)理人，負責村莊經(jīng)營，至今已覆蓋服務20 多個鄉(xiāng)村。江蘇省文旅廳自2021 年推出“鄉(xiāng)村旅游駐村輔導員行動計劃”，駐村輔導員從鄉(xiāng)村旅游發(fā)展規(guī)劃、政策法規(guī)咨詢、運營管理咨詢等方面提供專業(yè)技術(shù)指導，以緩解基層鄉(xiāng)村旅游專業(yè)力量緊缺問題[13]。聚焦鄉(xiāng)村文化、鄉(xiāng)村治理等鑄魂環(huán)節(jié)，山東壽光2017 年啟動“千名傳統(tǒng)文化輔導員培訓計劃”，每村選聘1—2名輔導員，輔導員們自編《孝德教育讀本》等學習資料，開設傳統(tǒng)文化大學堂，每周組織學習活動等[14]?？梢钥闯觯o導內(nèi)容覆蓋村莊規(guī)劃、設施建設、鄉(xiāng)村運營、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、文化建設、鄉(xiāng)村治理等關(guān)鍵環(huán)節(jié)，除了從專業(yè)角度提供技術(shù)指導、決策參考外，還包括項目實施驗收把關(guān)、做好農(nóng)民宣教工作。

從招募方式來看，主要包括招聘、派駐、購買服務、志愿服務四種形式。專職聘任和派駐的輔導人才，聘期一般是2—3 年，實現(xiàn)定點服務鄉(xiāng)村。如陜西西安駐鎮(zhèn)（街道）設計師服務期為2 年；浙江杭州首批“藝術(shù)村長”的聘期為3 年。需要長期駐扎的崗位聘用期限為5 年，如四川成都社會招聘的鄉(xiāng)村規(guī)劃師，而選派掛職、機構(gòu)志愿者、個人志愿者鄉(xiāng)村規(guī)劃師則為2 年。派駐形式又分為兼職和全職、長期和短期派駐服務。如寧夏石嘴山文化輔導員在做好本職工作的基礎(chǔ)上，結(jié)合自身專業(yè)特長，以包片定點形式開展文化輔導工作；云南省委組織部開展的萬名干部回鄉(xiāng)參與家鄉(xiāng)建設，西安市委市政府出臺的萬名干部人才下鄉(xiāng)村行動，讓機關(guān)干部、退休干部、新任職干部到農(nóng)村基層一線，出謀劃策，動員親屬帶頭等。按照工作成效來看，全職輔導員最符合實際需求，也便于部門統(tǒng)籌管理，兼職人員無法全力兼顧各項事務，絕大多數(shù)時間因忙于本職工作而長期請假。以購買服務開展輔導的形式常見于鄉(xiāng)村規(guī)劃和鄉(xiāng)村運營。如福建漳州自然資源局通過政府購買服務成立市級村莊規(guī)劃專家服務團隊；廣州鄉(xiāng)村規(guī)劃師聘用以“購買服務”形式為主，雙方自由選擇，并自行商定具體服務方式、薪資報酬等內(nèi)容。志愿服務包括社會和個人志愿者、高校學生利用寒暑假社會實踐返鄉(xiāng)參與建設。如中國風景園林學會組織“送設計下鄉(xiāng)”科技志愿服務隊，累計服務600 天；甘肅省住房城鄉(xiāng)建設廳與甘肅勘察設計協(xié)會聯(lián)合舉辦設計下鄉(xiāng)活動，組織8 家省內(nèi)優(yōu)秀設計企業(yè)的規(guī)劃、建筑、園林景觀、市政設計師進行設計幫扶。

從資金保障來看，一般來源于財政專項、社會資金投入。聘任制人員的費用一般由市、區(qū)（縣）級財政資金支持，一些地方由省級專項資金保障。以成都鄉(xiāng)村規(guī)劃師為例，由市級財政資金為主導，區(qū)（縣）匹配一定比例的專項經(jīng)費，由市規(guī)劃和自然資源局統(tǒng)一管理，每年安排一筆專項資金，用于招募、年薪、培訓等開銷[15]；河北省住房城鄉(xiāng)建設廳自2019 年起每年安排農(nóng)房設計下鄉(xiāng)專項資金，委托技術(shù)單位和相關(guān)高校現(xiàn)場對農(nóng)村住房建設試點農(nóng)戶和農(nóng)房抗震改造工作提供指導；福建省自2018年起由省級財政每年支持臺灣建筑師（文創(chuàng)）團隊下鄉(xiāng)參與鄉(xiāng)村建設，2021 年起每年安排5000 萬元補助100 個閩臺鄉(xiāng)建鄉(xiāng)創(chuàng)合作項目；重慶市將設計下鄉(xiāng)工作經(jīng)費列入市、區(qū)（縣）財政預算。陜西西安等地探索建立“鄉(xiāng)村經(jīng)營團隊共建共享”機制，石井街道栗峪口村采取保底+分紅模式，與鄉(xiāng)村運營師團隊合作，運營團隊每年給村里20 萬保底收入，其余收入靠經(jīng)營盈利分紅。不同經(jīng)濟發(fā)展水平的地區(qū)對鄉(xiāng)村建設輔導人才的資金支持力度存在較大差異，資金的籌措來源集中于政府支持，相對缺乏社會資本參與鄉(xiāng)村建設的激勵政策，欠發(fā)達地區(qū)在資金支持力度明顯較弱。

從激勵機制來看，主要包括薪酬激勵、福利激勵、榮譽稱號、考核評優(yōu)四類。非派駐人員的激勵一般直接與薪資和福利直接掛鉤，而派駐人員多與考核評優(yōu)、榮譽稱號有關(guān)，志愿者類型根據(jù)各地支持力度決定是否有生活補貼、交通補貼等。如成都市鄉(xiāng)村規(guī)劃師按照上一年度成都市城鎮(zhèn)全部單位就業(yè)人員平均工資作為年薪參照值，以2.0 為系數(shù)，年薪參照值乘以系數(shù)作為下一年度社會招聘鄉(xiāng)村規(guī)劃師年薪；海南省對參與“千企幫萬戶”的企業(yè)和“三師”（規(guī)劃師、建筑師、工程師）志愿者提供企業(yè)誠信評價加分、計入學時等激勵措施；陜西省漢中市留壩縣實施“新村民計劃”試點，給予“新村民”創(chuàng)業(yè)擔保貸款在內(nèi)的就業(yè)創(chuàng)業(yè)政策支持。

四、推進鄉(xiāng)村建設輔導制度建設存在的現(xiàn)實困境

缺乏系統(tǒng)性政策，各自為戰(zhàn)的情況較為明顯。鄉(xiāng)村建設涉及面廣、內(nèi)容多，一項持續(xù)發(fā)力、久久為功的系統(tǒng)工程，需要強化系統(tǒng)觀念，增強各部門協(xié)同合作，構(gòu)建統(tǒng)一戰(zhàn)線，廣泛動員社會的力量，共同奮斗、共同締造。各地的實踐探索存在碎片化和短期性的特點，當前國家層面缺少頂層設計指引，一些地方存在省級部門制定文件、市縣兩級僅僅轉(zhuǎn)發(fā)、配套政策并未同步跟進的情況，導致輔導人才作用發(fā)揮受限，缺少持續(xù)發(fā)展機制。鄉(xiāng)村建設涉及農(nóng)業(yè)、規(guī)劃、國土、環(huán)保、水利、旅游等部門，存在部門分割、多頭管理問題，各部門制定不同的管理目標，最后導致權(quán)責不清甚至無人管理，制度的實用性大打折扣。

鄉(xiāng)村地域存在差異導致輔導人才配置不均衡。招聘、派駐和購買服務都需要經(jīng)費保障，資金保障主要來源于各級財政資金支持，不同經(jīng)濟發(fā)展水平的地區(qū)對鄉(xiāng)村建設輔導人才的資金支持力度存在較大差異。從各地實踐情況和相關(guān)人才制度來看，一方面，經(jīng)濟薄弱地區(qū)鄉(xiāng)村建設人才支持略顯乏力。經(jīng)濟薄弱地區(qū)本身資金保障鄉(xiāng)村建設活動的能力有限，且資金多用于建設項目本身，缺少額外的專項資金計劃投入到鄉(xiāng)村建設輔導人才建設等領(lǐng)域，僅靠政府投入模式的復制推廣受限。另一方面，借助鄉(xiāng)村資源與專業(yè)團隊開展合作受限于資源稟賦和區(qū)域差異，資源匱乏型鄉(xiāng)村往往難以引入外腦。

人才激勵保障不夠，鄉(xiāng)村建設輔導人才缺乏歸屬感。受限于行業(yè)、地域和平臺等客觀因素限制，長期投身鄉(xiāng)村建設的輔導員缺乏崗位晉升通道，無法二次選擇工作機會，發(fā)展空間有限，無法突破事業(yè)“天花板”。一些長期駐村的輔導員表示在工作中盡管有情懷，但缺少歸屬感，一位鄉(xiāng)村規(guī)劃師談到，鄉(xiāng)村規(guī)劃師未來必有大發(fā)展，但是具體的路到底在哪里卻很迷茫，目前有相應晉升到體制內(nèi)的指標，但這個通道還是比較難的。工資待遇低、駐村條件艱苦、福利待遇少等問題也是制約因素。據(jù)調(diào)研，過去十年間，成都招錄的鄉(xiāng)村規(guī)劃師有520 余人次，但目前在職的只剩下100 多人，人才流失的問題較為嚴重。

鄉(xiāng)村輔導人才的能力需要進一步淬煉。一是專業(yè)知識儲備不夠，需求與能力不對等，難以提出建設性意見。以村莊規(guī)劃編制為例，涉及空間規(guī)劃、用地布局、土地整治等，不少從城市規(guī)劃師轉(zhuǎn)為鄉(xiāng)村規(guī)劃師，由于對鄉(xiāng)村民風民俗了解有限，作出的規(guī)劃無法落地。二是傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會與現(xiàn)代經(jīng)營理念碰撞的考驗。一些鄉(xiāng)村CEO 表示經(jīng)營鄉(xiāng)村遠比在城市經(jīng)營企業(yè)更為困難，一邊是外部的現(xiàn)代市場社會，一邊是內(nèi)部的傳統(tǒng)鄉(xiāng)土社會，需要具備多方資源調(diào)動能力[16]，這對輔導人才提出了更高要求。

五、建立鄉(xiāng)村建設輔導制度的對策建議

研究出臺鄉(xiāng)村建設輔導制度、輔導工作指南等政策文件。選取東、中、西部地區(qū)開展調(diào)查評估，全面梳理各類輔導人才輔導內(nèi)容、招募方式、工作績效、考核管理和實施困境等方面，摸清不同類型村莊輔導需求，在全面評估當前情況的基礎(chǔ)上，有關(guān)部委聯(lián)合形成鄉(xiāng)村建設輔導制度，包括人才引進、輔導工作規(guī)程、負面清單考核管理等，強化政策指引作用。建立健全工作推進機制，各有關(guān)部門加強協(xié)同配合，形成工作合力。

（一）強化資金保障。允許地方根據(jù)實際需求將中央財政鄉(xiāng)村振興補助銜接資金用于鄉(xiāng)村建設輔導人才招募項目予以支持，在各種鄉(xiāng)村建設項目中安排一定比例資金，專門用于實施輔導人才項目實施等工作。鼓勵有條件的地區(qū)加強預算編制，安排專項資金。深入推進“萬企興萬村”等行動，盡可能調(diào)動社會力量參與，形成多元化投入機制。

（二）跨區(qū)域整合資源，建好用活人才庫。對符合要求的各類人才選拔入庫，建檔備案，對入庫人才按照地域、專業(yè)、服務數(shù)量等進行分類管理。實行人才庫動態(tài)管理，根據(jù)市場情況和實際需求，及時調(diào)整人才庫的結(jié)構(gòu)和規(guī)模。明確人才庫使用機制，確保鄉(xiāng)村與人才實現(xiàn)精準對接。支持輔導人才跨學科跨區(qū)域組團式提供服務，實現(xiàn)人才資源共享，以緩解地域資源分化帶來的人才不均衡問題。

（三）建立健全輔導人才多元激勵機制。逐步將鄉(xiāng)村建設輔導員納入《國家職業(yè)資格目錄》，建立鄉(xiāng)村建設輔導員職業(yè)認定機制。完善輔導人才薪酬激勵機制，強化績效考核結(jié)果應用，合理運用物質(zhì)和精神激勵。鼓勵有條件的地方探索利益聯(lián)結(jié)機制，激發(fā)鄉(xiāng)村建設輔導員創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)活力。

（四）建立輔導人才能力提升體系。研究編制一套鄉(xiāng)村建設輔導人才工作手冊和輔助教材，指導輔導人才高效開展服務。建立一批實訓基地，分批分類開展鄉(xiāng)村建設人才實訓，大力提升鄉(xiāng)村建設輔導人才素質(zhì)和能力。鄉(xiāng)村問題紛繁復雜，很多輔導人才都是從零開始，需要搭建駐村規(guī)劃師溝通交流平臺，讓駐村輔導員抱團取暖、優(yōu)勢互補。