熊 琦 牛雨欣 袁茂存 路 琦
(交通運輸部公路科學(xué)研究院,北京 100088)
TOD模式是高效緊湊和集約的土地利用策略及規(guī)劃理念,主要強調(diào)公共交通在土地開發(fā)中的引導(dǎo)作用,通過將公交樞紐站點與周邊土地深度融合,實現(xiàn)土地集約節(jié)約利用和交通便捷高效,是實現(xiàn)交通整合、提升樞紐周邊區(qū)域的集約利用和公共交通通達性、破解城市交通問題、重塑城市和區(qū)域的有效手段[1-3]。綜合客運樞紐是區(qū)域綜合交通體系中的核心節(jié)點,對城市空間形態(tài)的發(fā)展甚至區(qū)域經(jīng)濟社會目標(biāo)的實現(xiàn)具有關(guān)鍵引領(lǐng)作用。隨著城鎮(zhèn)化快速發(fā)展,城市土地資源緊張和低效使用的問題日益突出,城市用地開發(fā)模式不得不由增量擴張轉(zhuǎn)向存量挖潛,要求綜合客運樞紐與周邊地區(qū)緊密融合和聯(lián)動發(fā)展,以公共交通為導(dǎo)向開發(fā)(TOD)模式的綜合客運樞紐開發(fā)建設(shè)的意義日益突出。2022年發(fā)布的《“十四五”新型城鎮(zhèn)化實施方案》[4]提出“推廣以公共交通為導(dǎo)向的開發(fā)(TOD)模式,打造站城融合綜合體”。前瞻性的規(guī)劃和政策引導(dǎo)是實現(xiàn)TOD模式與城市空間環(huán)境緊密結(jié)合、交通與土地使用一體化的保證和前提[5]。在城市更新的新時期,更好地規(guī)劃建設(shè)TOD模式的綜合客運樞紐,有效保障和發(fā)展樞紐片區(qū)成為當(dāng)前城市規(guī)劃的重要研究問題。
TOD模式是緊湊城市規(guī)劃建設(shè)的重要手段和實現(xiàn)城市土地資源節(jié)約集約利用和環(huán)境友好的精明增長方式。Calthorpe[6]首次提出TOD概念和系統(tǒng)論述。部分地區(qū)的成功實踐證明,將交通、商業(yè)及其他城市功能融合的TOD模式符合當(dāng)下構(gòu)建可持續(xù)、緊湊型城市的倡導(dǎo)。TOD模式開發(fā)的前提是大容量快速公交系統(tǒng),圍繞公共交通站點進行高強度、混合且適度緊湊的開發(fā),從而引導(dǎo)和調(diào)整城市功能、推進城市可持續(xù)發(fā)展[7-8]。
打造功能綜合化和開發(fā)立體化的綜合客運樞紐,是引導(dǎo)城市功能發(fā)展、提高城市綜合能級、促進地區(qū)活力與繁榮的重要支撐?;赥OD模式綜合客運樞紐開發(fā)對我國城市發(fā)展的意義重大。
1.2.1 促進樞紐片區(qū)土地集約化利用
用地集約化是TOD項目的重要特征之一。我國城市普遍呈現(xiàn)出高開發(fā)密度的特點,更適合發(fā)展低成本、高效率的公共交通。通過建設(shè)基于TOD模式綜合客運樞紐,提高土地建設(shè)強度,實現(xiàn)交通和城市功能高度整合,帶動周邊地區(qū)的綜合開發(fā)和經(jīng)濟發(fā)展,提升區(qū)域整體價值,滿足緊湊城市發(fā)展需求[9-11]。
1.2.2 促進樞紐和城市空間有效性最大化
通過綜合立體開發(fā)和立體化設(shè)計提高空間的利用效率,實現(xiàn)城市商貿(mào)功能以及交通服務(wù)功能的融合,有利于進一步擴大樞紐服務(wù)范圍和功能,充分滿足旅客的出行需求和生活需求;有利于溝通聯(lián)系城市其他空間,方便出行者使用綜合客運樞紐[12]。
1.2.3 提升綜合客運樞紐的交通可達性
通過完備的大運量公共交通系統(tǒng)滿足人們出行需求,通過集中高強度開發(fā),節(jié)約土地資源和減少小汽車使用,促進城市實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。
1.2.4 提高項目開發(fā)的總體收益
將土地或物業(yè)開發(fā)獲取的收益反哺樞紐建設(shè)和運營,在減少政府投入和企業(yè)經(jīng)營壓力的同時可確保提供高質(zhì)量服務(wù),形成良性循環(huán)[8]。
基于TOD模式的綜合客運樞紐具有不同于傳統(tǒng)綜合客運樞紐的特征,從兩者異同比較看,前者規(guī)劃的核心內(nèi)容更側(cè)重確定用地的功能結(jié)構(gòu)和開發(fā)強度[8],精細化建立公共交通集約與高效的接駁體系,樞紐的公共空間由獨立封閉走向與城市開放融合及共享,而樞紐及周邊功能業(yè)態(tài)、土地利用、交通接駁、地下空間的開發(fā)甚至景觀風(fēng)貌等因素都在一定程度上影響著TOD模式作用的發(fā)揮。因此,現(xiàn)有的交通規(guī)劃以及管理模式不能直接應(yīng)用于綜合客運樞紐,有必要對其特征進行重點分析。
TOD模式主要強調(diào)土地的多元業(yè)態(tài)混合使用和高強度的用地開發(fā),用地集約化和開發(fā)強度向樞紐集中是TOD項目的重要特征之一。一方面,TOD模式強調(diào)圍繞項目布設(shè)綜合業(yè)態(tài),促進區(qū)域職住平衡,既提高土地利用效率,又能夠增強區(qū)域活力,是TOD模式開發(fā)項目的重點,各業(yè)態(tài)的布局效果也可能直接影響TOD項目的整體運營效果。因此,對于開發(fā)者的設(shè)計能力、管理能力和運營能力要求很高。另一方面,TOD模式強調(diào)通過提高土地利用強度提高土地使用效率。國外成功案例實踐表明,許多樞紐綜合開發(fā)強度都很高,容積率基本為5以上,且多為具備多種功能的高層綜合體[12],如綜合客運樞紐東京的京都車站、橫濱車站、美國舊金山環(huán)灣交通樞紐等。舊金山灣區(qū)新興的世界級樞紐即環(huán)灣客運中心采用TOD模式改建的客運樞紐,是在既有城市中心街區(qū)內(nèi)的地下2層、地上3層的立體綜合建筑,同時銜接了11種交通方式,縫合5個城市中心街區(qū),建設(shè)了一個空中城市公園和1 萬m2的商業(yè)配套設(shè)施,使其成為城市活動的中心。
基于TOD模式的綜合客運樞紐通常兼?zhèn)淇驼緲屑~功能和綜合體功能兩部分,樞紐功能包括站房功能、交通功能、換乘功能、服務(wù)功能、商業(yè)功能,綜合體功能則包含了商業(yè)、辦公、娛樂等于一體的城市多元復(fù)合功能[13]。通過不同功能的混合,發(fā)揮了樞紐作為觸媒的作用,促進城市空間拓展和經(jīng)濟發(fā)展。例如東京市中心的綜合客運樞紐大多圍繞已有的樞紐規(guī)劃布局,在其周邊進行辦公、商業(yè)、休閑娛樂等各種功能的綜合開發(fā),使樞紐與城市之間實現(xiàn)良好的互動和協(xié)調(diào)[14]。
Calthorp[6]在提出TOD概念時曾指出,“步行友好”的環(huán)境是核心的內(nèi)容之一。TOD模式注重步行的適宜性以及其所帶來的項目與周邊空間的融合。步行系統(tǒng)網(wǎng)絡(luò)化發(fā)展是樞紐高效集約化發(fā)展的必然需求,而樞紐的集約化發(fā)展又會促進步行系統(tǒng)網(wǎng)絡(luò)化發(fā)展[15]。構(gòu)建高密度連續(xù)性的步行系統(tǒng),與樞紐換乘銜接設(shè)施及周邊建筑進行一體規(guī)劃建設(shè),便捷聯(lián)系交通銜接設(shè)施,可進一步拓展和拓展樞紐服務(wù)的強度和范圍,提升城市公共空間品質(zhì)。步行尺度是基于TOD模式的綜合客運樞紐站點地區(qū)空間布局的重要標(biāo)尺[14],也是確定樞紐影響范圍的主要參照。國內(nèi)外相關(guān)TOD模式的樞紐研究表明,樞紐周邊的核心吸引范圍大致在800 m(步行約10 min)的區(qū)域范圍內(nèi),在該區(qū)域內(nèi)應(yīng)以步行為主,以實現(xiàn)交通方式的零換乘。
對外交通方面,通過與地鐵及地面公交系統(tǒng)實現(xiàn)有機整合和連接建立大容量、高效率、暢通有效的城市公共交通集疏運體系。東京、倫敦等成功實踐表明,將綜合客運樞紐與地鐵系統(tǒng)有機整合,形成混合、高密度緊湊型建設(shè)模式,可以有效提升公交出行比例,是實現(xiàn)TOD模式的重要途徑。對內(nèi)交通方面,通過對內(nèi)部街道與周邊建筑尺度、合理布置公交車站位置等設(shè)計,創(chuàng)造舒適的、人性化的步行環(huán)境,提高公共交通的吸引力[16-17]。
立體化集中式空間布局是提升樞紐換乘便捷度的關(guān)鍵。在空間布局方面,和以往傳統(tǒng)的較為分散的樞紐空間布局不同,基于TOD模式的綜合客運樞紐通常采用集中式布局模式,盡可能縮短樞紐交通設(shè)施之間的換乘距離,充分體現(xiàn)了“以人為本”的規(guī)劃理念[18]。如日本京都站中車站沒有大面積的售票廳與候車室,其基本功能僅使用了大樓1/20的建筑面積,乘客基本都是通過自動售/檢票機完成快速便捷的進站過程,為大體量商業(yè)增加了空間。
前瞻性的規(guī)劃和制度引導(dǎo)體系是發(fā)揮TOD模式作用的保證和前提。相比一般綜合客運樞紐,TOD模式的客運樞紐對景觀環(huán)境、城市風(fēng)貌、建筑風(fēng)格和街道品質(zhì)等的要求較高,其開發(fā)和規(guī)劃具有牽涉面廣、設(shè)計難度大、實施周期長等特點。在提供完善的交通功能同時塑造良好的城市環(huán)境、特色和品質(zhì),是當(dāng)前綜合客運樞紐及周邊片區(qū)交通規(guī)劃面臨的重要問題。近年來,雖然相關(guān)部門開始注重引入TOD模式,投入了大量財力對中心城區(qū)綜合客運樞紐設(shè)施進行改造或新建,但諸多的交通問題源自早期規(guī)劃對城市發(fā)展的預(yù)見不足以及交通、土地規(guī)劃缺乏整合。從制度角度看,目前針對TOD模式的綜合客運樞紐規(guī)劃建設(shè)的政策文件較多集中在微觀尺度,主要關(guān)注樞紐本身的交通出行需求,較少考慮中觀尺度和宏觀尺度的樞紐與周邊路網(wǎng)及建筑空間高效銜接轉(zhuǎn)換等問題。頂層設(shè)計層面缺乏一套完整的基于TOD模式的綜合客運樞紐綜合開發(fā)與交通規(guī)劃設(shè)計指引及管理的標(biāo)準(zhǔn)制度體系。在實施層面,綜合客運樞紐面臨利益主體訴求差異大、上蓋平臺結(jié)構(gòu)確定難、審批流程復(fù)雜等難點[18],樞紐建設(shè)與開發(fā)實施過程中普遍存在土地資源難以控制、開發(fā)主導(dǎo)權(quán)不明確,客運樞紐用地和資金支持政策處于一事一議的狀態(tài)等問題[8]。
土地豎向空間分層確權(quán)對綜合客運樞紐的空間配置效率有重大影響。充分利用樞紐的豎向空間,合理確立土地分層的使用權(quán)[19],是基于TOD模式的綜合客運樞紐規(guī)劃建設(shè)面臨的主要問題之一。TOD模式下,客運樞紐規(guī)劃主要有兩種空間類型:即公共交通設(shè)施土地建設(shè)空間和商業(yè)性經(jīng)營土地建設(shè)空間。以樞紐為核心的地下空間通常作為軌道系統(tǒng)運營的行車空間,上蓋空間除了布設(shè)交通換乘功能外通常引入商業(yè)模式運營開發(fā),是利用價值最大的區(qū)域。目前在樞紐尤其是地上、地下綜合空間的利用方面,現(xiàn)行的法律制度中尚無針對土地確權(quán)客體范圍的規(guī)定,在工程建設(shè)中,豎向空間“相對分離”,容易產(chǎn)生產(chǎn)權(quán)劃分糾紛[20]。
基于TOD模式的綜合客運樞紐開發(fā)與建設(shè)在行政管理上涉及部、省、市三級政府,主管單位涉及分屬交通、空間和產(chǎn)業(yè)等不同職能部門,并與政府及市場投資等高度相關(guān),樞紐站點中的經(jīng)營性工程、公益性交通工程緊密關(guān)聯(lián),而兩者的土地獲取方式不同,各自規(guī)劃開發(fā)主體不同、建設(shè)時序不同,總體上規(guī)劃過程中呈現(xiàn)出多層級、多部門、多階段、多利益主體等特征[13],需要進行大規(guī)模的調(diào)規(guī)工作,給樞紐的前期策劃規(guī)劃工作帶來較大難度。單個設(shè)計單位的專業(yè)往往難以全面覆蓋,需要多個設(shè)計專業(yè)以及上游策劃單位、下游商管運營等單位的協(xié)同作戰(zhàn)。多個管理部門間涉及空間銜接、并行報審路徑的對話、多管理審批部門的協(xié)同銜接等諸多問題[21]。
在未來的TOD模式綜合客運樞紐規(guī)劃進程中,應(yīng)充分認識樞紐的公交集疏運體系引導(dǎo)城市發(fā)展的重大意義,轉(zhuǎn)變思路,從公共交通規(guī)劃適應(yīng)樞紐開發(fā)規(guī)劃轉(zhuǎn)變?yōu)橹敢鞘幸?guī)劃發(fā)展和土地開發(fā)。當(dāng)前TOD開發(fā)實踐缺乏對樞紐周邊土地開發(fā)的綜合考慮,樞紐與公交、地鐵站點的連接模式多為分離型,少有互聯(lián)互通和融合發(fā)展類型,導(dǎo)致?lián)Q乘距離過長,極大地制約了城市公交集疏運體系的整體運轉(zhuǎn)效率。應(yīng)主動提升樞紐的公共交通系統(tǒng)的舒適性和接駁便利性,引導(dǎo)綜合客運樞紐為居民提供更為豐富的業(yè)態(tài)和服務(wù)。
一是建議加強對地方基于TOD模式的綜合客運樞紐規(guī)劃建設(shè)的整體指導(dǎo)統(tǒng)籌,加大樞紐及周邊土地的儲備力度,對大容量公共交通沿線的土地預(yù)留開發(fā)權(quán)[8]。
二是建議出臺相關(guān)政策文件支持存量交通設(shè)施用地調(diào)整用地性質(zhì)為經(jīng)營性用地[8],將既有樞紐場站用地由交通設(shè)施用地屬性調(diào)整為經(jīng)營性用地,再以“招拍掛”或協(xié)議出讓的方式出讓給開發(fā)企業(yè)進行綜合開發(fā)[21]。在保證樞紐場站功能不減的前提下,提高樞紐場站用地的使用效率和開發(fā)強度。對于新規(guī)劃樞紐場站,建議合理配比公益功能與商業(yè)功能,既保障了場站功能,又利用開發(fā)收益反哺樞紐經(jīng)營不足。
充分發(fā)揮TOD模式的作用,需要在落實保障方面加強對規(guī)劃管理機制的創(chuàng)新探索,探索建立政府部門、市場、專業(yè)機構(gòu)以及業(yè)主等多部門協(xié)同、多元主體協(xié)商合作機制。成功經(jīng)驗表明,基于TOD模式的客運樞紐的成功在于交通、土地利用的有效整合和可控機制。TOD模式的綜合客運樞紐是交通規(guī)劃和城市各要素的結(jié)合點,土地開發(fā)利用活躍,產(chǎn)權(quán)和開發(fā)主體高度細分繁雜,開發(fā)與規(guī)劃建設(shè)的工作流程涉及立項研究、規(guī)劃設(shè)計、土地出讓、建設(shè)實施、產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入、運營管理等多個環(huán)節(jié)[22]。因此,應(yīng)建立多部門協(xié)同、多元主體多層次的規(guī)劃互動、反饋、調(diào)整等協(xié)調(diào)合作機制,促進綜合客運樞紐規(guī)劃與城市用地規(guī)劃、公共交通規(guī)劃相協(xié)調(diào),推動樞紐與周邊用地的一體化開發(fā)[23]。
在項目前期規(guī)劃階段,應(yīng)改進規(guī)劃流程,推動樞紐規(guī)劃與城市功能布局、土地利用相協(xié)調(diào)[8]。可參考成都經(jīng)驗,遵循“無策劃不規(guī)劃、無規(guī)劃不設(shè)計、無設(shè)計不實施”“產(chǎn)業(yè)優(yōu)先、功能復(fù)合”等原則,引入片區(qū)綜合開發(fā)、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃及土地規(guī)劃,將站城融合的思維從規(guī)劃設(shè)計貫穿到運營管理全過程[24]。規(guī)劃工作模式上,采取“產(chǎn)業(yè)發(fā)展-城市片區(qū)規(guī)劃-樞紐與交通規(guī)劃”協(xié)同規(guī)劃的方式,產(chǎn)業(yè)規(guī)劃的主體負責(zé)從產(chǎn)業(yè)和市場視角,規(guī)劃提出樞紐片區(qū)未來的產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向、產(chǎn)業(yè)布局,清晰樞紐的商業(yè)等其他產(chǎn)業(yè)功能定位;城市片區(qū)規(guī)劃主體根據(jù)樞紐周邊存量用地開發(fā)潛力,提出與其能級匹配的樞紐用地開發(fā)策略,推進樞紐承擔(dān)更多城市服務(wù)功能;土地與交通規(guī)劃主體重點關(guān)注樞紐換乘效率、連通性和服務(wù)品質(zhì),提升人流物流的便捷度[25]。三類規(guī)劃除了滿足在技術(shù)上可行,還要注重統(tǒng)籌協(xié)同項目開發(fā)時間和建設(shè)資金的關(guān)系。
一是規(guī)劃階段加強樞紐空間產(chǎn)權(quán)劃分政策研究和利益分擔(dān)機制制度設(shè)計,明晰產(chǎn)權(quán)、投資、管理界面的劃分,推動綜合客運樞紐功能混合開發(fā)與一體化建設(shè)[26]。針對地下空間,推動綜合客運樞紐深層開發(fā)和一體化設(shè)計標(biāo)準(zhǔn),鼓勵地下功能混合開發(fā)與一體化建設(shè)。
二是研究制定基于TOD模式的綜合客運樞紐相關(guān)開發(fā)規(guī)劃導(dǎo)引。針對樞紐周邊用地布局、開發(fā)強度、地下空間、交通接駁等提出規(guī)劃控制引導(dǎo)。以一體化網(wǎng)絡(luò)銜接規(guī)劃為重點,協(xié)調(diào)樞紐與城市交通網(wǎng)絡(luò)間的通行能力,優(yōu)化樞紐與城市交通系統(tǒng)間的通道布局,細化樞紐的功能設(shè)計[27]。
三是研究制定與綜合客運樞紐接駁的公共交通系統(tǒng)規(guī)劃導(dǎo)引,量化和提升樞紐與城市各功能區(qū)的公共交通可達性和服務(wù)可靠性,全方位優(yōu)化公交銜接網(wǎng)絡(luò)。
四是精細化完善綜合客運樞紐交通換乘接駁空間和靜態(tài)導(dǎo)向標(biāo)志系統(tǒng)等設(shè)計,以提升樞紐運行效率和出行體驗為核心,研究完善樞紐慢行系統(tǒng)建設(shè)設(shè)計標(biāo)準(zhǔn),協(xié)調(diào)未來新接入交通方式的關(guān)系,統(tǒng)一布局,預(yù)留空間和接口。
未來基于TOD模式的綜合客運樞紐的規(guī)劃建設(shè)應(yīng)從區(qū)域和城市發(fā)展的目標(biāo)出發(fā),加強部門協(xié)同形成政策合力,從立項之初建立跨部門的規(guī)劃決策與實施的體制機制、明確規(guī)劃設(shè)計理念,通過建立舒適暢通內(nèi)外有機融合的步行網(wǎng)絡(luò)、大容量高效便捷的公共交通集疏運體系,采用立體化集中式的空間布局模式,引導(dǎo)城市空間有序發(fā)展,提升樞紐及周邊地區(qū)土地使用效率與活力。本文的有關(guān)特征及問題探討僅初步提供了可供研究的方向,有關(guān)建議還需要在理論實證和應(yīng)用研究中進行不斷調(diào)整和完善,特別是在規(guī)劃導(dǎo)引方面僅進行了定性描述,相關(guān)規(guī)劃控制的量化指標(biāo)和方法還有待進一步研究。