仲繼銀 羅紅

夯實國企董事會治理機制，可以一方面通過忠實義務的強化，遏止和懲罰董事和高管主觀故意性的錯誤行為，另一方面通過勤勉義務標準和商業(yè)判斷準則的合理應用，為國企董事和高管的疏忽大意性失誤提供保護，為創(chuàng)新行為和企業(yè)家精神保駕護航

2023年4月，國務院辦公廳印發(fā)《關于上市公司獨立董事制度改革的意見》，其中對國有控股上市公司獨立董事的諸多方面作出具體規(guī)定。如：董事會中外部董事（含獨立董事）應當占多數(shù)、建立全部由獨立董事參加的專門會議機制和完善獨立董事履職評價制度等。這些也正是通過國有企業(yè)改革三年行動，國企董事會“應建盡建”任務基本完成后，提升治理有效性所要解決的問題、推動國企董事會實際運作到位所要面臨的挑戰(zhàn)。

當前國企改革的核心內(nèi)涵和關鍵挑戰(zhàn)

中國國企改革是一個不斷試驗和探索的過程。1980年代的國企改革，是企業(yè)內(nèi)部管理體制上的改革，是一種內(nèi)部管理結構和激勵機制的變化。1990年代開始的公司化改制，帶來了國企行為的一些實質性變化，從行政機構附屬物逐漸變成市場經(jīng)濟中的競爭主體。

以公司化改制和現(xiàn)代企業(yè)制度建設為主要內(nèi)容的國企改革，特別是2015年《中共中央?國務院關于深化國有企業(yè)改革的指導意見》、2017年《國務院辦公廳關于進一步完善國有企業(yè)法人治理結構的指導意見》，以及2021年中央和有關部門出臺的《關于中央企業(yè)黨的領導融入公司治理的若干意見（試行）》《國有企業(yè)公司章程制定管理辦法》和《中央企業(yè)董事會工作規(guī)則（試行）》等，為企業(yè)的治理體系建設和治理能力提升提供了規(guī)范和操作指引。2022年國企改革三年行動完成后，董事會等現(xiàn)代公司內(nèi)部治理機制進入到了幾乎所有的國企。

在內(nèi)部管理改革和公司化改制完成后，當前國企改革的核心內(nèi)涵和關鍵挑戰(zhàn)，是構建國有資本管理體制和國有公司治理機制之間激勵相容的一套制度體系、運行模式和行為方式。要讓公司化后的國企像市場化的公司那樣運作，并在公平的市場競爭中發(fā)展和壯大。這需要從國資管理到企業(yè)行為，都要把現(xiàn)代公司治理原則和機制落到實處。

從基礎規(guī)則上夯實董事會治理機制

在董事會“應建盡建”后，進一步完善董事會結構、夯實董事會治理機制成為完善公司治理的主要任務。公司制企業(yè)將管理權賦予董事和職業(yè)經(jīng)理人之后，需要防范董事和職業(yè)經(jīng)理人的行為不忠和瀆職。有效的“忠實義務”“勤勉義務”的責任追究和“商業(yè)判斷準則”適用，保證董事和經(jīng)理對股東負責，同時有足夠的自主權和擔當去經(jīng)營管理公司。

就國企內(nèi)部治理來說，夯實董事會治理機制，需要解決的一個問題是公司管理模式的行政化和高管的“政府官員化”，及其中存在的一些與懶政、怠政官員同樣的“為官不為”問題。通過公司治理基礎規(guī)則上的忠實、勤勉義務標準和商業(yè)判斷準則應用，可以在一定程度上解決國企的“為官不為”問題，同時可以在國企改革和發(fā)展中所出現(xiàn)問題的處理上，有效落實“三個區(qū)分開來”原則。

夯實國企董事會治理機制，可以一方面通過忠實義務的強化，遏止、懲罰董事和高管主觀故意性的錯誤行為，另一方面通過勤勉義務標準和商業(yè)判斷準則的合理應用，為國企董事和高管的疏忽大意性失誤提供保護，為創(chuàng)新行為和企業(yè)家精神保駕護航。

有關董事和高管利用公司機會的問題，可能是公司治理和董事忠實義務、公平交易義務中最難判斷與有效解決的難題之一。缺乏對利用公司機會行為的有效控制，是中國公司董事會、職業(yè)經(jīng)理人制度發(fā)展不起來的一個重要原因。

屬于“偷懶”和“工作不努力”性質的違反勤勉義務的行為，可以通過一些公司自律和市場化的辦法，如考評、升遷和解聘等來解決。需要注意的是，過度和不適當?shù)靥岣叨虑诿惚M責標準也會帶來一種風險：因縮小了可選董事范圍而降低了公司治理的質量。不過，真正的危險是董事責任標準的不清晰。

在有效運用國際通行的現(xiàn)代公司治理原則和準則的同時，國企還要像《關于上市公司獨立董事制度改革的意見》所提出的，“健全具有中國特色的國有企業(yè)監(jiān)督機制，推動加強紀檢監(jiān)察監(jiān)督、巡視監(jiān)督、國有資產(chǎn)監(jiān)管、審計監(jiān)督、財會監(jiān)督、社會監(jiān)督等統(tǒng)籌銜接，進一步提高國有控股上市公司監(jiān)督整體效能”。

推動國企董事會運作真正發(fā)揮作用

形式上建立董事會并不難，難的是董事會能在實際運作中真正發(fā)揮作用。國企董事會要有效運作，構建好董事會、推行外部董事會議制度、董事會自我評估三方面很重要。

構建好董事會

《關于上市公司獨立董事制度改革的意見》提出：國有控股上市公司要落實“兩個一以貫之”要求，充分發(fā)揮黨委（黨組）把方向、管大局、保落實的領導作用，支持董事會和獨立董事依法行使職權。在“兩個一以貫之”的原則下，國企董事會的職責定位是“定戰(zhàn)略、作決策、防風險”，定戰(zhàn)略居于首位。戰(zhàn)略制定既是董事會的基本職責，也是董事會所能扮演的最能為公司增加價值的角色。董事會要在遵守規(guī)則類問題（檢查公司的過去和現(xiàn)在）和戰(zhàn)略決策類問題（塑造公司的未來）之間均衡使用時間和精力。董事會的職責中，績效要比合規(guī)更為重要，沒有績效公司就沒有存在的價值。國企所有權集中，誰負主要責任的問題清晰，這可以帶來優(yōu)勢，包括戰(zhàn)略選擇上的堅定性和獨特性，以及風險控制上更強的動力。另一方面，可能會忽視環(huán)境變化，導致公司戰(zhàn)略過時和組織僵化，給公司帶來災難性后果。公司治理和董事會的質量決定著一個企業(yè)是被集中所有權的缺陷所束縛，還是有效地發(fā)揮集中所有權的優(yōu)勢。

不存在“一個型號適應全體、放之四海而皆準”的公司治理模版。每個董事會必須根據(jù)其自身所處環(huán)境制定公司戰(zhàn)略、控制其業(yè)務。就目前國企董事會治理有效性來說，以下兩點尤為重要。

其一，戰(zhàn)略性地招募合適的董事，防范代表性董事會的弊端。董事會要保持獨立性，要盡可能避免簡單接受股東推薦董事人選的狀況，也要盡可能減少內(nèi)部人在董事會中的比例。有作為純粹股東之外利益的股東，會干擾公司戰(zhàn)略制定偏離最優(yōu)目標；有純粹董事之外利益的董事，也會影響董事會戰(zhàn)略職責的有效發(fā)揮。戰(zhàn)略性董事會中要盡可能減少與公司有純粹股東、董事之外利益關系的人。“代表性董事會”削弱了董事會的整體性，使董事會變成各方面進行談判和利益博弈的場所。企圖通過代表性的董事會構成安排，來事前制衡董事權力行使中的偏袒行為，實際是得不償失的。一方面，這些“代表”很容易被收買，未必真能“代表”。另一方面，這樣做導致董事會制度功能上的本末倒置，失去了董事會作為公司制企業(yè)實現(xiàn)“集中管理”的工具的價值，得到了一個吵架而不是理性地討論、分析問題和戰(zhàn)略決策的董事會。

其二，以能力和知識為基礎構建董事會，董事要運用自己的專業(yè)判斷。通盤考慮每一位董事的專業(yè)和知識背景，使董事會作為一個整體擁有理解整個產(chǎn)業(yè)、進行公司治理以及對組織的設計和管理作出貢獻、把握公司經(jīng)營的能力。識別所需要的知識領域，包括經(jīng)營戰(zhàn)略、管理人員開發(fā)、技術、組織設計、變革管理、財務、政府事務、經(jīng)濟法和國際經(jīng)驗等?？梢圆捎脤I(yè)矩陣的方法來思考這一問題——董事會成員在一個軸、關鍵的專業(yè)知識領域在另一個軸。畫出這一矩陣后，可以發(fā)現(xiàn)董事會的專業(yè)才能缺口，據(jù)此指導董事選聘。同時，注意董事背景的多樣化。建立一個背景多樣化的董事會，可以提高董事會決策的質量，避免“思維共振”的風險。

現(xiàn)代公司的規(guī)模、復雜性迫使董事在很大程度上要依賴其他董事或高級主管、職員、專家以及董事會的專門委員會。除非存在可疑的情形或不同尋常的事實，使得不作進一步查證顯得非常不合情理，董事和高級主管沒有義務對他們所依賴的信息、報告、陳述等進行親自調(diào)查和求證。一般而言，董事可以依賴由負責任的公司高級職員、顧問或者董事會委員會準備的信息、意見、報告或者陳述。但是，如果一位董事自身所擁有的對有關事務的專業(yè)知識，足以使這種依賴成為不合理和沒有根據(jù)，那么該董事就不能被認為是在真誠地行事，就要承擔責任。

推行外部董事會議制度

《關于上市公司獨立董事制度改革的意見》提出，上市公司董事會中獨立董事應當占三分之一以上，國有控股上市公司董事會中外部董事（含獨立董事）應當占多數(shù)；國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機構要加強對國有控股上市公司獨立董事選聘管理的監(jiān)督。提高董事會的獨立性、更多獨立人士出任董事的現(xiàn)代做法，是從早期以大股東和經(jīng)理人為主導的董事會實踐中逐漸發(fā)展出來的：獨立董事會是在與大股東董事會、經(jīng)理人董事會的競爭中勝出的現(xiàn)代公司治理最佳實踐。因為利益沖突的存在，大股東和經(jīng)理人都不是董事——全體股東利益看護人的最合適人選。大股東、經(jīng)理人都有強烈的通過制造虛假信息而牟利的動機（前者是股份高位套現(xiàn)，后者是獎金和股票期權兌現(xiàn)），這種可以利用公司控制權獲取巨額私人收益的誘惑，使他們很難保持對全體股東利益的忠心。

良好治理的一個重要基石，是不存在利益沖突的外部董事占董事會成員的絕大多數(shù)。但這一基石的作用可能會被董事會中的內(nèi)部人所消解，特別是在董事長為執(zhí)行董事、事實上是首席執(zhí)行官的情況下。解決這一問題的一種做法是從外部董事中任命一位領導董事/首席外部董事，負責外部董事們作為一個整體發(fā)揮作用?！蛾P于上市公司獨立董事制度改革的意見》提出，“建立全部由獨立董事參加的專門會議機制，關聯(lián)交易等潛在重大利益沖突事項在提交董事會審議前，應當由獨立董事專門會議進行事前認可?！边@意味著，要推廣獨立董事專門會議機制。

一般情況下，只有在沒有執(zhí)行層在場的情況下，外部董事們才會討論經(jīng)理繼任人選、首席執(zhí)行官績效等敏感問題。公司要給外部董事們提供沒有執(zhí)行層在場的會面機會。應該每年至少召開一次外部董事會議，由首席外部董事主持，公司要為會議提供充分的信息和資料。華潤集團在章程六十一條明確規(guī)定，每年至少組織召開一次外部董事工作會議。

最近幾年，優(yōu)秀公司董事會推行起外部董事“執(zhí)行會議”，只有外部董事才能參加，在正式董事會會議之前或之后召開，就董事會將要討論的問題交換看法，討論他們的應對措施、他們認為以后需要特別注意的問題。從一年幾次外部董事會議，發(fā)展到幾乎每次董事會會議前后都要召開外部董事執(zhí)行會議，是外部董事作為一個整體發(fā)揮作用方式的進步。外部董事會議安排在董事會會議之前還是之后，各有利弊。之前召開，可以幫助提高外部董事們對董事會會議的參與深度，讓他們多一個機會提出需要在董事會會議中增加的議題，但是沒有機會去深入探討董事會會議中提出的問題。之后召開，可以克服這一缺點，但會有另外一個缺點：董事會會議開完之后，董事們可能急著離開，從而影響會議效果。因此有些公司覺得，有必要在董事會會議之前和之后，各召開一次外部董事執(zhí)行會議。特別值得注意的是，應該把會議討論的結果迅速、準確地傳達給公司管理層。這樣既保持了外部董事們討論的私密性，又能讓管理層了解外部董事們的觀點。討論的結果和信息對管理層改進工作有幫助，管理層就會逐漸適應、接受直至積極支持外部董事執(zhí)行會議這一機制。

通過自我評估改進董事會績效

《關于上市公司獨立董事制度改革的意見》提出，“完善獨立董事履職評價制度，研究建立覆蓋科學決策、監(jiān)督問效、建言獻策等方面的評價標準，國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機構加強對國有控股上市公司獨立董事履職情況的跟蹤指導?！豹毩⒍碌穆穆氃u價，絕不僅是一個獨立董事制度的問題，而是涉及整個董事會的公司治理有效性評價問題。作為提高董事會獨立性的一種有效手段，獨立董事是在董事會的有效運作中發(fā)揮作用的。獨立董事的履職評價要在董事會的運作、公司治理有效性評估中進行。為什么要進行公司治理有效性評估？因為公司治理不僅是一套制度規(guī)范、機制設計，更是有關方面負責任的行為，需要實時檢測其實際運行情況。包括董事履職評價在內(nèi)的董事會績效評估，是保證公司治理落到實處的一個有效手段。

在評估之前，首要的是在董事會內(nèi)部就如何提高公司治理、績效水平進行討論。全體董事一起討論他們自身在董事會會議、委員會運作、評估公司項目、評估經(jīng)理層、提出重要問題以及在需要時勇敢地站出來扭轉局勢等方面，履行董事職責的情況如何。

董事會績效評估中，要討論董事會良好運作的標準是什么，要回答什么是董事會最佳做法？比照這些最佳做法，檢查自身董事會運作情況，如會議頻率、長度、議程安排、信息流、委員會設置和董事會-管理層關系等。要把如下問題納入考慮：董事會的獨立性、監(jiān)控風險的能力、平衡各種利益相關者利益的能力、應對潛在危機的能力、董事之間及董事會與經(jīng)理層之間協(xié)同工作的能力。

因為個性、背景、資歷等方面差異的影響，評估每位董事對公司和董事會的貢獻可能很難，需要開發(fā)標準化的董事會成員績效評估方法。評估一個董事績效的最合適人選是董事會中的其他董事，要建立一個董事之間相互評估并提供反饋意見的流程。董事評估標準中應該包括：能否很好地理解公司戰(zhàn)略、能否對影響公司的當前事態(tài)和問題保持跟蹤和關注以及出席會議情況和對董事會討論問題的貢獻。

可以通過問卷調(diào)查進行董事會自我評估，董事們各自填寫評估問卷，然后集體討論和評估所得到的結果。如果股東和主要的投資者也被邀請?zhí)峁┰u估意見，這些資料要反饋到董事會，使董事會能夠得到多渠道的評價信息來源，以更好地討論其自身的績效。

董事評估結果幫助董事了解自身的長處與不足，以便有效提升個人能力，成為一個有效的董事。董事評估結果可以用于董事的提名、任免和職位調(diào)整。董事評估中，董事針對董事工作和董事會運作提出的意見和建議，是改進董事會工作和制定董事年度培訓計劃的重要依據(jù)。

目前中國只有極少數(shù)公司能夠做到規(guī)范的董事會自我評估（包括請中介機構）。對董事會績效評估的興趣，更多的是來自集團、母公司，因為怕失控而對下屬子公司董事會進行評估。下一步應該積極推動上市公司、國企的董事會自我評估。

作者分別為中國社會科學院經(jīng)濟研究所研究員、中國林業(yè)科學研究院生態(tài)保護與修復研究所高級會計師。本文為中國社會科學院國有經(jīng)濟研究智庫“國有企業(yè)公司治理有效性評價”課題的階段性成果。