高明華

激發(fā)活力、提升效率是國有企業(yè)改革的重要目的，然而受制度契約不完全性的影響，加之國有企業(yè)對“三重一大”事項偏保守的界定，使得黨委會疲于應(yīng)付細小的日常經(jīng)營事項，對于“三重一大”事項的研究精力受限。同時，由于企業(yè)決策鏈條過長，內(nèi)耗嚴重，導(dǎo)致企業(yè)無法適應(yīng)隨時變化的外部環(huán)境，經(jīng)常錯失發(fā)展良機，這與提升企業(yè)的經(jīng)營效率相背離

近年來，國有企業(yè)深入貫徹“兩個一以貫之”，公司制改革取得歷史性突破，董事會建設(shè)進一步規(guī)范，在推進黨的領(lǐng)導(dǎo)融入公司治理、建立中國特色現(xiàn)代企業(yè)制度上取得了積極成效。然而，在制度優(yōu)勢向治理效能轉(zhuǎn)化，以及國有企業(yè)貫徹“兩個一以貫之”的過程中仍面臨著一定的現(xiàn)實約束，黨組織與董事會、經(jīng)理層等治理主體之間的關(guān)系尚未厘清，權(quán)責(zé)界面、決策機制尚未清晰界定，黨組織更多是“嵌入”法人治理結(jié)構(gòu)，而非真正“融入”公司治理。這可能使得黨組織與現(xiàn)代企業(yè)制度中的其他治理主體產(chǎn)生矛盾，難以充分發(fā)揮法人治理制度設(shè)計時所賦予的重要功能，使國有企業(yè)存在福利損失，難以達到治理效能的最優(yōu)化。

黨的領(lǐng)導(dǎo)融入公司治理的現(xiàn)狀

基于對能源行業(yè)８家不同類別國有企業(yè)的調(diào)研，我們發(fā)現(xiàn)目前所有類型的國有企業(yè)從形式上都實現(xiàn)了黨的領(lǐng)導(dǎo)嵌入公司治理，以及黨委會、董事會和經(jīng)理層的交叉任職（見表）。從董事會設(shè)置上看，除了某分公司因不是獨立法人不需要設(shè)置董事會外，其他７家國有企業(yè)均設(shè)置了董事會；董事會決策事項（如經(jīng)營計劃、投融資方案、機構(gòu)設(shè)置、高級管理人員選擇等）都先由黨委會前置研究，也有部分事項經(jīng)黨委會前置研究后授權(quán)給經(jīng)理層進行決策。從董事會構(gòu)成上看，上市公司董事會構(gòu)成較合理，設(shè)置了1/3及以上的獨立董事，多數(shù)公司的外部董事（含獨立董事）在董事會中已占多數(shù)；非上市公司董事會中內(nèi)部董事與外部董事數(shù)量無明顯差距，但幾乎都未設(shè)置獨立董事。

從黨委會與經(jīng)理層的交叉任職情況看，幾乎所有類型國有企業(yè)的黨委會與經(jīng)理層人員均高度重疊；海外上市公司與實行市場化選聘經(jīng)理人的國有企業(yè)中，有較大比例的非黨員高管，為了保證決策的可行性，非黨員高管通?？闪邢h委會。從黨委會與董事會交叉任職情況看，所有國有企業(yè)的黨委書記均兼任董事長，這也是目前保證黨對國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)的重要手段之一；對于國有控股上市公司，由于受到股權(quán)多元化和上市準則的約束，黨委會與董事會交叉任職程度較低，通常僅董事長和總經(jīng)理（均為執(zhí)行董事）兼任黨委職務(wù)；對于國有獨資或國有全資公司，董事會中執(zhí)行董事占比很大，與黨委會交叉任職程度也相對較高；對于國有控股的混合所有制企業(yè)，根據(jù)中小股東性質(zhì)的不同，董事會與黨委會的交叉程度也有所不同?？傮w而言，各類型國有企業(yè)黨委會與董事會交叉任職程度遠低于黨委會與經(jīng)理層交叉任職的程度。

國有企業(yè)面臨的現(xiàn)實問題及后果

契約不完全性下的決策內(nèi)容模糊。決策內(nèi)容模糊是指企業(yè)面臨某一決策事項時，難以明確劃分決策主體。在國有企業(yè)實踐中，議事規(guī)則和權(quán)責(zé)清單是企業(yè)各治理主體進行決策的依據(jù)，清晰明確的權(quán)責(zé)界定是實現(xiàn)“兩個一以貫之”的基礎(chǔ)。目前，調(diào)研企業(yè)均制定了“三會”議事規(guī)則和權(quán)責(zé)清單，但權(quán)責(zé)界定上均存在不同程度的交叉。第一，企業(yè)內(nèi)部治理主體間權(quán)責(zé)清單不清晰，對于“三重一大”事項的界定偏于保守，對經(jīng)理層授權(quán)不到位，董事會（尤其是其中的獨立董事）和經(jīng)理層決策的獨立性被弱化。第二，大股東（或母公司）與企業(yè)間權(quán)責(zé)清單不清晰，導(dǎo)致大股東單位決策審批制度下的授權(quán)不到位；即使對于上市公司，董事會決策之后的許多事項也仍需要由黨委會報請大股東單位黨委審批，這一現(xiàn)象背離了上市公司“三分開”“五獨立”的原則，存在著相當大的合規(guī)風(fēng)險。

交叉任職制度下的決策程序重復(fù)。交叉任職制度被認為是貫徹“兩個一以貫之”的重要方式。如前文所述，各類型國有企業(yè)的黨委會與經(jīng)理層成員都高度重疊。在調(diào)研企業(yè)中，高度交叉任職對企業(yè)經(jīng)營帶來的現(xiàn)實困擾也突顯出來：第一，一班人馬、兩個機構(gòu)、兩套程序，無形之中造成企業(yè)決策流程復(fù)雜化，決策效率低下；第二，對國有企業(yè)常見的一體化運作方式帶來程序困擾與角色錯位。此外，受歷史沿革和資產(chǎn)證券化的影響，部分一體化運作公司還呈現(xiàn)出股權(quán)關(guān)系與管理關(guān)系不一致的運行模式，對公司的決策程序提出了挑戰(zhàn)。

由于權(quán)責(zé)邊界模糊，導(dǎo)致國有企業(yè)福利的較大損失。第一，國有企業(yè)效率損失。激發(fā)活力、提升效率是國有企業(yè)改革的重要目的，然而受制度契約不完全性的影響，加之國有企業(yè)對“三重一大”事項偏保守的界定，使得黨委會疲于應(yīng)付細小的日常經(jīng)營事項，對于“三重一大”事項的研究精力受限。同時，由于企業(yè)決策鏈條過長，內(nèi)耗嚴重，導(dǎo)致企業(yè)無法適應(yīng)隨時變化的外部環(huán)境，經(jīng)常錯失發(fā)展良機，這與提升企業(yè)的經(jīng)營效率相背離。第二，國有企業(yè)市場化改革及海外合作受阻。市場化改革和海外合作是國有企業(yè)激發(fā)活力的重要方式之一，隨著公司市場化改革的逐步深入，部分有海外項目的公司所面臨的決策事項逐步多元化，既要滿足快速響應(yīng)市場變化的需要，又要滿足集團公司內(nèi)部控制要求，而我國與海外公司所在國的制度又存在不少的差異，使得各治理主體的權(quán)責(zé)內(nèi)容劃分面臨更為復(fù)雜的考驗，尤其面臨更多的合規(guī)風(fēng)險。

國有企業(yè)現(xiàn)實問題背后的成因

國有企業(yè)的最終委托人（人民）與最終代理人（經(jīng)理人）之間存在著比較長的委托代理鏈條。對現(xiàn)代企業(yè)來說，股東與董事會之間、董事會與總經(jīng)理之間是各國法律認可的兩個委托代理鏈條。但在我國，國有企業(yè)股東事實上委托了三個代理人，除了董事會以外，還有監(jiān)事會和黨委會。這是與傳統(tǒng)公司治理的根本區(qū)別所在，體現(xiàn)了中國特色現(xiàn)代企業(yè)制度的獨特性與創(chuàng)新性，也是研究國有企業(yè)黨委會與董事會、經(jīng)理層權(quán)責(zé)邊界的理論基點。

黨委會、董事會和經(jīng)理層三大治理主體協(xié)同運行中，實踐中存在以下兩個主要沖突。一是黨組織“把方向、管大局”職能與董事會戰(zhàn)略決策的沖突。不論是依據(jù)公司法，還是依據(jù)《中央企業(yè)董事會工作規(guī)則（試行）》，“戰(zhàn)略決策”都屬于董事會的一項基本職權(quán)。這看起來與黨組織“把方向、管大局”的作用十分類似，但兩者的定位有著明顯的區(qū)別。對于公司重大經(jīng)營管理事項，黨組織是“前置研究”，而非最終決策或代替董事會決策，黨組織研究是為了更好地保障董事會決策的方向性和可行性。然而，由于《關(guān)于中央企業(yè)在完善公司治理中加強黨的領(lǐng)導(dǎo)的意見》（以下簡稱《意見》）中對黨組織前置研究決策的規(guī)定，與公司法對董事會職權(quán)的規(guī)定在很大程度上是重疊的，導(dǎo)致實踐中很多企業(yè)難以區(qū)分兩種職權(quán)的差異，甚至出現(xiàn)為了避免被認為“弱化黨的領(lǐng)導(dǎo)”，一刀切地將董事會的決策事項全部由黨組織進行決策，從而違背了《意見》制定的初衷。二是黨組織“促落實”職能與董事會監(jiān)督職能的沖突。從法律上說，經(jīng)理層是接受董事會的委托，董事會自然具有監(jiān)督經(jīng)理層落實董事會決策的權(quán)力。在《意見》中，黨組織也被賦予了“促落實”的權(quán)力，即黨組織也具有監(jiān)督經(jīng)理層落實經(jīng)過黨組織前置研究、董事會最終決策的事項的權(quán)力。問題在于，黨組織和董事會同時擁有對經(jīng)理層的監(jiān)督權(quán)，但現(xiàn)有政策并未對兩者的監(jiān)督權(quán)責(zé)進行劃分，從而容易導(dǎo)致監(jiān)督重復(fù)、黨組織職權(quán)擴大化、董事會監(jiān)督權(quán)虛化等問題，增加國有企業(yè)監(jiān)督約束成本，影響國有企業(yè)效率。

上述問題的成因，主要在于國有企業(yè)黨組織作為國家和人民的代理人，現(xiàn)有政策規(guī)定是通過前置研究與監(jiān)督經(jīng)理層兩種方式來參與國有企業(yè)的治理，然而這種獨特的委托代理鏈條的存在，卻可能導(dǎo)致黨組織融入公司治理時產(chǎn)生代理問題和代理成本以及剩余損失。

其一，多設(shè)一條委托代理鏈條的治理機制設(shè)計本身會產(chǎn)生決策與監(jiān)督成本。為了更好地監(jiān)督代理人，國有企業(yè)在公司組織機構(gòu)設(shè)置和調(diào)整上會花費較多資源。目前來看，無論是決策權(quán)還是監(jiān)督權(quán)，現(xiàn)有政策和法律均沒有對黨組織和董事會的權(quán)責(zé)作出清晰劃分。雙重決策和監(jiān)督能夠在一定程度上提高企業(yè)決策的容錯率，但過度復(fù)雜且權(quán)責(zé)邊界模糊的治理結(jié)構(gòu)反而會增加企業(yè)內(nèi)部摩擦，使得企業(yè)的決策成本和監(jiān)督約束成本大幅上升，最終導(dǎo)致委托人的福利損失。

其二，制度矛盾引發(fā)的治理主體權(quán)責(zé)邊界模糊會導(dǎo)致國有企業(yè)剩余損失上升。所謂“剩余”，其實是企業(yè)凈利潤。“剩余損失”則是委托人與代理人之間因信息不對稱以及代理人決策權(quán)力受到限制造成的，是可能喪失的、潛在的未能實現(xiàn)的預(yù)期凈利潤。國有企業(yè)的剩余損失主要來源于以下三方面：一是由于制度契約的不完全性，使得代理人實際決策和能夠?qū)崿F(xiàn)委托人利益最大化的決策之間產(chǎn)生偏差，帶來大量無效率時間成本以及效率損失；二是由于代理人服從組織安排的決策行為，會導(dǎo)致實際決策和能夠?qū)崿F(xiàn)委托人利益最大化的決策之間產(chǎn)生偏差；三是由于監(jiān)督約束的邊際成本大于實施監(jiān)督約束能夠產(chǎn)生的預(yù)期邊際收益，從而產(chǎn)生剩余損失。

綜上所述，目前國有企業(yè)公司治理存在問題或困境的根本原因在于各治理主體制度層面權(quán)責(zé)邊界模糊，并由此引發(fā)治理主體的決策沖突和重復(fù)，這會導(dǎo)致代理成本大幅上升，給委托人帶來隱性福利損失。

黨組織提高國企內(nèi)部治理效能的突破路徑

權(quán)責(zé)清單：以“權(quán)責(zé)發(fā)生制”為基礎(chǔ)，因類而異

其一，借鑒“權(quán)責(zé)發(fā)生制”思路設(shè)計權(quán)責(zé)清單。構(gòu)建多元治理主體之間的權(quán)責(zé)體系及運行機制。一是“權(quán)責(zé)統(tǒng)一性”：治理主體的權(quán)利與責(zé)任要統(tǒng)一，即決策“誰參與，誰擔(dān)責(zé)”。二是“權(quán)責(zé)唯一性”：各治理主體的權(quán)責(zé)應(yīng)該彼此獨立、互不交叉，同一事項的決策，理論上只能由一個治理主體負責(zé)，責(zé)任要清晰到個人。三是“權(quán)責(zé)合規(guī)性”：各治理主體做到有法可依、有法必依，權(quán)責(zé)關(guān)系建立在相關(guān)法律、法規(guī)和公司規(guī)章制度基礎(chǔ)上。四是“動態(tài)調(diào)整性”：根據(jù)企業(yè)發(fā)展和市場變化，權(quán)責(zé)清單要動態(tài)調(diào)整，以達到新的平衡。

其二，明確規(guī)定各治理主體的基本權(quán)利，權(quán)責(zé)界面的界定應(yīng)因類而異。要規(guī)范監(jiān)管機構(gòu)、大股東（或?qū)嶋H控制人或母公司）在公司決策事項上的權(quán)力，切忌“代勞”，應(yīng)落實企業(yè)“一企一策”：一是在黨組織決策和前置研究事項方面，要根據(jù)不同企業(yè)類型，確定黨組織前置研究事項范圍；二是在董事會構(gòu)成及決策方面，隨著公司股權(quán)多元化程度的遞增，決策溝通涉及的主體、復(fù)雜度均會依次遞增，對獨立性的要求也應(yīng)依次遞增，對此，董事來源應(yīng)逐步多元化；三是在經(jīng)理層來源和決策方面，隨著公司股權(quán)多元化程度的遞增，來自大股東委派或推薦的經(jīng)理人員遞減，而來自其他股東和從市場聘任的經(jīng)理人員則遞增，對不同類型企業(yè)經(jīng)理層應(yīng)實施不同程度的管控和放權(quán)；四是在國有大股東權(quán)限方面，要明確權(quán)責(zé)清單須由國有大股東批準、備案、知悉的企業(yè)類型，不能搞“一刀切”的批準制。

其三，構(gòu)建系統(tǒng)化的黨組織、董事會和經(jīng)理層決策權(quán)限和責(zé)任調(diào)整機制。動態(tài)調(diào)整的主動權(quán)應(yīng)該掌握在企業(yè)自身，權(quán)責(zé)清單調(diào)整時及調(diào)整后需要根據(jù)公司類型來決定是否知會監(jiān)管機構(gòu)或母公司或所有股東。權(quán)責(zé)清單調(diào)整后，國有大股東與其他股東應(yīng)享有同樣的知情權(quán)。在“一企一策”與動態(tài)調(diào)整機制建成后，各類巡視巡察應(yīng)根據(jù)各公司實際情況確定，并以股東認可的權(quán)力清單為依據(jù)，避免擴大化，以消除公司擔(dān)憂甚至恐懼的心理，促使企業(yè)有效行使各項職權(quán)。

實踐邏輯：理順決策程序，明晰責(zé)任劃分

其一，自上而下的委托，自下而上的決策。在公司中，委托代理關(guān)系是自上而下的，而決策形成的過程則應(yīng)是自下而上的。要規(guī)范和明確決策程序，黨組織發(fā)揮作用的同時應(yīng)確保董事會和經(jīng)理層運作的獨立性。黨組織監(jiān)督應(yīng)側(cè)重于兩個方面：一是重在監(jiān)督經(jīng)理層落實董事會決策時是否違反黨和國家的法律法規(guī)和政策，是否侵犯公眾和職工利益；二是重在監(jiān)督董事會對經(jīng)理層的授權(quán)程序，使得授權(quán)既合乎黨的領(lǐng)導(dǎo)，又符合現(xiàn)代企業(yè)制度對治理主體發(fā)揮能動性的要求。

為了在實踐中優(yōu)化決策程序，還需要為黨委會、董事會和經(jīng)理層匹配支撐機制：一是建立決策主體之間的溝通機制，加強三個治理主體之間的信息共享及溝通，做到?jīng)Q策主動及時；二是建立決策全流程通報機制，對決策環(huán)節(jié)多、金額大、周期長的事項，三個治理主體要互相專題通報；三是建立議案會前反饋完善機制，對于專業(yè)領(lǐng)域議案，各決策成員主動在決策前挑“毛病”、提建議，以提高議案質(zhì)量和決策效率。

其二，“雙向進入，交叉任職”中的責(zé)任一致性。目前的“雙向進入，交叉任職”較少考慮黨組織、董事會和經(jīng)理層的不同決策方式和責(zé)任，導(dǎo)致同一人在不同治理主體中角色轉(zhuǎn)換困難，因此需要明晰“交叉任職”成員的責(zé)任，幫助其完成不同身份權(quán)責(zé)的轉(zhuǎn)換，并建立詳細的會議備忘錄，保證責(zé)任的一致性。

對“雙向進入，交叉任職”不宜教條化理解，要因不同類型企業(yè)而異。隨著混合所有制改革的推進，經(jīng)理人任期制和契約制的進一步實施，以及隨之而來的更多經(jīng)理人（包括總經(jīng)理）從市場上選聘，董事會對經(jīng)理層的授權(quán)經(jīng)營日益重要，此時黨委會和經(jīng)理層的“交叉任職”應(yīng)當適度，不宜擴大化。由于這些經(jīng)理人員不是行政任命的，交叉的適度性使得黨組織監(jiān)督可以避開復(fù)雜的人事關(guān)系的干擾，更有利于黨組織發(fā)揮“促落實”的監(jiān)督作用。

作者系北京師范大學(xué)公司治理與企業(yè)發(fā)展研究中心主任、

經(jīng)濟與工商管理學(xué)院教授