王曉晨

法? 律是治國(guó)之重器，良法是善治之前提。立法是為社會(huì)生活和公民行為立規(guī)矩、定方圓的活動(dòng)，是走向良法善治的重要階梯。

4月26日，市十六屆人大常委會(huì)第二次會(huì)議高票通過(guò)了關(guān)于修改《上海市制定地方性法規(guī)條例》的決定。在全國(guó)人大剛剛對(duì)《中華人民共和國(guó)立法法》（以下簡(jiǎn)稱《立法法》）作出修改的重要節(jié)點(diǎn)，市人大常委會(huì)及時(shí)修改《上海市制定地方性法規(guī)條例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》），對(duì)本市健全立法機(jī)制體制，在法治軌道上深化推進(jìn)城市治理體系和治理能力現(xiàn)代化，以高質(zhì)量立法推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展，具有重要意義。

完善指導(dǎo)思想 把牢政治方向

做好新時(shí)代立法工作必須堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)這一最高政治原則。本次《條例》的修改堅(jiān)決貫徹黨對(duì)立法工作的領(lǐng)導(dǎo)，在總則中增加規(guī)定，制定地方性法規(guī)應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，堅(jiān)持以馬克思列寧主義、毛澤東思想、鄧小平理論、“三個(gè)代表”重要思想、科學(xué)發(fā)展觀、習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想為指導(dǎo)，堅(jiān)持以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，堅(jiān)持改革開(kāi)放，貫徹新發(fā)展理念，保障在法治軌道上加快建設(shè)具有世界影響力的社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)際大都市。

本次《條例》的修改貫徹落實(shí)黨的二十大精神，根據(jù)新形勢(shì)新要求，進(jìn)一步完善依憲立法、依法立法，維護(hù)社會(huì)主義法制的統(tǒng)一、尊嚴(yán)、權(quán)威方面的規(guī)定;貫徹黨中央關(guān)于社會(huì)主義核心價(jià)值觀融入法治建設(shè)的部署要求，增加制定地方性法規(guī)應(yīng)當(dāng)倡導(dǎo)和弘揚(yáng)社會(huì)主義核心價(jià)值觀，堅(jiān)持法治和德治相結(jié)合，推動(dòng)社會(huì)主義精神文明建設(shè)方面的規(guī)定;為增強(qiáng)立法的針對(duì)性、適用性、可操作性，進(jìn)一步貫徹“小快靈” “小切口”立法要求，增加了地方性法規(guī)可以根據(jù)內(nèi)容選擇采用若干規(guī)定、規(guī)定、實(shí)施辦法、條例等立法體例的規(guī)定。

在法治下推進(jìn)改革 在改革中完善法治

習(xí)近平總書(shū)記指出“改革與法治如鳥(niǎo)之兩翼、車之兩輪”，強(qiáng)調(diào)“要堅(jiān)持改革決策和立法決策相統(tǒng)一、相銜接，立法主動(dòng)適應(yīng)改革需要，積極發(fā)揮引導(dǎo)、推動(dòng)、規(guī)范、保障改革的作用”。

本次《條例》的修改認(rèn)真對(duì)照新修改的《立法法》，完善制定地方性法規(guī)的相關(guān)規(guī)定。明確立法決策與改革決策相統(tǒng)一的原則要求，增加規(guī)定：制定地方性法規(guī)應(yīng)當(dāng)適應(yīng)改革需要，堅(jiān)持在法治下推進(jìn)改革和在改革中完善法治相統(tǒng)一，引導(dǎo)、推動(dòng)、規(guī)范、保障相關(guān)改革，發(fā)揮法治在本市治理體系和治理能力現(xiàn)代化中的重要作用。通過(guò)“調(diào)法調(diào)規(guī)”方式及時(shí)為推進(jìn)相關(guān)改革提供法律依據(jù)，確保立法與時(shí)代同步、與改革同頻。明確市人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)可以根據(jù)改革發(fā)展的需要，決定就“特定事項(xiàng)”在“規(guī)定期限和范圍”內(nèi)暫時(shí)調(diào)整或者暫時(shí)停止適用地方性法規(guī)的部分規(guī)定。實(shí)踐證明可行的，由市人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)及時(shí)修改有關(guān)地方性法規(guī)，條件尚不成熟時(shí)，可以延長(zhǎng)期限，或者恢復(fù)施行有關(guān)地方性法規(guī)。

增設(shè)“浦東專章” 激活引領(lǐng)區(qū)發(fā)展新活力

為推進(jìn)浦東首創(chuàng)性改革，依據(jù)全國(guó)人大常委會(huì)賦予的立法授權(quán)，市人大常委會(huì)陸續(xù)頒布了15部浦東新區(qū)法規(guī)，為浦東大膽試、大膽闖、自主改提供了法治支撐。

今年2月，陳吉寧書(shū)記作出重要批示，明確要求“繼續(xù)寫(xiě)好引領(lǐng)區(qū)立法工作這篇大文章”。新修改的《立法法》也將浦東新區(qū)法規(guī)寫(xiě)入第八十四條，并確立其在國(guó)家法律體系中的地位，為制定浦東新區(qū)法規(guī)提供了法律遵循。浦東是中國(guó)改革開(kāi)放的前沿和窗口，浦東的開(kāi)發(fā)開(kāi)放始終離不開(kāi)法治的保障和護(hù)航，本次《條例》的修改增設(shè)“制定浦東新區(qū)法規(guī)的特別規(guī)定”專章，為繼續(xù)做好浦東新區(qū)法規(guī)立法工作提供制度支撐，為高水平制度型開(kāi)放注入強(qiáng)勁法治動(dòng)力。

浦東新區(qū)法規(guī)立法工作承擔(dān)著為改革創(chuàng)新“試制度、探新路”的重要責(zé)任，必須從浦東新區(qū)法規(guī)立法的全局性重大意義出發(fā)，堅(jiān)持國(guó)家戰(zhàn)略定位?！稐l例》在專章中第一條就明確，浦東新區(qū)法規(guī)是為建立完善與支持浦東大膽試、大膽闖、自主改相適應(yīng)的法治保障體系，推動(dòng)浦東高水平改革開(kāi)放，打造社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)引領(lǐng)區(qū)制定的。

創(chuàng)制性和變通性是浦東新區(qū)法規(guī)的最大特色。《條例》也在專章第一條明確，市人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)根據(jù)《中華人民共和國(guó)立法法》的規(guī)定和全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)的授權(quán)決定，遵循憲法規(guī)定以及法律和行政法規(guī)基本原則，比照經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)，可以對(duì)法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章等作出變通規(guī)定;并在提出浦東新區(qū)法規(guī)案時(shí)和向全國(guó)人大常委會(huì)、國(guó)務(wù)院備案時(shí)，應(yīng)當(dāng)對(duì)變通法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章等的情況以及制度創(chuàng)新情況作出說(shuō)明。還進(jìn)一步明確制定浦東新區(qū)法規(guī)，應(yīng)當(dāng)建立市委領(lǐng)導(dǎo)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制，立足在浦東全域打造特殊經(jīng)濟(jì)功能區(qū)的改革創(chuàng)新實(shí)踐需要，注重發(fā)揮創(chuàng)新和變通作用，引領(lǐng)帶動(dòng)全市相關(guān)領(lǐng)域改革發(fā)展。

為更好發(fā)揮浦東新區(qū)法規(guī)的“龍頭”作用，在更高起點(diǎn)上完善浦東新區(qū)法規(guī)立法工作的體制機(jī)制，《條例》對(duì)市人大常委會(huì)、市人大各專門委員會(huì)、常委會(huì)有關(guān)工作機(jī)構(gòu)、市人民政府及其相關(guān)部門、浦東新區(qū)等方面的職責(zé)任務(wù)作了進(jìn)一步明確。

浦東的改革開(kāi)放走在全國(guó)前列，各方面的法治保障需求更為迫切?！稐l例》規(guī)定，對(duì)暫無(wú)法律、法規(guī)或者明確規(guī)定的領(lǐng)域，浦東新區(qū)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)和浦東新區(qū)人民政府可以先行制定相關(guān)管理措施，探索形成的經(jīng)驗(yàn)做法可以以法規(guī)形式固化下來(lái)。此外，《條例》還對(duì)浦東新區(qū)法規(guī)的司法適用作出安排，要求本市各級(jí)人民法院、人民檢察院依法適用浦東新區(qū)法規(guī)，市高級(jí)人民法院、市人民檢察院根據(jù)需要制定支持浦東新區(qū)法規(guī)司法適用的規(guī)范性文件。

踐行全過(guò)程人民民主 聚民智凝共識(shí)

本次《條例》的修改將堅(jiān)持和發(fā)展全過(guò)程人民民主重大理念寫(xiě)入地方立法原則，并規(guī)定制定地方性法規(guī)應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持立法公開(kāi)，健全代表全程參與立法機(jī)制，保障人民通過(guò)多種途徑參與立法活動(dòng)?！稐l例》還增加了關(guān)于加強(qiáng)立法宣傳工作、組織代表研讀討論等方面的內(nèi)容。

基層立法聯(lián)系點(diǎn)是立法機(jī)關(guān)直接聯(lián)系基層群眾的有效渠道，是全過(guò)程人民民主的生動(dòng)實(shí)踐。黨的二十大報(bào)告提出，要“健全吸納民意、匯集民智工作機(jī)制，建設(shè)好基層立法聯(lián)系點(diǎn)”。本次的《條例》修改，在對(duì)照新修改《立法法》第九十條的規(guī)定“省、自治區(qū)、直轄市和設(shè)區(qū)的市、自治州的人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)根據(jù)實(shí)際需要設(shè)立基層立法聯(lián)系點(diǎn)，深入聽(tīng)取基層群眾和有關(guān)方面對(duì)地方性法規(guī)、自治條例和單行條例草案的意見(jiàn)”的基礎(chǔ)上，增加了聽(tīng)取“立法工作的意見(jiàn)”的表述，“全鏈條”吸納民意，匯集民智，凝聚共識(shí)。確保立法項(xiàng)目的確定、起草、審議、通過(guò)等各個(gè)環(huán)節(jié)，都聽(tīng)到來(lái)自人民群眾的聲音，努力做到人民有所呼，立法有所應(yīng)，將全過(guò)程人民民主重大理念貫穿于立法工作各方面各環(huán)節(jié)全過(guò)程。

完善立法程序和工作機(jī)制 提高立法效能

貫徹新發(fā)展理念，構(gòu)建新發(fā)展格局，推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展，必須堅(jiān)持以法治為引領(lǐng)。近年來(lái)，本市在不斷完善地方立法程序和機(jī)制方面積極探索創(chuàng)新，立法工作不斷取得新成效、展現(xiàn)新氣象。本次《條例》的修改，結(jié)合新修改的《立法法》的規(guī)定和實(shí)踐做法，并與修改后的《上海市人民代表大會(huì)議事規(guī)則》相銜接，進(jìn)一步明確：常委會(huì)決定提請(qǐng)市人民代表大會(huì)會(huì)議審議的地方性法規(guī)案，可以適時(shí)組織代表研讀討論，征求代表的意見(jiàn)。為適應(yīng)特殊情況下緊急立法的需要，完善了相關(guān)立法程序。進(jìn)一步完善法規(guī)案終止審議和延期審議方面的制度。貫徹黨中央關(guān)于推進(jìn)科學(xué)立法、民主立法、依法立法，豐富立法形式，統(tǒng)籌立改廢釋纂等要求，增加規(guī)定：市人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)堅(jiān)持科學(xué)立法、民主立法、依法立法，通過(guò)制定、修改、廢止、解釋、編纂等多種形式，發(fā)揮地方立法實(shí)施性、補(bǔ)充性、試驗(yàn)性作用。并總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)、順應(yīng)發(fā)展要求，增加制定專項(xiàng)立法計(jì)劃、加強(qiáng)立法宣傳、編制立法技術(shù)規(guī)范、公布法規(guī)及相關(guān)立法文件等方面的規(guī)定。

“立善法于天下，則天下治;立善法于一國(guó)，則一國(guó)治?！备哔|(zhì)量立法在改革發(fā)展中發(fā)揮引導(dǎo)、推動(dòng)、規(guī)范、保障作用，確保重大改革和先行先試在法治軌道上有效運(yùn)行。新時(shí)代新征程對(duì)地方立法工作提出了新的更高要求，期待以《條例》修改實(shí)施為新起點(diǎn)，推動(dòng)良法善治再啟新篇章。