[摘要]實(shí)踐中增長的訴訟需要與行政公益訴訟受案范圍在現(xiàn)行立法上“等”字含義不明確的制度現(xiàn)狀發(fā)生了矛盾，是制約其發(fā)揮程序價(jià)值的關(guān)鍵所在。擴(kuò)大受案范圍從檢察機(jī)關(guān)的主體地位、保護(hù)公共利益的立法目的及擴(kuò)大解釋的角度進(jìn)行論證，具有正當(dāng)性與合理性。為緩解制度供給緊張帶來的不安定性，在合法性、保護(hù)優(yōu)先預(yù)防為主、發(fā)揮司法能動(dòng)性與尊重行政規(guī)律相結(jié)合等原則的前提下擴(kuò)大受案范圍，將弱勢(shì)群體保護(hù)和教育公益訴訟納入其范疇。

[關(guān)鍵詞]行政訴訟；公益訴訟；受案范圍

引 言

公益訴訟是訴訟法發(fā)展的一個(gè)重要方向，其客觀訴訟的屬性決定了它承擔(dān)起維護(hù)大多數(shù)社會(huì)主體的責(zé)任與職能，而與一般人所提起的主觀訴訟產(chǎn)生了分野。隨著我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的客觀需要，我國的訴訟法治建設(shè)愈加完善，以回應(yīng)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展的需求。行政公益訴訟是對(duì)行政機(jī)關(guān)不能正確履行職責(zé)導(dǎo)致社會(huì)大多數(shù)人的權(quán)益受損而提起的客觀訴訟，是在新發(fā)展形勢(shì)下督促行政機(jī)關(guān)正確履職的外部監(jiān)督手段，對(duì)提高政府效能、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展具有相當(dāng)?shù)囊饬x。然而由于現(xiàn)行法律制度供給不足的桎梏，行政公益訴訟在很多問題上陷入了無法可依的困境，包括證明責(zé)任、判決履行、管轄權(quán)等問題，其中受案范圍過于狹隘的窘境直接制約了行政公益訴訟的應(yīng)用，成為亟待解決的首要問題。

一、行政公益訴訟受案范圍的現(xiàn)狀

不同的論者從行政法的角度、公益訴訟的角度等不同視角去觀察行政公益訴訟這一新興產(chǎn)物，也有不少學(xué)者從整體的層面去把握行政公益訴訟。為充分說明當(dāng)下行政公益訴訟受案范圍的桎梏，必然要從其司法適用現(xiàn)狀和學(xué)術(shù)研究現(xiàn)狀兩個(gè)維度去認(rèn)識(shí)這一制度，力爭(zhēng)厘清實(shí)踐與理論之間的差異，在此基礎(chǔ)上審視行政公益訴訟受案范圍應(yīng)否擴(kuò)展這一命題。

（一）受案范圍的實(shí)踐現(xiàn)狀

我國現(xiàn)行《行政訴訟法》于2017年修訂，增加了關(guān)于公益訴訟的專門內(nèi)容，為檢察機(jī)關(guān)等主體開展公益訴訟提供了必要的法律依據(jù)。隨著行政公益訴訟的不斷實(shí)踐，人們對(duì)這一制度工具的運(yùn)用更加多樣靈活，對(duì)其公益屬性的認(rèn)識(shí)更加深入。實(shí)踐中產(chǎn)生的主要問題在于受案范圍過于狹隘，難以滿足人們對(duì)公益訴訟的期待和實(shí)際需要，社會(huì)中所大量存在的問題得不到解決，這無疑會(huì)引發(fā)人們的進(jìn)一步追問，行政公益訴訟的受案范圍到底應(yīng)當(dāng)做何種理解？在法條列舉以外的案由是否可以成為提起行政公益訴訟的根據(jù)等等。

從立法技術(shù)上考察現(xiàn)行《行政訴訟法》中關(guān)于公益訴訟的規(guī)定，目前主要采用的是列舉式的法條編寫，在列舉的四項(xiàng)事由后加“等”字處理，即“人民檢察院在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、食品藥品安全、國有財(cái)產(chǎn)保護(hù)、國有土地使用權(quán)出讓等領(lǐng)域”，這是目前立法機(jī)關(guān)在修訂最新一版的行政訴訟法規(guī)時(shí)采取的立法技術(shù)。

從法律依據(jù)的角度來看，當(dāng)下的法律體系中，在法律層面規(guī)定了行政公益訴訟受案范圍的條文只有上述引用的《行政訴訟法》第25條，同時(shí)也是當(dāng)前各級(jí)檢察機(jī)關(guān)開展行政公益訴訟最為直接的法律依據(jù)。其次的規(guī)范依據(jù)主要在司法解釋層面，包括《檢察公益訴訟若干解釋》、2018年檢察系統(tǒng)為內(nèi)部辦案需要而發(fā)布的《檢察機(jī)關(guān)行政公益訴訟案件辦案指南（試行）》等。在指導(dǎo)案例方面，在2020年和2021年分別就國有財(cái)產(chǎn)保護(hù)、烈士紀(jì)念設(shè)施保護(hù)等方面發(fā)布了兩批次指導(dǎo)案例。共同構(gòu)成了目前我國行政公益訴訟的法律法規(guī)規(guī)范體系。

從訴訟實(shí)踐上來看，根據(jù)2022年最高人民檢察院所做的工作報(bào)告，“立案辦理公益訴訟16.9萬件，其中民事公益訴訟2萬件、行政公益訴訟14.9萬件，比2018年分別上升50%、3.6倍和37.3%”[1]由此可見在公益訴訟領(lǐng)域內(nèi)檢察機(jī)關(guān)所辦理的行政公益訴訟案件數(shù)量遠(yuǎn)多于民事公益訴訟，且較往年提升比例較大，對(duì)行政公益訴訟的受案范圍擴(kuò)大有著切實(shí)的需要。在理念上主要強(qiáng)調(diào)預(yù)防性為主的行政公益訴訟案件辦理思路，無論是法院還是檢察院，更加注重在審前程序解決行政公益糾紛，最高人民法院2022年所做的工作報(bào)告中提到，貫徹“保護(hù)優(yōu)先、預(yù)防為主”的原則，這同樣應(yīng)當(dāng)是認(rèn)識(shí)受案范圍的法意識(shí)前提。

（二）受案范圍的研究現(xiàn)狀

關(guān)于行政訴訟的受案范圍，不同的論者分別從不同的角度展開論證，一道構(gòu)成了行政公益訴訟的學(xué)術(shù)場(chǎng)域。

從整體上來看目前既有的相關(guān)研究，主要集中在環(huán)境法領(lǐng)域內(nèi)的公益訴訟上。這一現(xiàn)象的形成首先與目前國內(nèi)外政策形勢(shì)有關(guān)，學(xué)者對(duì)環(huán)境法的研究更具熱情，各類環(huán)境法課題對(duì)環(huán)境法訴訟的研究給予了一定的支持，使得以環(huán)境法作為研究進(jìn)路去探究行政公益訴訟的實(shí)際效用問題更受關(guān)注。其次在于當(dāng)前的司法實(shí)踐中行政公益訴訟的提起也多集中于環(huán)境領(lǐng)域，各級(jí)各類司法機(jī)關(guān)在環(huán)境公益訴訟領(lǐng)域的經(jīng)驗(yàn)往往多于在其他領(lǐng)域的適用經(jīng)驗(yàn)，因此實(shí)踐基礎(chǔ)同樣決定著公益訴訟受案范圍的研究視野。通過這一視角的研究結(jié)論，“現(xiàn)已審結(jié)的環(huán)境行政公益訴訟案件體現(xiàn)出，受到環(huán)境行政訴訟監(jiān)督的行政行為的性質(zhì)基本是行政不作為”[2]，由此管窺整個(gè)行政公益訴訟受案范圍，可以初步推導(dǎo)出的結(jié)論即行政公益訴訟所監(jiān)督的應(yīng)當(dāng)是行政不作為這一性質(zhì)的行為。

造成目前學(xué)術(shù)爭(zhēng)議和實(shí)踐爭(zhēng)議的焦點(diǎn)在于立法中所采取的“等”的語義爭(zhēng)論。因?yàn)榱⒎ㄋ捎昧肆信e加“等”字的表達(dá)方式，在一定程度上模糊了受案范圍的理解，即這一“等”字究竟是對(duì)《行政訴訟法》第二十五條所列舉的生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、食品藥品安全、國有財(cái)產(chǎn)保護(hù)、國有土地使用權(quán)出讓這四個(gè)領(lǐng)域所做出的收尾性語言字符，還是指沒有窮盡列舉而替以指代的省略性語言字符，存在爭(zhēng)議。盡管有部分研究者認(rèn)為對(duì)擴(kuò)大公益訴訟的范圍持審慎的態(tài)度[3]，但大部分學(xué)者還是認(rèn)為應(yīng)當(dāng)做省略性字符的理解，也即“等外”的理解方式，如江必新教授認(rèn)為：“應(yīng)當(dāng)將第 25 條作等外‘等理解，為后續(xù)進(jìn)一步擴(kuò)大檢察機(jī)關(guān)提出公益訴訟的范圍留出余地。”[4]

綜上，客觀上增長的對(duì)行政公益訴訟的需要和當(dāng)下行政公益訴訟的受案范圍不明確之間產(chǎn)生了矛盾，大量的案件因不在現(xiàn)行法條列舉當(dāng)中而無法獲得行政訴訟的司法救濟(jì)，使行政公益訴訟運(yùn)用與發(fā)展受到掣肘。

二、擴(kuò)大受案范圍的正當(dāng)性

至此應(yīng)當(dāng)擴(kuò)展公益訴訟受案范圍的結(jié)論似乎已經(jīng)可以呼之欲出，但作為一項(xiàng)法律制度的增設(shè)改制，應(yīng)當(dāng)更加審慎。為什么擴(kuò)展行政公益訴訟的受案范圍受到廣泛的歡迎，與其社會(huì)實(shí)踐的需要有著密不可分的聯(lián)系，但如果僅從社會(huì)實(shí)踐需要這一個(gè)角度來說明甚至呼吁擴(kuò)大行政訴訟的受案范圍顯然缺乏理論上的依據(jù)。由此來看，擴(kuò)大行政公益訴訟的受案范圍還應(yīng)當(dāng)有其內(nèi)在正當(dāng)性的支撐，使之與行政公益訴訟制度相兼容，與整個(gè)行政訴訟機(jī)制相匹配，實(shí)現(xiàn)在程序上的最佳融合。因此這一部分的研究就以擴(kuò)大受案范圍的正當(dāng)性為基點(diǎn)，闡述除其外部性因素以外的內(nèi)在動(dòng)因，進(jìn)一步說明和認(rèn)識(shí)這一主張。

（一）從訴訟主體的角度

當(dāng)前《行政訴訟法》規(guī)定的具有提起行政公益訴訟資格的主體是檢察機(jī)關(guān)。法律授權(quán)檢察機(jī)關(guān)作為唯一適格主體的選擇可以在相當(dāng)程度上規(guī)避訴權(quán)的濫用，將濫訴的空間從主體方面著手壓縮到了盡可能安全的范圍。檢察機(jī)關(guān)作為專門的司法機(jī)關(guān)，具有憲法和法律賦予的法律監(jiān)督職責(zé)，對(duì)違法現(xiàn)象予以關(guān)注和處理具有職責(zé)上的應(yīng)然性，且隨著司法責(zé)任制改革的推進(jìn)，檢察機(jī)關(guān)效能進(jìn)一步提高，在有限的司法資源范圍內(nèi)合理分配，有針對(duì)性地?cái)U(kuò)大行政公益訴訟受案范圍是檢察機(jī)關(guān)充分發(fā)揮司法能動(dòng)性以維護(hù)社會(huì)公平正義的應(yīng)有之義。除此之外，目前學(xué)界在討論將符合資質(zhì)的社會(huì)組織賦予提起行政公益訴訟的資格，假如這一構(gòu)想未來可以入法，那么這類主體往往需要較高的條件水平才能提起訴訟，可能還會(huì)獲得檢察機(jī)關(guān)的支持起訴，會(huì)受到檢察機(jī)關(guān)審查和法院審查的雙重檢視，因此其濫訴的可能性也較小。上述主體以其特性表明適當(dāng)放開對(duì)受案范圍的限制并不會(huì)帶來太多的制度風(fēng)險(xiǎn)和社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，具有主體方面的合理性。

（二）立法目的角度

關(guān)于行政公益訴訟的問題，在2014年修訂行政訴訟法法規(guī)時(shí)已經(jīng)有所爭(zhēng)議，那時(shí)的行政公益訴訟方興未艾，配套制度和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)缺乏，未能在立法上達(dá)成意見一致，因此沒有寫入成文法條中，而是繼續(xù)以實(shí)踐考察的形式觀察行政公益訴訟的運(yùn)行。至2017年修訂《行政訴訟法》時(shí)，采取了前文說明的列舉式加“等”字的立法表述，將行政公益訴訟明確寫入法律當(dāng)中。2019年黨的十九屆四中全會(huì)明確提出要擴(kuò)大行政公益訴訟的應(yīng)用范圍，探索更多事項(xiàng)適用行政公益訴訟維護(hù)社會(huì)公共利益。以上的立法過程說明我國的頂層設(shè)計(jì)中，對(duì)行政公益訴訟的適用范圍采取的是一種循序漸進(jìn)的、開放的態(tài)度，即通過小范圍內(nèi)的司法實(shí)驗(yàn)和試點(diǎn)后，總結(jié)相關(guān)經(jīng)驗(yàn)再加以推廣。因此我國《行政訴訟法》第25條所規(guī)定的“等”字就應(yīng)當(dāng)做一種開放式理解，即論者所稱的等外的意涵，是符合我國立法領(lǐng)導(dǎo)者和立法機(jī)關(guān)的本意的。

（三）法律解釋學(xué)的角度

用解釋的方法發(fā)展法律可以使既定的法律在一定程度上滿足社會(huì)發(fā)展的需要，避免了采用頻繁修訂法律的方式去發(fā)展法律，維護(hù)了法的安定性和法秩序的穩(wěn)定性。對(duì)行政公益訴訟受案范圍的擴(kuò)張性理解建立在既有的《行政訴訟法》第25條的基礎(chǔ)上即可以實(shí)現(xiàn)擴(kuò)大受案范圍的目的，開放式的立法選擇本就為法律解釋與法律應(yīng)用留下了靈活裁量的空間。這樣的解釋在學(xué)理上系屬于擴(kuò)大解釋而非類推解釋，不違反合法性原則的要求，因此在法律解釋學(xué)的角度上同樣可以提供擴(kuò)大受案范圍的正當(dāng)性事由。

三、擴(kuò)大受案范圍的原則與路徑

要優(yōu)化行政公益訴訟的應(yīng)用，就要進(jìn)一步解決當(dāng)下制度設(shè)計(jì)中的矛盾性因素，緩解訴訟程序緊張而帶來的不安定性。上文已經(jīng)從三個(gè)角度證明了行政公益訴訟受案范圍的擴(kuò)展具有內(nèi)在的正當(dāng)性與合理性，可在現(xiàn)行法律制度框架下提高程序容量，實(shí)現(xiàn)效率與公正相統(tǒng)一。以下部分將指出擴(kuò)展受案范圍這一動(dòng)態(tài)過程中應(yīng)遵循的原則、具體說明將來司法實(shí)踐潛在的進(jìn)路選擇，為嘗試構(gòu)建起一個(gè)具有中國法治特色的行政公益訴訟體系做出理論的鋪墊。

（一）擴(kuò)大受案范圍的原則

在行政訴訟框架內(nèi)擴(kuò)大公益訴訟受案范圍，首先需要明確其基本原則。這些原則性問題對(duì)于指導(dǎo)如何擴(kuò)大受案范圍具有最根本的意義，是維系行政公益訴訟生命力的源頭活水，對(duì)正確適用行政公益訴訟制度和進(jìn)一步完善行政公益訴訟受案范圍的進(jìn)路具有指導(dǎo)作用。

首先是合法性原則?，F(xiàn)代行政法自發(fā)端以來，其思想核心即在于控制公權(quán)力，以保護(hù)市民的私權(quán)利不受侵犯，簡(jiǎn)言之，行政法脈絡(luò)下的基底思想即在于控權(quán)，使行政行為在法治軌道上運(yùn)行。行政訴訟法是使行政法能夠真正落地的程序保障，二者之間是程序法與實(shí)體法的關(guān)系，因此行政訴訟更要遵循合法性原則，且應(yīng)當(dāng)為首要的價(jià)值遵循，這是合法性原則之于行政公益訴訟的法哲學(xué)基礎(chǔ)。從提起行政公益訴訟的主體上來講，現(xiàn)行法律規(guī)范規(guī)定了檢察機(jī)關(guān)作為行政公益訴訟的主體，具有提起這一訴訟的資格。檢察機(jī)關(guān)更為重要的身份在于它是法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，除了擁有起訴權(quán)外，還具有民事行政檢察監(jiān)督的資格，可以以檢察建議或抗訴的形式監(jiān)督法院裁判。這樣的雙重職能集合于一身，更需要合法性原則來規(guī)制受案范圍可能潛在的不合理擴(kuò)張的風(fēng)險(xiǎn)，避免源頭違法行為的出現(xiàn)而導(dǎo)致其他程序被架空。

其次是保護(hù)優(yōu)先、預(yù)防為主的原則。這一原則并非像合法性原則那樣具有天然的道義上的正當(dāng)性，而是司法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)在具體的司法活動(dòng)和行政管理中總結(jié)出來的有益經(jīng)驗(yàn)。正如前文所述，這一原則已經(jīng)出現(xiàn)在2022年最高人民法院的工作報(bào)告當(dāng)中，作為人民法院對(duì)行政公益訴訟的審判工作的成果總結(jié)，同樣也是檢察機(jī)關(guān)在開展民事公益檢察時(shí)所遵循的一項(xiàng)原則。這可以從檢察機(jī)關(guān)的工作方式上得到印證，即先向潛在的被訴行政機(jī)關(guān)發(fā)出檢察建議，仍然不履行職責(zé)的才提起訴訟。實(shí)踐的經(jīng)驗(yàn)證明這一原則得到了司法機(jī)關(guān)的廣泛認(rèn)可，未來需要以法律或司法解釋的形式予以制度化和明確化，從而有益于受案范圍的謙抑性擴(kuò)張，更加符合司法規(guī)律。

最后是注意發(fā)揮司法能動(dòng)性與尊重行政規(guī)律相結(jié)合原則。從社會(huì)管理的角度來講，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)是實(shí)現(xiàn)社會(huì)管理的最優(yōu)選擇，行政機(jī)關(guān)具有管理相關(guān)事務(wù)的專門知識(shí)和豐富資源，對(duì)于更好實(shí)現(xiàn)社會(huì)資源的合理配置有著重要作用。因此司法機(jī)關(guān)要充分尊重行政機(jī)關(guān)對(duì)社會(huì)事務(wù)的專門管理，不應(yīng)當(dāng)憑借司法監(jiān)督的權(quán)力侵蝕正常行使的行政權(quán)力，而要正確地發(fā)揮司法能動(dòng)性，實(shí)現(xiàn)制度的良好應(yīng)用。

（二）擴(kuò)大受案范圍的進(jìn)路

行政公益訴訟的合理擴(kuò)張存在不同的選擇，除了現(xiàn)有的四項(xiàng)已經(jīng)明確規(guī)定在行政訴訟法法條當(dāng)中的受案事項(xiàng)，當(dāng)下檢察機(jī)關(guān)還在烈士名譽(yù)保護(hù)等領(lǐng)域開拓了行政公益訴訟的應(yīng)用并得到了社會(huì)的肯定。但隨著社會(huì)的發(fā)展，經(jīng)濟(jì)交往的增多和人員流動(dòng)進(jìn)一步加大，需要調(diào)控的事項(xiàng)更為復(fù)雜和多樣，行政機(jī)關(guān)圄于制度涉及、資源配置或其工作作風(fēng)等問題難以處理或不愿處理的事務(wù)隨之增加，現(xiàn)有的行政公益訴訟難以滿足社會(huì)發(fā)展的需求，需要擴(kuò)展其應(yīng)用領(lǐng)域。

第一應(yīng)當(dāng)擴(kuò)展至老年人、婦女兒童等弱勢(shì)群體的權(quán)益保護(hù)。近年來，我國侵犯老年人、婦女兒童權(quán)益的案件層出不窮，有些案件持續(xù)時(shí)間長、影響范圍大，其程度超乎想象，長期以來行政機(jī)關(guān)的不作為是導(dǎo)致這類案件出現(xiàn)的重要誘因。江蘇豐縣鐵鏈女案件，長達(dá)近二十年的人身權(quán)益侵犯，持續(xù)的人身控制和強(qiáng)奸行為嚴(yán)重?fù)p害被囚禁婦女的合法權(quán)益。當(dāng)?shù)孛裾块T、轄區(qū)公安機(jī)關(guān)和婦女兒童保護(hù)組織都沒有出面干預(yù)，存在嚴(yán)重的失職，使社會(huì)成員普遍感到不安，引發(fā)了一定范圍內(nèi)的社會(huì)輿論。本文中無意討論拐賣婦女兒童罪的治理，誠然存在社會(huì)學(xué)上、犯罪學(xué)上等多種因素共同造成了這一現(xiàn)狀，但各類行政主體不履職不履責(zé)是客觀存在的，對(duì)國家機(jī)關(guān)的形象造成了不可逆的損害，破壞了政府的公信力，因此應(yīng)當(dāng)受到司法的監(jiān)督，接受行政公益訴訟的追責(zé)。

第二應(yīng)當(dāng)拓展至教育公益訴訟?！敖逃嬖V訟，是指有關(guān)機(jī)關(guān)、組織或公民個(gè)人對(duì)教育領(lǐng)域內(nèi)違反教育法律法規(guī)、侵犯公民受教育權(quán)等行為，即使與自己無法律上的利害關(guān)系，也可依法提起訴訟，進(jìn)而達(dá)到維護(hù)教育公共利益之目的的制度”[5]。受教育權(quán)是公民接受教育提升自我的合法權(quán)利，是寫入憲法保護(hù)的公民基本權(quán)利，尤其是義務(wù)階段的受教育權(quán)更應(yīng)當(dāng)?shù)玫接嘘P(guān)機(jī)關(guān)的重點(diǎn)保護(hù)。近年來，一批與受教育權(quán)相關(guān)的案例引起社會(huì)的關(guān)注與深思，從“田永訴北京科技大學(xué)案”開始到“劉燕文訴北京大學(xué)案”都是由公民受教育權(quán)被侵犯而引起的案件。2022年受到廣泛關(guān)注的某省高一學(xué)生因其父母違反疫情防控規(guī)定而被教育局決定開除學(xué)籍的事件，不禁引發(fā)追問，如果沒有輿論的發(fā)酵而引起公眾關(guān)注，是否該生就要喪失學(xué)籍，行政機(jī)關(guān)濫用行政權(quán)力的行為誰來監(jiān)督？毫無疑問，熟悉本區(qū)域內(nèi)社情民情的司法機(jī)關(guān)以行政公益訴訟的形式監(jiān)督行政機(jī)關(guān)正確履職成為保護(hù)公民受教育權(quán)、防止權(quán)力主體濫用行政權(quán)力的最優(yōu)解。

結(jié)語

法彥云“程序是法治和恣意的分水嶺”，行政公益訴訟在行政機(jī)關(guān)不法作為或不作為而使公共利益遭受侵害時(shí)發(fā)揮維護(hù)公益的作用。隨著我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)的持續(xù)發(fā)展，完善行政公益訴訟程序，適當(dāng)擴(kuò)張受案范圍是實(shí)現(xiàn)其公權(quán)監(jiān)督與權(quán)利救濟(jì)之功能的必然要求，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)保護(hù)社會(huì)公共利益的目的，為推動(dòng)行政法治的中國式現(xiàn)代化添磚加瓦。

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作者簡(jiǎn)介：路安遠(yuǎn)（1998.11-），男，漢族，寧夏石嘴山人，碩士研究生，研究方向：訴訟法與司法制度。