摘 要：依托人工智能技術的發(fā)展，突發(fā)事件預警機制在預警監(jiān)測和評估、預警信息公開與傳播及其預警后應急措施等方面均得到了技術性提升。然而，由于監(jiān)測與預警的結構分離與應急響應機制對預警機制的功能覆蓋，一定程度上抑制了人工智能技術在預警機制中的應用。因此，為了使人工智能能夠在突發(fā)事件預警中發(fā)揮高效的技術功能：一是需要強化代表技術中立價值的“專家系統(tǒng)”在突發(fā)事件預警中的作用，通過將具有專業(yè)知識的監(jiān)測主體與預警主體予以融合，分情況逐步推行“誰監(jiān)測、誰預警”的基本原則；二是將“應急響應”的概念納入《突發(fā)事件應對法》，明確預警響應與應急響應之間的功能界分。

關鍵詞：人工智能；監(jiān)測預警；應急響應；分區(qū)分級；《突發(fā)事件應對法》

中圖分類號： D922.14 文獻標識碼： A文章編號：1674-8557（2023）02-0035-09

一、問題的提出

在SARS事件以后，完善公共應急法制成為國家突發(fā)事件應對中最為重要的非技術支撐體系。 依循著“焦點事件”推動法律政策和科學技術變化的慣常邏輯， 在法律政策層面，國家在2007年正式頒布了《突發(fā)事件應對法》，填補了公共應急法制的空白；科學技術層面，隨著互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、深度學習算法等人工智能技術的發(fā)展，由傳統(tǒng)應急產(chǎn)業(yè)融合大數(shù)據(jù)分析、移動互聯(lián)網(wǎng)、智能傳感設備等新一代信息技術所形成的智慧應急領域正不斷推動應急產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。 其實，“人類歷史進程的其中一個基本的推動力是科學技術的發(fā)展，它決定了經(jīng)濟生產(chǎn)力可能性的范圍，以及一系列社會結構性特征”。 但是，技術的決定性功能也需要經(jīng)歷量變到質(zhì)變的過程。即便是革命性的技術也需要在社會既有的體系中實現(xiàn)融合與發(fā)展。一般而言，人工智能技術的發(fā)展能夠使突發(fā)事件應對的整個循環(huán)結構——預防準備、監(jiān)測預警、救援處置、善后恢復——在運行效率和效果上得到全面的提升。然而，中國應急管理體系的動態(tài)模式雖然在結構上表現(xiàn)為演進與固化并存，但總體在客觀上以趨向固化為主，即救援與處置“絕對優(yōu)先”，善后恢復在個別情況下得到重視，預防準備、監(jiān)測預警發(fā)展則相對落后。 于是，面向事態(tài)控制的制度機制將比面向風險控制的制度機制獲得更多的發(fā)展動力。也就是說，在突發(fā)事件預警機制發(fā)展相對落后這一結構固化的情況下，人工智能的技術與資源便會自覺地流向突發(fā)事件應對的優(yōu)勢領域，從而引起突發(fā)事件預警機制的地位在整個應急管理運行結構上的進一步固化。同時也不利于人工智能技術在突發(fā)事件預警領域的發(fā)展與應用。因此，如何通過制度內(nèi)部結構的優(yōu)化與調(diào)整，消弭人工智能技術與突發(fā)事件預警機制之間的落差，實現(xiàn)人工智能技術與突發(fā)事件預警機制的有效融合？這是本文要解決的主要問題。

二、“人工智能+預警”的現(xiàn)實影像：基于公共衛(wèi)生事件預警的影響性分析

在內(nèi)外部因素影響下，2009年以后中國政府開始規(guī)劃和實施智慧城市發(fā)展項目。 智慧城市包括了民生、環(huán)保、公共安全、城市服務、商業(yè)活動等方面的智能響應。智慧應急作為公共安全領域的智能響應系統(tǒng)，是智慧城市建設不可分割的重要組成部分。 2014年12月，國務院辦公廳正式出臺了《關于加快應急產(chǎn)業(yè)發(fā)展的意見》，要求加快關鍵技術和裝備的研發(fā)，推廣應急產(chǎn)品和應急服務。在重點發(fā)展方向上，要求重點發(fā)展監(jiān)測預警類應急產(chǎn)品。 2015年，為應對城市公共安全風險，由30多家來自應急產(chǎn)業(yè)相關領域的企事業(yè)單位、科研院所、行業(yè)機構共同發(fā)起的上海應急產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟正式成立。 2017年1月，《國家突發(fā)事件應急體系建設“十三五”規(guī)劃》印發(fā)，進一步強調(diào)了我國智慧應急產(chǎn)業(yè)的發(fā)展方向。同年，科技部印發(fā)了《“十三五”公共安全科技創(chuàng)新專項規(guī)劃》的通知，明確了我國人工智能技術與應急產(chǎn)業(yè)發(fā)展的目標和重點任務。其中，監(jiān)測預警與控制技術是我國社會安全治理支撐保障的關鍵技術。 在一系列政策文件的支撐之下，作為智慧應急核心技術的人工智能在應急領域得到了廣泛的發(fā)展與應用。在“新冠肺炎”疫情應對工作當中，大數(shù)據(jù)、5G、無人機、工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)等人工智能高新技術，為疫情防控第一線有序開展疫情信息統(tǒng)籌、科學研判、巡防預警、物資運輸、復工復產(chǎn)等工作提供強有力科技支撐。

那么，在國家政策文件反復強調(diào)的監(jiān)測預警技術領域，筆者以公共衛(wèi)生事件預警領域中人工智能技術的具體應用為考察對象，探究技術水平的發(fā)展對突發(fā)事件預警機制影響。

第一，預警監(jiān)測與評估。預警監(jiān)測與評估是對社會潛在風險信息進行收集并分析，為預測可能存在或惡化的突發(fā)事件進行的準備活動。目前，在公共衛(wèi)生領域，預警監(jiān)測技術的發(fā)展從未停滯不前。在公共衛(wèi)生事件早期預警當中，我國以收集和匯總全國人口法定傳染病數(shù)據(jù)為主的法定傳染病監(jiān)測系統(tǒng)在1950年便已建立。當時的信息收集與傳遞主要是以郵寄報送的方式，逐級向上級衛(wèi)生行政主管部門匯報。現(xiàn)代計算機和通訊技術的發(fā)展催生了全國疾病計算網(wǎng)絡系統(tǒng)的誕生。 SARS事件之后，國家衛(wèi)生行政主管部門推出了“傳染病信息報告系統(tǒng)”，該系統(tǒng)是基于互聯(lián)網(wǎng)服務器（B/S架構），授權用戶能夠對傳染病進行網(wǎng)絡直報、審核、查詢、分析，同時收集大量疾病特征信息。 該系統(tǒng)所具有的數(shù)據(jù)規(guī)模和優(yōu)良的監(jiān)測系統(tǒng)特性，廣受褒獎。 在新冠肺炎疫情防控期間，基于大數(shù)據(jù)和互聯(lián)網(wǎng)信息系統(tǒng)的發(fā)展，能夠提供更加及時的精細化管理和服務，從而提升城市的治理能力。 全國范圍內(nèi)的疫情數(shù)據(jù)變化能夠在短時間內(nèi)進行統(tǒng)計并匯總。以百度公司為代表的互聯(lián)網(wǎng)公司、 國家衛(wèi)健委建立的流動人口數(shù)據(jù)平臺，均能夠有效評估武漢向全國各地流動人口的數(shù)據(jù)，從而有效識別疫情傳播渠道和防控重點，監(jiān)測和預測不同城市可能受到疫情影響的程度。例如：基于大數(shù)據(jù)平臺對于人口流動和密度的分析，重慶將一直以來確診病例0報告的北碚區(qū)納入了高風險區(qū)。 無論是百度公司、丁香醫(yī)生公眾號，抑或是其他大數(shù)據(jù)平臺所公布的疫情實時大數(shù)據(jù)報告，均包含了疫情動態(tài)、遷徙地圖、全民熱搜和實時播報等內(nèi)容。同時，政府有關部門利用“5G+大數(shù)據(jù)”精準定位、人員軌跡技術和5G+高清視頻等信息化手段對社區(qū)矯正對象逐一開展健康摸底排查，對可能感染的人群進行篩查。 可見，人工智能技術已經(jīng)普遍服務于預警監(jiān)測與評估當中，強化了風險監(jiān)測和評估的準確性。

第二，預警信息公開與傳播。中國突發(fā)事件預警信息公開的主體都是各領域的國家行政主管部門，私主體無權發(fā)布預警信息。但是，基于互聯(lián)網(wǎng)技術的發(fā)展，各類信息傳播平臺的建立使得公眾獲取預警信息的時間變得越來越短。目前，傳媒業(yè)包括有報紙、電視、收音機、手機等等；互聯(lián)網(wǎng)包括有網(wǎng)站、微博、微信公眾號信息互動平臺。此處需要特別強調(diào)的是，以微信朋友圈和微信群為代表的公眾信息交流平臺，可以以超過官方媒體的速度獲取突發(fā)事件的最新情況。當然這其中還包含了許多未經(jīng)確定的信息或是謠言。而正是這些公眾信息交流平臺的存在，使得各類媒體不得不通過建立辟謠平臺實現(xiàn)對輿論的正確導向。 在公共衛(wèi)生事件預警信息的公開與傳播過程當中，政府能夠基于互聯(lián)網(wǎng)大數(shù)據(jù)的統(tǒng)計分析，通過對區(qū)域范圍內(nèi)的確診病例、疑似病例、密切接觸者及其人流信息等綜合考量，實時變更區(qū)域范圍內(nèi)的公共衛(wèi)生事件預警的風險等級。 同時，各類社交媒體平臺通過大數(shù)據(jù)分析與政府部門進行數(shù)據(jù)更新與交互，能夠有效保障預警信息的準確性。在新冠肺炎防控過程中，公眾能夠通過互聯(lián)網(wǎng)平臺及時獲取國內(nèi)甚或是國外的疫情發(fā)展狀況。從丁香醫(yī)生微信公眾號公布的疫情實時動態(tài)來看，其包含了亞洲、歐洲、北美洲、大洋洲、非洲及其鉆石公主號郵輪的“新冠肺炎”的現(xiàn)存確診人數(shù)、累計確診人數(shù)、死亡人數(shù)和治愈人數(shù)。 可見，身處數(shù)據(jù)時代背景下的個人都會主動或被動地在網(wǎng)絡上留下個人數(shù)據(jù)的使用痕跡。 建立在大數(shù)據(jù)和互聯(lián)網(wǎng)基礎上預警信息公開和傳播機制，能夠使得公眾及時準確獲取與突發(fā)事件相關的預警信息。

第三，預警后應急措施。預警后的應急措施是減少突發(fā)事件風險，避免或減緩突發(fā)事件和危機事件發(fā)生或發(fā)展的最后手段。其制度邏輯在于通過預警后管控措施糾偏非正常的社會運行秩序，同時規(guī)避失序狀態(tài)下可能造成的損失。目前，突發(fā)事件預警后的應急措施主要分為：指導型措施、保障型措施和管制型措施。在指導型措施方面，“互聯(lián)網(wǎng)+大數(shù)據(jù)”所建構的信息溝通平臺可以及時將有關公共衛(wèi)生事件的最新防控措施告知社會公眾。同時，現(xiàn)代化通訊技術能夠高效實現(xiàn)政府內(nèi)部自上而下的公共衛(wèi)生事件防控指導工作。在保障型措施方面，預警后保障型措施是指政府為了保障公民在突發(fā)事件發(fā)生期間的人身和財產(chǎn)安全，及其基本生活水平，而采取的相關防御性措施。在“新冠肺炎”疫情防控期間，為了保障確診病例的“應收盡收”，在武漢雷神山和火神山醫(yī)院的建設中，5G技術充分滿足了智慧醫(yī)療的遠程指導，還可以保證雷神山醫(yī)院2.5萬人同時在線通信。 在受疫情影響的企業(yè)辦公及其教育方面，數(shù)字化技術成了治理利器。自復工以來，阿里旗下的智能移動辦公平臺“釘釘”上有超過1000萬家企業(yè)組織的2億上班族在線開工，有大約5000萬學生通過釘釘在線上課。 在生活保障方面，人工智能技術中無人化裝備普遍的運用于此次疫情防控當中?！爸悄軝C器人”的應用可實現(xiàn)物品配送、自動高水平消毒、咨詢導診等服務， 大大降低二次災害發(fā)生的可能性，提升疫情防控效率。 在管制型措施方面，大數(shù)據(jù)分析成為了區(qū)域管控措施強度的主要技術支撐。區(qū)域政府基于疑似病例、密切接觸人群、人員流動范圍等數(shù)據(jù)，確定區(qū)域內(nèi)需要采取何種程度的應急響應措施。

現(xiàn)實影像在一定程度上昭示的未來方向。從上述工智能技術在突發(fā)公共衛(wèi)生事件預警當中的應用可以看出，人工智能的核心功能在于強大的信息輸入和高效的信息輸出。 作為工具意義上的人工智能模仿、延伸和擴張人類行為和思維， 并且能夠提升預警監(jiān)測和評估的全面性和科學性，提升預警信息公開與傳播的時效性和準確性，提升預警后應急措施的安全性、精準性和可操作性。

三、人工智能時代突發(fā)事件預警機制的結構性障礙

人工智能技術為突發(fā)事件預警機制所帶來的諸多利好已然在實踐過程中得以證實。從規(guī)范層面來看，《突發(fā)事件應對法》（2007年）設置專章（第三章）規(guī)定了突發(fā)事件的監(jiān)測與預警制度且于第41條和42條中規(guī)定，國家要建立健全突發(fā)事件監(jiān)測預警機制，并將預警級別分為“藍黃橙紅”四級。在特別法層面，自然災害、公共衛(wèi)生、環(huán)境污染事件等領域都有關于預警機制的專項立法。例如：在公共衛(wèi)生領域，《傳染病防治法》（2013年）第17條和19條明確規(guī)定了國家建立傳染病監(jiān)測預警機制。在環(huán)境污染事件領域，《環(huán)境保護法》（2014年）明確規(guī)定了農(nóng)業(yè)污染源監(jiān)測預警機制、環(huán)境資源承載能力監(jiān)測預警機制、環(huán)境污染公共監(jiān)測預警機制。但是，從實踐層面來看，中國突發(fā)事件預警機制主要還是運用于自然災害領域，尤其是氣象災害領域和地震災害領域。據(jù)統(tǒng)計，2019年3月，氣象災害占據(jù)預警信息發(fā)布的98.3%；非氣象災害僅占1.7%。 而其他公共安全領域的突發(fā)事件預警發(fā)展相對較為落后。

基于前述的分析可知，人工智能技術已普遍應用于風險監(jiān)控監(jiān)測、應急指揮調(diào)度、應急合作治理、事故后果模擬、輿情引導等過程當中。 尤其是大數(shù)據(jù)收集和分析技術使得風險信息的及時性、可及性、準確性和完整性都將發(fā)生顯著變化。 一般而言，技術進步所提升的治理效率和降低的治理成本能夠有效扭轉基本資源匱乏所引發(fā)的應急管理的結構固化。然而，科學技術的本身是客觀的，承載著技術運行的制度如果存在問題，就可能會抑制科學技術的功能發(fā)揮。事實上，突發(fā)事件預警機制在應急管理結構中的固化不單純是因外部原因所引發(fā)的，還需從內(nèi)部結構方面予以省視。

（一）結構分離抑制技術功效

突發(fā)事件預警機制具有兩個最為關鍵的運行結構——監(jiān)測和預警。對于事件風險的監(jiān)測決定了預警信息的發(fā)布與調(diào)整。因此，監(jiān)測與預警之間的互動與銜接決定了突發(fā)事件預警機制能否有效地發(fā)揮其制度功能。由于制度運行的實際效果受制度運行主體之間相互作用的制約， 那么，突發(fā)事件預警機制的實效便取決于體系結構中不同主體的相互地位和相互作用。根據(jù)《突發(fā)事件應對法》（2007年）的相關規(guī)定可以看出，縣級以上地方各級人民政府具有突發(fā)事件預警信息發(fā)布的職權。而突發(fā)事件的監(jiān)測職能則分散在政府各公共安全領域的相關部門當中。同時，基于特別法優(yōu)于一般法的原則，各領域立法分別對監(jiān)測主體與預警信息的發(fā)布主體做出了不同的規(guī)定（見表1）。

從一般法規(guī)定來看，《突發(fā)事件應對法》中確立了“相關部門監(jiān)測，政府統(tǒng)一預警”的基本模式。從特別法規(guī)定來看，除了氣象災害預警之外，其他突發(fā)事件基本遵循了一般法的模式，只不過是具體化了突發(fā)事件的監(jiān)測主體和預警發(fā)布主體?？梢?，中國的突發(fā)事件預警機制在總體上呈現(xiàn)出突發(fā)事件監(jiān)測和預警相互分離的主體結構。在這一主體結構之下，突發(fā)事件的預警監(jiān)測成為了獨立的運行機制，其自身并不具有法律意義上的強制力，不過是法律賦予監(jiān)測主體的一項基本職能。預警信息評估、發(fā)布等具有強制性法律效力的部分則必須以政府的名義統(tǒng)一進行。但當面臨預警后的事件應對之時，具體職能又將分配至政府的各個部門。理論上，代表的技術中立的監(jiān)測主體無需經(jīng)涉突發(fā)事件應對中復雜的價值論與認識論的博弈，只需將風險監(jiān)測的客觀結果予以匯總并上報，由預警信息發(fā)布主體進行綜合評估與發(fā)布。但現(xiàn)實卻并不如此，監(jiān)測主體的技術中立只是理論層面的中立，其所具備的專業(yè)性和技術性特質(zhì)往往被納入預警信息的會商評估當中。此時，需要承擔價值判斷的預警信息發(fā)布主體容易因在“行政系統(tǒng)”所處的優(yōu)勢地位，容易將主觀意志強加于代表技術中立的監(jiān)測主體之上。于是乎，監(jiān)測信息向上傳遞過程使得技術專家的傾向性容易受到不同因素的影響，往往隱藏著不同的價值判斷。 在受制于慣性思維、政治顧慮和理性選擇的三重壓力下，監(jiān)測主體便可能做出偏離技術中立的信息決策。

正如前文所述，人工智能技術應用目的就在于通過技術手段提升預警監(jiān)測和評估的全面性和科學性。然而，當技術應用的結果過度地受制于多重主體的價值判斷之時，人工智能技術在早期風險監(jiān)測過程中的效果便無法科學準確地轉化為結果對外的預警信息。那么，人工智能技術應用的預警后應急措施——以預警信息判斷為基礎——也無法做到真正科學意義上的“精準治療”?？梢姡O(jiān)測與預警之間的制度鴻溝為對突發(fā)事件所產(chǎn)生社會影響的過度考量，對事件預警及其應對難度的過于自信或是僥幸心理等因素提供了存在且發(fā)酵的場域，抑制了人工智能技術在突發(fā)事件應對過程中的有效發(fā)揮。

（二）機制重疊引發(fā)技術偏離

突發(fā)事件預警法律制度的有效運行一方面取決于其基本架構的各個節(jié)點的相互銜接與配合，即監(jiān)測預警標準—預警監(jiān)測—監(jiān)測預警評估—監(jiān)測預警信息發(fā)布—監(jiān)測預警規(guī)制措施—監(jiān)測預警信息調(diào)整與解除。另一方面則取決于公權力在制度邏輯中的有效運行，即公權力在風險、突發(fā)事件和危機應對過程中的作用。從應急狀態(tài)下的行政權力形態(tài)來看，其在整體制度運行的過程中呈現(xiàn)出一種由小及大的轉換過程——擴權推動治理。 這種行政權力的強擴張機制一般而言并非法治環(huán)境應有的常態(tài)，是一種對事物迫切尋求改變的特殊方式。根據(jù)《突發(fā)事件應對法》（2007）的規(guī)定， 突發(fā)事件預警機制內(nèi)部的預警級別與應急措施之間均存在一種架構——即“級別—權力”之間的對應性架構。隨著發(fā)布級別的提升公權力將依法逐步擴張。 而在應對突發(fā)事件的各類應急預案中還存在著另外一種擴權型機制——突發(fā)事件應急響應機制，即“事件分級—權力”之間的對應性架構。 那么，在突發(fā)事件應對中不同規(guī)范載體之間具有相似性結構的兩項制度，即預警響應與應急響應。

根據(jù)《突發(fā)事件應對法》（2007）第44條和第45條的規(guī)定，無論是啟動何種級別的預警，都應當立即啟動應急預案。而應急預案則包括基于事件分級所需要啟動的應急響應機制。也就是說，《突發(fā)事件應對法》（2007）通過設立準用性規(guī)則的方式，授予應急預案在突發(fā)事件應對中的法律效力，使得應急響應機制具有法律上的強制性效力。從規(guī)范意義上來講，預警信息的發(fā)布便代表了應急預案的啟動，而應急預案的啟動便代表了應急響應的啟動。然而，在實踐過程中，應急預案作為原則性法律規(guī)則的操作手冊，在既有的突發(fā)事件應急法律制度體系上創(chuàng)設了大量的行為規(guī)范， 并且還分解了《突發(fā)事件應對法》中預警與應急響應之間的因果關聯(lián)，將預警響應和應急響應按照事件發(fā)展的不同階段予以區(qū)分，采取不同的應急響應措施。

從中國應急管理體系——預防準備、監(jiān)測預警、救援處置和善后恢復——的循環(huán)結構來看，應急響應機制的啟動往往出現(xiàn)在救援處置和善后恢復階段，也正是因為存在應急響應機制，各地方政府機關在應對突發(fā)事件時，往往對外公布的是應急響應級別。一旦啟動應急響應級別，預警響應的功能便被應急響應所覆蓋，加之中國突發(fā)事件應急管理體系的結構固化，預警級別的發(fā)布自然而然的被行政機關所忽略了。而正是在這種應急響應完全替代突發(fā)事件預警機制的情況下，人工智能技術便難以應用到突發(fā)事件的預警當中。例如：在“新冠肺炎”疫情防控期間，國務院聯(lián)防聯(lián)控機制印發(fā)《關于科學防治精準施策分區(qū)分級做好新冠肺炎疫情防控工作的指導意見》，要求各區(qū)域進行精準分區(qū)防控。這些與預警具有相似性的制度創(chuàng)設雖然能夠取得較好的實踐效果，但與“智慧應急”建設政策意見中對于監(jiān)測預警技術的戰(zhàn)略布局顯然不甚匹配。

四、人工智能時代突發(fā)事件預警機制的結構調(diào)整

外部結構的固化使得人工智能技術難以著力于提升突發(fā)事件預警機制的運行效率與效果，而內(nèi)部結構的分離與重疊在進一步妨礙人工智能技術應用的同時，還弱化了技術推動制度結構變遷的功能。在突發(fā)事件預警機制當中，人工智能技術應用的關鍵在于對事件潛在風險的監(jiān)測和評估。風險是可以度量的不確定性，風險的特征是概率估計的可靠性，而不確定性則是可不度量的風險。 事實上，風險的可計算性恰好契合了技術應用的基本條件。從風險發(fā)展的歷史來看，非常態(tài)化的風險往往被人們認為是一種意外，甚或是歸結為“運氣不好”，該類風險一般著重于事態(tài)發(fā)生后的被動應對和恢復治理。常態(tài)化的風險是通過社會機制過程形成的，是集體建構的產(chǎn)物，是需要人們認知和理解的過程。 也就是說，常態(tài)化風險的應對是人們經(jīng)歷風險、突發(fā)事件，甚或是危機之后所形成的社會反應機制。這種機制的形成需要在人類與自然相互影響的行為過程中逐漸發(fā)展與完備。新冠肺炎疫情的全球爆發(fā)標志著世界已經(jīng)進入常態(tài)化風險防控階段，現(xiàn)代化風險將時刻伴隨著人們的生產(chǎn)生活。貝克在論述風險社會理論的基本特征時，將“社會風險”認定為是現(xiàn)代社會的基本邏輯，同時風險能夠系統(tǒng)性地緩解現(xiàn)代化所產(chǎn)生的自我危險和不安。 即常態(tài)化風險的累積可能引發(fā)更為嚴重的突發(fā)事件、災害或是危機， 同時對于常態(tài)化風險的監(jiān)測及其預警也能夠有效避免突發(fā)事件、災害或是危機的發(fā)生或發(fā)展。因此，為了適配人工智能技術的發(fā)展與進步，為了使人工智能能夠在突發(fā)事件應對中發(fā)揮高效的技術功效，有必要對中國現(xiàn)有的突發(fā)事件預警機制進行優(yōu)化和調(diào)整。

（一）從分離向融合邁進：逐步推進監(jiān)測與預警的一體化

監(jiān)測主體與預警信息發(fā)布主體可以被抽象為兩組理想概念，即代表技術的“專家系統(tǒng)”和代表決策者的“行政系統(tǒng)”。專家系統(tǒng)的功能是專注于運用技術和專業(yè)知識以獲取事實的客觀狀態(tài)；“行政系統(tǒng)”的功能則是根據(jù)專家系統(tǒng)得出的客觀結論做出應對突發(fā)事件的有效策略。人工智能技術應用分別處于“專家系統(tǒng)”和“行政系統(tǒng)”運行的前后兩端，而兩個系統(tǒng)之間的銜接與互動過程則是裹挾價值判斷的主要場域?！靶姓到y(tǒng)”兼具著社會穩(wěn)定的價值目標，需要充分考慮預警信息發(fā)布之后的一系列連鎖反應。

其實，在突發(fā)事件應對過程當中，尤其以專業(yè)壁壘較大的公共衛(wèi)生事件，“行政系統(tǒng)”和“專家系統(tǒng)”是不可分割的組成部分。它們不可分割但卻又相互制約。掌握的人工智能技術的“專家系統(tǒng)”不能不計后果做出激進的技術判斷，而使得政府成為了呼喊“狼來了”的孩子。 政府在突發(fā)事件中一旦成為了“狼來了”故事里面的孩子，其對社會穩(wěn)定所造成的影響同樣難以估量。因此，“行政系統(tǒng)”不能完全建立在技術中立上做出“有備無患”的客觀判斷。但過度控權的“行政系統(tǒng)”不僅會對“專家系統(tǒng)”施加多重的政治顧慮和巨大的心理壓力，從而影響技術判斷的中立性，還容易因為過度保守和僥幸心理影響“專家系統(tǒng)”的專業(yè)判斷。可見，突發(fā)事件預警機制作為“專家系統(tǒng)”與“行政系統(tǒng)”交涉的制度場域，監(jiān)測與預警相分離的結構導致技術容易被政治顧慮所俘獲。所以，較為可行的辦法就是強化代表技術中立性的“專家系統(tǒng)”在突發(fā)事件預警機制中的作用。

從表1中可以看出，氣象災害預警實行的便是監(jiān)測主體和預警信息發(fā)布主體一體化的模式。究其原因：一方面，中國氣象災害預警發(fā)展較早，技術水平成熟，對于災害的預警相對較為準確，長期以來公眾已經(jīng)形成了應對氣象災害的行為慣性，對待預警態(tài)度也相對較為緩和；另一方面，氣象災害中的風險監(jiān)測屬于實時監(jiān)測，氣象變化的時效性并未預留給“行政系統(tǒng)”過多的評估時間。所以在實踐當中，氣象災害預警一直遵循的是“誰監(jiān)測、誰預警”的基本原則。正是這種監(jiān)測預警一體化的結構，使氣象災害預警時效性和準確性隨著技術發(fā)展而逐步提升。因此，在突發(fā)事件預警法律制度適用的其他領域，也可以區(qū)分情況，逐步推進這一原則。

首先，在技術條件相對成熟但預警標準尚不明確的前提下，可以將具有專業(yè)知識的監(jiān)測主體與預警主體予以融合或者分級融合。在逐步推行“誰監(jiān)測、誰預警”這一原則的基礎上，可采用區(qū)分預警級別的程度方法，高預警級別采取分離模式由政府審核，中低預警級別則適用原則性的規(guī)定，從而實現(xiàn)監(jiān)測制度與預警制度的深度融合與有效互動。此時，在突發(fā)事件發(fā)生的早期人工智能技術就能通過專業(yè)的“專家系統(tǒng)”有效的發(fā)揮監(jiān)測和預警的功能。而作為維持社會穩(wěn)定的“行政系統(tǒng)”，可以依據(jù)“專家系統(tǒng)”的判斷，通過預警級別的調(diào)整，依托人工智能技術實行精準有效的應急措施。例如：突發(fā)公共衛(wèi)生事件預警級別的發(fā)布主體應當是掌握技術并代表“專家系統(tǒng)”的醫(yī)學共同體，即由病毒學共同體、流行病學共同體及其它公共衛(wèi)生領域的共同體所組成的社群組織。在國家建設的突發(fā)公共衛(wèi)生事件直報系統(tǒng)內(nèi)，連接縱向和橫向上的所有衛(wèi)生機構，并通過該系統(tǒng)收集到的監(jiān)測信息，由既作為監(jiān)測主體又作為預警主體的醫(yī)學共同體統(tǒng)一做出突發(fā)公共衛(wèi)生事件預警等級的判斷，并授予其發(fā)布中低預警級別信息的職能。

其次，在技術條件成熟且預警標準明確的情況下（這種情況一般常見于常態(tài)化的風險），明確的預警標準代表著社會整體對于該類風險存在著科學性和集體性的共識。而這種共識承載著全體公民對這類風險可接受性的共同取向。此時，“專家系統(tǒng)”基于預警標準所做出的客觀結果，便自然取得了合法性基礎，“行政系統(tǒng)”只需要根據(jù)預警級別采取相應應對措施即可。因此，在這種情況下應當適用“誰監(jiān)測、誰預警”的基本原則，以保證人工智能技術能夠有效適用于突發(fā)事件預警機制當中。例如：在大氣污染事件當中，借助于氣象災害監(jiān)測的技術條件，重污染天氣預警技術水平和標準都已非常成熟和明確，完全可以由監(jiān)測主體自行發(fā)布預警信息，以減少系統(tǒng)磋商所增加的不必要成本。

（二）從重疊向合作邁進：明確預警響應與應急響應的功能界分

中國突發(fā)事件應急管理體系的固化結構，將注重事后應對的應急響應機制提升為了主導性的響應結構。而應急響應機制對突發(fā)事件預警機制的功能覆蓋，使得預警機制始終無法在突發(fā)事件應對過程中得到有效的利用。長此以往，國務院在“智慧應急”政策文件中所提及的監(jiān)測預警技術便難以在現(xiàn)實的制度場域中得到充分的實踐和利用，甚或是不利于監(jiān)測預警技術的研發(fā)和推進。因此，有必要對我國的突發(fā)事件預警法律制度及其應急響應機制的功能予以界分，從而實現(xiàn)在運行結構上的相互嵌套和相互配合。由于突發(fā)事件預警的事前預防性功能，其在時間維度上自然存在于突發(fā)事件應對的前端。一般而言，在突發(fā)事件預警級別和信息發(fā)布后，若能在突發(fā)事件尚未發(fā)生或是風險程度較低的情況下，及時采取相應的應對措施將風險源消除，就不會出現(xiàn)后期突發(fā)事件應急響應機制。因此，筆者擬從以下兩個層面進行完善：

第一，在立法論層面，首要明確的就是突發(fā)事件預警機制的運行架構，即突發(fā)事件監(jiān)測—信息評估—預警發(fā)布—應急措施的結構。同時，強化并且明確預警級別與應急措施之間的“對應性架構”，即不同的預警級別對應不同程度和類型的應急措施。其次，將應急響應機制納入《突發(fā)事件應對法》，明確應急響應機制的具體功能、分級原則及其響應措施。也就是說，通過立法明確預警響應與應急響應這一“雙重響應體系”。

第二，在解釋論層面，首要明確的是突發(fā)事件預警機制與應急響應機制是兩條并行不悖的運行機制。應急響應機制主要對內(nèi)響應，即明確行政權力在不同響應級別下的運行規(guī)則；而突發(fā)事件預警不僅具有對內(nèi)預警的功能，還具有對外預警的功能，即借助于預警的緊迫性充分利用公眾基于“趨利避害”本性以規(guī)避風險。因此，突發(fā)事件預警機制應當貫徹于突發(fā)事件應對過程的始終，而不僅是終止于突發(fā)事件的發(fā)生之后。

那么，不同的功能界分就需要有不同的制度設計。其主要的區(qū)別在于突發(fā)事件發(fā)生以后，區(qū)分預警分級下的應急措施與事件分級下的應急響應，預警分級下對應的應急措施主要以限制戶外活動、交通禁行、停產(chǎn)停業(yè)等限制公民基本權利的“限制型措施”為主；而事件分級下對應的響應措施則主要以如應急處置、生活保障、醫(yī)療保障、物資保障、輿論引導等保障公民基本權利的“保障性措施”為主。那么，通過預警級別的調(diào)整同樣能夠實現(xiàn)“分區(qū)分級”精準防控。例如：在此次疫情防控中，通過行政機關應急響應機制實現(xiàn)人力資源、醫(yī)療資源、信息資源等其它保障性資源的充分調(diào)配。而通過不同區(qū)域預警級別的調(diào)整實現(xiàn)公民在疫情期間不同行為的精準調(diào)控。此時，突發(fā)事件預警機制與應急響應機制便可以從重疊逐步向合作邁進。而人工智能技術的發(fā)展方向便可以朝著兩者不同的制度運行機制和制度功能面向去著手。

五、結語：兼論《突發(fā)事件應對法》的修改

《突發(fā)事件應對法》作為突發(fā)事件預警機制的初始性和基礎性法律規(guī)范，其應當是突發(fā)事件預警機制立法完善的文本載體。目前，該法主要是立足于公權力的快速施行以及合法有效應對突發(fā)事件為宗旨，其所采用的是一種基于政府效能的單項思維邏輯，即當遭遇突發(fā)事件時，政府應當如何才能快速有效化解危機、減少危害。根據(jù)前述結構調(diào)整的基本情況，具體修法意見如下：

第一，關于應急預案相關內(nèi)容的修改。明確應急預案中預警響應與應急響應的雙重結構，是雙重響應體系從規(guī)范走向實踐的首要前提。目前，《突發(fā)事件應對法》第18條明確了應急預案的基本內(nèi)容，即組織指揮體系與職責、預防與預警機制、處置程序、應急保障措施以及事后恢復與重建。在既有規(guī)范表達中很難看出在事實層面存在的雙重響應體系。因此，建議將預防和預警機制修改為“預警響應”，將處置程序和應急保障措施修改為“應急響應”。

第二，關于預警響應相關內(nèi)容的修改。《突發(fā)事件應對法》第44條和第45條規(guī)定了不同級別預警后縣級以上人民政府應當采取的響應措施，大致分為三級、四級警報和一級、二級警報兩種類型。從目前的法律條文來看，預警后的響應措施基本上要表達的是一種預警狀態(tài)下的政府職責，并未涉及公權力對私權利的某種強制措施。而實踐層面預警響應擴權則來源于應急預案對公權力的創(chuàng)設。因此，建議將第44條規(guī)定的“啟動應急預案”修改為“啟動預警響應”，以對接應急預案中預警響應的相關規(guī)定。同時，在立法中明確：“縣級以上人民政府應根據(jù)突發(fā)事件的預警等級，根據(jù)應急需要采取法律、行政法規(guī)和國務院規(guī)定的強制性措施”。由此為預警響應中有關限制私權利措施的相關規(guī)定預留立法空間。

第三，關于應急響應相關內(nèi)容的修改。《突發(fā)事件應對法》第48條規(guī)定，政府依照有關法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定采取應急處置措施。事實上，應急響應體系下的擴權治理職能很大程度來源于應急預案的授權。但應急預案從性質(zhì)上來看不屬于法律、法規(guī)、規(guī)章的類型，顯然無法對應急響應下的公權擴張和私權克減提供合法性的保護。因此，建議將“國務院規(guī)定”納入到應急響應狀態(tài)下政府可依照的規(guī)范性文件當中，以補足應急預案中應急響應措施的合法性缺位。同時，建議在《突發(fā)事件應對法》第49條和第50條關于政府可以采取的應急處置措施條款中，增加“啟動應急響應”的表述。

適應人工智能時代的到來，制度機制也需要提前做好準備。人工智能技術在公共衛(wèi)生預警領域的現(xiàn)實影像，折射著人工智能時代突發(fā)事件預警的未來鏡像。而制度機制建構所要做的便是暢通技術嵌入的通道，增強技術應用的效能，指引技術發(fā)展的方向。突發(fā)事件預警機制結構調(diào)整與立法完善所要實現(xiàn)的目標正是如此。只不過，我們需要在技術中立與社會價值的互動層面多一些思考，把技術“捂熱”，并讓制度機制傳遞“溫暖”。

（責任編輯：陳曉屏）

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