許珂

摘要：新時(shí)期下，對(duì)我國(guó)政府的職能轉(zhuǎn)變提出了更高的要求。在人口日益老齡化的今天，我們要清醒的認(rèn)識(shí)到，如何選擇一條適合老年人口養(yǎng)老需求的道路非常重要。社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)模式已成為打開養(yǎng)老問(wèn)題的金鑰匙，但到目前為止，仍有一些問(wèn)題需要解決。為此，本文從多主體參與的角度，通過(guò)對(duì)相關(guān)理論的解讀，分析、總結(jié)了我國(guó)城市社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)模式的發(fā)展現(xiàn)狀，并從多個(gè)維度分析城市社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)存在的問(wèn)題，以及產(chǎn)生問(wèn)題的原因。

關(guān)鍵詞：居家養(yǎng)老；對(duì)策

我國(guó)是世界上老年人口最多的國(guó)家，也是人口老齡化最快的國(guó)家之一。自1999年以來(lái)，已進(jìn)入老齡化國(guó)家行列，截至2018年底，60歲及以上的人口達(dá)到24949萬(wàn)，占全國(guó)總?cè)丝诘?7.9%，同比增長(zhǎng)0.6%。其中，65歲及以上的人口16658萬(wàn)，占全國(guó)總?cè)丝诘?1.9%，同比增長(zhǎng)0.5%。根據(jù)《世界銀行：2018中國(guó)養(yǎng)老金報(bào)告》，到2027年，中國(guó)65歲以上的老年人將占中國(guó)總?cè)丝诘?4%，預(yù)計(jì)到2050年，65歲以上的老年人將占中國(guó)總?cè)丝诘?5%，80歲以上的老年人將占8%。因此，老年人對(duì)養(yǎng)老服務(wù)、醫(yī)療等健康保障的需求也將日益增加，與此同時(shí)，老年人的生活照料和長(zhǎng)期照料也成為重要問(wèn)題。

一、社區(qū)居家養(yǎng)老概述

（一）基本概念

2008年1月，由國(guó)家老齡化委員會(huì)辦公室、國(guó)家發(fā)展改革委、民政部等10個(gè)部門聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于全面推進(jìn)居家養(yǎng)老服務(wù)工作的意見(jiàn)》，明確了居家養(yǎng)老服務(wù)的定義——居家養(yǎng)老服務(wù)是指政府和社會(huì)力量依托社區(qū)，為居家的老年人提供生活照料、家政服務(wù)、康復(fù)護(hù)理和精神慰藉等方面服務(wù)的一種服務(wù)形式。指的是生活在自己家庭中的老年人，根據(jù)現(xiàn)有的生活習(xí)慣和生活方式，以社區(qū)為支撐和平臺(tái)，享受社區(qū)提供的生活照料、家政服務(wù)、康復(fù)護(hù)理、精神慰藉、應(yīng)急救援等服務(wù)，以便安享晚年。社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的優(yōu)勢(shì)在于，整合了家庭、社區(qū)乃至社會(huì)的養(yǎng)老力量和資源。在集中提供全民養(yǎng)老資源的同時(shí)，還考慮到老年人的個(gè)人需求，既保留了傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老方式，又與社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)相結(jié)合，使老年人享受到家庭的溫暖和更廣泛的養(yǎng)老資源。

（二）社區(qū)居家養(yǎng)老的服務(wù)內(nèi)容

社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)以社區(qū)為平臺(tái)，通過(guò)政府支持、市場(chǎng)參與和家庭成員的積極合作，整合現(xiàn)有社區(qū)資源，為老年人提供生活照料、家政服務(wù)、康復(fù)護(hù)理、精神慰藉、應(yīng)急救援等服務(wù)，主要以社區(qū)組織形式，由受過(guò)專業(yè)培訓(xùn)的服務(wù)人員上門，在社區(qū)建立老年人日托中心，為老年人提供以解決日常生活困難為主要內(nèi)容的社會(huì)化服務(wù)。具體分析可分為六個(gè)方面，見(jiàn)表1。

二、社區(qū)居家養(yǎng)老協(xié)同服務(wù)模式現(xiàn)狀及存在的問(wèn)題

（一）社區(qū)居家養(yǎng)老協(xié)同服務(wù)模式現(xiàn)狀——以X市為例

在首批居家養(yǎng)老和社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)改革試點(diǎn)地區(qū)中，成績(jī)優(yōu)異的城市分別為X市、Z市和Y市。其中，X市大力開展老年餐飲服務(wù)創(chuàng)新試點(diǎn)，推出“老年食堂”“老年餐飲”等服務(wù)。其主要特點(diǎn)為：起步較早，發(fā)展較快，積累了相應(yīng)的工作經(jīng)驗(yàn)、方法和方法。聚集較多的人才資源，智力成果較其他城市豐富；形成比較完整的考核評(píng)價(jià)方法，并在實(shí)踐中多次修訂完善；啟動(dòng)“互聯(lián)網(wǎng)+”養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目，并提供信息技術(shù)支持APP的開發(fā)和應(yīng)用。

雖然X市社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)取得了一定的成績(jī)，但也應(yīng)該看到，養(yǎng)老服務(wù)涉及老年人生活、飲食、衣著、住房和交通等方面。老年人的需求是多樣化的，殘疾人、獨(dú)居老人、空巢老人等不同類型的老年人對(duì)養(yǎng)老服務(wù)的依賴和重視程度也不同。由此可見(jiàn)，養(yǎng)老服務(wù)是一個(gè)服務(wù)行業(yè)和產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，更是一項(xiàng)持久的事業(yè)。經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高的城市，社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的經(jīng)驗(yàn)可以在一定程度上得到推廣和借鑒。與欠發(fā)達(dá)城市相比，其社會(huì)保障體系可以得到硬件設(shè)施、資源條件和政策的更多支持，具有較高的成熟度和豐富性。同時(shí)也可以看出，社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)具有地域性特點(diǎn)，這與當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)條件、風(fēng)俗習(xí)慣等文化背景密切相關(guān)。

（二）社區(qū)居家養(yǎng)老協(xié)同服務(wù)模式存在的問(wèn)題

一是養(yǎng)老服務(wù)資源分散，養(yǎng)老服務(wù)提供者缺乏合作。城市社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的三大提供者為：政府、家庭和社區(qū)這三方影響了社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的實(shí)際效果。二是社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)資金缺口大，來(lái)源單一，單一的財(cái)政撥款不足以填補(bǔ)社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)資本的需求，社會(huì)養(yǎng)老壓力與日俱增，從根本上制約了居家養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量的提高。三是養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施匱乏。近年來(lái)，房?jī)r(jià)穩(wěn)步上漲，社區(qū)居家養(yǎng)老場(chǎng)所用地緊張，條件有限。養(yǎng)老服務(wù)站的活動(dòng)室設(shè)備簡(jiǎn)陋，尤其是在老舊社區(qū)。四是服務(wù)人員少，缺乏專業(yè)知識(shí)，不能滿足實(shí)際需求。五是缺乏完善的居家養(yǎng)老服務(wù)評(píng)價(jià)機(jī)制。缺乏統(tǒng)一的養(yǎng)老服務(wù)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，無(wú)法以競(jìng)爭(zhēng)的形式激發(fā)社區(qū)居家養(yǎng)老中心的積極性。六是服務(wù)管理不規(guī)范，缺乏有效的監(jiān)督制約機(jī)制。

（三）社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)模式問(wèn)題產(chǎn)生的原因

從政府的角度來(lái)看，政府的職能方向是營(yíng)造整個(gè)養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)鏈形成和發(fā)展的政策和制度環(huán)境；確保養(yǎng)老服務(wù)市場(chǎng)健康、有序的發(fā)展，成為有效的“監(jiān)督者”。同時(shí)，政府也應(yīng)該承擔(dān)起保護(hù)所有居家老人合法權(quán)益的責(zé)任，確保每一位居家老人都能享受基本的養(yǎng)老服務(wù)。然而，現(xiàn)階段，一方面養(yǎng)老法律制度不完善；另一方面，融資渠道單一，僅靠政府財(cái)政支持，養(yǎng)老金財(cái)政支出壓力巨大。

從社區(qū)層面來(lái)看，社區(qū)作為基層組織，應(yīng)該掌握社區(qū)居民準(zhǔn)確的信息和資料。然而，普遍缺乏科學(xué)評(píng)估社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)需求的系統(tǒng)。一方面，社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的宣傳力度不夠，公眾意識(shí)較低。另一方面，社區(qū)志愿者隊(duì)伍建設(shè)質(zhì)量較差。

從家庭的角度來(lái)看，“養(yǎng)老”是中華民族的傳統(tǒng)美德，不僅是現(xiàn)階段的養(yǎng)老問(wèn)題，而應(yīng)該作為一個(gè)長(zhǎng)期的課題來(lái)研究。目前，服務(wù)模式的具體內(nèi)涵沒(méi)有得到認(rèn)可，被誤解為機(jī)構(gòu)養(yǎng)老或簡(jiǎn)單的家庭養(yǎng)老；其次，我們還沒(méi)有理解養(yǎng)老金福利的多元化，忽視了福利多元化概念中社區(qū)、家庭和個(gè)人的補(bǔ)充。

三、社區(qū)居家養(yǎng)老協(xié)同服務(wù)模式的優(yōu)化策略

（一）打造社區(qū)居家養(yǎng)老“多元協(xié)同”的參與系統(tǒng)

1.整合政府資源，發(fā)揮引導(dǎo)作用

一是完善社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的相關(guān)法律法規(guī)。同時(shí)，相關(guān)部門減少推諉，在一定程度上為養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)提供稅收減免。二是成立社區(qū)居家養(yǎng)老工作領(lǐng)導(dǎo)小組。推進(jìn)養(yǎng)老領(lǐng)域的“一案一議”，建立討論和管理機(jī)構(gòu)，確保養(yǎng)老政策的落實(shí)效果。

2.整合家庭資源，實(shí)現(xiàn)支持作用

家庭是社區(qū)居家養(yǎng)老模式重要的組成部分，家庭不僅需要提供基本的支持，更需要給予老年人精神上的安慰。

3.整合社會(huì)機(jī)構(gòu)和養(yǎng)老資源，促進(jìn)協(xié)調(diào)

在養(yǎng)老市場(chǎng)發(fā)展的前提下，大力扶持社區(qū)居家養(yǎng)老示范企業(yè)，充分發(fā)揮其示范效應(yīng)，提高養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量。

4.養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)鏈將縱向延伸，個(gè)人多元化供應(yīng)將橫向突出

縱向上，我們必須整合養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)鏈的多種資源，如醫(yī)療、建筑、家電、保險(xiǎn)等。橫向上，滿足社區(qū)居家養(yǎng)老的個(gè)性化需求。

（二）構(gòu)建“多元協(xié)調(diào)”社區(qū)居家養(yǎng)老模式的支持系統(tǒng)

1.拓寬養(yǎng)老服務(wù)融資渠道，確保穩(wěn)定的資金支持

根據(jù)福利多元化理論，拓展融資渠道，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老資本的多元化。一是建立長(zhǎng)期籌資機(jī)制；二是將社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)基金納入財(cái)政預(yù)算，確保政府每年有針對(duì)性的財(cái)政支出；三是通過(guò)設(shè)立社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)專項(xiàng)基金，為社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)注入更多資金；四是動(dòng)員社會(huì)機(jī)構(gòu)、慈善機(jī)構(gòu)、企業(yè)、個(gè)人等投資，通過(guò)提供稅收減免或優(yōu)惠政策吸引社會(huì)資本。

2.改善社區(qū)養(yǎng)老基礎(chǔ)設(shè)施條件，完善養(yǎng)老設(shè)施保障

一是爭(zhēng)取社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)基金在改善基礎(chǔ)設(shè)施方面的投資權(quán)重，增加新的設(shè)備和硬件設(shè)施；二是開展硬件設(shè)施捐贈(zèng)活動(dòng)，動(dòng)員社區(qū)家庭捐贈(zèng)閑置的硬件設(shè)備，改善養(yǎng)老服務(wù)中心的基礎(chǔ)設(shè)施條件；三是向紅十字會(huì)、慈善機(jī)構(gòu)等社會(huì)機(jī)構(gòu)尋求資金，改善養(yǎng)老服務(wù)中心的基礎(chǔ)設(shè)施。

3.提高社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)人員素質(zhì)和人力資源支持

一是通過(guò)專業(yè)培訓(xùn)，增強(qiáng)服務(wù)人員的能力，通過(guò)定期培訓(xùn)老年保健知識(shí)、基本醫(yī)療、應(yīng)急管理知識(shí)、健康鍛煉知識(shí)，提高護(hù)理人員的專業(yè)知識(shí)儲(chǔ)備；二是改善服務(wù)人員的待遇和福利，提高工作積極性，提高服務(wù)質(zhì)量；三是引進(jìn)專業(yè)的養(yǎng)老人才，注入新鮮“血液”，通過(guò)政策扶持或高薪就業(yè)，積極發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)，吸引專家學(xué)者，以最新的服務(wù)理念激發(fā)整個(gè)養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)的新活力。

4.培育社區(qū)居家養(yǎng)老社會(huì)福利組織，協(xié)調(diào)社會(huì)組織的支持

首先，出臺(tái)相關(guān)政策，支持社會(huì)福利機(jī)構(gòu)參與居家養(yǎng)老服務(wù)，完善社會(huì)福利機(jī)構(gòu)職能和公共服務(wù)購(gòu)買制度。其次，遵循市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)自由競(jìng)爭(zhēng)的原則，讓各類社會(huì)福利組織參與社區(qū)養(yǎng)老產(chǎn)品的開發(fā)和服務(wù)，共同推動(dòng)養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的創(chuàng)新發(fā)展。最后，建立公益組織、基金會(huì)，籌集社會(huì)資金。

（三）建立“多元協(xié)同”社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)模式的評(píng)估系統(tǒng)

1.建立城市社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)

一是建立科學(xué)的養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量評(píng)價(jià)體系。該體系包括明確的評(píng)估主體、合理的評(píng)估流程、科學(xué)的評(píng)估監(jiān)管制度、及時(shí)的評(píng)估反饋和暢通的投訴渠道。二是細(xì)化各項(xiàng)評(píng)價(jià)指標(biāo)，可采用三級(jí)指標(biāo)的形式。一級(jí)指標(biāo)包括機(jī)構(gòu)設(shè)置、硬件設(shè)施標(biāo)準(zhǔn)、服務(wù)主體、服務(wù)方式、服務(wù)內(nèi)容、滿意度、投訴率等方面，二級(jí)指標(biāo)和三級(jí)指標(biāo)針對(duì)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和量化統(tǒng)計(jì)。三是注重反饋機(jī)制建設(shè)，暢通投訴渠道，注重滿意度權(quán)重。

2.推進(jìn)以專業(yè)機(jī)構(gòu)評(píng)估為重點(diǎn)的評(píng)估機(jī)制

鑒于社會(huì)專業(yè)評(píng)估機(jī)構(gòu)在這一領(lǐng)域的權(quán)威性，建議將社會(huì)專業(yè)評(píng)估機(jī)構(gòu)的定期檢測(cè)引入社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的評(píng)估。同時(shí)，從公民、養(yǎng)老參與者和養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)人員中選取一部分人，形成專業(yè)評(píng)估的“公共陪審團(tuán)”，以補(bǔ)充的社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)評(píng)估模式。

（四）完善城市居家養(yǎng)老服務(wù)監(jiān)督管理系統(tǒng)

從服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)監(jiān)管和養(yǎng)老基金監(jiān)管兩方面入手。一方面，加強(qiáng)審批流程，嚴(yán)格審核社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)資質(zhì)，建立統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。另一方面，加強(qiáng)對(duì)養(yǎng)老服務(wù)基金預(yù)算、使用和使用效率的監(jiān)督，通過(guò)定期考核反饋養(yǎng)老服務(wù)基金的使用情況，規(guī)范養(yǎng)老基金的管理。

（五）實(shí)現(xiàn)社區(qū)居家養(yǎng)老“多元協(xié)同”系統(tǒng)的一體化運(yùn)行

第一，實(shí)現(xiàn)“多元協(xié)調(diào)”主要目標(biāo)的“一體化”。政府、家庭、社區(qū)、非政府組織、企業(yè)和機(jī)構(gòu)、志愿者和其他參與者，共同致力于在社區(qū)實(shí)現(xiàn)“老年人的安全和幸?！薄５诙?，建立鏈接“整合”。多元協(xié)同整合社區(qū)居家養(yǎng)老模式可分為四個(gè)子模塊：主體參與系統(tǒng)、支持系統(tǒng)、評(píng)價(jià)系統(tǒng)和監(jiān)督管理系統(tǒng)，其中以養(yǎng)老服務(wù)為核心內(nèi)容，以主體參與為前提，以支持體系為物質(zhì)基礎(chǔ)，以監(jiān)督管理體系和評(píng)價(jià)體系為保障，“四位一體”形成高度統(tǒng)一。

四、結(jié)束語(yǔ)

隨著人口老齡化進(jìn)程的加快和生活壓力的增大，養(yǎng)老問(wèn)題亟待解決。本文通過(guò)構(gòu)建以養(yǎng)老服務(wù)為核心內(nèi)容，以主體參與為前提，以支持體系為物質(zhì)基礎(chǔ)的“多元協(xié)同整合”城市社區(qū)居家養(yǎng)老模式，積極探索城市社區(qū)居家養(yǎng)老模式的建設(shè)對(duì)策，以監(jiān)督管理體系和評(píng)價(jià)體系為保障，滿足當(dāng)前多樣化的養(yǎng)老需求，提高養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量，努力建設(shè)覆蓋全社會(huì)的優(yōu)質(zhì)養(yǎng)老服務(wù)。

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