曾那迦

2022年12月2日，海南省第二中級人民法院公開開庭審理了一起特殊的行政訴訟案，海南宇潤投資咨詢有限公司不服海南省政府作出的行政復(fù)議決定提起行政訴訟，該行政復(fù)議決定圍繞的是農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)頒證問題。經(jīng)省長馮飛授權(quán)，副省長劉平治作為省政府負責人出庭應(yīng)訴。

所謂“行政訴訟”，是個人、法人或其他組織認為行政主體以及法律法規(guī)授權(quán)的組織作出的行政行為侵犯其合法權(quán)益而向法院提起的訴訟。根據(jù)相關(guān)法律，在行政訴訟中，被訴行政機關(guān)負責人應(yīng)當出庭應(yīng)訴，不能出庭的，應(yīng)當委托行政機關(guān)相應(yīng)的工作人員出庭。

而在行政訴訟案件中，副省長出庭應(yīng)訴不多見。因而，海南省副省長劉平治作為行政機關(guān)負責人出庭應(yīng)訴備受關(guān)注，這也傳遞出政府依法行政的積極信號。業(yè)內(nèi)專家認為，只有出庭應(yīng)訴的官員越來越多，再大的官員也可以坐上被告席，人們才能更真切地體驗到“法律面前人人平等”。

這并非省部級干部首次出庭應(yīng)訴，但近幾年副省長代表省政府出庭應(yīng)訴的案例仍屬少見。

2016年4月11日，在貴州省遵義市泮水鎮(zhèn)青豐村村民丁加強不服貴州省人民政府駁回行政復(fù)議申請的行政訴訟案件庭審中，時任貴州省副省長陳鳴明作為行政機關(guān)負責人出庭參與訴訟。該案是自2015年5月1日新的行政訴訟法實施以來，全國首例副省長出庭應(yīng)訴的行政案件。

當天有來自貴州省直部門、貴州各地州市政府單位50多名干部到庭旁聽。整個庭審持續(xù)約一個小時，陳鳴明表示，原告方“通過提起行政復(fù)議的方式來表達訴求，維護自身權(quán)益，值得肯定”。

事后，貴陽市中級人民法院下發(fā)行政判決書，駁回原告丁加強的訴訟請求。丁加強和其代理律師李春蘭對該判決不服，上訴到貴州省高級人民法院。2016年10月，貴州省高級人民法院下達行政判決書，駁回上訴，維持原判。

2021年12月10日，東方綠洲實業(yè)有限公司訴海南省人民政府行政復(fù)議一案公開開庭審理，經(jīng)省長馮飛授權(quán)，副省長王斌作為省政府負責人出庭應(yīng)訴。這是該省首例副省長作為行政機關(guān)負責人出庭應(yīng)訴的行政案件。

東方綠洲實業(yè)有限公司就土地權(quán)屬問題，對海南省政府2021年8月作出的行政復(fù)議決定不服，于2021年9月17日向海南省第二中級人民法院提起行政訴訟。整場庭審持續(xù)近2個小時。目前該案進展尚未披露。

2017年12月19日，北京市高級人民法院公開開庭審理欣泰電氣欺詐發(fā)行、虛假披露證券處罰上訴案，時任中國證監(jiān)會主席助理黃煒出庭應(yīng)訴。黃煒是首位在行政訴訟中出庭應(yīng)訴的中央部級單位負責人。

不過，一名受訪專家表示，目前全國范圍內(nèi)行政機關(guān)負責人，尤其是級別較高的官員對行政訴訟出庭應(yīng)訴的比例仍然不高。“各地對出庭應(yīng)訴落實得并不均衡。一般本地的黨政‘一把手’抓得緊，對出庭應(yīng)訴比較重視，情況就會好很多。如果雙方都不重視，那整體比例就很低。”

民告官，如何見官？

行政訴訟常被稱為“民告官”。隨著法律法規(guī)日益完善，原告有了與行政機構(gòu)負責人在法庭上“面對面”的合法渠道。

華東政法大學法律學院教授章志遠認為，行政機關(guān)負責人往往是被訴行政行為的知曉者、批準者和行政系統(tǒng)資源的掌控者、分配者，在行政爭議能否獲得實質(zhì)性解決上能夠起到關(guān)鍵作用。

2014年黨的十八屆四中全會通過了《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，2015年《行政訴訟法》修改后第三條首次出現(xiàn)行政機關(guān)負責人出庭應(yīng)訴制度。2018年2月，最高人民法院發(fā)布《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》，進一步對“民告官”案件規(guī)范進行了統(tǒng)一、明確和細化。

該司法解釋規(guī)定，涉及重大公共利益、社會高度關(guān)注或者可能引發(fā)群體性事件等案件以及人民法院書面建議行政機關(guān)負責人出庭的案件，被訴行政機關(guān)負責人應(yīng)當出庭。同時，在當事人及其訴訟代理人的文書中應(yīng)當寫明出庭應(yīng)訴的被訴行政機關(guān)負責人。此外，行政機關(guān)負責人和行政機關(guān)相應(yīng)的工作人員均不出庭，僅委托律師出庭的或者人民法院書面建議行政機關(guān)負責人出庭應(yīng)訴，行政機關(guān)負責人不出庭應(yīng)訴的，人民法院應(yīng)當記錄在案和在裁判文書中載明，并可以建議有關(guān)機關(guān)依法作出處理。

2020年6月，《最高人民法院關(guān)于行政機關(guān)負責人出庭應(yīng)訴若干問題的規(guī)定》正式發(fā)布。為了確保行政機關(guān)負責人出庭應(yīng)訴司法解釋滿足司法實踐需要，最高法先后在北京、山西等地開展了十余次調(diào)研活動，聽取了各高級人民法院的意見，特別是深入聽取部分中、基層人民法院一線法官的意見建議。這部司法解釋明確行政機關(guān)出庭應(yīng)訴的負責人并不一定是“一把手”，副職負責人、分管副職負責人等，均屬于負責人范圍。

“《行政訴訟法》強制規(guī)定所有被訴行政機關(guān)負責人都應(yīng)當出庭應(yīng)訴，這是法律明確規(guī)定的。但實際上這項制度在運行當中并沒有嚴格執(zhí)行，發(fā)生了很多變通?，F(xiàn)實中，個別官員還是能‘抹得開就盡量抹，躲得開就盡量躲?！蔽髂险ù髮W行政法學院教授、中國地方法制研究中心主任、中國行政程序法研究中心執(zhí)行主任王學輝告訴廉政瞭望·官察室記者，部分行政機關(guān)領(lǐng)導干部礙于臉面等因素，對出庭應(yīng)訴進行“拖延”。

雖然法律對行政機關(guān)負責人出庭應(yīng)訴作出了“應(yīng)出盡出”的規(guī)定，但各地在執(zhí)行時卻產(chǎn)生不同的理解和實踐。北京市司法局行政應(yīng)訴處干部李敏認為，“負責人應(yīng)出庭應(yīng)訴”的情形存在較大的地方差異，有的以特定情形或法院通知為前提，有的以特定情形與法院書面建議為要件，有的進行了文本的留白，而將落實的彈性付諸實踐層面，從而對“負責人應(yīng)出庭應(yīng)訴”情形的認定出現(xiàn)了不同的地方特征。

社會矛盾糾紛化解是法治社會建設(shè)的堅實屏障，也是法治社會建設(shè)的重點內(nèi)容，而行政應(yīng)訴為官民實現(xiàn)良性溝通，依法解決行政糾紛提供了制度平臺。在這之中，政府和法院是推動行政機構(gòu)負責人出庭應(yīng)訴的共同主體。

“法院的存在就是解決糾紛，監(jiān)督行政權(quán)也好，維護公民合法權(quán)益也好，都是司法的應(yīng)有之義。應(yīng)當公正地解決糾紛，這樣公民的合法權(quán)益受到保護了，也就把行政權(quán)監(jiān)督了?！蓖鯇W輝說。

近年來，一些地方加緊出臺政策法規(guī)，推進行政機關(guān)負責人出庭應(yīng)訴工作。

2022年初，中共江蘇省委全面依法治省委員會辦公室、省高級人民法院、省司法廳聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于深入推進行政機關(guān)負責人出庭應(yīng)訴有關(guān)問題的意見》，其中進一步明確出庭應(yīng)訴行政機關(guān)負責人范圍。出庭應(yīng)訴的行政機關(guān)負責人包括行政機關(guān)的正職、副職負責人，參與分管被訴行政行為實施工作的副職級別的負責人以及其他參與分管的負責人。其中，以設(shè)區(qū)的市級以上地方人民政府為被告的案件，政府的正職、副職秘書長出庭應(yīng)訴的，可以視為行政機關(guān)負責人出庭應(yīng)訴。

還有一些地方為進一步提高領(lǐng)導干部參加行政訴訟的應(yīng)訴能力開展各類培訓。2022年11月，江西省全省領(lǐng)導干部行政復(fù)議與行政應(yīng)訴能力建設(shè)專題培訓班在南昌舉辦。該省各市、縣（區(qū)）人民政府分管行政復(fù)議與應(yīng)訴工作的領(lǐng)導，各市、縣（區(qū)）司法局分管領(lǐng)導共計220余人參加現(xiàn)場培訓。

在章志遠看來，“如果行政機關(guān)負責人尋找各種借口敷衍了事、無正當理由不出庭、出庭之后又不出聲，甚至對法院出庭應(yīng)訴建議置之不理，那么這項制度就會完全淪為擺設(shè)，本質(zhì)上就是官員帶頭違法。尤其是在相關(guān)黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件已經(jīng)將此舉明確列入黨政機關(guān)負責人履職盡責和督察問責事項清單之后，行政機關(guān)負責人出庭應(yīng)訴制度就已經(jīng)被賦予更高的政治含義?！?/p>

王學輝認為，官僚主義問題仍然是行政應(yīng)訴得以落實、普及的很大阻礙。“一些行政機關(guān)負責人法律素養(yǎng)不高，怕出庭以后被對方律師給問倒出丑。個別行政機關(guān)負責人覺得自己是個官，在庭上被法官審問，放不下架子，盡量想辦法不去出庭?！?/p>

“其實很多原告去提出行政訴訟，就是想讓有關(guān)單位的負責人跟他面對面，創(chuàng)造一個雙方見面的機會。他們在庭上可以向平常很少見到的領(lǐng)導干部直接講訴求和理由。所以這個制度一定要堅持，這是讓中國政府走入法治政府，中國進入法治國家很重要的一個制度設(shè)計?！蓖鯇W輝說。