涂洪偉

（長春金融高等?？茖W校，吉林 長春 130124）

近年來，為了滿足人民日益增長的高等教育需求，高校辦學規(guī)模和招生規(guī)模不斷擴大，在校人數激增，高校面臨著現(xiàn)有教育資源與日益增長的學生數量不匹配的挑戰(zhàn)，一些高校開始籌備新校區(qū)建設。但在實施過程中，許多高校都面臨著新校區(qū)建設資金相對緊缺的困境。明確新校區(qū)建設資金籌措的發(fā)展態(tài)勢，合理分析存在的問題，因地制宜地選擇新校區(qū)建設的資金籌措方式，是保障高校新校區(qū)建設項目能夠如期順利實施的關鍵。

一、高校新校區(qū)建設資金籌措背景

（一）高?；ㄈ谫Y政策體系更加完善

國家和地方政策鼓勵高校依法多渠道籌措教育經費，以緩解高校事業(yè)發(fā)展和資金供給之間的矛盾，同時也強調了加強規(guī)范管理和嚴格監(jiān)控的重要性。2012年，財政部、教育部修訂《高等學校財務制度》，明確了高等學?？梢浴耙婪ǘ嗲阑I集資金”。教育部和財政部在《關于進一步完善高等學校經濟責任制加強銀行貸款管理切實防范財務風險的意見》中也要求“誰貸款誰負責”，明確了財務風險防范的主體責任。2016年，財政部下發(fā)《基本建設財務規(guī)則》，吉林省政府配套下發(fā)《吉林省基本建設財務管理暫行辦法》，規(guī)范基建財務行為，嚴格控制貸款規(guī)模，建立項目規(guī)劃、貸款審批、債務情況動態(tài)監(jiān)控機制，提高資金使用效率。這些文件的實施為高校新校區(qū)建設融資依法合規(guī)運行提供了政策保障和約束機制，有效增強了基建資金籌措的可操作性，使之更加規(guī)范透明。

（二）高校基建融資渠道更加多元

目前，高?；ㄙY金籌措模式呈多元化發(fā)展，除了傳統(tǒng)的事業(yè)基金、事業(yè)收入、財政撥款、社會捐贈和銀行貸款等方式以外，還出現(xiàn)了BOT、TOT、PPP、融資租賃、資金置換和地方政府專項債等項目式資金籌措方式。這些融資方式通常不納入地方財政預算，但需要地方政府承擔擔保責任，并被納入還債責任范圍。高?；ㄈ谫Y渠道的多元化發(fā)展有利于增強高校辦學自主權、改善高校辦學成本結構、提高辦學質量與效益。

（三）高?；ㄈ谫Y監(jiān)管體系更加成熟

為建立健全的政府性債務風險應急處置工作機制，2014年國務院出臺《關于加強地方政府性債務管理的意見》，2016年吉林省人民政府出臺了《關于進一步加強政府性債務管理的實施意見》，確立了“依法舉債、分清責任、規(guī)范管理、防范風險和穩(wěn)步推進”的基本原則，形成了加快建立規(guī)范的政府舉債融資機制、對政府債務實行規(guī)?？刂坪皖A算管理、推進融資平臺公司轉型、建立債務風險預警和應急處置機制，以及完善債務報告和公開制度等工作任務。系列制度文件的出臺明確了地方政府債務職責劃分和風險處置流程，使之有法可依，有章可循。同時，利用地方政府性債券管理系統(tǒng)等措施和手段，強化對高?；ㄈ谫Y債務的統(tǒng)計和動態(tài)監(jiān)控，將其納入地方政府全區(qū)債券支出月報，聘請第三方機構對高?；ㄈ谫Y債券進行信息披露、信用評級和實施方案總體評價，形成預警常態(tài)化的長效機制，提高地方政府對高校債券的監(jiān)管力度，夯實風險控制根基。

二、高校新校區(qū)建設資金籌措模式對比分析

（一）傳統(tǒng)資金籌措

高校傳統(tǒng)的融資渠道包括事業(yè)基金、事業(yè)收入、財政撥款、社會捐贈和銀行貸款等。［1］其中，事業(yè)基金和事業(yè)收入的資金來自于學校內部，來源穩(wěn)定，融資成本低，風險小，無利息和融資費用。然而，這部分資金與學校需要建設新校區(qū)所需的短時間內大規(guī)模增長的融資需求不相符，不能夠解決燃眉之急。另外，學校內部資金首先需要保障正常的教學科研活動等，如果大量用于新校區(qū)建設，就會使得辦學空間的拓展與穩(wěn)定可持續(xù)辦學間產生資金使用矛盾，從而陷入兩難之境。財政撥款、社會捐贈和銀行貸款等外源性融資來源分別是政府、社會及金融機構，能夠滿足短時間大量融資的需求，避免占用學校正常的辦學經費，同時，融資成本和風險相對較低。但是，財政撥款的逐級審批、社會捐贈的多方爭取以及銀行貸款的限期本息償還風險等，都是傳統(tǒng)外源性融資方式的隱憂。高校是非營利事業(yè)單位，如果過度依賴銀行貸款，極有可能造成財務失衡、資金鏈斷裂，乃至新校區(qū)建設停工爛尾的惡果。

（二）項目式資金籌措

1.BOT和TOT模式

BOT（Build-Operate-Transfer，建設—經營—轉讓）是高校與投資企業(yè)簽訂特許權協(xié)議，由投資企業(yè)負責新校區(qū)項目的投融資和建設維護，并在特許經營期限內經營管理該項目，收回投資并獲利，特許經營期滿后，項目無償交還給高校。高校新校區(qū)包括食堂、超市、學生宿舍、醫(yī)院、體育館以及國際合作辦學等項目都具有較高收益，可以采用這種融資方式。［2］TOT（Transfer-Operate-Transfer，移交—經營—移交）是高校在一定期限內將新校區(qū)建成后的部分場所的產權或經營權移交給投資企業(yè)進行運營管理，投資企業(yè)按照合同一次性支付租金，高校利用租金進行新項目的建設，合同期滿后，這些場所再移交回高校。這種方式可用于教學樓和行政樓等沒有經營效益的場所。

2.PPP模式

PPP（Public-Private Partnership，政府—社會資本合作）指政府等公用部門與社會資本就公共產品或項目建設形成的利益共享和風險共擔的長期伙伴關系。［3］政府等公共部門發(fā)起公共產品或公益項目建設，通過特許經營權、合理定價、財政補貼等手段，促進社會資本發(fā)揮資金、技術和管理等方面的優(yōu)勢，成立特定項目公司（SPV），實施統(tǒng)籌協(xié)助和監(jiān)管，保證項目建設的高質高效。高校新校區(qū)PPP項目建設受政策環(huán)境、運營建設、金融法律等多方面因素影響，是一種較新也較為復雜的模式。

3.融資租賃和資產置換模式

融資租賃是由出租人出資購買高校新建設過程中所需的租賃物件并租給學校使用，學校定期支付租金。租賃期內，出租人擁有租賃物件的所有權，學校擁有使用權，租賃期滿融資租賃合同履行完畢后，學校擁有對租賃物件的所有權。資產置換是指高校通過對存量資產進行轉讓出租等形式來籌措新校區(qū)建設資金，老校區(qū)置換的形式比較常見。另外，也可以是固定資產、設備設施，乃至無形資產等。

高校新校區(qū)建設項目式融資以新校區(qū)建設為特定融資項目，以其建成后的資產價值和凈現(xiàn)金流量作為資金償還來源，引入市場化機制吸引融資，解決了建設資金不足的問題，社會投資者獲得高校新校區(qū)項目的特許經營權和長期穩(wěn)定收益。但同時也要看到存在的問題：一是新校區(qū)建設融資一般需要政府、高校、投資方等多方參與，復雜的融資協(xié)議、高額的咨詢顧問費用、額外的建設管理費用等，使融資成本和風險較高。二是社會投資追求成本最小化和利益最大化，與學校公益性屬性之間存在著本質差別，因此，不可避免地存在著天然的利益沖突。高校收費有嚴格限制，不可能隨著建材人力成本上漲、金融利率上浮等市場性因素的變化而隨意調整，社會投資者可能會面臨收不抵債、虧損破產等風險，項目建設后期管理維護矛盾升級，會影響建設質量和高校辦學秩序。三是高校以新校區(qū)項目進行融資占用了學校的創(chuàng)收渠道，勢必會擠占和壓縮學校的事業(yè)收入，在實施過程中也存在著較多制約因素和難題。

（三）高校專項債的資金籌措模式

地方政府債券是指有財政收入的地方政府及地方公共機構根據信用原則、以承擔還本付息責任為前提而籌集資金的債券，一般用于交通、通訊、住宅、教育、醫(yī)院和污水處理系統(tǒng)等地方性公共設施建設。［4］通常來說，按照資金用途和償還資金來源來看，地方政府債券主要分為一般債券和專項債券，地方政府專項債券是地方政府債券的種類之一。地方政府專項債券可分為普通專項債券與項目收益專項債券兩種。高校新校區(qū)建設一般通過申請項目收益專項債券完成建設資金的籌措。

與上述資金籌措模式相比，高校專項債券具有如下優(yōu)勢：第一，提高高校建設效率。高校專項債券資金數額大、期限長、利率低，操作方便，高校全流程參與項目建設，有利于高校新校區(qū)全方位建設。第二，降低高校融資風險。高校專項債券是政府在一定額度下發(fā)行的，發(fā)行的規(guī)模受到控制，這提高了高校融資方式的規(guī)范性，降低了高校的融資風險。第三，高校專項債券的使用成本較低。其發(fā)行使用期限長，付息頻率低且到期一次性償還本金，與銀行貸款及其他融資等方式相比還款壓力較小。［5］

三、高校專項債券的申辦程序

（一）高校專項債券發(fā)行的基本原則

1.經濟效益原則

高校以優(yōu)質的學科專業(yè)設置、優(yōu)美的校園環(huán)境和完備的教學設備等增強招生吸引力，增加學費收入，擴大各類經營服務收入。高校要立足地方經濟發(fā)展站位，充分利用政策優(yōu)勢，努力改善辦學環(huán)境，提升校園環(huán)境品質，增強學校聲望和影響力，提升服務社會能力，促進地方經濟發(fā)展，從而提升學校融資發(fā)展的可行性和必要性。［6-7］同時，要建立籌融資項目經濟責任制，強化籌融資管理，降低籌融資風險，促進籌融資健康有效開展。

2.融資適度原則

高校要根據新校區(qū)實際建設需求和貸款償還能力來進行融資，融資規(guī)模不應盲目擴大。要綜合考慮學校招生人數的發(fā)展趨勢、學費收入和財政補貼收入的增長情況等多方面因素的影響，認真研究學校的財務狀況。同時，應增強資金市場風險防范意識，強化資金運用能力，科學合理地規(guī)劃融資規(guī)模。

3.綜合發(fā)展原則

高校新校區(qū)建設的根本目標是為了改善教學科研環(huán)境，保障學科專業(yè)建設，提升人才培養(yǎng)水平。因此，學校要平衡經濟效益、社會效益，以保證可持續(xù)發(fā)展為前提，對新校區(qū)建設融資項目進行科學的發(fā)展規(guī)劃和可行性、必要性評估。同時，對新校區(qū)各種資源資料設備的采購要嚴格審查監(jiān)督，確保所購即所需，分清輕重緩急，確?？茖W有序，避免盲目重復建設，保證每一分錢都花在刀刃上。

（二）高校專項債券的申辦流程

高校新校區(qū)建設適合申請地方政府債券中的高校專項債券。這種債券原則上是以項目收益歸還債券本息。因此，保證項目收益能夠滿足融資平衡是申請的關鍵。債券資金專賬核算、專款專用，不得截留、擠占和挪用。申請專項債券資金的項目主管部門和單位按項目編制收支預算總體平衡方案和分年平衡方案，確保項目全生命周期各年度收支平衡，保證擬發(fā)債項目符合專項債券發(fā)行使用標準要求。各級財政部門根據各高校上報的高校專項債券項目，認真篩選擬發(fā)債項目，匯總形成地方政府債務管理信息系統(tǒng)項目庫，履行完善擬發(fā)債項目的立項、批復及其他必要前置審批手續(xù)，形成擬發(fā)行專項債券項目的儲備。同時，提前做好擬發(fā)債項目的信息披露材料準備，聘請會計師事務所和律師事務所開展項目評審，將評審結果報送省財政廳。省財政廳對于評審后能夠達到收益覆蓋倍數要求的項目，將在各地限額空間內給予優(yōu)先安排，以確保盡早發(fā)行。

（三）高校專項債券的償還方式

高校償還地方政府債一般以事業(yè)收入、財政補助收入以及舊校區(qū)處置等為還款基礎。還款方式通常包括等額還款法、平滑曲線還款法和階梯式還款法等。假設學校發(fā)債為N 萬元，還款期限為M年，等額還款法的每年還款比例相同，都為總發(fā)債金額的100/M%。假設還款期限為10年，等額還款法每年還款10%，即每年還款N/M萬元。平滑曲線法的還款比例呈平滑上升的趨勢，假如還款期限為10 年，則各年還款比例可以分別按照5%，6%，7%，8%，9%，10%，11%，12%，13%，19%的比例逐年上升。階梯式還款法可以將還款年限分為若干個階段，各階段的還款比例相同，不同階段間逐級遞增。同樣以還款時間為10年為例，前3年可以設定還款比例為8%，第4—6年還款比例為10%，第7—10年還款比例為11.5%。這3種還款計劃方案各有利弊，各高校可以根據各自的財政情況選擇合理的方式。受高校招生人數、學費標準和財政補貼收入等因素影響，因項目對應的部分專項收入暫時難以實現(xiàn)，不能償還到期債券本金時，可在專項債務限額內發(fā)行專項債券周轉償還，項目收入實現(xiàn)后予以歸還。

四、提高高校專項債券使用效益的對策建議

（一）完善高校內部管理體系

完善包括內部控制體系、風險評價體系、監(jiān)督檢查機制和獎懲評價機制在內的高校內部管理體系。一是建立和完善高校內部控制體系。以內控體系為框架，確保校內各類事務運行的合規(guī)性，提高財務運行效率，監(jiān)督資金流向，規(guī)范項目審批，間接提升資金的使用效率。二是建設良好的風險防范機制。合理設定風險控制目標和指標，確定最高償債額度和還款時限，對償債風險進行量化控制，及時預警識別盲目擴建和過度舉債的苗頭，同時強化會計核算，評估財務資金管理水平。三是強化內審監(jiān)督機制。建立獨立的內部審計部門，明確內部審計的責任和工作范圍，定期公布結果，接受大眾監(jiān)督。四是建立獎懲評價機制。將評價結果與相關責任人的績效、職務職稱晉升等掛鉤，以激勵和規(guī)范內部管理行為。

（二）推進新校區(qū)高質量建設

高校新校區(qū)建設應形成“抓管理、降成本、挖潛力、增效益”的優(yōu)質建設管理氛圍。一是工程質量高品質管理。選用高科技、耐用、經濟、環(huán)保的建筑材料和設施，實行全過程、全方位的強化管理和監(jiān)督，及時發(fā)現(xiàn)問題并提出合理質疑，采取有針對性的措施，科學組織，有效調配，合理控制，確保新校區(qū)建設工程低價優(yōu)質。二是建設資金精細化管理。將當前的債務化解任務與學校事業(yè)長遠發(fā)展需求相統(tǒng)一，科學規(guī)劃財務支出，提高學校財務資金的使用效率，降低經營成本，增強項目的盈利和償債能力，提高項目的風險承載能力。三是資源配置最優(yōu)化管理。在保證正常教學和科研秩序的前提下，高?？稍谡咴试S的范圍內將閑置或利用率不飽和的高科技大型設備、場地和房屋等進行共享、出租、置換，盤活存量資源，提高資源利用率和資源性收入。

（三）拓展多種融資渠道

積極爭取中央和地方財政專項資金，拓展辦學收入和來源。提升辦學質量是學校的生命線，內涵建設是根本。學校應潛心立德樹人，挖掘發(fā)展?jié)摿?，著力打造?yōu)勢項目和特色學科專業(yè)，廣泛爭取政府在教育改革、教學研究等方面的投入，積極爭取重大項目支持，彌補財政撥款投入的不足。同時，可以廣泛發(fā)動師生校友，拓寬社會捐贈渠道，通過冠名等方式為新校區(qū)建設項目定向籌集建設經費。另外，努力提高學校的自主創(chuàng)收能力，通過教育收費、銷售和經營收入、科研成果轉化等方式保證學校事業(yè)收入穩(wěn)步持續(xù)增長。