邱新強(qiáng)，楊浩晨，張玉順，秦海霞，劉慶勇，王艷平，路振廣

?區(qū)域農(nóng)業(yè)水管理?

服務(wù)于農(nóng)業(yè)水價(jià)的縣域農(nóng)業(yè)初始水權(quán)核算及分配

邱新強(qiáng)1, 2，楊浩晨1, 2，張玉順1，秦海霞1, 2，劉慶勇3，王艷平1, 2，路振廣1

（1.河南省水利科學(xué)研究院/河南省節(jié)水灌溉工程技術(shù)研究中心，鄭州 450003；2.河南省科達(dá)水利勘測(cè)設(shè)計(jì)有限公司，鄭州 450003；3.潢川縣水利局，河南 潢川 465150）

農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，探索綜合政策性、實(shí)踐性和操作性的農(nóng)業(yè)水權(quán)核算及分配方案，可為農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革順利實(shí)施提供支撐。本文簡(jiǎn)要介紹了我國(guó)農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革現(xiàn)狀，并結(jié)合實(shí)際對(duì)改革中的各項(xiàng)重點(diǎn)工作進(jìn)行了梳理，探索基于現(xiàn)有水資源剛性約束制度的縣域農(nóng)業(yè)水權(quán)核算方法，并將縣級(jí)水權(quán)按照灌區(qū)-受益村組-鄉(xiāng)鎮(zhèn)（及用水戶）次序進(jìn)行核算并分配。最后以潢川縣為例，將全縣各灌區(qū)的農(nóng)業(yè)初始水權(quán)分配至灌區(qū)受益村組及所屬鄉(xiāng)鎮(zhèn)。優(yōu)先完成以縣域?yàn)閱卧霓r(nóng)業(yè)初始水權(quán)分配，不僅便于掌握縣域內(nèi)農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革的底數(shù)和改革進(jìn)程，也便于節(jié)水激勵(lì)機(jī)制等后續(xù)改革工作開(kāi)展。研究成果可為相似縣區(qū)的農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革工作提供借鑒，也可為農(nóng)業(yè)水權(quán)制度的應(yīng)用性研究提供經(jīng)驗(yàn)樣本。

農(nóng)業(yè)初始水權(quán)；水價(jià)；農(nóng)業(yè)；水權(quán)分配

0 引言

【研究意義】《中華人民共和國(guó)水法》于2016年完成第二次修訂并發(fā)布實(shí)施，提出國(guó)家對(duì)水資源依法實(shí)行取水許可制度和有償使用制度[1]，用水實(shí)行計(jì)量收費(fèi)和超定額累進(jìn)加價(jià)制度，這為以市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)手段加強(qiáng)水資源市場(chǎng)配置，促進(jìn)水市場(chǎng)穩(wěn)定健康發(fā)展提供了法律保障。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，利用經(jīng)濟(jì)杠桿調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)利益來(lái)達(dá)到節(jié)水惜水目標(biāo)是慣常做法，這在城鎮(zhèn)生活用水領(lǐng)域早已深入人心。鑒于農(nóng)業(yè)本身屬于弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)，農(nóng)民對(duì)水價(jià)的承受能力偏弱，表現(xiàn)在過(guò)高的水價(jià)直接影響到農(nóng)民灌溉的積極性，嚴(yán)重者甚至放棄灌溉或撂荒[2]。除了技術(shù)和法律法規(guī)層面因素外，破解農(nóng)業(yè)水價(jià)倒掛嚴(yán)重且節(jié)水效益補(bǔ)償機(jī)制尚不健全的長(zhǎng)久桎梏，對(duì)有效控制農(nóng)業(yè)用水總量、滿足農(nóng)業(yè)生產(chǎn)可持續(xù)發(fā)展同樣意義非凡。因此，若要讓農(nóng)業(yè)水價(jià)真正發(fā)揮作用，建立健全農(nóng)業(yè)水價(jià)形成機(jī)制是很有必要的。

【研究進(jìn)展】當(dāng)前，我國(guó)農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革工作正全面實(shí)施，建立健全農(nóng)業(yè)水價(jià)形成機(jī)制是該項(xiàng)工作的核心。在具體實(shí)踐中，農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革工作是以縣級(jí)行政區(qū)為單元，由發(fā)展和改革、水利等多部門(mén)組成的聯(lián)合領(lǐng)導(dǎo)小組負(fù)責(zé)推動(dòng)，并與高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)同步實(shí)施。在水權(quán)分配環(huán)節(jié)，常見(jiàn)做法是將核算后的農(nóng)業(yè)初始水權(quán)量按照行政隸屬關(guān)系，平均分?jǐn)傊廉?dāng)年改革區(qū)內(nèi)各級(jí)農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)及用水戶。這一做法并未很好地兼顧灌區(qū)作為農(nóng)業(yè)用水服務(wù)提供方的利益，因?yàn)樗畽?quán)分配并不是以灌區(qū)為主體進(jìn)行的，而是由地方政府負(fù)責(zé)農(nóng)業(yè)水權(quán)確權(quán)，并在縣級(jí)行政區(qū)內(nèi)統(tǒng)一分配[3]，灌區(qū)僅有參與分配水權(quán)的權(quán)利。進(jìn)一步的，由于水權(quán)分配制度不能有效踐行所引發(fā)的水事糾紛，更加劇了灌區(qū)用水管理難度。盡管已有研究圍繞某個(gè)流域或灌區(qū)的農(nóng)業(yè)水權(quán)制度進(jìn)行了大量有益的探索[4-8]，提出不少具體的水權(quán)量化規(guī)則和分配管理辦法，為水權(quán)制度建設(shè)提供了很好的借鑒?！厩腥朦c(diǎn)】但是，對(duì)于縣級(jí)行政區(qū)內(nèi)存在較多灌溉工程類型且規(guī)模不一的情況，已有成果的可操作性將大打折扣，因?yàn)檫^(guò)多過(guò)細(xì)的水權(quán)層級(jí)和核算對(duì)象不僅需要高效組織，更需要長(zhǎng)期穩(wěn)定的資金支持，而資金短缺始終是制約改革工作開(kāi)展的共性問(wèn)題[9]。此外，作為一項(xiàng)涉及農(nóng)民、政府、水利工程管理單位等多方利益的系統(tǒng)工程，正確處理好保護(hù)農(nóng)民利益和節(jié)水的關(guān)系是該項(xiàng)工作順利推進(jìn)的關(guān)鍵?！緮M解決的關(guān)鍵問(wèn)題】因此，優(yōu)先完成縣域總的農(nóng)業(yè)初始水權(quán)在灌區(qū)間，以及各級(jí)農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)和用水主體間的合理分配，有助于統(tǒng)籌協(xié)調(diào)多方權(quán)益，助推現(xiàn)代水權(quán)制度在社會(huì)實(shí)踐層面的落實(shí)?；诖?，本研究以兼顧多方利益為出發(fā)點(diǎn)，探索綜合政策性、實(shí)踐性和操作性的縣域農(nóng)業(yè)初始水權(quán)核算及分配方案，以期為更好地推進(jìn)農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革工作提供參考。

1 我國(guó)農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革現(xiàn)狀

農(nóng)業(yè)歷來(lái)是用水大戶，2021年用水量超過(guò)全國(guó)總供水量的61%[10]。長(zhǎng)期以來(lái)，農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施薄弱、農(nóng)業(yè)水價(jià)不能反映資源稀缺程度，價(jià)格杠桿對(duì)促進(jìn)農(nóng)業(yè)節(jié)水的作用未得到有效發(fā)揮，不僅造成農(nóng)業(yè)用水方式粗放，而且難以保障農(nóng)田水利工程良性運(yùn)行[11]。自2006年至今，我國(guó)農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革工作已先后經(jīng)歷初始階段、深入試點(diǎn)階段、全面推進(jìn)階段和分類施策階段，政策導(dǎo)向也實(shí)現(xiàn)了“重工程→關(guān)注機(jī)制→工程機(jī)制協(xié)同建設(shè)→先建機(jī)制后建工程”的由“粗放”到“集約”的轉(zhuǎn)變[9]。特別是近些年來(lái)，國(guó)家持續(xù)就該項(xiàng)工作做出明確部署。2016年1月國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于推進(jìn)農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革意見(jiàn)》（國(guó)辦發(fā)〔2016〕2號(hào)），要求“各地區(qū)進(jìn)一步提高認(rèn)識(shí)，把農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革作為重點(diǎn)任務(wù)，積極落實(shí)”，并確定了改革的總體思路、主要任務(wù)及保障措施[11]，標(biāo)志著我國(guó)農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革工作正式進(jìn)入全面深化新階段。得益于相關(guān)政策配套，各地農(nóng)民用水合作組織得到迅速發(fā)展，灌區(qū)末級(jí)渠系管理養(yǎng)護(hù)和計(jì)量設(shè)施配套也得到了很大改善，農(nóng)民的節(jié)水和有償用水意識(shí)正普遍建立，并逐步深入人心。據(jù)報(bào)道，“十三五”期間全國(guó)農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革累計(jì)實(shí)施面積超4.3億畝[12]。

在農(nóng)業(yè)水價(jià)改革工作實(shí)踐中，完善的農(nóng)業(yè)水價(jià)形成機(jī)制有助于破除農(nóng)業(yè)用水管理工作中懸而未決的簡(jiǎn)單提價(jià)用水戶難以接受、不提價(jià)水利工程難以良性運(yùn)行的“兩難”困境，能夠讓水價(jià)更好地反映市場(chǎng)供求和資源稀缺程度，發(fā)揮水價(jià)在節(jié)水中的杠桿作用[13-14]。先建機(jī)制后建工程是當(dāng)前農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革的政策導(dǎo)向，計(jì)量設(shè)施配套建設(shè)、農(nóng)業(yè)初始水權(quán)核算、農(nóng)業(yè)水價(jià)核定及分類水價(jià)測(cè)算，以及建立可持續(xù)的精準(zhǔn)補(bǔ)貼和節(jié)水獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制是該項(xiàng)工作開(kāi)展的重心[13]。如圖1所示，完善農(nóng)田灌溉工程的計(jì)量設(shè)施配套是實(shí)現(xiàn)從量計(jì)征的前提條件，明確農(nóng)業(yè)初始水權(quán)是核定區(qū)域農(nóng)業(yè)灌溉用水終端水價(jià)和確定獎(jiǎng)補(bǔ)標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)，而健全的精準(zhǔn)補(bǔ)貼和節(jié)水獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制是打通農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革全流程的關(guān)鍵，在很大程度上決定著改革成敗。綜上，考慮到改革資金有限，目前尚不能做到計(jì)量設(shè)施全配套，而且不同灌溉方式、不同作物類型的終端用水計(jì)費(fèi)方式和標(biāo)準(zhǔn)又不盡相同。為了更好地推進(jìn)農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革工作，十分有必要立足于整個(gè)區(qū)域，針對(duì)改革中不過(guò)度依賴投資取得成效的改革任務(wù)和工作難點(diǎn)，進(jìn)行提前謀劃，優(yōu)先完善促進(jìn)農(nóng)業(yè)節(jié)水的體制機(jī)制[15]，為有效推進(jìn)改革任務(wù)全面完成創(chuàng)造有利條件。

圖1 農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革主要任務(wù)及工作流程

2 服務(wù)于農(nóng)業(yè)水價(jià)的水權(quán)核算及分配模式探析

水權(quán)制度是現(xiàn)代水資源優(yōu)化管理的主要經(jīng)濟(jì)手段，水資源所有權(quán)制度、水資源使用權(quán)制度、水權(quán)轉(zhuǎn)讓制度構(gòu)成了我國(guó)的水權(quán)制度體系[16]。堅(jiān)持水資源所有權(quán)國(guó)有是我國(guó)水權(quán)制度建設(shè)的一個(gè)基本原則[17]，具體表現(xiàn)在政府代表國(guó)家行使水資源的所有權(quán)，所有民事主體行使水資源的用益物權(quán)。水資源用益物權(quán)是派生于水資源所有權(quán)的一種獨(dú)立的物權(quán)[18]，明確的水權(quán)界定是行使用益物權(quán)的前提和基礎(chǔ)，其重點(diǎn)在于如何配置初始水權(quán)。現(xiàn)行水權(quán)制度體系下，我國(guó)的初始水權(quán)配置主要有流域、區(qū)域及行業(yè)內(nèi)部3個(gè)層次，農(nóng)業(yè)水權(quán)是水權(quán)的下位概念，是水權(quán)概念在農(nóng)業(yè)水資源領(lǐng)域的延伸[19-20]。

在公有水權(quán)基礎(chǔ)上利用市場(chǎng)機(jī)制來(lái)解決農(nóng)業(yè)水價(jià)形成機(jī)制問(wèn)題，需要優(yōu)先對(duì)農(nóng)業(yè)水權(quán)進(jìn)行界定并明晰其運(yùn)行規(guī)則。已有相關(guān)文件明確要求“以縣級(jí)行政區(qū)域用水總量控制指標(biāo)為基礎(chǔ)，依據(jù)灌溉用水定額標(biāo)準(zhǔn)及當(dāng)?shù)毓喔扔盟畬?shí)際，將水權(quán)細(xì)化分解至改革區(qū)內(nèi)的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、基層用水合作組織、農(nóng)戶等用水主體”[11]。當(dāng)前，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)戶是農(nóng)業(yè)水權(quán)的實(shí)際行使主體，基層用水合作組織的主要職責(zé)是參與涉農(nóng)用水服務(wù)。在農(nóng)業(yè)水權(quán)優(yōu)化配置的路徑選擇上，選擇農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織還是個(gè)體農(nóng)戶，學(xué)界有不同的認(rèn)識(shí)。不少學(xué)者[21-22]認(rèn)為，農(nóng)業(yè)水權(quán)應(yīng)權(quán)責(zé)明晰并具體到個(gè)體農(nóng)戶，但也有學(xué)者強(qiáng)調(diào)構(gòu)建農(nóng)村集體灌溉用水的支配權(quán)，因?yàn)檗r(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織在銜接大小水利之間有天然的優(yōu)勢(shì)，且兼顧了農(nóng)民的用水權(quán)益[23]。究其原因，第一種觀點(diǎn)傾向于追求水資源價(jià)值最大化，希冀通過(guò)完善的水經(jīng)濟(jì)模式來(lái)實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)水資源優(yōu)化配置，第二種觀點(diǎn)則傾向于借助政府這只有形的手，從全局利益的角度統(tǒng)一安排水資源的供給。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，水權(quán)交易是優(yōu)化配置水資源的最有效途徑，但農(nóng)業(yè)灌溉用水有其特殊性。一方面，農(nóng)業(yè)灌溉用水具有明顯的時(shí)空變異特性，表現(xiàn)在農(nóng)業(yè)水資源的供需矛盾長(zhǎng)期存在；另一方面，農(nóng)業(yè)水權(quán)交易目前多發(fā)生在地表水源灌區(qū)，井灌區(qū)節(jié)約的水量用于交易很大可能性是不被現(xiàn)行水資源管理制度所支持的。此外，在特別干旱時(shí)期，大面積超量用水或?qū)⒉豢杀苊?，且是被允許甚至被支持的?？梢?jiàn)，完全的市場(chǎng)化解決不了當(dāng)前中國(guó)的農(nóng)業(yè)水價(jià)相關(guān)問(wèn)題，政府調(diào)節(jié)是必不可少的。在農(nóng)村土地“三權(quán)分置”大背景下，土地的集約化、規(guī)模化經(jīng)營(yíng)意味著以個(gè)人為用水單元的用水情況將會(huì)增多[24]，由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織行使灌溉用水支配權(quán)，同樣會(huì)損傷部分弱勢(shì)農(nóng)民的用水權(quán)益。因此，由基層用水合作組織代位執(zhí)行水權(quán)分配、水權(quán)交易，并接受多方監(jiān)督，更有利于保障工程良性運(yùn)行和提高水資源的使用效率和配置效率。隨著農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革工作的持續(xù)推進(jìn)，涵蓋縣鄉(xiāng)村三級(jí)的農(nóng)民用水合作組織網(wǎng)絡(luò)已基本形成，提前完成以縣域?yàn)檎w的農(nóng)業(yè)初始水權(quán)核算和分配，有助于激發(fā)基層用水合作組織參與涉農(nóng)用水服務(wù)的積極性和主動(dòng)性，為建立健全農(nóng)業(yè)水價(jià)形成機(jī)制創(chuàng)造條件。

當(dāng)前，我國(guó)農(nóng)業(yè)水權(quán)的表現(xiàn)形式主要有基于最嚴(yán)格水資源管理制度的區(qū)域農(nóng)業(yè)用水總量控制指標(biāo)、灌區(qū)取水許可證規(guī)定的農(nóng)業(yè)取水量、根據(jù)用水定額標(biāo)準(zhǔn)核算的灌區(qū)需水總量，以及農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織掌握的水塘、水庫(kù)中的水[25]，上述4種表現(xiàn)形式基本涵蓋了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)取用2個(gè)環(huán)節(jié)。由于農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革是以縣級(jí)行政區(qū)為單元逐年開(kāi)展的，每年都有確定的改革任務(wù)面積，因此，結(jié)合當(dāng)?shù)赜盟畬?shí)際以取用兩端的對(duì)比值作為當(dāng)年改革區(qū)的農(nóng)業(yè)初始水權(quán)是目前的慣常做法。對(duì)于整個(gè)縣域而言，其農(nóng)業(yè)初始水權(quán)量是否有必要優(yōu)先明確，目前尚未引起過(guò)多關(guān)注。在水權(quán)分配實(shí)踐中，灌溉面積（或水量）占總灌溉面積（或總水量）的權(quán)重是目前常用的農(nóng)業(yè)水權(quán)分配模式，也有學(xué)者提出了動(dòng)態(tài)水權(quán)計(jì)算模型[8]、集水期灌[26]等農(nóng)業(yè)水權(quán)分配新模式。此外，還有學(xué)者從公平性角度構(gòu)建了基于用戶滿意度[27]或基尼系數(shù)最小化[5]的水權(quán)分配模型。上述研究結(jié)果在不同視角上對(duì)農(nóng)業(yè)水權(quán)分配制度進(jìn)行了理論解釋，但均忽略了一個(gè)重要的事實(shí)：農(nóng)業(yè)水權(quán)是有固定期限的，一般在3～5 a之間。農(nóng)業(yè)水權(quán)在某種意義上而言是一個(gè)動(dòng)態(tài)指標(biāo)，因此不管采用哪種水權(quán)分配方法，都有進(jìn)一步調(diào)整完善的空間?；诖?，本文提出依托現(xiàn)有涵蓋縣鄉(xiāng)村3級(jí)的農(nóng)民用水合作組織，以灌區(qū)為主體優(yōu)先完成縣域農(nóng)業(yè)初始水權(quán)在3級(jí)農(nóng)民用水合作組織內(nèi)部的分配，具有可行性。

3 縣域農(nóng)業(yè)初始水權(quán)核算過(guò)程及方法

3.1 農(nóng)業(yè)初始水權(quán)核算及分配思路

常用的農(nóng)業(yè)水權(quán)分配方法多是以流域或獨(dú)立灌區(qū)為單元進(jìn)行水權(quán)初始分配，并未涉及將包含有多個(gè)不同類型灌區(qū)的縣域農(nóng)業(yè)初始水權(quán)細(xì)化分解至各級(jí)用水主體[15]。本文基于現(xiàn)有水資源管理制度約束條件，以灌區(qū)自成體系的農(nóng)業(yè)灌溉供水工程體系為主，同時(shí)考慮行政區(qū)域內(nèi)其他灌溉工程的交叉，兼顧用水主體間的公平用水權(quán)利，將縣域總的農(nóng)業(yè)初始水權(quán)細(xì)化分解至目標(biāo)用水主體[15]，如圖2所示，共分為3個(gè)步驟：①分析縣域內(nèi)不同類型灌區(qū)的需水總量目標(biāo)，灌區(qū)取水許可水量、灌區(qū)內(nèi)作物灌溉需水總量水平及實(shí)際灌溉用水情況是確定灌區(qū)需水總量目標(biāo)的主要依據(jù)；②確定縣域內(nèi)總的農(nóng)業(yè)初始水權(quán)，根據(jù)政府批復(fù)的取用水總量控制指標(biāo)、地下水管理政策和灌區(qū)需水總量目標(biāo)綜合確定；③按照灌區(qū)有效灌溉面積，將灌區(qū)水權(quán)細(xì)分至受益村組、所屬鄉(xiāng)鎮(zhèn)及主要用水主體，由村級(jí)農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)負(fù)責(zé)將農(nóng)業(yè)水權(quán)界定到戶[15]。

圖2 縣域內(nèi)農(nóng)業(yè)水權(quán)的核算過(guò)程及分配路徑

3.2 農(nóng)業(yè)初始水權(quán)分配原則

農(nóng)業(yè)水權(quán)有明顯的“公共池塘資源”屬性，在制定水權(quán)分配制度時(shí)應(yīng)盡量避免造成資源過(guò)度利用（“公地悲劇”）和資源利用不足（“反公地悲劇”）的極端情況。因此，本文確定的水權(quán)分配原則為：①基本用水保障原則，以滿足糧食作物基本用水需求為先；②公平正義原則，平等利益相關(guān)方的權(quán)利和義務(wù)的同時(shí)，做到扶弱濟(jì)困；③科學(xué)合理原則，符合生產(chǎn)用水實(shí)際，努力做到供需平衡；④注重時(shí)效性原則，用水主體保持與土地承包經(jīng)營(yíng)主體同步，固定權(quán)證有效期限。

3.3 農(nóng)業(yè)初始水權(quán)核算及分配過(guò)程

1）縣域農(nóng)業(yè)灌溉用水總量控制指標(biāo)計(jì)算式為：

2）縣域內(nèi)農(nóng)業(yè)灌溉需水總量采用“定額法”確定：

4）按照灌區(qū)→受益村組→鄉(xiāng)鎮(zhèn)（及用水戶）的次序[15]，完成縣域內(nèi)農(nóng)業(yè)水權(quán)的分配，以下是具體流程：①將灌區(qū)農(nóng)業(yè)初始水權(quán)按有效灌溉面積細(xì)分確定灌區(qū)受益范圍內(nèi)各行政村應(yīng)分水量，以此作為村級(jí)農(nóng)業(yè)初始水權(quán)；②按照行政隸屬關(guān)系將村級(jí)農(nóng)業(yè)水權(quán)歸集至所屬鄉(xiāng)鎮(zhèn)，以匯總后的農(nóng)業(yè)水權(quán)量作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)農(nóng)業(yè)初始水權(quán)；③經(jīng)授權(quán)，由村集體或村級(jí)農(nóng)民用水合作組織負(fù)責(zé)，將村級(jí)農(nóng)業(yè)初始水權(quán)細(xì)分至各村民小組及用水戶等用水主體[15]。

4 潢川縣農(nóng)業(yè)初始水權(quán)核算及分配實(shí)例

潢川縣隸屬信陽(yáng)市，全縣耕地面積9.98萬(wàn)hm2，其中有效灌溉面積5.71萬(wàn)hm2。縣域內(nèi)糧食作物以水稻、小麥為主，兼作油菜、林果、茶葉等經(jīng)濟(jì)作物，復(fù)種指數(shù)在160%左右。全縣以地表水灌溉為主，縣域內(nèi)灌溉工程類型豐富，有自流引水灌溉工程14處（包含2處大型灌區(qū)，12處中型灌區(qū)）、提灌工程114處、塘湖堰工程3.5萬(wàn)處，以及分散分布的機(jī)電井。

4.1 潢川縣農(nóng)業(yè)初始水權(quán)的核算

以2020年為例，計(jì)算潢川縣農(nóng)業(yè)初始水權(quán)總量。

1）潢川縣農(nóng)田灌溉用水總量控制指標(biāo)的確定

2020年潢川縣年用水總量控制目標(biāo)為23 752萬(wàn)m3。本文以該指標(biāo)作為可分配水量進(jìn)行行業(yè)間分配（表1）。根據(jù)《潢川縣水資源綜合規(guī)劃》（2018）成果，將潢川縣用水總量控制指標(biāo)扣除其他行業(yè)用水量后得到農(nóng)業(yè)用水量控制指標(biāo)為18 062萬(wàn)m3。

根據(jù)《信陽(yáng)市水資源公報(bào)》和最新統(tǒng)計(jì)資料，潢川縣平均農(nóng)田灌溉用水量占農(nóng)業(yè)用水量的比例為90.55%。據(jù)此計(jì)算可知，潢川縣2020年農(nóng)田灌溉用水總量控制指標(biāo)為：18 062萬(wàn)m3×90.55%=16 355萬(wàn)m3。

表1 潢川縣用水總量控制指標(biāo)分解

2）潢川縣農(nóng)田灌溉需水總量預(yù)測(cè)

潢川縣農(nóng)田灌溉需水總量由實(shí)際灌溉面積和綜合灌溉用水定額計(jì)算得出。根據(jù)《河南省地方標(biāo)準(zhǔn)-農(nóng)業(yè)用水定額》計(jì)算50%灌溉保證率下各類作物在斗口以下的灌溉用水定額，然后結(jié)合作物種植結(jié)構(gòu)，以及斗口至水源處的渠系水利用系數(shù)，計(jì)算得到各灌區(qū)綜合灌溉用水定額。

由于各個(gè)灌區(qū)實(shí)際灌溉面積的資料不全，無(wú)法根據(jù)灌區(qū)實(shí)際灌溉面積和綜合灌溉定額計(jì)算其灌溉需水量。因此，根據(jù)各灌區(qū)有效灌溉面積和綜合灌溉用水定額計(jì)算各灌區(qū)總的灌溉需水量，將計(jì)算結(jié)果累加得到全縣的灌溉需水總量后，按照潢川縣農(nóng)田實(shí)灌率進(jìn)行折減，得到全縣的實(shí)際農(nóng)田灌溉需水總量。潢川縣有效灌溉面積5.71萬(wàn)hm2，計(jì)算得到各灌區(qū)累計(jì)灌溉需水總量為31 479.7萬(wàn)m3。據(jù)統(tǒng)計(jì)，潢川縣農(nóng)田實(shí)際灌溉比例在55.7%左右，因此得到實(shí)際灌溉需水量為：31 479.7萬(wàn)m3×0.557=17 534.2萬(wàn)m3。

3）農(nóng)業(yè)初始水權(quán)總量確定

潢川縣目前已發(fā)放取水許可的灌區(qū)共7處，按照灌區(qū)有效灌溉面積進(jìn)行折算后得到灌區(qū)的年許可水量，具體情況見(jiàn)表2。

由表2可知，鄔橋水庫(kù)灌區(qū)的農(nóng)田灌溉需水量超過(guò)了年許可取水量262.8萬(wàn)m3，其他6處灌區(qū)的農(nóng)田灌溉需水量均在批復(fù)的許可水量范圍內(nèi)。經(jīng)比較，潢川縣農(nóng)業(yè)灌溉用水總量控制指標(biāo)小于全縣的農(nóng)業(yè)灌溉需水總量，但二者相差有限?？紤]到縣域內(nèi)重點(diǎn)大中型灌區(qū)的農(nóng)田灌溉需水量均在年許可水量范圍內(nèi)，且有不小差距，為保證偏旱年份灌區(qū)的灌溉用水需求，有必要在農(nóng)業(yè)灌溉用水總量指標(biāo)的基礎(chǔ)上增加一部分水量。因此，將扣除鄔橋水庫(kù)灌區(qū)超許可水量部分后的農(nóng)業(yè)灌溉需水總量作為全縣的農(nóng)業(yè)初始水權(quán)總量，即17 271.4萬(wàn)m3。

表2 潢川縣大中型灌區(qū)取水許可水量

注 潑河灌區(qū)現(xiàn)狀有效灌溉面積1.62萬(wàn)hm2，其中涉及潢川縣有效灌溉面積0.95萬(wàn)hm2；鲇魚(yú)山灌區(qū)有效灌溉面積8.58萬(wàn)hm2，其中涉及潢川縣有效灌溉面積2.29萬(wàn)hm2。

4.2 縣域農(nóng)業(yè)初始水權(quán)分配

潢川縣行政區(qū)劃為4個(gè)街道、9個(gè)鎮(zhèn)、8個(gè)鄉(xiāng)、287個(gè)行政村。經(jīng)調(diào)查，潢川縣有效灌溉面積范圍內(nèi)受益行政村共259個(gè)。不同灌區(qū)受益鄉(xiāng)鎮(zhèn)及村組的耕地情況見(jiàn)表3。

表3 潢川縣各灌區(qū)主要受益鄉(xiāng)鎮(zhèn)及村組情況

最后，根據(jù)不同灌區(qū)受益鄉(xiāng)鎮(zhèn)及村組的耕地情況，將全縣各灌區(qū)的農(nóng)業(yè)水權(quán)分配至灌區(qū)受益村組[15]，然后將各受益村組分配的水權(quán)歸集至所屬鄉(xiāng)鎮(zhèn)，得到各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的農(nóng)業(yè)水權(quán)，并由村級(jí)協(xié)會(huì)負(fù)責(zé)村級(jí)內(nèi)部的水權(quán)分配，最終實(shí)現(xiàn)縣-鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）-村-用水戶4級(jí)農(nóng)業(yè)初始水權(quán)分配，結(jié)果見(jiàn)圖3。

圖3 潢川縣農(nóng)業(yè)初始水權(quán)分配結(jié)果

4.3 實(shí)例分析

本文以潢川縣為例，在區(qū)分灌區(qū)類型基礎(chǔ)上計(jì)算得到了潢川縣農(nóng)業(yè)初始水權(quán)總量，并完成了農(nóng)業(yè)初始水權(quán)在全縣4個(gè)街道、9個(gè)鎮(zhèn)、8個(gè)鄉(xiāng)及287個(gè)行政村的分配。該項(xiàng)工作于2020年11月完成，經(jīng)過(guò)1年多的實(shí)踐，取得了不錯(cuò)的成效：①自2019年以來(lái)，農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革區(qū)的選擇必須與高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)項(xiàng)目區(qū)相匹配。由于高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)項(xiàng)目區(qū)并不完全集中連片且任務(wù)下達(dá)時(shí)間不固定，導(dǎo)致各項(xiàng)改革工作無(wú)法按計(jì)劃進(jìn)行。完成本項(xiàng)工作后，高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)項(xiàng)目區(qū)一旦確定，水利部門(mén)即可在項(xiàng)目區(qū)內(nèi)開(kāi)展確權(quán)登記頒證等具體工作，實(shí)現(xiàn)了由“被動(dòng)”向“主動(dòng)”的轉(zhuǎn)變；②便于形成部門(mén)合力，一方面便于發(fā)展與改革部門(mén)盡早完成縣域內(nèi)農(nóng)業(yè)水價(jià)的核定和掌握改革底數(shù)，另一方面可為財(cái)政部門(mén)在核定獎(jiǎng)補(bǔ)標(biāo)準(zhǔn)和預(yù)算獎(jiǎng)補(bǔ)資金額度方面提供支撐；③依托縣鄉(xiāng)村三級(jí)農(nóng)民用水合作組織網(wǎng)絡(luò)實(shí)現(xiàn)縣-鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）-村-用水戶四級(jí)農(nóng)業(yè)初始水權(quán)分配，為完善節(jié)水獎(jiǎng)補(bǔ)制度體系創(chuàng)造了條件，方便獎(jiǎng)補(bǔ)政策落實(shí)和灌區(qū)水費(fèi)收繳，有效協(xié)調(diào)了改革相關(guān)方的利益關(guān)系。當(dāng)然，本文也有一些不足之處，一是農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革主要是針對(duì)農(nóng)田開(kāi)展的，對(duì)于林牧漁業(yè)用水本文并未過(guò)多涉及，而且由于灌區(qū)種植結(jié)構(gòu)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村組的灌溉面積等數(shù)據(jù)缺失，本文以潢川縣的種植結(jié)構(gòu)和確權(quán)耕地面積進(jìn)行水權(quán)核算，結(jié)果相對(duì)粗放；其次，由于縣級(jí)用水總量控制指標(biāo)是按照平水年來(lái)確定的，本文僅給出了相應(yīng)水平年的農(nóng)業(yè)初始水權(quán)量，對(duì)于偏旱或干旱年份，本文結(jié)果的適用程度如何，尚需進(jìn)一步的驗(yàn)證。

5 討論

農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，其重要特點(diǎn)是通過(guò)統(tǒng)籌建立各項(xiàng)機(jī)制來(lái)實(shí)現(xiàn)促進(jìn)農(nóng)業(yè)節(jié)水和保障工程良性運(yùn)行的作用。進(jìn)一步深化農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革，需要優(yōu)先處理好用水戶、政府部門(mén)、水管單位等多方利益。因此，明確各水權(quán)主體間的權(quán)責(zé)關(guān)系是十分必要的。當(dāng)前，水權(quán)尚未有一個(gè)“權(quán)威”的定義[28]，且學(xué)術(shù)界對(duì)于水權(quán)內(nèi)涵的界定也有不同的觀點(diǎn)，水資源使用權(quán)的層次結(jié)構(gòu)是各方關(guān)注的焦點(diǎn)所在。農(nóng)業(yè)水權(quán)是水權(quán)的下位概念，除了具有水資源區(qū)別于其他自然資源的循環(huán)可再生特征外，農(nóng)業(yè)水權(quán)制度的安排必須適應(yīng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展的需要[19]。鑒于上述特性，考慮到農(nóng)業(yè)的弱質(zhì)性，過(guò)分強(qiáng)調(diào)農(nóng)業(yè)水資源使用權(quán)層次結(jié)構(gòu)必將增加經(jīng)營(yíng)主體間用水協(xié)調(diào)和水權(quán)管理的難度，而農(nóng)業(yè)水權(quán)保持集體產(chǎn)權(quán)的性質(zhì)，適當(dāng)擴(kuò)大地方或經(jīng)營(yíng)者的權(quán)限，有助于充分發(fā)揮用戶農(nóng)業(yè)用水自治作用[29]，能夠更好地適應(yīng)當(dāng)前農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)方式不斷變化的形式[19,23]，不僅有助于強(qiáng)化農(nóng)民在水權(quán)制度安排中的作用和地位，還能激發(fā)水利工程管理單位維護(hù)工程良性運(yùn)行的主動(dòng)性和積極性，更便于政府部門(mén)落實(shí)農(nóng)業(yè)水價(jià)改革相關(guān)政策。

當(dāng)前，鑒于水權(quán)制度所特有的“情景依賴式非中性的嵌套性”特征[19]，過(guò)分強(qiáng)調(diào)將農(nóng)業(yè)初始水權(quán)細(xì)化分解至個(gè)人，并不一定比農(nóng)業(yè)水權(quán)制度保持一定的模糊性更加有效。有學(xué)者立足于縣域?qū)用嫣岢錾角饏^(qū)和平原區(qū)分別以小流域和縣為單元進(jìn)行農(nóng)業(yè)水權(quán)分配為宜，并結(jié)合具體案例給出了農(nóng)業(yè)水權(quán)分配結(jié)果[30]，也有學(xué)者考慮年季變化建議農(nóng)業(yè)水權(quán)采用動(dòng)態(tài)水權(quán)[8]。上述成果為單個(gè)灌區(qū)或行政區(qū)內(nèi)的農(nóng)業(yè)初始水權(quán)核算提供了很好地借鑒，但涉及水權(quán)分配時(shí)仍沿用逐級(jí)分配策略。如前述，對(duì)于縣級(jí)行政區(qū)內(nèi)存在較多灌溉工程類型且規(guī)模不一的情況，已有成果在協(xié)調(diào)用水戶、政府部門(mén)、水管單位等多方利益方面的可操作性將大打折扣。本文立足于縣域?qū)用?，兼顧灌區(qū)農(nóng)業(yè)水權(quán)分配體系，通過(guò)將縣級(jí)農(nóng)業(yè)初始水權(quán)按照灌區(qū)—受益村組—鄉(xiāng)鎮(zhèn)（及用水戶）次序進(jìn)行水權(quán)分配[15]，很好地協(xié)調(diào)了多方利益以及各用水主體間的公平用水權(quán)利，具有極強(qiáng)的操作性。

初始水權(quán)管理的目標(biāo)是控制許可用水量，而不是簡(jiǎn)單的用水量的分配。優(yōu)先完成以縣域?yàn)閱卧霓r(nóng)業(yè)初始水權(quán)分配，一方面便于掌握縣域內(nèi)農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革的底數(shù)和改革進(jìn)程，可為最嚴(yán)格水資源管理制度和節(jié)水型社會(huì)建設(shè)的量化實(shí)施提供支撐，另一方面便于農(nóng)業(yè)水價(jià)核定、獎(jiǎng)補(bǔ)資金發(fā)放和監(jiān)管、確權(quán)登記頒證等后續(xù)工作同步開(kāi)展。當(dāng)然，農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革是農(nóng)業(yè)節(jié)水工作的“牛鼻子”，本文僅就我國(guó)農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革實(shí)踐中如何合理分配灌區(qū)間農(nóng)業(yè)初始水權(quán)及細(xì)化分解灌區(qū)內(nèi)部農(nóng)業(yè)初始水權(quán)進(jìn)行分析，有針對(duì)性地提出了農(nóng)業(yè)初始水權(quán)核算及分配思路。對(duì)于縣域內(nèi)灌溉工程類型單一或普遍存在井渠結(jié)合灌區(qū)的情況，有待進(jìn)一步的實(shí)踐檢驗(yàn)。

6 結(jié)論

1）探索綜合政策性、實(shí)踐性和操作性的農(nóng)業(yè)水權(quán)核算及分配方案，可為農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革順利實(shí)施提供支撐。本文在簡(jiǎn)要梳理農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革重點(diǎn)工作基礎(chǔ)上，探索提出對(duì)改革中不過(guò)度依賴投資取得成效的改革任務(wù)和工作難點(diǎn)進(jìn)行提前謀劃的工作思路，在農(nóng)業(yè)初始水權(quán)核算及分配實(shí)踐中建議以縣域?yàn)閱卧w推進(jìn)。

2）提出基于現(xiàn)有水資源剛性約束制度的縣域農(nóng)業(yè)水權(quán)核算方法，兼顧灌區(qū)農(nóng)業(yè)水權(quán)分配體系，按照灌區(qū)-受益村組-鄉(xiāng)鎮(zhèn)（及用水戶）次序，將潢川縣各灌區(qū)的農(nóng)業(yè)初始水權(quán)分配至灌區(qū)受益村組及所屬鄉(xiāng)鎮(zhèn)，取得了不錯(cuò)的成效。

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Agricultural Water Price Reform: Accounting and Allocation of Initial Agricultural Water Rights at County Scale

QIU Xinqiang1,2, YANG Haochen1,2, ZHANG Yushun1, QIN Haixia1,2,LIU Qingyong3, WANG Yanping1,2, LU Zhenguang1

(1. Henan Provincial Water Conservancy Research Institute/Center of Efficient Irrigation Engineering and Technology Research of Henan Province, Zhengzhou 450003, China; 2.Henan Keda Water Conservancy Survey and Design Co., Ltd.,Zhengzhou 450003, China; 3. Huangchuan County Water Resources Bureau, Huangchuan 465150, China)

Due to the increased imbalance between water supply and water demand since the 1980s, especially the increase in agricultural water usage, China has undergone four stages in reforming agricultural water price since 2006: initial stage, in-depth pilot stage, comprehensive promotion stage, and policy classification stage. The focus of policy has also shifted from so-called “extensive” to “intensive”. From 2016 to 2020, over 28.7 million hectares of farmlands across the country have been reformed in the country. The comprehensive reform of agricultural water price is a systematic project, and this paper aims to explore a comprehensive, practical, and operational initial water rights accounting and distribution scheme for agriculture at county scale. The scheme can provide guidance for smooth implementation of the comprehensive reform of agricultural water price. We first provide a brief introduction to the current situation of the comprehensive reform of agricultural water price in China and then identify the key tasks in its implementation. An accounting method for the initial water rights of county agriculture is proposed based on the existing rigid constraint system of water resources. The initial agricultural water rights at the county level are allocated according to the priority-order of irrigation areas-beneficiary village groups-townships (and water users). Taking Huangchuan County as an example, the agricultural water rights of all irrigation areas in the county are allocated to the beneficiary villages and their subordinate towns. Completion of initial agricultural water right allocation in the county area is a priority as it not only helps to understand the base and reform process of the comprehensive reform of agricultural water price, but also facilitates follow-up reform work, such as the water-saving incentive mechanism. Our results can provide reference for comprehensive reform of agricultural water price in similar counties and regions and offer experience samples for the applied research of agricultural water right systems.

agricultural initial water rights; water price; agriculture; distribution of water rights

1672 - 3317（2023）04 - 0129 - 08

F303.4

A

10.13522/j.cnki.ggps.2022439

邱新強(qiáng), 楊浩晨, 張玉順, 等. 服務(wù)于農(nóng)業(yè)水價(jià)的縣域農(nóng)業(yè)初始水權(quán)核算及分配[J]. 灌溉排水學(xué)報(bào), 2023, 42(4): 129-136.

QIU Xinqiang, YANG Haochen, ZHANG Yushun, et al. Agricultural Water Price Reform: Accounting and Allocation of Initial Agricultural Water Rights at County Scale[J]. Journal of Irrigation and Drainage, 2023, 42(4): 129-136.

2022-08-04

河南省重點(diǎn)研發(fā)與推廣專項(xiàng)項(xiàng)目（212102110069）；河南省水利科技攻關(guān)計(jì)劃項(xiàng)目（GG201602，GG202238）；引江濟(jì)淮工程（河南段）工程科研服務(wù)項(xiàng)目（HNYJJHJSFWKY-2021002）

邱新強(qiáng)（1985-），男。碩士，主要從事農(nóng)業(yè)節(jié)水與水資源研究。E-mail: qxqlcl@126.com

責(zé)任編輯：趙宇龍