劉春青, 靖 飛, 張力科, 柏長(zhǎng)青, 馬文慧, 景 琦, 唐嘉城

(1.全國(guó)農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣服務(wù)中心, 北京 100125; 2.渤海大學(xué)管理學(xué)院, 遼寧 錦州 121013)

農(nóng)作物種業(yè)是國(guó)家戰(zhàn)略性、基礎(chǔ)性的核心產(chǎn)業(yè),對(duì)實(shí)現(xiàn)十九大報(bào)告提出的“確保國(guó)家糧食安全,把中國(guó)人的飯碗牢牢端在自己手中”發(fā)展目標(biāo)具有基礎(chǔ)支撐作用。2020年12月16—18日,中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議在北京舉行。會(huì)議確定,2021年要抓好8項(xiàng)重點(diǎn)任務(wù),其中第5項(xiàng)將“解決好種子和耕地問(wèn)題”作為年度經(jīng)濟(jì)工作重點(diǎn)任務(wù)單獨(dú)列出,這在中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議中尚屬首次[1]。2021年7月9日,中央全面深化改革委員會(huì)第二十次會(huì)議召開(kāi),審議通過(guò)了《種業(yè)振興行動(dòng)方案》,習(xí)近平總書(shū)記在主持會(huì)議時(shí)強(qiáng)調(diào),“農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化,種子是基礎(chǔ),必須把民族種業(yè)搞上去,把種源安全提升到關(guān)系國(guó)家安全的戰(zhàn)略高度,集中力量破難題、補(bǔ)短板、強(qiáng)優(yōu)勢(shì)、控風(fēng)險(xiǎn),實(shí)現(xiàn)種業(yè)科技自立自強(qiáng)、種源自主可控。”農(nóng)作物種業(yè)受到前所未有的關(guān)注。

建設(shè)和發(fā)展農(nóng)作物種業(yè),更好發(fā)揮其對(duì)農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)支撐作用,就要求有系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行高效的農(nóng)作物種業(yè)管理體系。但是,2000年開(kāi)始農(nóng)作物種業(yè)市場(chǎng)化改革以來(lái),農(nóng)作物種業(yè)管理體系經(jīng)歷了政事分開(kāi)、政企分開(kāi)、事企分開(kāi)等相關(guān)改革,農(nóng)作物種業(yè)管理機(jī)構(gòu)、人員及管理職責(zé)從上到下都在不斷調(diào)整和改變,在這種“變”的過(guò)程中,暴露出很多現(xiàn)實(shí)困境,部分地區(qū)農(nóng)作物種業(yè)管理工作弱化,甚至已經(jīng)影響到農(nóng)作物種業(yè)乃至農(nóng)業(yè)的健康發(fā)展,需要厘清改革的理論邏輯,提出推進(jìn)農(nóng)作物種業(yè)管理改革的實(shí)現(xiàn)路徑。

1 農(nóng)作物種業(yè)管理機(jī)構(gòu)改革面臨的現(xiàn)實(shí)困境

農(nóng)作物種業(yè)管理機(jī)構(gòu)設(shè)置和職能配置存在的突出問(wèn)題主要包括三個(gè)方面:第一,定位不準(zhǔn)帶來(lái)的機(jī)構(gòu)設(shè)置不夠科學(xué),與農(nóng)作物種業(yè)本身的地位以及在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的重要性失配;第二,職能不清帶來(lái)的職責(zé)缺位和效能不高,行政機(jī)構(gòu)職責(zé)與事業(yè)單位職能出現(xiàn)錯(cuò)配;第三,人員配備不足,與承擔(dān)職責(zé)不匹配問(wèn)題明顯。

1.1 失配:農(nóng)作物種業(yè)地位與管理機(jī)構(gòu)設(shè)置

農(nóng)作物種業(yè)機(jī)構(gòu)設(shè)置在國(guó)家層面由農(nóng)業(yè)農(nóng)村部負(fù)責(zé),行政職能方面內(nèi)設(shè)種業(yè)管理司,與農(nóng)作物種業(yè)有關(guān)的主要職責(zé)包括:起草農(nóng)作物種業(yè)發(fā)展政策、規(guī)劃,組織實(shí)施農(nóng)作物種質(zhì)資源保護(hù)和管理,監(jiān)督管理農(nóng)作物種子、種苗,組織抗災(zāi)救災(zāi)和救災(zāi)備荒種子的儲(chǔ)備、調(diào)撥,農(nóng)業(yè)植物新品種保護(hù)工作;事業(yè)職能方面設(shè)置直屬事業(yè)單位全國(guó)農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣服務(wù)中心和農(nóng)業(yè)農(nóng)村部科技發(fā)展中心,其中,全國(guó)農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣服務(wù)中心涉及種子的處室有4個(gè),主要承擔(dān)品種區(qū)試(品種區(qū)試體系、品種各渠道試驗(yàn))、品種登記(登記復(fù)核、審查指導(dǎo))、種子質(zhì)量(檢驗(yàn)體系、監(jiān)督檢驗(yàn)組織和實(shí)施)、種業(yè)信息監(jiān)測(cè)(種子產(chǎn)供需等監(jiān)測(cè)、統(tǒng)計(jì)、分析與調(diào)度)等。農(nóng)業(yè)農(nóng)村部科技發(fā)展中心涉及種業(yè)的處室有2個(gè),主要職責(zé)是新品種保護(hù)審查和新品種測(cè)試工作。從設(shè)置方式來(lái)看,國(guó)家層面的農(nóng)作物種業(yè)事業(yè)單位管理職能清晰,6個(gè)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)覆蓋完全,即便是內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)也不會(huì)影響相關(guān)職能的發(fā)揮。

我國(guó)政府機(jī)構(gòu)設(shè)置和職能配置具有典型的“上下同構(gòu),上行下效”特征。省級(jí)地區(qū)農(nóng)作物種業(yè)行政機(jī)構(gòu)設(shè)置和職能配置方面與農(nóng)業(yè)農(nóng)村部基本一致,在事業(yè)單位設(shè)置方面出現(xiàn)差異:江西、遼寧、天津、上海、西藏和廣東等6個(gè)地區(qū)按照農(nóng)業(yè)農(nóng)村部做法,在農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳設(shè)置直屬事業(yè)單位農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣服務(wù)中心(或類似機(jī)構(gòu)),將農(nóng)作物種業(yè)事業(yè)單位設(shè)置為內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu);其他地區(qū)都是保持原有設(shè)置不變,農(nóng)作物種業(yè)事業(yè)單位仍是獨(dú)立法人機(jī)構(gòu)。

進(jìn)一步看遼寧、江西和廣東的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)設(shè)置情況:遼寧設(shè)置遼寧省農(nóng)業(yè)發(fā)展服務(wù)中心,下設(shè)分支機(jī)構(gòu)包括遼寧省種業(yè)發(fā)展中心,農(nóng)作物種業(yè)管理職能能有很好承接;江西和廣東則有弱化可能,江西在其省農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣中心內(nèi)設(shè)種植業(yè)技術(shù)推廣應(yīng)用處,農(nóng)作物種業(yè)職能主要是農(nóng)作物新品種和新技術(shù)的引進(jìn)、試驗(yàn)、示范、推廣;廣東在農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣總站職責(zé)表述中提到農(nóng)作物種業(yè)管理職能包括:承擔(dān)農(nóng)作物新品種區(qū)域試驗(yàn)、生產(chǎn)示范和良種繁育推廣工作;承擔(dān)農(nóng)作物種質(zhì)資源的收集、整理、保存等工作;負(fù)責(zé)搜集、引進(jìn)、保存、展示國(guó)內(nèi)外農(nóng)業(yè)名優(yōu)、珍稀品種工作。從江西和廣東事業(yè)單位農(nóng)作物種業(yè)管理方面的職能描述來(lái)看,與全國(guó)農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣服務(wù)中心的相關(guān)職能相比,已經(jīng)出現(xiàn)部分職能缺失,加上受制于內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的人員安排,影響農(nóng)作物種業(yè)管理相關(guān)職能的發(fā)揮成為必然,這種機(jī)構(gòu)設(shè)置方式與農(nóng)作物種業(yè)在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中的地位是失配的。

到地縣兩級(jí),獨(dú)立法人種子站設(shè)置進(jìn)一步弱化。直轄市機(jī)構(gòu)設(shè)置是區(qū)縣方式,將其視為縣級(jí)。從數(shù)據(jù)填報(bào)情況來(lái)看,有填報(bào)單位理解“獨(dú)立法人”概念有誤,實(shí)際不是獨(dú)立法人農(nóng)作物種子站填報(bào)為“獨(dú)立法人”,根據(jù)填報(bào)數(shù)據(jù)中“填報(bào)單位名稱”確認(rèn)是否為“獨(dú)立法人”。表1是按照上述處理標(biāo)準(zhǔn)得到的全國(guó)地縣兩級(jí)農(nóng)作物種子管理機(jī)構(gòu)獨(dú)立法人設(shè)置情況。

表1 全國(guó)地縣兩級(jí)獨(dú)立法人形式農(nóng)作物種子站情況Table 1 Crop seed stations in the form of independent legal person at prefectural and county levels in China

從全國(guó)總的情況來(lái)看,涉農(nóng)地級(jí)區(qū)劃數(shù)為328個(gè),獨(dú)立法人機(jī)構(gòu)形式存在的種子站僅有163個(gè)地區(qū),占比49.7%,河南地級(jí)市獨(dú)立法人種子站占該區(qū)域地級(jí)區(qū)劃數(shù)的比重最高,達(dá)94.44%,福建、河北、內(nèi)蒙古和新疆都在80%以上,省級(jí)為內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的地區(qū),其地級(jí)獨(dú)立法人種子站占比更低,江西是四地最高,為62.5%,較河南低30個(gè)百分點(diǎn),廣東僅為23.81%,不到全國(guó)平均水平的一半,遼寧僅有1個(gè)地級(jí)為獨(dú)立法人機(jī)構(gòu)。縣級(jí)機(jī)構(gòu)方面,涉農(nóng)縣級(jí)區(qū)劃數(shù)為2 521個(gè),獨(dú)立法人機(jī)構(gòu)形式存在的種子站僅有923個(gè)地區(qū),占比36.61%,甘肅最高,縣級(jí)獨(dú)立法人農(nóng)作物種子站占比接近78%,云南和福建占比也都在70%以上;再看省級(jí)為內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的地區(qū),江西縣級(jí)獨(dú)立法人種子站占比仍是最高的,但僅僅略高于全國(guó)平均水平,占比為39.56%,廣東占比為13.87%,低了將近23個(gè)百分點(diǎn),遼寧僅有6.98%,低了將近30個(gè)百分點(diǎn),上海和天津都是非獨(dú)立法人形式。

考慮到農(nóng)作物種子直接服務(wù)于種植業(yè),衡量其設(shè)置的合理性還要考慮種植業(yè)規(guī)模,圖1不包括直轄市和部分農(nóng)作物播種面積較小地區(qū),繪制了主要地區(qū)地縣兩級(jí)獨(dú)立法人種子站設(shè)置情況。

從與農(nóng)作物播種面積的關(guān)系來(lái)看,農(nóng)作物種業(yè)機(jī)構(gòu)設(shè)置與其地位失配的現(xiàn)象更加明顯:黑龍江是全國(guó)農(nóng)作物播種面積最高的,但其地縣兩級(jí)區(qū)域中獨(dú)立法人種子站占比都不到10%,僅略好于遼寧,排在全國(guó)倒數(shù)第二位;山東農(nóng)作物播種面積排在全國(guó)前五位,其地縣兩級(jí)區(qū)域獨(dú)立法人種子站占比都不到20%;吉林是農(nóng)業(yè)大省,其縣級(jí)區(qū)域沒(méi)有獨(dú)立法人種子站。

1.2 錯(cuò)配:農(nóng)作物種業(yè)管理機(jī)構(gòu)與承擔(dān)職責(zé)

從進(jìn)一步深化農(nóng)作物種業(yè)機(jī)構(gòu)改革的角度來(lái)講,應(yīng)該建立起職責(zé)清晰的農(nóng)作物種業(yè)管理體系,各相關(guān)機(jī)構(gòu)要各司其職,但是在實(shí)際執(zhí)行的時(shí)候會(huì)出現(xiàn)偏差,也就是農(nóng)作物種業(yè)管理機(jī)構(gòu)和承擔(dān)職責(zé)出現(xiàn)錯(cuò)配現(xiàn)象,簡(jiǎn)單說(shuō)就是兩類:一類是“事干行”,應(yīng)該是行政部門(mén)開(kāi)展的工作種子事業(yè)單位承擔(dān)了;一類是“行干事”,應(yīng)該是種子事業(yè)單位承擔(dān)的職責(zé)行政部門(mén)承擔(dān)了。

1.2.1省級(jí)農(nóng)作物種業(yè)機(jī)構(gòu)設(shè)置與承擔(dān)職責(zé)錯(cuò)配情況

2021年開(kāi)展的農(nóng)作物種業(yè)統(tǒng)計(jì)調(diào)查共羅列了農(nóng)作物種業(yè)方面19項(xiàng)管理工作,職責(zé)表采取直接填寫(xiě)單位名稱方式,種子站表則是只詢問(wèn)種子站相關(guān)職責(zé)“有、協(xié)助、無(wú)”3種情況,鑒于此,省級(jí)層面主要使用職責(zé)表來(lái)分析。審核過(guò)程中發(fā)現(xiàn),部分單位在負(fù)責(zé)單位、主要參與單位和其他參與單位重復(fù)出現(xiàn),按照是負(fù)責(zé)單位就不是主要參與和其他參與單位,是主要參與單位就不是其他參與單位。在單位界定上,這里的事業(yè)單位不包括部分省成立的種業(yè)專項(xiàng)事業(yè)單位,例如種子質(zhì)量檢驗(yàn)中心、南繁中心等等。陜西省省級(jí)職責(zé)表未填寫(xiě),根據(jù)種子站表將有的職責(zé)設(shè)置為“負(fù)責(zé)單位”,將“協(xié)助”設(shè)置為“主要參與單位”。

圖2是省級(jí)農(nóng)作物種業(yè)事業(yè)單位職責(zé)承擔(dān)情況。農(nóng)作物種業(yè)行政部門(mén)承擔(dān)的種子市場(chǎng)監(jiān)管、種子生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)許可管理、種子進(jìn)出口管理和許可證管理職責(zé),省級(jí)事業(yè)單位承擔(dān)的5～7個(gè);事業(yè)單位的品種展示評(píng)價(jià)、品種區(qū)試工作、種子市場(chǎng)監(jiān)測(cè)、種子供需調(diào)度、種子質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)和種業(yè)統(tǒng)計(jì)分析職責(zé),行政部門(mén)承擔(dān)的也有2～4個(gè),可以說(shuō),“行干事”和“事干行”兩種錯(cuò)配都不同程度存在。

圖2 省級(jí)農(nóng)作物種業(yè)事業(yè)單位職責(zé)承擔(dān)總體情況Fig.2 Overall situation of responsibilities of provincial agricultural species industry institutions

從具體地區(qū)來(lái)看,“事干行”錯(cuò)配嚴(yán)重的包括廣西、寧夏和西藏3個(gè)地區(qū),其省級(jí)農(nóng)作物種業(yè)事業(yè)單位承擔(dān)了全部主要行政職責(zé),貴州和湖北有3項(xiàng),山東、福建和北京各有2項(xiàng)(見(jiàn)表2)。

注:圖中獨(dú)立法人種子站占比來(lái)自于2021年全國(guó)農(nóng)作物種業(yè)年度統(tǒng)計(jì)調(diào)查;圓圈大小根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局網(wǎng)站2019年各地區(qū)農(nóng)作物播種面積繪制;紅色圓圈代表農(nóng)作物種業(yè)事業(yè)單位設(shè)置為省級(jí)農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣服務(wù)中心內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的省份。圖1 主要地區(qū)地縣兩級(jí)獨(dú)立法人農(nóng)作物種子站設(shè)置情況Fig.1 Establishment of independent legal person crop seed stations at the prefecture and county levels in major areas

表2 省級(jí)農(nóng)作物種子事業(yè)單位承擔(dān)主要行政職責(zé)情況Table 2 Major administrative responsibilities of provincial-level crop seed institutions

表3 農(nóng)作物種業(yè)行政部門(mén)承擔(dān)事業(yè)單位主要職責(zé)情況Table 3 The main responsibilities of agricultural species industry administrative departments assumed by public institutions

1.2.2地級(jí)農(nóng)作物種業(yè)機(jī)構(gòu)設(shè)置與承擔(dān)職責(zé)錯(cuò)配情況

界定機(jī)構(gòu)設(shè)置和承擔(dān)職責(zé)錯(cuò)配嚴(yán)重的標(biāo)準(zhǔn)從兩方面考慮:一方面,地級(jí)種子事業(yè)單位承擔(dān)行政職責(zé)的數(shù)量在全國(guó)同類比重較高,另一方面,即使數(shù)量不多但在該地區(qū)占比較高。按照上述兩方面標(biāo)準(zhǔn),表4列出了地級(jí)種子事業(yè)單位承擔(dān)主要行政職責(zé)需要重點(diǎn)關(guān)注的11個(gè)地區(qū)的情況。四川、安徽、湖北、甘肅、福建、新疆和湖南7個(gè)地區(qū)的地級(jí)事業(yè)單位數(shù)量和占比都較高;江西、江蘇、貴州和寧夏4個(gè)地區(qū)數(shù)量較少,但在自己地區(qū)的比例較高,特別是在種子市場(chǎng)監(jiān)管方面承擔(dān)的比例較高。

表4 地級(jí)種子事業(yè)單位承擔(dān)行政職責(zé)重點(diǎn)關(guān)注省域情況Table 4 Prefecture-level seed institutions bearing administrative responsibilities and focusing on provincial situations

再看行政部門(mén)承擔(dān)應(yīng)由事業(yè)單位負(fù)責(zé)職責(zé)的地區(qū)情況(見(jiàn)表5)。4項(xiàng)職責(zé)中,遼寧、廣東和青海行政部門(mén)承擔(dān)了全部,吉林和黑龍江有3項(xiàng),湖南有2項(xiàng),浙江、山東、河南、海南和寧夏有5項(xiàng)。

表5 地級(jí)行政部門(mén)承擔(dān)種子事業(yè)單位職責(zé)重點(diǎn)關(guān)注省域情況Table 5 Prefecture-level administrative departments bearing the responsibilities of seed institutions and focusing on the situation of provinces

1.2.3縣級(jí)農(nóng)作物種業(yè)機(jī)構(gòu)設(shè)置與承擔(dān)職責(zé)錯(cuò)配情況

縣級(jí)使用的數(shù)據(jù)和界定標(biāo)準(zhǔn)與地級(jí)一致。種子生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)許可管理與許可證管理職責(zé)錯(cuò)配情況基本一致,圖3是許可證管理職責(zé)承擔(dān)情況。重點(diǎn)關(guān)注地區(qū)分為兩類:一類包括湖南、黑龍江和江西,屬于“雙高”地區(qū),機(jī)構(gòu)數(shù)量和占比都較高;一類包括四川和河南,屬于機(jī)構(gòu)數(shù)量高。

圖3 縣級(jí)種子事業(yè)單位承擔(dān)許可證管理職責(zé)情況Fig.3 Assumption of license management responsibilities by county-level seed institutions

再看種子市場(chǎng)監(jiān)管職責(zé)承擔(dān)情況,重點(diǎn)地區(qū)包括四川、湖南、河北、黑龍江、江西和湖北,與許可證管理相比,增加了河北、四川和湖北,6個(gè)地區(qū)都是屬于“雙高”地區(qū),機(jī)構(gòu)數(shù)量和占比都較高(見(jiàn)圖4)。

圖4 縣級(jí)種子事業(yè)單位承擔(dān)種子市場(chǎng)監(jiān)管職責(zé)情況Fig.4 The supervision responsibility of seed market undertaken by county-level seed institutions

再看縣級(jí)行政部門(mén)承擔(dān)應(yīng)由事業(yè)單位負(fù)責(zé)職責(zé)的地區(qū)情況(見(jiàn)表6)。4項(xiàng)職責(zé)中,遼寧、廣東、河南和青海都有,吉林和河北有4項(xiàng),黑龍江和廣西有3項(xiàng),山東有2項(xiàng),安徽有1項(xiàng)。

表6 縣級(jí)行政部門(mén)承擔(dān)種子事業(yè)單位職責(zé)重點(diǎn)關(guān)注省域情況Table 6 The county-level administrative departments bearing the responsibility of seed institutions and focusing on the provincial situation

1.2.4小 結(jié)

從各地區(qū)職責(zé)錯(cuò)配情況來(lái)看,全國(guó)31個(gè)地區(qū)可以分為四類:一類是不嚴(yán)重或者無(wú)明顯失配地區(qū),上海和內(nèi)蒙古是未出現(xiàn)明顯錯(cuò)配,西藏、陜西、山西、天津、重慶、江蘇、浙江、海南、云南和河北等問(wèn)題不嚴(yán)重;一類是“行干事”錯(cuò)配,主要包括河南、廣東、遼寧、吉林和青海;一類是“事干行”錯(cuò)配,主要包括江西、寧夏、貴州、湖北、福建、北京、安徽和甘肅;其余是兩類并存(見(jiàn)表7)。

表7 各地區(qū)農(nóng)作物種業(yè)管理職責(zé)失配類型情況Table 7 Mismatch types of management responsibilities of crop seed industry in different regions

1.3 不配:農(nóng)作物種業(yè)管理隊(duì)伍與承擔(dān)職責(zé)

在改革中,由于機(jī)構(gòu)的變化帶來(lái)人員的變動(dòng),會(huì)出現(xiàn)管理隊(duì)伍與承擔(dān)職責(zé)不匹配情況。本文將在職人員數(shù)大于等于編制數(shù)的機(jī)構(gòu)界定為“超滿編”機(jī)構(gòu),以此來(lái)分析由人員隊(duì)伍配置與承擔(dān)職責(zé)的不匹配程度。

從省級(jí)機(jī)構(gòu)來(lái)看,天津、內(nèi)蒙古、廣東和西藏沒(méi)有填寫(xiě)機(jī)構(gòu)人員情況,其余27個(gè)地區(qū)中四川、湖北、江西和青海4個(gè)地區(qū)為超滿編狀態(tài),陜西、遼寧、寧夏、浙江、新疆、安徽、河南、山東、重慶、黑龍江和上海11個(gè)地區(qū)人員配置率在90%以上,江蘇、湖南和山西人員配置率低于70%。

到地級(jí)機(jī)構(gòu),超滿編的機(jī)構(gòu)占比較低,全國(guó)地級(jí)農(nóng)作物種業(yè)事業(yè)管理機(jī)構(gòu)超滿編的有113個(gè),占全部地級(jí)區(qū)劃數(shù)的比重略高于三分之一;地級(jí)獨(dú)立法人種子站超滿編的機(jī)構(gòu)有66個(gè),占全部地級(jí)獨(dú)立法人機(jī)構(gòu)數(shù)的比重為40%,較非獨(dú)立法人機(jī)構(gòu)超滿編占比高出12個(gè)百分點(diǎn),也就是兩者相比,獨(dú)立法人機(jī)構(gòu)的人員配置略好于非獨(dú)立法人;從具體地區(qū)來(lái)看,海南、甘肅、湖南、陜西、新疆、湖北、江西和山東稍好一些,地級(jí)農(nóng)作物種業(yè)事業(yè)單位超滿編的比重在50%以上(見(jiàn)表8)。

表8 地級(jí)種子事業(yè)單位超滿編情況Table 8 The over-full arrangement of seed institutions at prefecture level

縣級(jí)機(jī)構(gòu)較地級(jí)機(jī)構(gòu)略好一些,全國(guó)縣級(jí)農(nóng)作物種業(yè)事業(yè)管理機(jī)構(gòu)超滿編的有1284個(gè),占全部縣級(jí)區(qū)劃數(shù)的比重正好為50%;縣級(jí)獨(dú)立法人種子站超滿編的機(jī)構(gòu)有551個(gè),占全部縣級(jí)獨(dú)立法人機(jī)構(gòu)數(shù)的比重接近60%,較非獨(dú)立法人機(jī)構(gòu)超滿編占比高出將近14個(gè)百分點(diǎn),也就是兩者相比,獨(dú)立法人機(jī)構(gòu)的人員配置略好于非獨(dú)立法人(見(jiàn)表9)。

表9 縣級(jí)種子事業(yè)單位超滿編情況Table 9 Overcrowding of seed institutions at county level

縣級(jí)農(nóng)作物種業(yè)事業(yè)單位是執(zhí)行種業(yè)管理的主體,表10進(jìn)一步列出了各地縣級(jí)機(jī)構(gòu)在職人數(shù)情況。縣級(jí)獨(dú)立法人種子站在職人員數(shù)低于5人的有286個(gè),占全部獨(dú)立法人縣級(jí)區(qū)劃總數(shù)的30.99%,5～9人的有326個(gè),占全部獨(dú)立法人縣級(jí)區(qū)劃總數(shù)的35.32%,兩者合計(jì)占比略低于三分之二;與之相比,非獨(dú)立法人機(jī)構(gòu)在職人員數(shù)低于5人的有1 011個(gè),占全部非獨(dú)立法人縣級(jí)區(qū)劃總數(shù)的63.27%,5～9人的占比16.90%,兩者合計(jì)達(dá)到80%以上;兩者相比,從數(shù)量上看,獨(dú)立法人機(jī)構(gòu)的人員配置略好于非獨(dú)立法人(見(jiàn)表10)。

表10 縣級(jí)種子事業(yè)單位在職人數(shù)情況Table 10 Number of incumbents in seed institutions at county level

2 農(nóng)作物種業(yè)管理機(jī)構(gòu)改革的理論邏輯

政府的機(jī)構(gòu)改革,源自于政府的職能轉(zhuǎn)變。政府干預(yù)常常被比喻為一只看得見(jiàn)的手,與市場(chǎng)這只看不見(jiàn)的手相對(duì)應(yīng)。從經(jīng)濟(jì)學(xué)的觀點(diǎn)來(lái)看,都主張把市場(chǎng)機(jī)制作為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基本工具,政府職能是有效政府職能。自由市場(chǎng)機(jī)制和自由企業(yè)制度作為資源配置和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基本工具。有效政府意味著存在著一個(gè)這樣的政府,既能最大限度地校正市場(chǎng)失靈又能避免自身失靈和自身非效率。而現(xiàn)實(shí)中具體情況又是不斷變化和發(fā)展的,因此一個(gè)有為的政府職能是不斷變化的,需要根據(jù)現(xiàn)實(shí)情況的發(fā)展而不斷轉(zhuǎn)變政府職能,在轉(zhuǎn)變職能的過(guò)程中,不可避免的要涉及到機(jī)構(gòu)改革。

我國(guó)農(nóng)作物種業(yè)機(jī)構(gòu)改革是與2000年《中華人民共和國(guó)種子法》實(shí)施相伴而生的,我國(guó)農(nóng)作物種業(yè)管理體制、人員配備、職能設(shè)計(jì)等方面與法律要求不適應(yīng)問(wèn)題突出。2006年國(guó)務(wù)院辦公廳專門(mén)推出種子管理體制改革和加強(qiáng)種子市場(chǎng)監(jiān)管的實(shí)施意見(jiàn),“按照建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的要求,加快推進(jìn)種子管理體制改革,實(shí)現(xiàn)政企分開(kāi)”成為主要指導(dǎo)思想,發(fā)揮市場(chǎng)在農(nóng)作物種業(yè)資源配置中的主導(dǎo)作用,是農(nóng)作物種業(yè)機(jī)構(gòu)改革的最一般的本質(zhì)規(guī)定并貫穿其全過(guò)程,因此成為其機(jī)構(gòu)改革的邏輯起點(diǎn)。2018年,中共中央關(guān)于深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的決定中明確提出,“轉(zhuǎn)變政府職能,是深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的重要任務(wù)。要堅(jiān)決破除制約使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用、更好發(fā)揮政府作用的體制機(jī)制弊端”。這樣的要求同樣適用于農(nóng)作物種業(yè)機(jī)構(gòu)改革。農(nóng)作物種業(yè)機(jī)構(gòu)改革需要實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用,農(nóng)作物種業(yè)管理機(jī)構(gòu)存在的理論依據(jù)就是市場(chǎng)失靈,充分發(fā)揮市場(chǎng)資源配置的決定性作用,更好發(fā)揮政府作用成為其職能重構(gòu)的基本邏輯。

2.1 農(nóng)作物種業(yè)管理機(jī)構(gòu)存在的理論依據(jù):市場(chǎng)失靈

經(jīng)濟(jì)學(xué)理論中,完全競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)是被認(rèn)為最有效率的市場(chǎng),不需要任何人為干預(yù)就能實(shí)現(xiàn)帕累托最優(yōu),但是農(nóng)作物種業(yè)市場(chǎng)存在壟斷、外部性以及信息不對(duì)稱等方面的問(wèn)題,不符合純粹的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)所必須的條件假定,也就是市場(chǎng)失靈,需要政府干預(yù),這就是農(nóng)作物管理機(jī)構(gòu)存在的理論依據(jù)。

2.1.1壟 斷

壟斷包括買(mǎi)方壟斷和賣(mài)方壟斷,但從我國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)特征來(lái)看,農(nóng)作物種業(yè)主要是賣(mài)方壟斷。壟斷行業(yè)就是行業(yè)或市場(chǎng)中只有一個(gè)或極少數(shù)廠商的情況。壟斷市場(chǎng)就是指整個(gè)行業(yè)中只有一個(gè)或極少數(shù)的廠商的市場(chǎng)組織。壟斷的基本原因是進(jìn)入障礙,也就是說(shuō),壟斷廠商能在其市場(chǎng)上保持唯一賣(mài)者的地位,是因?yàn)槠渌髽I(yè)不能進(jìn)入市場(chǎng)并與之競(jìng)爭(zhēng)。從理論上講,形成壟斷也要有嚴(yán)苛的條件,但是農(nóng)作物種業(yè)是與自然生產(chǎn)最接近的行業(yè),其市場(chǎng)的概念不能以全國(guó)市場(chǎng)來(lái)對(duì)待,要以生態(tài)和氣候條件這些自然屬性來(lái)劃分,這種特殊性使得壟斷條件也可能形成。

圖5是一種極端情況下的理論情形。如果將區(qū)域一的6個(gè)小區(qū)域作為一個(gè)統(tǒng)一市場(chǎng),整個(gè)市場(chǎng)6家企業(yè)供貨,這個(gè)市場(chǎng)就不是壟斷市場(chǎng);但從種子自然屬性來(lái)看,區(qū)域一的6個(gè)小區(qū)域是相互獨(dú)立的自然區(qū)域,相應(yīng)的種子市場(chǎng)是6個(gè)不互通的市場(chǎng),并且每個(gè)市場(chǎng)都只有一個(gè)唯一的種子供應(yīng)商,整個(gè)區(qū)域就是壟斷的市場(chǎng)。

圖5 農(nóng)作物種業(yè)市場(chǎng)壟斷的極端情形Fig.5 Extreme situation of crop seed industry market monopoly

上述情形盡管說(shuō)是理論情況,但實(shí)際上現(xiàn)實(shí)當(dāng)中就有類似情形發(fā)生,典型的是極早熟玉米品種。極早熟玉米區(qū),一般被泛指積溫在2 200 ℃以下的種植生態(tài)區(qū)域,從玉米積溫帶劃分上為第四、第五積溫帶。除了黑龍江省北部、東部山區(qū)外,內(nèi)蒙古的莫旗北部,鄂倫春旗的大楊樹(shù)和扎魯特旗北部,還有河北承德涼壩冷涼區(qū),新疆喀什地區(qū)及寧夏固原和吉林省東部山區(qū)。據(jù)公開(kāi)報(bào)道,內(nèi)蒙古自治區(qū)大楊樹(shù)管理局巴彥農(nóng)牧場(chǎng)位于高寒地區(qū),無(wú)霜期短,有效積溫低,在沒(méi)有種植德美亞2號(hào)以前,農(nóng)場(chǎng)基本沒(méi)有玉米種植面積,大田作物主要以大豆、小麥為主,2016年開(kāi)始引入德美亞2號(hào),從小面積示范到大面積種植,到2021年,巴彥農(nóng)牧場(chǎng)德美亞2號(hào)種植面積已達(dá)到當(dāng)?shù)厮杏衩灼贩N的85%左右。這樣的關(guān)于德美亞系列玉米品種在局地占據(jù)主導(dǎo)地位的報(bào)道很多。這種情形就是在相對(duì)獨(dú)立的市場(chǎng)形成壟斷。

2.1.2外部性

薩繆爾森和諾德豪斯關(guān)于外部性的定義:“外部性是指那些生產(chǎn)或消費(fèi)對(duì)其他團(tuán)體強(qiáng)征了不可補(bǔ)償?shù)某杀净蚪o予了無(wú)需補(bǔ)償?shù)氖找娴那樾巍?。外部性可以分為外部?jīng)濟(jì)和外部不經(jīng)濟(jì)。外部經(jīng)濟(jì)就是一些人的生產(chǎn)或消費(fèi)使另一些人受益而又無(wú)法向后者收費(fèi)的現(xiàn)象。

這種情形在常規(guī)品種方面就有類似表現(xiàn)。常規(guī)品種是可以留種且后代不分離的品種。常規(guī)品種不像雜交品種必須雜交第一代種子才能留種,而是通過(guò)選育、提純、能保持本品種的特征特性不變,自交可以留種。這樣的話,如果選育出一個(gè)優(yōu)秀的常規(guī)品種,可能第一年能夠獲得較好收益,一旦市場(chǎng)影響建立,農(nóng)戶留種加上其他企業(yè)私自生產(chǎn),就會(huì)出現(xiàn)育種人的商業(yè)利益難以實(shí)現(xiàn),進(jìn)而出現(xiàn)供給缺乏效率的不良后果。

近幾年,農(nóng)作物種業(yè)影響較大的“品種井噴”現(xiàn)象,細(xì)細(xì)研究就會(huì)發(fā)現(xiàn)井噴的都是以雜交玉米和雜交水稻等為代表的雜交品種,常規(guī)品種通過(guò)審定的數(shù)量和質(zhì)量都不理想。

2.1.3信息不對(duì)稱

信息不對(duì)稱指交易中的各人擁有的信息不同。在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中,一些成員擁有其他成員無(wú)法擁有的信息,由此造成信息的不對(duì)稱。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中,各類人員對(duì)有關(guān)信息的了解是有差異的;掌握信息比較充分的人員,往往處于比較有利的地位,而信息貧乏的人員,則處于比較不利的地位。

農(nóng)作物種業(yè)市場(chǎng)存在嚴(yán)重的信息不對(duì)稱。經(jīng)濟(jì)學(xué)根據(jù)產(chǎn)品在生產(chǎn)者與消費(fèi)者之間信息不對(duì)稱情況,將產(chǎn)品分為搜尋品、經(jīng)驗(yàn)品和信任品。農(nóng)作物種子商品屬于經(jīng)驗(yàn)品,甚至是信任品。經(jīng)驗(yàn)品是指只能夠在使用后才能確認(rèn)其特征的產(chǎn)品,這是種子商品的典型特征,買(mǎi)之前消費(fèi)者處于絕對(duì)的信息貧乏地位,所有關(guān)于種子的信息都是來(lái)自于銷(xiāo)售者;信任品是指即使在消費(fèi)之后仍然不能確定其質(zhì)量的產(chǎn)品,這也部分符合種子商品特征,很多時(shí)候農(nóng)民即便到收貨以后,對(duì)種子質(zhì)量也沒(méi)能力評(píng)判。在這樣情況下,種子銷(xiāo)售中“親情牌”、“友情牌”、“感情牌”更重要,白袋、套包等形式都有了自己的生存空間,造成種子市場(chǎng)秩序混亂,由種子商品不對(duì)稱信息甚至導(dǎo)致逆向選擇,出現(xiàn)“劣幣驅(qū)逐良幣”。

2.2 農(nóng)作物種業(yè)管理職能重構(gòu)的基本邏輯:服務(wù)市場(chǎng)

近年我國(guó)農(nóng)作物種子市場(chǎng)監(jiān)管力度前所未有,但種子市場(chǎng)秩序混亂問(wèn)題依然突出,需要按照“最大限度減少政府對(duì)市場(chǎng)資源的直接配置,最大限度減少政府對(duì)市場(chǎng)活動(dòng)的直接干預(yù),提高資源配置效率和公平性,激發(fā)各類市場(chǎng)主體活力”的原則,對(duì)農(nóng)作物種業(yè)管理職能進(jìn)行重構(gòu)。重構(gòu)的基本邏輯就是以市場(chǎng)供需兩端為核心,以服務(wù)好供需兩類市場(chǎng)主體為目標(biāo),既要保證市場(chǎng)在資源配置中發(fā)揮決定性作用,又要更好發(fā)揮政府作用,彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈但又避免政府失靈。

2.2.1服務(wù)需求端的職能重構(gòu)

有效的市場(chǎng)是當(dāng)消費(fèi)者購(gòu)買(mǎi)種子時(shí)擁有充足的信息,以適當(dāng)?shù)膬r(jià)格購(gòu)買(mǎi)到合適的種子,以最大程度地滿足其需要。從需求端來(lái)看,種子消費(fèi)者主要面臨四個(gè)問(wèn)題:買(mǎi)什么品種,買(mǎi)誰(shuí)生產(chǎn)的,什么價(jià)格買(mǎi),到哪里去買(mǎi)。消費(fèi)者品種選擇環(huán)節(jié)面臨的就是“沒(méi)得選”和“不會(huì)選”兩方面問(wèn)題,“沒(méi)得選”屬于供給端的問(wèn)題,關(guān)鍵是解決不會(huì)選。消費(fèi)者因?yàn)樾畔⒉粚?duì)稱,在眾多品種中,不知道選擇哪個(gè)好,依靠市場(chǎng)的方式,企業(yè)會(huì)安排田間試驗(yàn)、各種銷(xiāo)售手段等對(duì)品種進(jìn)行宣傳,但是,畢竟是為銷(xiāo)售自己產(chǎn)品而進(jìn)行的,缺乏說(shuō)服力。需要政府通過(guò)種子質(zhì)量監(jiān)督抽查加強(qiáng)種子質(zhì)量管理,向消費(fèi)者傳遞合格種子的信息,另外,通過(guò)田間試驗(yàn)示范等手段,或者對(duì)更多品種既往的推廣結(jié)果進(jìn)行綜合評(píng)價(jià),來(lái)獲得品種相關(guān)信息,提供給消費(fèi)者,供其做決策時(shí)參考。

消費(fèi)者種子生產(chǎn)企業(yè)選擇的主要問(wèn)題就是不知道哪家企業(yè)值得信賴。企業(yè)在市場(chǎng)上,會(huì)通過(guò)各種手段在宣傳產(chǎn)品的同時(shí),也會(huì)對(duì)自己企業(yè)進(jìn)行宣傳,但仍需要政府站在服務(wù)消費(fèi)者角度,對(duì)企業(yè)進(jìn)行公平、公正、公開(kāi)的評(píng)價(jià),建立企業(yè)商譽(yù)評(píng)價(jià)機(jī)制,引導(dǎo)消費(fèi)者合理選擇。

消費(fèi)者花多少錢(qián)買(mǎi)合適,這就需要市場(chǎng)價(jià)格監(jiān)測(cè)信息來(lái)提供決策依據(jù)。企業(yè)目標(biāo)是追求最大化利潤(rùn),在價(jià)格上當(dāng)然是能高則高,消費(fèi)者對(duì)生產(chǎn)成本、質(zhì)量等信息缺乏,也難以給出合適的價(jià)格判斷,只有政府通過(guò)成本調(diào)查、市場(chǎng)價(jià)格監(jiān)測(cè)才能給出決策參考依據(jù)。

消費(fèi)者選擇銷(xiāo)售商嚴(yán)格說(shuō)只要產(chǎn)品正規(guī),到哪里買(mǎi)不是問(wèn)題。但是,因?yàn)橄M(fèi)者對(duì)品種和生產(chǎn)企業(yè)知之甚少,就會(huì)出現(xiàn)部分企業(yè)或者銷(xiāo)售人員,通過(guò)親情牌、友情牌等,將不具有合格資質(zhì)或者非正規(guī)渠道生產(chǎn)的種子拿出來(lái)銷(xiāo)售,政府就需要在市場(chǎng)上開(kāi)展監(jiān)管,保護(hù)消費(fèi)者和正規(guī)企業(yè)的權(quán)益。

2.2.2服務(wù)供給端的職能重構(gòu)

從供給端來(lái)看,有效的市場(chǎng)是供給者生產(chǎn)出來(lái)的產(chǎn)品正好滿足消費(fèi)者的需求。因?yàn)樾畔⒉粚?duì)稱等造成市場(chǎng)失靈的因素存在,種子市場(chǎng)會(huì)出現(xiàn)非法供給者,前文提到的,嚴(yán)重的甚至?xí)霈F(xiàn)”劣幣驅(qū)逐良幣”,這就需要政府加強(qiáng)監(jiān)管,凈化種子市場(chǎng),一定要保證市場(chǎng)產(chǎn)品均來(lái)自于正規(guī)的合法供給企業(yè)。合法種子企業(yè)面臨的問(wèn)題主要是“不生產(chǎn)”和“生產(chǎn)什么”。

企業(yè)“不生產(chǎn)”主要是常規(guī)品種的外部性原因,供給常規(guī)品種得不到合理的回報(bào),或者與雜交品種相比效益低下,沒(méi)有企業(yè)愿意提供,這就需要政府通過(guò)資金支持、稅收獎(jiǎng)勵(lì)、推廣補(bǔ)貼等方式進(jìn)行激勵(lì)。

理論上,市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下企業(yè)“生產(chǎn)什么”完全由企業(yè)自主決定。但是,目前我國(guó)主要農(nóng)作物種子企業(yè)“生產(chǎn)什么”分成兩段,先通過(guò)審定,然后自主決定是否安排生產(chǎn)。

第一段是品種審定許可,對(duì)主要農(nóng)作物采取品種審定制度,已實(shí)行多年,對(duì)良種推廣發(fā)揮了積極作用,李榮德等認(rèn)為仍需保持對(duì)主要農(nóng)作物品種的審定制度[1],理由主要包括兩方面:一是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)模小、分散,農(nóng)民選擇品種能力低,需要國(guó)家審定為農(nóng)民選用品種把好關(guān)、提供支持和幫助,有利于推廣優(yōu)良的農(nóng)作物品種;二是種子企業(yè)小,育種單位多,誠(chéng)信體系還不健全,企業(yè)還達(dá)不到像美國(guó)孟山都、先鋒這樣的企業(yè)研發(fā)能力、誠(chéng)信力、品種評(píng)價(jià)能力和測(cè)試能力,實(shí)施品種審定制度有利于保障農(nóng)民用種安全,保護(hù)農(nóng)民利益[2]。同時(shí),也提出保留主要農(nóng)作物品種審定制度,不是原封不動(dòng)地延續(xù),借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家的成功經(jīng)驗(yàn),順應(yīng)種子產(chǎn)業(yè)市場(chǎng)化的大趨勢(shì),品種管理制度應(yīng)該越來(lái)越市場(chǎng)化,越來(lái)越去行政化[3],逐步從品種審定制度過(guò)渡到品種登記制度,實(shí)現(xiàn)政府被動(dòng)監(jiān)管品種為企業(yè)主動(dòng)控制,由市場(chǎng)來(lái)選擇品種,企業(yè)承擔(dān)無(wú)限責(zé)任[4]?，F(xiàn)在需要思考,到底什么時(shí)候開(kāi)始這種轉(zhuǎn)變呢?針對(duì)保留品種審定制度的理由,來(lái)分析品種審定制度到底往哪里去。一個(gè)理由是品種審定解決農(nóng)民選種問(wèn)題,但實(shí)際上在審定品種數(shù)量不斷增多的情況下,品種審定并沒(méi)有解決農(nóng)民選種的問(wèn)題,前文已經(jīng)說(shuō)了這是種子本身特性決定的,嚴(yán)重的信息不對(duì)稱必然會(huì)造成農(nóng)民選種難,可以說(shuō)這已經(jīng)不是理由。另一個(gè)理由是企業(yè)問(wèn)題,主要是企業(yè)小、多、誠(chéng)信差,這確實(shí)是事實(shí),從2020年農(nóng)作物種業(yè)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)來(lái)看,種子企業(yè)數(shù)量達(dá)到7 000家以上,但是,也要看到,經(jīng)過(guò)20多年市場(chǎng)化改革,已經(jīng)成長(zhǎng)起來(lái)很多實(shí)力雄厚、誠(chéng)信度高的在國(guó)內(nèi)有一定影響力的優(yōu)秀企業(yè),品種審定制度的改革是漸進(jìn)式的,不是一放到底,那政府需要考慮,給優(yōu)秀企業(yè)在區(qū)域試驗(yàn)綠色通道基礎(chǔ)上再開(kāi)大一些,對(duì)他們采取品種登記制度試點(diǎn),為全面放開(kāi)積累經(jīng)驗(yàn)。

第二段是生產(chǎn)品種選擇,企業(yè)要在其通過(guò)審定的品種中選擇具體生產(chǎn)哪個(gè),從市場(chǎng)的角度來(lái)看,稍微有競(jìng)爭(zhēng)力的企業(yè),在市場(chǎng)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中都會(huì)加強(qiáng)相關(guān)信息的搜集,做出合理的品種生產(chǎn)選擇決策。但限于人力、物力、財(cái)力,其搜集的信息仍是相對(duì)有限,特別是大企業(yè)大品種的決策,需要更大區(qū)域更大范圍市場(chǎng)信息,這就需要政府通過(guò)其相對(duì)完整的管理體系,搜集更全面的信息,整理分析成企業(yè)決策依據(jù)。

3 農(nóng)作物種業(yè)管理機(jī)構(gòu)改革的實(shí)現(xiàn)進(jìn)路

推進(jìn)農(nóng)作物種業(yè)管理機(jī)構(gòu)改革向縱深發(fā)展,簡(jiǎn)單說(shuō),就是“機(jī)構(gòu)怎么設(shè),活怎么干,人怎么給”。機(jī)構(gòu)設(shè)置解決農(nóng)作物種業(yè)地位與管理機(jī)構(gòu)設(shè)置失配問(wèn)題,機(jī)構(gòu)職責(zé)設(shè)置解決農(nóng)作物種業(yè)行政和事業(yè)機(jī)構(gòu)和職能錯(cuò)配問(wèn)題,機(jī)構(gòu)人員配置解決農(nóng)作物種業(yè)機(jī)構(gòu)人員配置與管理機(jī)構(gòu)職責(zé)不配問(wèn)題。

3.1 堅(jiān)持一個(gè)方向:市場(chǎng)主導(dǎo)資源配置

轉(zhuǎn)變政府職能,是深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的重要任務(wù)。農(nóng)作物種業(yè)管理機(jī)構(gòu)的改革要堅(jiān)決破除制約使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用、更好發(fā)揮政府作用的體制機(jī)制弊端,圍繞推動(dòng)農(nóng)作物種業(yè)高質(zhì)量發(fā)展,優(yōu)化農(nóng)作物種業(yè)管理機(jī)構(gòu)設(shè)置和職能配置,全面提高農(nóng)作物種業(yè)管理機(jī)構(gòu)效能。

一是根據(jù)市場(chǎng)主導(dǎo)資源配置的原則,合理配置農(nóng)作物種業(yè)管理部門(mén)職能,深入推進(jìn)簡(jiǎn)政放權(quán),微觀管理事務(wù)和具體審批事項(xiàng)不能一刀切的改,就區(qū)別施策,嚴(yán)寬并濟(jì),將市場(chǎng)主體分類評(píng)估,對(duì)優(yōu)秀的市場(chǎng)主體進(jìn)一步減少微觀管理事務(wù)和具體審批事項(xiàng),對(duì)資質(zhì)一般的市場(chǎng)主體,加強(qiáng)事前審批,加強(qiáng)和完善農(nóng)作物種業(yè)管理機(jī)構(gòu)公共服務(wù)和市場(chǎng)監(jiān)管職能。

二是根據(jù)農(nóng)作物種業(yè)市場(chǎng)現(xiàn)狀,堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向,聚焦農(nóng)作物種業(yè)市場(chǎng)積弊,調(diào)整優(yōu)化農(nóng)作物種業(yè)管理機(jī)構(gòu)職能,不搞一刀切,不上下一邊粗,因地制宜、因事制宜的設(shè)置農(nóng)作物種業(yè)管理機(jī)構(gòu)和配備人員。省、地兩級(jí)側(cè)重于“統(tǒng)”,將轄區(qū)內(nèi)的情況匯總統(tǒng)計(jì),形成更全面的農(nóng)作物種業(yè)市場(chǎng)現(xiàn)狀等方面的信息,引導(dǎo)該地農(nóng)作物種業(yè)的發(fā)展;縣級(jí)側(cè)重于“干”,農(nóng)作物種業(yè)市場(chǎng)活動(dòng)在縣域,執(zhí)法和服務(wù)力量必須向縣級(jí)下沉,通過(guò)監(jiān)管和服務(wù)凈化農(nóng)作物種業(yè)市場(chǎng)。

3.2 強(qiáng)化兩項(xiàng)服務(wù):信息引導(dǎo)理性行為

市場(chǎng)在農(nóng)作物種業(yè)資源配置中起決定性作用的最簡(jiǎn)單衡量標(biāo)準(zhǔn),就是種子使用農(nóng)戶購(gòu)買(mǎi)到最適合的種子。由于農(nóng)作物種業(yè)市場(chǎng)存在明顯的信息不對(duì)稱問(wèn)題,信息服務(wù)的引導(dǎo)作用非常重要,農(nóng)作物種業(yè)管理機(jī)構(gòu)可以通過(guò)強(qiáng)化2項(xiàng)服務(wù),引導(dǎo)農(nóng)戶科學(xué)選擇品種。

一是通過(guò)強(qiáng)化品種田間展示示范服務(wù),直接產(chǎn)生影響和幫助消費(fèi)者決策的信息。品種田間展示示范是新品種新技術(shù)的展示平臺(tái),農(nóng)民通過(guò)觀摩可以對(duì)種植品種產(chǎn)生直觀感受,了解品種的具體性性狀,學(xué)習(xí)先進(jìn)的農(nóng)業(yè)技術(shù)和方法,為其選種提供決策的依據(jù)。2020年全國(guó)農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣服務(wù)中心對(duì)全國(guó)11個(gè)省(市、自治區(qū))的2 664個(gè)傳統(tǒng)種植戶和744個(gè)規(guī)模種植戶的調(diào)查表明,試種、田間展示示范等是最有效的促銷(xiāo)手段。作為農(nóng)作物種業(yè)管理機(jī)構(gòu),深受農(nóng)戶的信任,由其主導(dǎo)開(kāi)展田間展示示范活動(dòng),具有明顯的權(quán)威性,引導(dǎo)和說(shuō)服的能力強(qiáng)。省、地兩級(jí)農(nóng)作物管理機(jī)構(gòu)要做好品種田間展示示范的整體規(guī)劃,縣級(jí)農(nóng)作物管理機(jī)構(gòu)要科學(xué)布點(diǎn),合理建設(shè)新品種展示基地,多手段開(kāi)展種植宣傳,從視覺(jué)、聽(tīng)覺(jué)、味覺(jué)等多角度來(lái)吸引、打動(dòng)和感染農(nóng)戶,為農(nóng)戶開(kāi)展選種提供直接信息。田間展示可以同時(shí)展示多個(gè)品種的種植情況,農(nóng)戶觀摩后,可以了解多個(gè)品種的性狀、生長(zhǎng)特征等,方便農(nóng)戶對(duì)不同的品種進(jìn)行對(duì)比和分析,為農(nóng)戶進(jìn)行選種決策提供直接的信息。

二是強(qiáng)化市場(chǎng)信息搜集匯總分析服務(wù),間接產(chǎn)生影響和幫助消費(fèi)者決策的信息。針對(duì)農(nóng)戶選種過(guò)程中種子信息不對(duì)稱導(dǎo)致的逆向選擇問(wèn)題,農(nóng)作物種業(yè)管理機(jī)構(gòu)應(yīng)該通過(guò)發(fā)布權(quán)威種子信息來(lái)破解這個(gè)難題?？h級(jí)農(nóng)作物種業(yè)管理機(jī)構(gòu)要通過(guò)供求兩個(gè)渠道搜集種子市場(chǎng)信息:需求方面,要建立穩(wěn)定的農(nóng)戶種子消費(fèi)數(shù)據(jù)庫(kù),科學(xué)選擇調(diào)查樣本,開(kāi)展持續(xù)穩(wěn)定的跟蹤調(diào)查,搜集農(nóng)戶種子購(gòu)買(mǎi)、使用等方面的系統(tǒng)信息;供給方面,建立本地區(qū)種子經(jīng)銷(xiāo)商銷(xiāo)售種子信息數(shù)據(jù)庫(kù)。省、地兩級(jí)農(nóng)作物種業(yè)管理機(jī)構(gòu)要對(duì)縣級(jí)機(jī)構(gòu)搜集來(lái)的信息,進(jìn)行整理、分析,通過(guò)微信公眾號(hào)、短信、網(wǎng)站等多個(gè)途徑發(fā)布相關(guān)信息,供農(nóng)戶進(jìn)行查詢和參考,通過(guò)農(nóng)作物種業(yè)管理機(jī)構(gòu)發(fā)布的權(quán)威種子信息,打破種子市場(chǎng)的信息不對(duì)稱現(xiàn)狀,引導(dǎo)農(nóng)戶理性選種。

3.3 嚴(yán)管三個(gè)環(huán)節(jié):監(jiān)管指向關(guān)鍵環(huán)節(jié)

農(nóng)作物種業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈條比較長(zhǎng),涉及主體多,不可能面面俱到,必須對(duì)關(guān)鍵環(huán)節(jié)加強(qiáng)監(jiān)管,才能事半功倍。

一是嚴(yán)管源頭行為,這是農(nóng)作物種業(yè)健康發(fā)展的基礎(chǔ)。俗話說(shuō)“基礎(chǔ)不牢,地動(dòng)山搖”。農(nóng)作物種業(yè)源頭環(huán)節(jié)概括起來(lái)包括三個(gè)關(guān)鍵關(guān)口:品種入市關(guān)口,也就是品種審定,為了遏制種子企業(yè)“模仿育種”、“克隆育種”的風(fēng)氣,種子管理機(jī)構(gòu)要嚴(yán)格執(zhí)行品種審定標(biāo)準(zhǔn)方面的相關(guān)要求,加強(qiáng)對(duì)原始創(chuàng)新和知識(shí)產(chǎn)權(quán)的保護(hù),有利于種業(yè)龍頭企業(yè)開(kāi)展基礎(chǔ)研究、釋放優(yōu)異品種進(jìn)入市場(chǎng),使用種業(yè)行業(yè)進(jìn)入良性循環(huán);企業(yè)入市關(guān)口,也就是企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)許可,生產(chǎn)和經(jīng)營(yíng)要區(qū)別對(duì)待,要加強(qiáng)對(duì)生產(chǎn)企業(yè)的審批,將不具備種子生產(chǎn)能力和水平的企業(yè)隔絕在種子市場(chǎng)之外,要簡(jiǎn)化對(duì)經(jīng)營(yíng)企業(yè)的審批,鼓勵(lì)社會(huì)各方力量合法經(jīng)營(yíng)種子,為農(nóng)戶提供更多選種渠道;商品種子入市關(guān)口,也就是田間制種,從源頭確保農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用種安全,縣級(jí)種子管理部門(mén)在繁種前期要積極督促轄區(qū)各繁種單位做好自查自檢、去雜去劣工作,在繁種中后期要不定期組織專家對(duì)繁種田的作物長(zhǎng)勢(shì)及種子純度進(jìn)行復(fù)檢抽查,通過(guò)抽查復(fù)檢工作有效加強(qiáng)繁種的田間管理,進(jìn)一步提高種子質(zhì)量,為安全供種打下良好基礎(chǔ)。

二是嚴(yán)管零頭企業(yè),這是沖擊和擾亂農(nóng)作物種業(yè)市場(chǎng)秩序的主要力量。我國(guó)農(nóng)作物種業(yè)市場(chǎng)化改革以來(lái),最大的問(wèn)題就是企業(yè)“多、小、散、弱”,零頭企業(yè)成為市場(chǎng)上最龐大的主體。這些企業(yè)中部分企業(yè)根本不具備種子生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)能力,但是依靠“船小好掉頭”的優(yōu)勢(shì),套牌、套包等行為屢禁不止,必須通過(guò)加強(qiáng)基層市場(chǎng)監(jiān)管,將這部分企業(yè)淘汰掉。

三是嚴(yán)管街頭和地頭,這是有效打擊農(nóng)作物種業(yè)非法市場(chǎng)行為的合理途徑。一般情況下,縣級(jí)種子市場(chǎng)或者經(jīng)營(yíng)一條街是該地最主要的種子集散地,必須加強(qiáng)監(jiān)管力量,特別是在種子交易高峰期提高抽查檢查頻次,形成市場(chǎng)監(jiān)管的高壓態(tài)勢(shì),對(duì)合法合規(guī)運(yùn)行的企業(yè)要加大宣傳力度。直接進(jìn)村銷(xiāo)售的非法企業(yè)或個(gè)人隱蔽性強(qiáng),監(jiān)管打擊的難度大,需要通過(guò)加強(qiáng)地頭監(jiān)管來(lái)精準(zhǔn)打擊,套包套牌種子種在田間就成為最直接、最有力的證據(jù),順著交易鏈條倒查,就一定能對(duì)非法市場(chǎng)行為形成威懾作用。