【摘要】數(shù)據是數(shù)字經濟的關鍵生產要素，數(shù)據流通制度是數(shù)據要素制度的核心內容。數(shù)據流通制度由正式規(guī)則和非正式規(guī)則組成，正式規(guī)則包括數(shù)據流通準入規(guī)則、數(shù)據資產估值定價規(guī)則、數(shù)據交易規(guī)則、數(shù)據流通中介規(guī)則、數(shù)據流通治理規(guī)則等，價值信念、慣例、文化傳統(tǒng)、道德倫理、意識形態(tài)等非正式規(guī)則也是影響數(shù)據流通的重要制度。數(shù)據要素流通的非正式規(guī)則與正式規(guī)則存在替代、互補和相容的關系，兩種規(guī)則兼容而非沖突，會提高數(shù)據流通的有效性和適應性。建立健全數(shù)據流通規(guī)則，需要建立正式規(guī)則與非正式規(guī)則相融合的規(guī)則體系，發(fā)揮非正式規(guī)則的規(guī)范功能和激勵功能，實現(xiàn)數(shù)據要素安全高效流通。

【關鍵詞】數(shù)據要素? 數(shù)據要素流通? 數(shù)據基礎制度? 正式規(guī)則? 非正式規(guī)則

【中圖分類號】F49? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 【文獻標識碼】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2023.06.002

問題的提出

近年來，受互聯(lián)網、人工智能、物聯(lián)網、云計算、隱私計算等數(shù)字技術驅動，全球數(shù)據規(guī)模和數(shù)據產業(yè)高速增長。有機構估算，2018～2025年，全球數(shù)據圈將從33ZB增至175ZB，中國數(shù)據圈增速最快，預計到2025年將增至48.6ZB，占全球數(shù)據圈的27.8％[1]；2021年全球數(shù)據中心市場規(guī)模超過679億美元，2022年達到746億美元[2]；到2027年，全球數(shù)據要素市場規(guī)模將達到1030億美元，是2018年市場規(guī)模的兩倍多[3]。各國都在積極推進以公共數(shù)據為主要對象的數(shù)據開放和共享，探索推進數(shù)據要素市場化，促進數(shù)據要素的高效流通和合理使用。

2017年12月8日，習近平總書記在主持中共中央政治局就實施國家大數(shù)據戰(zhàn)略進行第二次集體學習時指出了數(shù)據在發(fā)展數(shù)字經濟中的重要性，強調“要構建以數(shù)據為關鍵要素的數(shù)字經濟”[4]。將數(shù)據作為關鍵生產要素，這是一個重大的理論突破，為做強做優(yōu)做大我國數(shù)字經濟指明了方向。之后，黨和政府圍繞培育和發(fā)展數(shù)據要素市場進行了密集部署。黨的十九屆四中全會首次提出將數(shù)據作為生產要素參與分配[5]，2020年3月，《中共中央 國務院關于構建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》提出要“加快培育數(shù)據要素市場”。2022年6月，中央全面深化改革委員會第二十六次會議審議通過了《關于構建數(shù)據基礎制度更好發(fā)揮數(shù)據要素作用的意見》，習近平總書記在主持會議時強調：“數(shù)據基礎制度建設事關國家發(fā)展和安全大局，要維護國家數(shù)據安全，保護個人信息和商業(yè)秘密，促進數(shù)據高效流通使用、賦能實體經濟，統(tǒng)籌推進數(shù)據產權、流通交易、收益分配、安全治理，加快構建數(shù)據基礎制度體系。”會議還指出，“要建立合規(guī)高效的數(shù)據要素流通和交易制度，完善數(shù)據全流程合規(guī)和監(jiān)管規(guī)則體系，建設規(guī)范的數(shù)據交易市場”。2022年12月，中共中央、國務院印發(fā)《關于構建數(shù)據基礎制度更好發(fā)揮數(shù)據要素作用的意見》（簡稱“數(shù)據二十條”），明確提出要“建立合規(guī)高效、場內外結合的數(shù)據要素流通和交易制度”。如何實現(xiàn)數(shù)據安全高效流通，成為各國試圖破解的難題。近兩年，國內學術界針對數(shù)據要素流通開展了積極研究，各省市出臺的數(shù)據條例也高度重視數(shù)據流通利用，積極探索促進數(shù)據作為生產要素開放流動和開發(fā)利用的路徑。

然而，我國數(shù)據要素流通面臨諸多困難。2014年以來，我國成立的大數(shù)據交易機構紛紛探索數(shù)據要素市場化配置，但由于數(shù)據流通立法體系、數(shù)據要素流通規(guī)則、權益保障機制、安全保護手段尚不完善等原因，數(shù)據供給方缺乏提供數(shù)據的積極性，需求方擔心供給方提供的數(shù)據不真實、不合規(guī)，我國數(shù)據要素流通還處于起步階段?！皵?shù)據二十條”旨在構建數(shù)據基礎制度體系，對數(shù)據要素流通制度提出了總體要求。我國圍繞“數(shù)據二十條”不斷豐富完善數(shù)據要素各方面制度體系和配套政策，將打造“1＋N”數(shù)據基礎制度體系，推動公共數(shù)據、企業(yè)數(shù)據、個人數(shù)據合規(guī)高效流通使用。如何推動“數(shù)據二十條”落地成為關鍵。那么，數(shù)據要素流通規(guī)則具體包括哪些內容？除了正式規(guī)則之外，是否還包括非正式規(guī)則？能否把非正式規(guī)則也納入后續(xù)的制度體系之中？本文圍繞以上問題作出回答。

數(shù)據資源的技術化、要素化、市場化和制度化

從數(shù)據作為關鍵生產要素的角度，數(shù)據要素進入經濟系統(tǒng)，將經歷技術化、要素化、市場化、制度化等階段。在技術運用階段，網絡化和數(shù)字化等技術在生產和生活中廣泛運用，實現(xiàn)了數(shù)據資源的生產、存儲、流通和積累，為產生數(shù)字經濟的“技術-經濟范式”奠定了基礎。在數(shù)據要素化階段，通過數(shù)字技術的廣泛應用，數(shù)據資源成為數(shù)據要素進入經濟決策系統(tǒng)，進而成為驅動經濟增長的關鍵生產要素。在數(shù)據要素配置市場化階段，規(guī)范的場外交易和有序的場內交易相結合的市場化配置，逐步成為數(shù)據要素流通的主要方式，數(shù)據要素與其他生產要素協(xié)同聯(lián)動，加快產業(yè)數(shù)字化步伐。在數(shù)據要素制度化階段，圍繞數(shù)字技術、數(shù)據要素和數(shù)據市場的一系列制度不斷完善、成熟和定型，數(shù)據要素潛能得到進一步激發(fā)，為深化創(chuàng)新驅動、推動高質量發(fā)展、推進國家治理現(xiàn)代化提供有力支撐。

數(shù)據資源的技術化與要素化。數(shù)字經濟源于計算機和互聯(lián)網兩項關鍵技術的發(fā)展和應用。以計算機為代表的信息處理技術的出現(xiàn)、算力的發(fā)展和云存儲技術的應用，方便了數(shù)據的收集、存儲、加工和處理。以互聯(lián)網為代表的網絡技術促進海量數(shù)據生產、交換和流動，特別是移動互聯(lián)網快速普及和迭代，推動全球數(shù)據呈現(xiàn)爆發(fā)式增長。近年來，計算機技術和互聯(lián)網技術的復合型應用，促進大數(shù)據、云計算、人工智能、物聯(lián)網、移動互聯(lián)網和區(qū)塊鏈等數(shù)字技術逐漸成為通用目的技術（GPT），為數(shù)據的要素化轉化和應用提供了高效可靠的技術支撐。例如，大數(shù)據采集、存儲、處理和呈現(xiàn)等技術，實現(xiàn)海量數(shù)據的實時與近實時處理。由此可見，大數(shù)據是數(shù)字技術發(fā)展的必然產物。正如夏皮羅和范里安所言，信息需要依賴于技術，技術是使信息的存儲、搜索、獲取、拷貝、過濾、控制、瀏覽、傳輸和接收成為可能的基礎設施。[6]

數(shù)據成為生產要素進入經濟系統(tǒng)也得益于數(shù)字技術在各行各業(yè)的廣泛應用。在實踐中，ICT技術推動了電子商務、社交媒體、即時通信等新經濟模式的發(fā)展。數(shù)字技術被實體產業(yè)廣泛應用，技術開始從助力社會經濟發(fā)展的輔助工具向引領社會經濟發(fā)展的重要生產要素轉變，數(shù)據作為一種獨立的生產要素，逐步融入實體經濟運行之中，促進產出增加和效率提升，進而催生出一種新的“技術-經濟范式”——數(shù)字經濟。2016年，我國在G20杭州峰會上發(fā)起《二十國集團數(shù)字經濟發(fā)展與合作倡議》，對“數(shù)字經濟”進行界定，認為數(shù)字化的知識和信息是數(shù)字經濟的關鍵生產要素[7]，得到國際社會的廣泛認可。例如，經濟合作與發(fā)展組織（OECD）也認為，數(shù)字經濟是多種通用目的技術（GPT）的融合以及人們通過互聯(lián)網和相關技術開展的一系列經濟和社會活動的總和。[8]

數(shù)字技術不斷創(chuàng)新和發(fā)展是數(shù)據要素化的關鍵推動力。在數(shù)字經濟中，數(shù)據是任何以電子或者其他方式對信息的記錄，可以被編碼為一系列0和1組成的二進制序列。數(shù)據是數(shù)字技術運用的副產品，但不是所有數(shù)據都可被稱為生產要素。基于數(shù)字基礎設施，網頁、聲音、圖像等半結構化、非結構化數(shù)據得到采集。數(shù)字技術推動數(shù)據采集、數(shù)據存儲、數(shù)據加工、數(shù)據流通、數(shù)據分析、數(shù)據應用快速發(fā)展，為數(shù)據的要素化轉化和應用提供了高效可靠的技術支撐。例如，區(qū)塊鏈技術推動數(shù)據要素跨部門安全共享，隱私保護計算技術在充分保護數(shù)據和隱私安全的前提下實現(xiàn)“數(shù)據可用不可見、使用可控可計量”，大數(shù)據技術極大地擴展了數(shù)據分析處理的應用空間。數(shù)據成為繼土地、勞動力、資本、技術之后的重要生產要素，快速滲透到設計、生產、交易、流通、分配和消費等所有環(huán)節(jié)。

數(shù)據成為關鍵生產要素是數(shù)字經濟的“技術-經濟范式”出現(xiàn)的關鍵。數(shù)據要素作為一種新型生產要素，一方面，數(shù)據本身蘊含很多信息、知識、規(guī)律甚至智慧，構建了人類對客觀世界的理解，已經與土地、勞動力、資本、技術等傳統(tǒng)要素并列為五大生產要素；另一方面，數(shù)據與其他生產要素融合，提高單一要素的生產效率，基于數(shù)據、算力、算法可以對物理世界進行狀態(tài)描述、原因分析、結果預測、科學決策。隨著數(shù)據規(guī)模增大和數(shù)據處理技術進步，數(shù)據的價值和地位不斷提升，數(shù)據要素具備了“關鍵生產要素”的典型特征。在微觀層面，數(shù)據決策成為基本的管理工具，越來越多的企業(yè)開始從管理者主導的經驗型決策，轉向高度依賴數(shù)據分析的科學決策模式，即所謂的“數(shù)據驅動型決策”（DDD模式）。[9]在宏觀層面，數(shù)字技術支撐、數(shù)據要素集成、數(shù)字平臺發(fā)展成為數(shù)字經濟發(fā)展的動力系統(tǒng)，數(shù)據要素是核心引擎，對經濟增長有明顯的直接影響和溢出效應。[10]在數(shù)字技術的作用下，經過幾十年積累和儲備的數(shù)據資源轉化為生產要素，奠定了數(shù)字經濟發(fā)展的堅實基礎，數(shù)字技術和數(shù)據要素成為驅動數(shù)字經濟發(fā)展的關鍵動力。

數(shù)據要素流通市場化。當前，數(shù)字經濟從數(shù)據資源化階段，邁向數(shù)據資產化的新階段，將實現(xiàn)數(shù)據要素市場化流通與公共數(shù)據開放利用相融合的數(shù)據資源配置方式。數(shù)據要素配置有三種方式：一是政府數(shù)據開放，屬于行政配置；二是政府部門之間、政企之間、企業(yè)之間，在合法情況下的共享數(shù)據；三是通過數(shù)據交易市場的市場化配置。我國政府正在積極解決公共開放數(shù)據“不敢開放、不能開放、不愿開放”的問題，推動政務數(shù)據開放利用，深化政府數(shù)據跨層級、跨地域、跨部門有序共享。數(shù)據成為關鍵生產要素必須依賴市場機制，市場主體探索更靈活的數(shù)據交易模式，能夠提升數(shù)據交易流通效率。因此，市場化是將數(shù)據變成可以交易的資產的有效途徑，有助于發(fā)揮數(shù)據要素的疊加倍增效應，激發(fā)數(shù)據要素價值潛力，是推動數(shù)字經濟發(fā)展的關鍵機制。

各國都在積極探索數(shù)據要素市場化配置機制。數(shù)據要素市場是以數(shù)據產品及服務為交易對象，為數(shù)據供給方、需求方、數(shù)據商和第三方專業(yè)服務機構提供數(shù)據要素流通的場所。數(shù)據要素市場主體包括數(shù)據提供方、數(shù)據購買方、交易平臺、中介服務方以及數(shù)據交易的監(jiān)管機構，構成數(shù)據要素市場生態(tài)。當前，數(shù)據交易商業(yè)模式主要分為三種：第三方中介平臺（C2C），代表平臺有RapidAPI（美國）、Streamr（瑞士）；第三方中介平臺（B2B），代表平臺有BDEX（美國）、DAWEX（法國）；綜合平臺（B2B），代表平臺有Factual（美國）等。[11]美國具有技術優(yōu)勢和模式優(yōu)勢，個人信息數(shù)據交易市場更加開放，數(shù)據交易市場發(fā)展迅猛；歐盟領先探索數(shù)據治理規(guī)則，不斷完善數(shù)據交易市場生態(tài)，但受到數(shù)據供應的限制，對個人數(shù)據的利用較少。基于數(shù)字經濟、數(shù)字平臺發(fā)展的實際情況，預計美國未來會重點發(fā)展提供專業(yè)領域解決方案的專業(yè)性數(shù)據交易平臺，歐洲國家會由政府主導數(shù)據交易平臺發(fā)展。

我國數(shù)據要素市場發(fā)展經歷了兩個階段。2014年至2020年初，我國大數(shù)據交易仍處于起步階段。在這個階段，數(shù)據交易主要以單純的原始數(shù)據“粗加工”交易為主，數(shù)據成交率和成交額不高，難以有效滿足社會需求。主要原因是數(shù)據交易過程中缺乏全國統(tǒng)一的規(guī)范體系和必要的法律保障，無法有效破解數(shù)據定價、數(shù)據確權等難題。2020年4月，中央首次明確數(shù)據成為五大生產要素之一，部署“數(shù)據要素市場化配置”，我國數(shù)據要素市場發(fā)展進入全面突破階段。一方面，國家和各地方政府陸續(xù)出臺數(shù)據要素市場培育相關的政策文件，致力于理順政府和市場的關系、厘清數(shù)據要素市場主體之間的關系、平衡數(shù)據有序流動與數(shù)據安全之間的關系。另一方面，在政府牽頭下，上海市、深圳市、北京市、湖南省等多地布局成立數(shù)據交易所，聚焦解決確權難、定價難、互信難、入場難、監(jiān)管難等關鍵共性難題。

數(shù)據要素流通制度化。數(shù)據技術化、要素化和市場化，需要制度化作支撐和保障。數(shù)據的本質是數(shù)字經濟的生產關系。數(shù)據正在創(chuàng)造新的生產方式、生活方式和社會形態(tài)、國際格局，重塑人與人、人與物、人與社會、企業(yè)與企業(yè)、國家與國家之間的關系，引發(fā)市場規(guī)則、組織結構、信用關系、產權制度、激勵機制等方面發(fā)生根本性變化。數(shù)據既具備關鍵要素的基本特性，又具有虛擬性、非結構性、非標準化、資源標的多變性、產權模糊、外部性、邊際成本遞減、規(guī)模報酬遞增等“技術-經濟”特征。數(shù)據要素的這些特征使其明顯區(qū)別于其他傳統(tǒng)生產要素，必須建立健全一套制度體系，才能充分挖掘和發(fā)揮數(shù)據要素以提升企業(yè)生產經營效率、提高全要素生產率和資源配置效率、支撐高質量發(fā)展的積極作用，消除隱私泄露、數(shù)據壟斷、“數(shù)據孤島”等問題對消費者福利和經濟增長造成的負面影響。

在數(shù)據要素制度化階段，政府主導推進數(shù)據要素基本制度建設，形成體系完備、規(guī)則合意、執(zhí)行有效的制度體系，為數(shù)據要素化和市場化提供重要的制度性基礎條件。數(shù)據要素制度體系是指統(tǒng)籌數(shù)據要素收集、流通、交易與應用的一系列相互關聯(lián)、相互協(xié)調的制度安排，涉及政府、數(shù)字平臺、數(shù)據交易平臺、行業(yè)協(xié)會、科研院所、企業(yè)、個人、社會組織等利益相關者，政府運轉、企業(yè)轉型、媒體發(fā)展、產業(yè)創(chuàng)新、社會治理等不同應用領域，以及數(shù)據采集、存儲、加工、分析、交易、流通、應用等不同階段。數(shù)據要素制度體系主要包括三類：一是基礎類制度，包括數(shù)據采集、數(shù)據產權、收益分配等推動數(shù)據要素化的規(guī)則；二是發(fā)展類制度，包括技術應用、政府數(shù)據開放共享、流通交易、跨境流動、數(shù)據資產入表等促進數(shù)據市場化的規(guī)則；三是治理類制度，包括數(shù)據倫理、數(shù)據質量、數(shù)據隱私保護、個人信息保護、數(shù)據安全等保障數(shù)據安全使用的規(guī)則。

制度創(chuàng)新是激發(fā)市場活力、拓展創(chuàng)新空間的關鍵保障。數(shù)據要素市場化之所以發(fā)展緩慢，制度缺失和不完善是重要瓶頸，數(shù)據標準不統(tǒng)一、權責關系不清晰、共享機制不明確以及法律保障不健全等制約了數(shù)據流通交易和整合利用水平。全球都在探索數(shù)據要素制度，力圖通過構建適宜的制度體系來維護這一戰(zhàn)略性資源。例如，美國圍繞信息公開、個人隱私保護、信息安全、電子政務、數(shù)據開放等數(shù)據問題頒布了大批法律法規(guī)和行政命令；德國《聯(lián)邦政府數(shù)據戰(zhàn)略》提出將在商業(yè)、科學、社會和行政管理領域建立促進數(shù)據創(chuàng)新并負責任地使用數(shù)據的制度；《歐盟數(shù)據戰(zhàn)略》為歐盟將來持續(xù)推進數(shù)據法律制度設定了路線圖。2020年以來，我國政府提出，建立健全數(shù)據安全、權利保護、跨境傳輸管理、交易流通、開放共享、安全認證等基礎制度和標準規(guī)范。我國“數(shù)據二十條”把握數(shù)據產權、流通、交易、使用、分配、治理、安全等基本規(guī)律，從數(shù)據產權、流通交易、收益分配、安全治理四個方面，對數(shù)據基礎制度建設作出了部署，旨在激活數(shù)據要素潛能。

數(shù)據流通悖論的突破。數(shù)據的價值在于高效流通和使用、賦能實體經濟。數(shù)據要素流通就是數(shù)據要素的轉移過程，主要包括原始數(shù)據的產生與收集，數(shù)據處理、組織成數(shù)據產品，數(shù)據產品登記、掛牌上市，數(shù)據產品試用與交易，數(shù)據產品交付與服務，數(shù)據產品的使用等關鍵環(huán)節(jié)。[12]數(shù)據要素流通并不等同于數(shù)據交易，開放、共享、交易、交換都是數(shù)據流通的主要形式。建立數(shù)據來源可確認、使用范圍可界定、流通過程可追溯、安全風險可防范的數(shù)據可信流通體系，必須完善和規(guī)范數(shù)據流通規(guī)則。數(shù)據流通規(guī)則既要滿足全流程安全與隱私保護的要求，也要滿足市場流通全流程業(yè)務效率的要求。完善的數(shù)據要素流通規(guī)則可以打消市場主體的顧慮，提升數(shù)據要素應用與流通的供給質量，規(guī)范數(shù)據流通行為，可以從根本上解決現(xiàn)有數(shù)據要素產品供給不足的問題。所以，確保安全和高效流通的數(shù)據要素流通規(guī)則，是數(shù)據要素基礎制度最關鍵的組成部分，建立健全數(shù)據要素流通規(guī)則是激活數(shù)據要素潛能的核心環(huán)節(jié)。

釋放數(shù)據價值需要解決“數(shù)據產權制度落地難”和“數(shù)據流通交易互信難”兩大難題。由于數(shù)據復制成本極低、能夠被多主體同時占有或控制，數(shù)據產權涉及公權、私權，需在國家、社會和個人等多方權益中平衡，完善的數(shù)據產權制度是加速數(shù)據要素市場化配置的必要前提。信任是流通交易的基礎，數(shù)據要素流通中的安全和信任問題上存在兩個悖論。一方面，數(shù)據流通存在“阿羅信息悖論”，即需求方在交易之前需要供給方披露信息，以確定數(shù)據或信息的價值，但數(shù)據披露即意味著需求方免費獲取了信息或數(shù)據，于是數(shù)據供給方只能選擇不披露或只披露部分信息。[13]另一方面，數(shù)據流通存在保護與激勵的悖論，如果過度強調數(shù)據安全和保護，容易產生“數(shù)據孤島”的局面，極大影響數(shù)據使用的效率；如果個人和企業(yè)的數(shù)據隱私得不到保護，則將導致數(shù)據供給不足、數(shù)據共享受阻和數(shù)據流通活力不夠，用戶作為數(shù)據主體的價值不能得到體現(xiàn)。解決數(shù)據流通主體之間的安全和信任、保護和激勵問題，是目前全球探索的一個重要方向。

運用數(shù)字技術實現(xiàn)數(shù)據“可用不可見”和完善制度建設是突破數(shù)據流通悖論的兩個輪子。數(shù)據具有“場景專用性”的特征，既要在具體應用場景中才能發(fā)揮數(shù)據價值，又要把數(shù)據要素與其他要素相結合才能實現(xiàn)其經濟價值。[14]數(shù)據的“場景專用性”是分析如何突破數(shù)據流通悖論的邏輯起點，我們可以從技術和制度兩個視角考慮建立數(shù)據可信流通體系。在技術上，利用隱私計算、區(qū)塊鏈、云計算等數(shù)字技術，可以實現(xiàn)原始數(shù)據“可用不可見”，數(shù)據產品“可控可計量”，流通行為“可信可追溯”。例如，隱私計算技術采用對數(shù)據進行加密、或只交換數(shù)據中間計算結果、或通過可信硬件執(zhí)行環(huán)境等技術，有效解決數(shù)據流通與隱私保護之間的矛盾，能夠實現(xiàn)“數(shù)不出庫、數(shù)盡其用”，打破“數(shù)據孤島”，平衡數(shù)據安全與數(shù)據流通的需求。在制度上，可通過構建適宜的制度體系來解決數(shù)據隱私、數(shù)據價值透明度和定價等問題，激勵數(shù)據供給和流通。例如，歐盟委員會2014年發(fā)布了《邁向繁榮數(shù)據驅動的經濟》，2017年又發(fā)布了《關于構建歐洲數(shù)據經濟》報告，2020年2月正式發(fā)布《歐盟數(shù)據戰(zhàn)略》，致力于平衡數(shù)據流動和廣泛使用，旨在建立一個面向世界開放的共同數(shù)據空間——一個真正的數(shù)據單一市場。

現(xiàn)實世界的契約是不完備的，數(shù)據要素制度應該包括正式規(guī)則和非正式規(guī)則。目前，數(shù)據權屬仍然不清，數(shù)據流通在現(xiàn)實中存在場內、場外兩種流通渠道，數(shù)據交易流通中存在大量契約問題，例如，產權、估值、定價和使用等存在隱性契約和正式合同，被稱為“未完全契約化的數(shù)據交易”[15]。制度是廣為人知的、由人創(chuàng)立的規(guī)則，它們的用途是抑制人類可能的機會主義行為，它們總是帶有某些針對違規(guī)行為的懲罰措施。[16]制度通過減少不確定性，構造了人們在政治、社會或經濟方面發(fā)生交換的激勵結構，新制度經濟學將制度分為正式規(guī)則和非正式規(guī)則，正式規(guī)則是以明確的形式被確定下來、用強制力保證實施的行為規(guī)范，如政治（及司法）規(guī)則、經濟規(guī)則和合約等；非正式規(guī)則是指得到社會認可的約定俗成、共同遵守的行為準則，包括文化、信念、倫理、道德規(guī)范、禁忌習俗等。[17]例如，我國政府提出建立的數(shù)據要素制度的“四梁八柱”，數(shù)據交易所出臺的交易規(guī)則，是一種正式規(guī)則。在實踐中，平臺和個人依靠隱性契約維持數(shù)據的使用，相當于雙方簽訂了一個以數(shù)據換取免費服務的隱性契約，是一種非正式規(guī)則。

數(shù)據要素流通的正式規(guī)則

數(shù)據要素所蘊含的戰(zhàn)略價值和經濟價值引起廣泛重視，各國紛紛出臺法律法規(guī)促進“大數(shù)據”的應用與發(fā)展。2018年5月，歐盟正式實施《通用數(shù)據保護條例》（General Data Protection Regulation，簡稱GDPR），率先建立了數(shù)據流通的法律基礎制度。2022年2月23日，歐盟委員會正式公布《數(shù)據法案》（Data Act）草案，為非個人數(shù)據的利用提供公平的訪問和共享框架，明確B2B、B2G的數(shù)據流通措施，同時確定了數(shù)據處理服務提供商的相關義務。結合國內外數(shù)據要素流通制度的實踐，數(shù)據要素流通正式規(guī)則的目標是，通過制度安排更好地激勵數(shù)據采集、完善流通準入規(guī)則，按照參與者的安全合規(guī)要求、數(shù)據產品使用安全合規(guī)要求，實現(xiàn)數(shù)據交易流通“可用不可見”，通過建立健全流通中介規(guī)則，將“數(shù)據所有權交易”模式轉化為“數(shù)據使用權交易”模式，推動數(shù)據交易流通形成可持續(xù)的商業(yè)模式，滿足數(shù)據產品流通的效率要求和全流程的監(jiān)管要求。

數(shù)據要素流通的正式規(guī)則體系。當前，我國逐步構建了四個層次的數(shù)據要素流通正式規(guī)則：一是黨和國家明確提出要建立數(shù)據要素流通全流程合規(guī)與監(jiān)管體系；二是地方政府出臺的數(shù)據促進條例，促進數(shù)據流通和開發(fā)利用；三是以數(shù)據交易機構為主的交易平臺制定的數(shù)據交易流通規(guī)則；四是數(shù)據要素流通標準體系。

1.黨和國家的制度安排。國家層面，《中華人民共和國網絡安全法》（2017年6月1日起施行，以下簡稱《網絡安全法》）、《中華人民共和國數(shù)據安全法》（2021年9月1日起施行，以下簡稱《數(shù)據安全法》）及《中華人民共和國個人信息保護法》（2021年11月1日起施行，以下簡稱《個人信息保護法》）等共同構筑了維護國家主權、安全和發(fā)展利益的數(shù)據基礎法律，形成了中國數(shù)據合規(guī)法律體系的“三架馬車”架構。例如，《網絡安全法》明確了關鍵信息基礎設施運營者在個人信息和重要數(shù)據的境內存儲、出境評估等方面的法律義務。《數(shù)據安全法》對“數(shù)據分級”作出規(guī)定，從多個方面規(guī)定了相關企業(yè)的數(shù)據安全義務，包括制度管理、風險監(jiān)測、風險評估、數(shù)據收集、數(shù)據交易、經營備案和配合調查等。《個人信息保護法》對“個人信息”作出了界定，明確個人信息不包括匿名化處理后的信息，確立了個人信息處理的合法原則、正當原則、必要原則（即處理個人信息限于實現(xiàn)目的的最小范圍）、誠信原則、質量原則（即要避免個人信息不準確或不完整）、安全原則（即保障個人信息的安全）六大基本原則。

中共中央、國務院關于數(shù)據要素流通有三個重要文件。第一，2020年3月30日，《中共中央 國務院關于構建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》提出加快培育數(shù)據要素市場，加快推動各地區(qū)各部門間數(shù)據共享交換，研究建立促進企業(yè)登記、交通運輸、氣象等公共數(shù)據開放和數(shù)據資源有效流動的制度規(guī)范，支持構建農業(yè)、工業(yè)、交通、教育、安防、城市管理、公共資源交易等領域規(guī)范化數(shù)據開發(fā)利用的場景，制定數(shù)據隱私保護制度和安全審查制度等。第二，2022年1月6日，國務院辦公廳印發(fā)《要素市場化配置綜合改革試點總體方案》，明確提出探索建立數(shù)據要素流通規(guī)則，要求完善公共數(shù)據開放共享機制、建立健全數(shù)據流通交易規(guī)則、拓展規(guī)范化數(shù)據開發(fā)利用場景、加強數(shù)據安全保護，具體提出了探索開展政府數(shù)據授權運營、探索建立數(shù)據用途和用量控制制度、推動完善數(shù)據分級分類安全保護制度、支持打造統(tǒng)一的技術標準等。第三，2022年12月2日，中共中央、國務院發(fā)布的“數(shù)據二十條”，以促進數(shù)據合規(guī)高效流通使用、賦能實體經濟為主線，完善和規(guī)范數(shù)據流通規(guī)則，構建促進使用和流通、場內場外相結合的數(shù)據要素流通和交易制度，明確提出建立數(shù)據流通準入規(guī)則、建立數(shù)據分類分級授權使用規(guī)范、建立實施數(shù)據安全管理認證制度，出臺數(shù)據交易場所管理辦法，建立健全數(shù)據交易規(guī)則，制定全國統(tǒng)一的數(shù)據交易、安全等標準體系，等等。

此外，《中共中央 國務院關于加快建設全國統(tǒng)一大市場的意見》《數(shù)字中國建設整體布局規(guī)劃》《中華人民共和國國民經濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠景目標綱要》《“十四五”數(shù)字經濟發(fā)展規(guī)劃》《“十四五”大數(shù)據產業(yè)發(fā)展規(guī)劃》《“十四五”國家信息化規(guī)劃》等政策，都提出加快建立數(shù)據基礎制度、市場規(guī)則和標準規(guī)范，推動公共數(shù)據匯聚利用、暢通數(shù)據資源大循環(huán)、有效釋放數(shù)據要素價值。例如，《“十四五”數(shù)字經濟發(fā)展規(guī)劃》提出推動數(shù)據資源標準化工作，深化政務數(shù)據跨層級、跨地域、跨部門有序共享，加快構建數(shù)據要素市場規(guī)則，探索建立數(shù)據資產登記制度和數(shù)據資產定價規(guī)則，健全數(shù)據交易平臺報價、詢價、競價和定價機制。

2.地方政府頒布的數(shù)據條例。近年來，為了讓數(shù)據成為真正的生產要素，大部分省市都頒布了相關數(shù)據條例（包括大數(shù)據條例、數(shù)據條例、數(shù)字經濟條例等，統(tǒng)稱為“數(shù)據條例”），促進數(shù)據作為生產要素開放流動和開發(fā)利用。各省市在數(shù)據流通方面有四個共識：一是推動公共數(shù)據面向社會開放，并持續(xù)擴大公共數(shù)據開放范圍，推進公共數(shù)據和其他數(shù)據融合應用，不斷提高公共數(shù)據共享、開放和利用的質量與效率；二是加快培育數(shù)據要素市場，完善數(shù)據要素市場規(guī)則，推動構建數(shù)據收集、加工、共享、開放、交易、應用等數(shù)據要素市場體系，促進數(shù)據資源有序、高效流動與利用；三是重視制定數(shù)據處理活動合規(guī)標準、數(shù)據產品和服務標準、數(shù)據質量標準、數(shù)據安全標準、數(shù)據價值評估標準、數(shù)據治理評估標準等地方標準；四是推動大數(shù)據與農業(yè)、制造業(yè)、服務業(yè)、新興產業(yè)深度融合，深入開展大數(shù)據領域金融、人才、科研、技術、市場等方面的制度創(chuàng)新。

3.大數(shù)據交易機構的規(guī)則體系。一方面，針對數(shù)據交易過程中面臨的數(shù)據確權難、定價難，市場交易主體互信難、入場難、監(jiān)管難等一系列痛點難點問題，大數(shù)據交易所積極探索建立數(shù)據交易規(guī)則。例如，2022年5月27日，貴陽大數(shù)據交易所通過創(chuàng)新探索，發(fā)布了全國首套數(shù)據交易規(guī)則體系，包括《數(shù)據要素流通交易規(guī)則（試行）》《數(shù)據交易合規(guī)性審查指南》《數(shù)據交易安全評估指南》《數(shù)據產品成本評估指引1.0》《數(shù)據產品交易價格評估指引1.0》《數(shù)據資產價值評估指引1.0》《貴州省數(shù)據流通交易平臺運營管理辦法》《數(shù)據商準入及運行管理指南》等。另一方面，地方政府也在積極探索制定數(shù)據要素流通交易規(guī)則。例如，2023年年初，深圳市發(fā)展和改革委員會印發(fā)了《深圳市數(shù)據交易管理暫行辦法》和《深圳市數(shù)據商和數(shù)據流通交易第三方服務機構管理暫行辦法》，對數(shù)據交易主體類型、數(shù)據交易場所運營機構、可交易的數(shù)據類型及如何確保數(shù)據交易安全進行了規(guī)定。

4.數(shù)據要素流通標準體系?！洞龠M大數(shù)據發(fā)展行動綱要》明確提出，建立標準規(guī)范體系，推進數(shù)據采集、政府數(shù)據開放、指標口徑、分類目標等關鍵共性標準的制定和實施。“數(shù)據二十條”明確指出應圍繞構建數(shù)據基礎制度，逐步制定完善數(shù)據流通、安全與治理等主要領域關鍵環(huán)節(jié)的政策及標準。數(shù)據要素流通標準體系是對數(shù)據資源的市場化流通進行規(guī)范，包括數(shù)據要素流通交易業(yè)務相關的基礎標準、數(shù)據標準、技術標準、平臺和工具標準、管理標準、安全和隱私標準以及行業(yè)應用標準等方面。2014年，工信部和國標委指導成立了“全國信標委大數(shù)據標準工作組”，主要負責制定和完善我國大數(shù)據領域標準體系。目前，我國在數(shù)據要素領域已經形成了國家標準、地方標準、行業(yè)標準、團體標準體系。隨著數(shù)據要素市場的完善，數(shù)據要素流通標準將不斷健全，作用與日俱增。

數(shù)據要素流通的四大規(guī)則體系。數(shù)據要素流通包括數(shù)據登記、數(shù)據定價、數(shù)據交易、數(shù)據交換共享、數(shù)據服務、數(shù)據運營等。目前，數(shù)據要素流通的市場實踐主要存在兩種類型：一是場外市場流通方式，主要是平臺企業(yè)通過開放數(shù)據平臺（Open API）等模式進行企業(yè)間數(shù)據的交易和共享，這種場外市場主體之間的市場化交換和交易是當前數(shù)據流通的主要方式；二是場內市場流通方式，買賣雙方注冊成為數(shù)據交易所的成員，數(shù)據供需雙方按照各自需求在平臺進行匹配、交易。當前，在政府開辦的數(shù)據交易所中，采用交易機構居間撮合交易模式的數(shù)據交易很冷淡。政府數(shù)據向社會開放，需要先在內部進行跨部門和跨層級打通，設置一個統(tǒng)一的接口平臺，再通過開放平臺開放公共數(shù)據，這是一種帶有公共服務屬性的數(shù)據流通方式。

“數(shù)據二十條”規(guī)定的數(shù)據基礎制度如何構建、由哪些利益相關方牽頭哪類數(shù)據基礎制度構建、如何協(xié)調這些利益相關方等，是政府、學界、數(shù)據擁有者、數(shù)據使用者以及數(shù)據管理者密切關心的問題。2023年3月，根據國務院關于提請審議國務院機構改革方案的議案，組建國家數(shù)據局，負責協(xié)調推進數(shù)據基礎制度建設等工作。探索建立數(shù)據要素流通規(guī)則，確保數(shù)據要素正常、有序流通，從市場化和公共服務性質的數(shù)據要素流通考慮正式規(guī)則，主要包括四個方面。

1.市場準入規(guī)則。數(shù)據流通交易市場是一個由數(shù)據供給方、需求方、交易平臺和中介服務機構等多元主體組成的生態(tài)體系。數(shù)據流通準入規(guī)則是為了維護市場建設的規(guī)范性和安全性，對市場主體和客體進行規(guī)范的制度安排。市場準入規(guī)則包括數(shù)據供應方、數(shù)據需求方、數(shù)據交易平臺運營方、各類第三方服務商等市場主體的門檻標準和進入程序規(guī)范，以及流通中的數(shù)據服務和產品、算力資源、算法工具等客體的標準規(guī)范。市場準入規(guī)則通過管理標準、技術標準或工作標準呈現(xiàn)，以各類標準形式（國家標準、行業(yè)標準、地方標準和團體標準、企業(yè)標準）進行發(fā)布。交易中心提供數(shù)據商、數(shù)據中介登記憑證服務，確保主體可信。

市場準入規(guī)則建設需要做好三個重點工作。一是建立個人、企業(yè)和政府的數(shù)據賬戶制度，明確市場主體的數(shù)字身份。對準入的企業(yè)要建立嚴格的數(shù)據全流程合規(guī)體系，確保流通數(shù)據來源合法、安全隱私保護到位、流通和交易行為規(guī)范。結合市場需求，實現(xiàn)更加定制化、市場化的公共數(shù)據開放，通過加大公共數(shù)據開放帶動數(shù)據市場主體入場。二是對進入市場的數(shù)據要素建立數(shù)據分類分級授權使用規(guī)范，建設數(shù)據質量標準化體系。國家數(shù)據局與數(shù)據流通交易機構聯(lián)合，率先在金融、工業(yè)制造、消費、農業(yè)等重點應用領域開展數(shù)據產品流通和使用的分類分級國家標準、行業(yè)標準和團體標準，地方政府積極與交易機構開展數(shù)據產品和數(shù)據質量評估的地方標準、企業(yè)標準建設，逐步形成面向數(shù)據流通的質量評價指標體系。三是建立B2B、C2C、B2C、C2B等類型數(shù)據交易平臺的開設規(guī)則和管理規(guī)則，建立中央和地方雙層的數(shù)據交易所資質審批機構，強化其公共屬性和公益定位。加快數(shù)據交易機構的監(jiān)管立法，推動數(shù)據交易機構高質量發(fā)展。

2.數(shù)據要素交易規(guī)則。國家支持數(shù)據處理者依法依規(guī)采取開放、共享、交換、交易等場外和場內方式流通數(shù)據。在市場化配置中建立一套交易規(guī)則，是建設規(guī)范的數(shù)據交易市場的核心環(huán)節(jié)。數(shù)據要素交易規(guī)則的設計和構建，既要考慮數(shù)據要素資源國內大循環(huán)體系，也要充分考慮對接全球數(shù)據市場和吸引境外市場供需主體。數(shù)據要素交易規(guī)則主要包括數(shù)據價值評估規(guī)則、數(shù)據商運行規(guī)則、數(shù)據交易機構運營規(guī)則、數(shù)據交易合規(guī)性審查規(guī)則、數(shù)據交易安全評估規(guī)則等。交易規(guī)則從交易主體登記、交易標的上架、交易場所運營、交易流程實施、監(jiān)督管理保障等方面進行規(guī)定，在技術標準制定、交易報價機制、市場監(jiān)管規(guī)則等方面形成國際通行的標準，打造高效的數(shù)據交易流通生態(tài)體系。

在數(shù)據交易規(guī)則中，數(shù)據產品估值定價規(guī)則是數(shù)據交易規(guī)則的核心。數(shù)據要素價值高度依賴于應用場景，數(shù)據產品定價與交易場景、交易模式密切相關，均衡價格需要在具體的交易場景中實現(xiàn)；此外，隱私計算、人工智能、區(qū)塊鏈等數(shù)字技術及其應用也影響數(shù)據要素的估值定價。[18]建立數(shù)據定價規(guī)則有兩個重點。一是創(chuàng)新定價方法對數(shù)據產品的估值指標體系。例如，《電子商務數(shù)據資產評價指標體系》（GB/T37550-2019）是我國數(shù)據資產領域的首個國家標準，其中提出了數(shù)據資產價值評價指標體系?！渡钲谑袛?shù)據交易管理暫行辦法》創(chuàng)新性地提出依據數(shù)據質量、數(shù)據樣本一致性、數(shù)據計算貢獻、數(shù)據業(yè)務應用等多維度構建其價值評估指標體系，以此來激活數(shù)據資源的價值。二是建立健全數(shù)據交易平臺報價、詢價、競價和定價機制。有研究提出，可以探索“報價-估價-議價”相結合的數(shù)據交易價格生成路徑。[19]

3.數(shù)據流通中介服務機構規(guī)則。數(shù)據商和第三方專業(yè)服務機構承擔促進數(shù)據可信流通的重任，是活躍數(shù)據要素市場的重要主體，也被稱為數(shù)據經紀人。數(shù)據經紀人一般不直接與用戶打交道，而是匯聚各種二手數(shù)據，對其進行整理、加工、分析，并形成標準化數(shù)據產品進行銷售的實體企業(yè)。[20]在實踐中，上海數(shù)據交易所率先提出“數(shù)商”概念，數(shù)商包括數(shù)據交易主體、數(shù)據合規(guī)咨詢、質量評估、資產評估、交付等。《北京國際大數(shù)據交易所設立工作實施方案》要求制定數(shù)據中介服務機構運營管理制度，嚴格數(shù)據中介服務機構準入，培育專業(yè)的數(shù)據中介服務商和代理人。北京國際大數(shù)據交易所率先建立數(shù)字經濟中介產業(yè)體系?！稄V東省數(shù)據要素市場化配置改革行動方案》提出探索建立“數(shù)據經紀人”制度，數(shù)據經紀人是在政府的監(jiān)管下，具備開展數(shù)據經紀活動資質的機構。經廣東省政務服務數(shù)據管理局批準同意，廣州市海珠區(qū)推出全國首批“數(shù)據經紀人”名單。雖然各地使用的概念不同，但都是為了探索建立中介機構，讓中介機構擔任數(shù)據價值發(fā)現(xiàn)者、數(shù)據交易組織者、交易公平保障者、交易主體權益維護者等多重角色，大力發(fā)展促進數(shù)據流動的數(shù)據中介服務，積極培育數(shù)據要素交易市場。

發(fā)展、壯大數(shù)據中介服務產業(yè)，建立規(guī)范有序的數(shù)據中介服務制度是數(shù)據流通交易制度的重要內容。數(shù)據中介服務（Data Intermediation Service）是指通過技術、法律或其他手段，在數(shù)量不確定的數(shù)據主體、數(shù)據持有者與數(shù)據使用者之間為了實現(xiàn)數(shù)據共享而建立商業(yè)關系的服務。一般而言，數(shù)據商定位為專業(yè)性市場化機構，是技術方案提供者、交易合規(guī)保薦者、數(shù)據價值發(fā)現(xiàn)者，重點解決數(shù)據產品開發(fā)、發(fā)布、承銷、合規(guī)安全、交易撮合等問題。第三方中介服務機構不但提供產權界定、價值評估、合規(guī)認證、安全審計、公證、托管、擔保、保險、爭議仲裁、風險評估、人才培訓等服務，還可以提供數(shù)據的標注、清洗、脫敏、脫密、分析、挖掘等數(shù)據加工服務。數(shù)據中介服務制度應該包括建立數(shù)據中介服務機構注冊制、數(shù)據中介服務機構管理辦法，鼓勵各類數(shù)據服務商進場交易，支持發(fā)展多元化的數(shù)據中介服務模式，培育一批數(shù)據服務商和第三方專業(yè)服務機構。

4.數(shù)據流通治理規(guī)則?！皵?shù)據二十條”要求建立數(shù)據要素流通使用全過程的合規(guī)公證、安全審查、算法審查、監(jiān)測預警等機制。數(shù)據流通治理是指圍繞數(shù)據要素流通的全生命周期，對數(shù)據要素的確權、定價、交易、交付和使用等環(huán)節(jié)行使管理權力和控制風險的活動集合。具體來講，數(shù)據流通治理是指政府、交易平臺、社會組織等建立決策機制、激勵約束機制和監(jiān)督機制，打造更豐富的數(shù)據交易場景，相關利益者同時實現(xiàn)“數(shù)據價值”和“管控風險”的期望。其中，“實現(xiàn)數(shù)據價值”是指市場主體在數(shù)據流通交易中獲取應有的收益；“管控風險”是指通過制度建設和技術運用降低安全合規(guī)風險，確保流通中的數(shù)據產品的數(shù)據來源合法及可確認、使用范圍可界定、流通過程可追溯、安全風險可防范。

數(shù)據要素流通治理規(guī)則是在數(shù)據流通中保障數(shù)據安全和控制風險的規(guī)則。數(shù)據要素流通治理規(guī)則堅持技術治理優(yōu)先、技術治理與制度治理相互配合的原則，從技術標準和治理規(guī)則入手完善治理制度。一方面，監(jiān)管層、行業(yè)協(xié)會和交易機構等出臺數(shù)據交易的技術架構標準、數(shù)據流通安全保障技術標準、算法和模型審查技術標準等；另一方面，建立健全數(shù)據分級分類標準、數(shù)據格式標準、數(shù)據交易類別目錄標準、交易數(shù)據描述標準、數(shù)據質量評價標準、風險威脅監(jiān)測預警機制和應急處置規(guī)則、數(shù)據隱私保護和安全審查、數(shù)據交易安全標準規(guī)范、數(shù)據安全管理認證標準等，制定平臺企業(yè)在數(shù)據遷移、交易和處置、互聯(lián)互通等方面的規(guī)則，設計數(shù)據交易場所互聯(lián)互通規(guī)則，等等。數(shù)據流通市場是一個多主體參與的市場，數(shù)據要素流通治理規(guī)則與準入規(guī)則、交易規(guī)則和中介服務機構規(guī)則密切相關，建立健全包容創(chuàng)新的容錯糾錯機制和監(jiān)管創(chuàng)新體系至關重要。此外，充分發(fā)揮行業(yè)協(xié)會在市場準入規(guī)則和治理規(guī)則建設中的作用，支持行業(yè)協(xié)會等社會組織在數(shù)據技術、數(shù)據產品及其評估等方面加強行業(yè)標準研究。

數(shù)據要素流通正式規(guī)則的局限性。數(shù)據要素流通的正式規(guī)則是“硬性”的正式組織框架和制度框架，是一種與國家權力或組織緊密相連的強制性規(guī)則。正式規(guī)則一經確立就具有相對較高的穩(wěn)定性，但在數(shù)據要素流通中也存在一定的局限性，具體表現(xiàn)為三個方面。一是正式規(guī)則的供給是相對有限的。數(shù)據流通涉及面很廣，正式規(guī)則或無法考慮到方方面面，有可能出現(xiàn)規(guī)則真空，造成暫時性的制度供給不足。數(shù)據流通是新生事物，當條件不成熟的時候，不宜超前出臺規(guī)則而抑制創(chuàng)新。二是正式規(guī)則的供給具有相對滯后性。制度供給有強制性供給和誘致性供給兩種方式，強制性供給往往因為考慮不周全而執(zhí)行效果不佳，誘致性供給的規(guī)則需要多方協(xié)調，會出現(xiàn)供給“時滯”。理性人具有機會主義傾向，都會在執(zhí)行規(guī)則時打“擦邊球”。數(shù)據要素流通規(guī)則非常復雜，國際上沒有可供借鑒的經驗，大部分規(guī)則都需要自主創(chuàng)新，是一個緩慢累積、不斷嘗試和邊際創(chuàng)新的漸變過程。三是正式規(guī)則的供給成本較高。制定規(guī)則是有成本的，當已有規(guī)則失靈或者出現(xiàn)低效率的時候，無論是修訂規(guī)則還是重新制定規(guī)則，都不可避免地面臨著不經濟的問題。對于數(shù)據流通來說，要建立市場主體普遍認同、共同遵守的規(guī)則規(guī)范，規(guī)則實施中要可計算、可監(jiān)督、能執(zhí)行、能懲罰，從而建立供需雙方相互信任的關系，制定和修改規(guī)則的成本都非常巨大。

數(shù)據要素流通的非正式規(guī)則

正式規(guī)則的功能只能用于促進某些交換形式，非正式規(guī)則也是現(xiàn)代經濟的普遍特征。非正式規(guī)則可以拓展、闡明和修正正式規(guī)則，成為社會公認的行為準則和內部實施的行為標準，人們的行為大部分是由非正式制度來約束的。[21]由于正式規(guī)則相較于快速發(fā)展的數(shù)據流通和技術創(chuàng)新相對滯后，特別是大數(shù)據、人工智能、機器學習和物聯(lián)網等技術在數(shù)據流通領域引致的問題，使人們越來越意識到應該在運用數(shù)據時兼顧倫理道德等非正式規(guī)則建設。例如，中國人民銀行組織編制的《金融科技發(fā)展規(guī)劃（2022-2025年）》提出，強化數(shù)字思維、培育數(shù)字文化，提升全員數(shù)字素養(yǎng)，將以數(shù)連接、由數(shù)驅動、用數(shù)重塑的數(shù)字理念深度融入企業(yè)價值觀。在實踐中，培育和發(fā)展數(shù)據思維、數(shù)據倫理、數(shù)據文明、數(shù)據文化等數(shù)據非正式規(guī)則，對支撐、優(yōu)化和強化正式規(guī)則也有助益。

基于倫理的數(shù)據要素流通非正式規(guī)則。在數(shù)據流通過程中，數(shù)據倫理是一個熱門話題。數(shù)據倫理是隨著數(shù)字技術應用產生的關于數(shù)據的善、惡議題與價值規(guī)范，主要包括隱私問題、數(shù)據安全問題、虛假數(shù)據問題等。數(shù)據流通中的數(shù)據壟斷、數(shù)據孤島、侵犯隱私權和自主權、數(shù)據利用失衡等問題，與開放共享倫理的缺位密切相關。開放共享的數(shù)據倫理，應該在數(shù)據濫用和數(shù)據孤島之間作出平衡。平衡原則是處理創(chuàng)新帶來的利益與風險的基本原則，平衡原則是建立隱私權和信息安全倫理保護機制的基本準則。建立數(shù)據倫理規(guī)制體系，也是數(shù)據流通制度的重要內容。

數(shù)據倫理處理指如何以符合倫理準則的方式獲取、存儲、管理、使用和銷毀數(shù)據。數(shù)據倫理可以實現(xiàn)兩個目的：一是為數(shù)據流通正式規(guī)則的正當性、合法性提供倫理支援或道德辯護；二是為企業(yè)和公民保障數(shù)據權益強化激勵機制。應該建立一套數(shù)據倫理規(guī)范來助推數(shù)據流通，增強互信，降低交易成本，促進數(shù)據流通生態(tài)良性發(fā)展。一方面，數(shù)據供給方和中介服務機構要加強道德自律，數(shù)據使用方應該設置專業(yè)的數(shù)據安全官或其他安全崗位來監(jiān)督數(shù)據倫理，行業(yè)協(xié)會應建立數(shù)據流通的道德自律機制和倫理規(guī)范；另一方面，行業(yè)協(xié)會等社會組織建立數(shù)據流通的監(jiān)督平臺，應當對數(shù)據的獲取和應用過程進行嚴格的倫理評估。

基于數(shù)字技術應用的非正式規(guī)則。數(shù)字基礎設施是促進數(shù)據要素化的底層技術，數(shù)據流通需要數(shù)字技術的支撐。數(shù)據流通中主要使用的技術有大數(shù)據、人工智能、隱私計算、區(qū)塊鏈、物聯(lián)網等，這些數(shù)字技術使用中也產生了大量的倫理問題。例如，隨著大數(shù)據“殺熟”、大數(shù)據算法歧視等事件的出現(xiàn)，社會對大數(shù)據算法的“黑盒子”問題質疑越來越多。隨著量子計算技術的進步和應用，涉及敏感加密數(shù)據的新的倫理和安全風險也將開始顯現(xiàn)。在數(shù)據流通實踐中，分析師可以運用數(shù)字技術通過主觀的數(shù)據選擇、數(shù)據范圍的操控、關鍵數(shù)據點遺漏等方法來創(chuàng)造一個事實虛假的表象。例如，大數(shù)據的處理、分析、應用都是由大數(shù)據算法來支撐和實現(xiàn)的，分析師可以運用片面的數(shù)據來進行分析，設置一定的算法規(guī)則和模型，產生有誤導性的結論。

習近平總書記強調：“要整合多學科力量，加強人工智能相關法律、倫理、社會問題研究，建立健全保障人工智能健康發(fā)展的法律法規(guī)、制度體系、倫理道德?！盵22]面對數(shù)字技術的迅猛發(fā)展，在數(shù)據要素流通制度建設中，有效應對以人工智能為代表的數(shù)字技術帶來的倫理挑戰(zhàn)，需要深入研究思考如何建立數(shù)據要素流通中數(shù)字技術應用的正確的道德觀、價值觀和倫理觀。加強數(shù)據流通中數(shù)字技術倫理建設。一要堅持促進創(chuàng)新與防范風險相統(tǒng)一、正式規(guī)則規(guī)范與道德約束相結合原則，加快出臺符合國情、與國際接軌的數(shù)字技術倫理制度規(guī)則，健全多方參與、協(xié)同共治的數(shù)字技術倫理治理體系；二要遵守以人為本、安全可靠、公開透明和服務產業(yè)的原則，不應當在開發(fā)、設計數(shù)據產品的過程中給智能機器提供過時、不準確、不完整或帶有偏見的數(shù)據；三是強化市場主體履行數(shù)字技術倫理管理主體責任，數(shù)據要素流通交易從業(yè)人員應自覺遵守數(shù)字技術倫理要求，主動學習數(shù)字技術倫理知識，增強數(shù)字技術倫理意識，自覺踐行數(shù)字技術倫理原則。

基于數(shù)據文化和數(shù)字素養(yǎng)的非正式規(guī)則。數(shù)據文化和數(shù)字素養(yǎng)正在成為我們價值觀體系的組成部分。數(shù)據積累、分析，以及應用的根本目的，是為了制定更優(yōu)的決策。數(shù)據文化把數(shù)據融入組織的運營模式、思維方式和管理決策之中，是重視、踐行和鼓勵以數(shù)據為基礎的高質量決策的人員共同的行為和信念。IDC的調查研究表明，具有強大數(shù)據文化的數(shù)據領先型組織能夠實現(xiàn)可衡量的業(yè)務成果，包括增強了差異化競爭優(yōu)勢、縮短了推向市場所需的時間、增加了利潤、提高了員工滿意度等數(shù)據文化，讓每個級別和每種角色的每個人每天都能夠使用數(shù)據作出更好的決策。[23]為了應對數(shù)字化時代的挑戰(zhàn)，人們應該具備良好的數(shù)字素養(yǎng)與技能，成為數(shù)字化時代的主人，而不是被數(shù)字和算法驅使。數(shù)字素養(yǎng)與技能是指數(shù)字社會公民學習工作生活應具備的數(shù)字獲取、制作、使用、評價、交互、分享、創(chuàng)新、安全保障、倫理道德等一系列素質與能力的集合。具體來看，數(shù)字素養(yǎng)包括：數(shù)字意識、計算思維、數(shù)字化學習與創(chuàng)新、數(shù)字社會責任等，強調人們創(chuàng)造性地理解、分析、評估、管理和處理數(shù)據信息的綜合水平和素質底蘊。[24]數(shù)據素養(yǎng)是數(shù)字素養(yǎng)的重要組成部分。

當前，個人和企業(yè)基于安全的考慮，提供數(shù)據的積極性不高。企業(yè)建設數(shù)據文化、個人提升數(shù)字素養(yǎng)，對數(shù)據要素流通具有重大的推動作用。因此，一方面，我們應普及數(shù)字素養(yǎng)和數(shù)據素養(yǎng)的宣傳和教育，專家學者應面向企業(yè)、政府和公眾開展數(shù)字素養(yǎng)講座，幫助群眾提升大數(shù)據素養(yǎng)，以縮小甚至消除個人數(shù)據權利和機構數(shù)據權力的失衡。另一方面，企業(yè)要重視培育數(shù)據文化，重視數(shù)據在戰(zhàn)略和業(yè)務中的使用，讓組織中的每個人都能通過數(shù)據獲得自己所需的洞見，真正做到以數(shù)據驅動。要成為數(shù)據驅動型組織，就必須同時對數(shù)據文化和技術進行投資，并基于數(shù)據（而不是單純依靠直覺）來作出決策，以此改變決策方式。

從歷史上看，在正式規(guī)則產生之前，人們之間的關系主要靠非正式規(guī)則約束，當今社會的正式規(guī)則也只占決定人們選擇的總約束中的一小部分。數(shù)字技術深刻影響著人們的思維方式、價值觀念和道德行為。在可以預見的將來，大數(shù)據、人工智能、區(qū)塊鏈等數(shù)字技術將重塑生產力、生產關系、生產方式，重構生活方式、工作效率和社會關系。綜上分析，有效的數(shù)據要素制度安排必然是正式規(guī)則與非正式規(guī)則的有機統(tǒng)一，這樣才能實現(xiàn)成本收益最優(yōu)、效率最高。我們有必要將數(shù)據要素流通的非正式規(guī)則納入數(shù)據流通交易制度之中。

構建數(shù)據要素高效流通制度體系的建議

數(shù)據要素要實現(xiàn)安全高效流通，需要通過一系列正式規(guī)則設計、非正式規(guī)則安排和數(shù)字技術的運用，建立起數(shù)據要素流通全流程合規(guī)與監(jiān)管體系。在制度變遷過程中，一方面，非正式規(guī)則可以制約正式規(guī)則，非正式規(guī)則與正式規(guī)則之間的沖突會削弱正式規(guī)則的實施效果；另一方面，正式規(guī)則與非正式規(guī)則存在內在互補、相互替代的關系。所以，只有達到制度均衡狀態(tài)才能發(fā)揮最佳效用，而制度均衡意味著正式制度與非正式制度具有相容性。從處理好技術與制度、應用與保護、流通與安全、創(chuàng)新與治理的關系視角，筆者提出以下建議。

穩(wěn)步建設數(shù)據流通的正式規(guī)則?！皵?shù)據二十條”頒布以后，我國正在掀起數(shù)據流通和數(shù)據要素市場建設的熱潮，2023年新組建的國家數(shù)據局具體負責協(xié)調推進數(shù)據基礎制度建設。在下一步數(shù)據流通制度建設中，一是國家數(shù)據局要建立全國一盤棋，統(tǒng)籌推進制定數(shù)據資源的流通、交易和治理的規(guī)則，以公共數(shù)據共享為抓手建立規(guī)則體系，梳理公共部門的數(shù)據資源，推動跨行業(yè)跨部門信息資源互聯(lián)互通。二是要建立國家層面的整體性、基礎性、長期性的數(shù)據分層管理規(guī)則，從數(shù)據流通入手，推動相關標準規(guī)范、部門規(guī)章的制定，做好數(shù)據流通立法的前期研究工作。三是加快云數(shù)一體的數(shù)據流通基礎設施建設，制定國家云的技術標準和公共數(shù)據的匯聚與流通規(guī)則。四是在正式規(guī)則制定中，充分發(fā)揮市場和行業(yè)協(xié)會的作用，充分尊重專家的意見，加大力度支持數(shù)據流通的基礎研究，充分把握數(shù)據流通的規(guī)律趨勢。

發(fā)揮非正式規(guī)則與正式規(guī)則的互補作用。數(shù)據要素流通需要借助非正式規(guī)則與正式規(guī)則的雙重力量。在未來正式規(guī)則設計中，要關注非正式規(guī)則與正式規(guī)則之間交互影響的不確定性，發(fā)揮非正式規(guī)則的特殊信任和合作關系作用，有效降低制度運作實施中的交易成本和道德風險。一是要支持市場主體加強數(shù)據流通、使用和治理等方面的專業(yè)知識學習，鼓勵企業(yè)培育數(shù)據文化，主動從非正式規(guī)則的視角開展數(shù)據治理。二是要加強數(shù)據素養(yǎng)建設，培養(yǎng)市場主體的數(shù)據素養(yǎng)，提升公民的數(shù)據素養(yǎng)，讓公眾知曉數(shù)字化轉型與數(shù)據要素的有效利用就是未來國家和企業(yè)的競爭優(yōu)勢所在。三是堅持以人為本的價值觀，把握“促進數(shù)據合規(guī)高效流通使用、賦能實體經濟”這一主線，以及“充分實現(xiàn)數(shù)據要素價值、促進全體人民共享數(shù)字經濟發(fā)展紅利”的目標，推動解決政企數(shù)據融合利用難的問題，激發(fā)政務數(shù)據與社會數(shù)據融合利用的積極性。

促進場外交易向場內交易轉移。當前，場外數(shù)據流通占據很大比例，既折射出我國數(shù)據合規(guī)交易方式不清晰和未完善、合規(guī)交易通道尚未普及的問題，也反映出我國數(shù)據流通中存在一些潛規(guī)則。如何打破潛規(guī)則，讓場外交易逐步搬到場內，這是數(shù)據流通面臨最大的挑戰(zhàn)。一是創(chuàng)新數(shù)據交易模式，數(shù)據交易場所通過提供新型交易技術、固定數(shù)據交易證據等方式，增進買賣雙方的信任、減少爭議，從而最大限度地發(fā)現(xiàn)數(shù)據的公允價值。二是加快發(fā)展數(shù)據中介服務機構，為交易雙方提供數(shù)據安全合規(guī)審查、價值評估、風險評估與安全認證等增值服務，推動交易雙方進入場內交易。充分發(fā)揮數(shù)據商“燃料”和第三方專業(yè)服務機構“助燃劑”作用，培育一批活躍的數(shù)據要素市場主體，是促進場外交易轉為場內交易的關鍵。三是形成多層次、多元化的場內市場交易體系，豐富數(shù)據交易內容，拓寬數(shù)據流通渠道。這里的場內交易市場是指交易所、交易中心等由政府主導、可監(jiān)管、可追溯的集中交易平臺。

高度重視數(shù)字技術使用規(guī)則建設。數(shù)據流通不同于實物商品流通，高度依賴數(shù)據基礎設施和數(shù)字技術。在數(shù)據流通中，對數(shù)據產品加工、定價、交付、使用等環(huán)節(jié)的數(shù)據安全、質量保障、追溯審計等，需要建立一系列規(guī)則。一方面，政府應當建立健全數(shù)據流通中統(tǒng)一的數(shù)據技術標準；另一方面，政府、行業(yè)協(xié)會、交易機構也要制定數(shù)字技術使用的倫理規(guī)范，推動形成科技向善的非正式規(guī)則。

（本文系研究闡釋黨的十九屆六中全會精神國家社科基金重大項目“數(shù)字經濟推動經濟發(fā)展質量變革、效率變革、動力變革研究”和國家社會科學基金重大項目“互聯(lián)網平臺的社會影響與治理路徑”的階段性成果，項目編號分別為：22ZDA043、21&ZD196）

注釋

[1]國際數(shù)據公司：《IDC：2025年中國將擁有全球最大的數(shù)據圈》，2019年1月，http：//www.cioall.com/uploads/f2019021414494185182.pdf。

[2]中國信息通信研究院：《數(shù)據中心白皮書（2022年）》，2022年4月，http：//www.caict.ac.cn/kxyj/qwfb/bps/202204/P020220422707354529853.pdf。

[3]Statista， "Big Data Market Size Revenue Forecast Worldwide from 2011 to 2027，" 27 July 2022， https：//www.statista.com/statistics/254266/global-big-data-market-forecast/.

[4]《習近平主持中共中央政治局第二次集體學習并講話》，2017年12月9日，http：//www.gov.cn/xinwen/2017-12/09/content_5245520.htm。

[5]《（受權發(fā)布）中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》，2019年11月5日，http：//www.xinhuanet.com/politics/2019-11/05/c_1125195786.htm。

[6]卡爾·夏皮羅、哈爾·R.范里安：《信息規(guī)則：網絡經濟的策略指導》，孟昭莉、牛露晴譯，北京：中國人民大學出版社，2017年。

[7]《二十國集團數(shù)字經濟發(fā)展與合作倡議》，2016年9月20日，http：//www.g20chn.org/hywj/dncgwj/201609/t20160920_3474.html。

[8]C. Dahlman; S. Mealy and M. Wermelinger， "Harnessing the Digital Economy for Developing Countries，" OECD Development Centre Working Papers， 2016（12）， pp. 11–15.

[9]F. Provost and T. Fawcett， "Data Science and Its Relationship to Big Data and Data–Driven Decision Making，" Big Data， 2013， 1（1）， pp. 51–59.

[10]徐翔、趙墨非：《數(shù)據資本與經濟增長路徑》，《經濟研究》，2020年第10期。

[11]第三方中介平臺（C2C）模式，即第三方數(shù)據擁有者將原始數(shù)據掛到數(shù)據交易市場上公開出售，數(shù)據需求方按照約定價格購買后，可以在數(shù)據交易平臺上獲得離線的數(shù)據包或者實時API，若最終成功交易，平臺收取一定傭金后返還銷售收入給第三方數(shù)據擁有者；第三方中介平臺（B2B）模式，即數(shù)據擁有者先將數(shù)據提供給平臺，平臺經過整合后再將數(shù)據通過離線數(shù)據包或者實時API的方式出售給數(shù)據需求方，數(shù)據擁有者并不直接接觸數(shù)據需求方與之進行交易；綜合平臺（B2B）模式，即數(shù)據擁有者和數(shù)據需求方不會直接接觸，而是通過數(shù)據交易平臺進行最終撮合，交易的產品除了離線的數(shù)據包或者實時的API之外，還包括數(shù)據產品和數(shù)據綜合解決方案的交易，可以直接應用到數(shù)據需求方的商業(yè)模型上。

[12]黃麗華：《建立數(shù)據要素流通全流程合規(guī)與監(jiān)管體系，是實現(xiàn)安全高效流通的基本要求》，2022年12月20日，https：//www.ndrc.gov.cn/xxgk/jd/jd/202212/t20221219_1343668.html。

[13]丁曉東：《數(shù)據交易如何破局——數(shù)據要素市場中的阿羅信息悖論與法律應對》，《東方法學》，2022年第2期。

[14]龔強、班銘媛、劉沖：《數(shù)據交易之悖論與突破：不完全契約視角》，《經濟研究》，2022年第7期。

[15]L. Huang; Y. Dou; Y. Liu; J. Wang; G. Chen; X. Zhang， and R. Wang， "Toward a Research Framework to Conceptualize Data as a Factor of Production： The Data Marketplace Perspective，" Fundamental Research， 2021， 5（1）， pp. 586–594.

[16]柯武剛、史漫飛：《制度經濟學——社會秩序和公共政策》，北京：商務印書館，2000年，第35頁。

[17]參見道格拉斯·C.諾斯：《制度、制度變遷與經濟績效》，劉守英譯，上海：格致出版社、上海三聯(lián)書店、上海人民出版社，1994年，第五章、第六章。

[18]歐陽日輝、龔偉：《基于價值和市場評價貢獻的數(shù)據要素定價機制》，《改革》，2022年第3期。

[19]黃倩倩等：《超大規(guī)模數(shù)據要素市場體系下數(shù)據價格生成機制研究》，《電子政務》，2022年第2期。

[20]李勇堅、劉奕：《數(shù)據經紀人制度的理論與實踐》，《數(shù)字圖書館論壇》，2022年第10期。

[21]道格拉斯·C.諾斯：《制度、制度變遷與經濟績效》，劉守英譯，第54～55頁。

[22]《習近平在中共中央政治局第九次集體學習時強調 加強領導做好規(guī)劃明確任務夯實基礎 推動我國新一代人工智能健康發(fā)展》，《人民日報》，2018年11月1日，第1版。

[23]國際數(shù)據公司：《數(shù)據文化如何在數(shù)據驅動型組織內提升業(yè)務價值》，2021年5月，https：//www.tableau.com/zh-cn/learn/whitepapers/idc-data-culture。

[24]《中央網信辦負責同志就〈提升全民數(shù)字素養(yǎng)與技能行動綱要〉答記者問》，2021年11月5日，http：//www.cac.gov.cn/2021-11/05/c_1637708867376698.htm。

責 編∕陳璐穎