邵彥濤 占勱

邁上全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家的新征程，中國共產(chǎn)黨如何具體地、現(xiàn)實地實現(xiàn)人民對美好生活的向往，從根本上說是要加強國家制度建設(shè)，尤其是根本政治制度建設(shè)。習(xí)近平總書記指出：“人民代表大會制度是符合我國國情和實際、體現(xiàn)社會主義國家性質(zhì)、保證人民當(dāng)家作主、保障實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的好制度，是我們黨領(lǐng)導(dǎo)人民在人類政治制度史上的偉大創(chuàng)造，是在我國政治發(fā)展史乃至世界政治發(fā)展史上具有重大意義的全新政治制度?！盵1]改革開放以來，中國共產(chǎn)黨歷次全國代表大會都十分重視人民代表大會制度建設(shè)，不斷推進實踐基礎(chǔ)上的理論創(chuàng)新，在一以貫之的接力探索中不斷豐富和深化了人民代表大會制度的理論內(nèi)涵和實踐要求，指導(dǎo)人民代表大會制度在實踐中不斷地堅持和完善、加強和改進、鞏固和發(fā)展。梳理從十二大到二十大這九屆黨的全國代表大會對人大的制度論述，可以發(fā)現(xiàn)人民代表大會制度的發(fā)展是一個實踐探索的過程，也是一個理論創(chuàng)新的過程，更是一個在漸進發(fā)展中實現(xiàn)飛躍和突變的過程。

一、以恢復(fù)根本政治制度為中心的制度論述

1978年，中國共產(chǎn)黨召開十一屆三中全會，會議作出把工作重點轉(zhuǎn)移到社會主義現(xiàn)代化建設(shè)上來的戰(zhàn)略決策，并提出健全社會主義民主和加強社會主義法制的任務(wù)。這是新中國成立以來黨的歷史上具有深遠(yuǎn)意義的偉大轉(zhuǎn)折，人民代表大會制度伴隨黨和國家工作中心戰(zhàn)略轉(zhuǎn)移的現(xiàn)實要求走向制度恢復(fù)的全新階段。

（一）黨的十二大：努力建設(shè)高度的社會主義民主

十年內(nèi)亂黨內(nèi)民主集中制遭到破壞，由此帶來人民代表大會制度的停滯，人民當(dāng)家作主的權(quán)利難以得到切實的保障。十一屆三中全會的召開和《關(guān)于建國以來黨的若干歷史問題的決議》的發(fā)表，標(biāo)志著黨在指導(dǎo)思想上撥亂反正的勝利完成，對人民代表大會制度的恢復(fù)發(fā)展具有重要的指導(dǎo)意義。

1982年9月1日至11日，中國共產(chǎn)黨第十二次全國代表大會召開，胡耀邦在會議上作題為《全面開創(chuàng)社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的新局面》的報告，將建立高度的社會主義民主確立為現(xiàn)階段的根本目標(biāo)與根本任務(wù)之一，標(biāo)志著社會主義發(fā)展在現(xiàn)代化建設(shè)過程中著重關(guān)注民主政治領(lǐng)域的重要轉(zhuǎn)向?！拔覀兊膰抑贫仁侨嗣衩裰鲗Ｕ贫取欢ㄒ凑彰裰骷兄频脑瓌t，繼續(xù)改革和完善國家的政治體制和領(lǐng)導(dǎo)體制，使人民能夠更好地行使國家權(quán)力，使國家機關(guān)能夠更有效地領(lǐng)導(dǎo)和組織社會主義建設(shè)?！盵2]黨的十二大報告在民主建設(shè)的理論闡述中并沒有提及人民代表大會制度，而是以“人民民主專政制度”與“民主集中制”對國家權(quán)力的行使作出總體約束。通過對民主集中制的重新強調(diào)，使人民當(dāng)家作主的基本要求在黨內(nèi)重新得到重視，為人民代表大會制度的恢復(fù)作出重要理論鋪墊。在人民權(quán)力行使的具體環(huán)節(jié)層面，報告指出，“黨領(lǐng)導(dǎo)人民制定憲法和法律，一經(jīng)國家權(quán)力機關(guān)通過，全黨必須嚴(yán)格遵守”[3]。通過“一經(jīng)”“必須”“嚴(yán)格遵守”等具有強制性的話語，實際上總體確立了國家權(quán)力機關(guān)的合法性地位，重塑了人民代表大會制度權(quán)威，使之在權(quán)力行使的實踐層面再度成為實現(xiàn)人民群眾社會參與的根本政治保障。

作為指導(dǎo)開創(chuàng)社會主義現(xiàn)代化建設(shè)新局面的綱領(lǐng)性文獻(xiàn)，黨的十二大繼承了八大關(guān)于探索適合中國國情的社會主義建設(shè)道路的思路，通過繼承、堅持和糾正八大報告，實現(xiàn)了向八大路線的回歸[4]。由于時代發(fā)展的局限性，黨的十二大報告并沒有明確提出恢復(fù)人民代表大會制度的要求，但報告對民主集中制原則的重新強調(diào)，為人民代表大會制度的重建確立了總的指導(dǎo)原則。在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，全國各地的人民代表大會制度逐步得到恢復(fù)，人民群眾的民主政治生活重新煥發(fā)出欣欣向榮的勃勃生機。之后，五屆全國人大五次會議通過了新憲法，從擴大全國人大常委會的職權(quán)、健全地方人大的組織體系等方面對人民代表大會制度作出新的規(guī)定，成為人民代表大會制度在法律層面重新得到確立的顯著標(biāo)志。

（二）黨的十三大：人民代表大會制度是我國的根本政治制度

1987年10月25日至11月1日，黨的第十三次全國代表大會召開，趙紫陽在會議上作題為《沿著有中國特色的社會主義道路前進》的報告。在人民代表大會制度得到逐步恢復(fù)的基礎(chǔ)上，報告明確提出“人民代表大會制度是我國的根本政治制度”[5]。自此，關(guān)于人民代表大會制度究竟是“基本政治制度”還是“根本政治制度”的爭論基本停歇，“根本政治制度”成為一個規(guī)范性表述，沿用至今。報告對前一時期各級人大工作取得的進展予以肯定，進一步提出要“繼續(xù)完善人大及其常委會的各項職能，加強立法工作和法律監(jiān)督，要進一步密切各級人大與群眾的聯(lián)系，使人大能夠更好地代表人民，并受到人民的監(jiān)督”[6]。黨的十三大首次從職能建設(shè)、組織建設(shè)、代表建設(shè)等方面對人民代表大會制度提出總體要求，奠定了人民代表大會制度完善的基本框架，并在此后歷屆黨的全國代表大會關(guān)于人民代表大會的制度論述中得到延續(xù)。

遵循職權(quán)制度化、人員專職化、規(guī)則程序化的建構(gòu)邏輯，黨的十三大報告在具體要求層面突出了對“制度”和“程序”的強調(diào)。報告指出：“在逐步實現(xiàn)委員比較年輕化的同時，逐步實現(xiàn)委員的專職化。要完善全國人大常委會和各專門委員會的議事規(guī)則和工作程序，加強制度建設(shè)?！盵7]從委員選拔層面對人大組織建設(shè)進行具體規(guī)定，是對人民代表大會制度的恢復(fù)方向——“專職化”的進一步明確。這一要求同“理順黨組織與人民代表大會、政府、司法機關(guān)、群眾團體、企事業(yè)單位和其他各種社會組織之間的關(guān)系，做到各司其職，并且逐步走向制度化”[8]相呼應(yīng)，目的是通過對各自職能范圍的界定和厘清，使機構(gòu)與人員工作在專業(yè)化的領(lǐng)域內(nèi)協(xié)調(diào)有序展開，強化集約效應(yīng)，確保民主政治制度優(yōu)越性的發(fā)揮。此后黨內(nèi)相繼通過了《全國人大常委會議事規(guī)則》與《全國人民代表大會議事規(guī)則》，在與時俱進的理論創(chuàng)新中，人民代表大會制度穩(wěn)步走上制度化、程序化的軌道。

制度的形成與確立不是一蹴而就的，總是有一個適配和調(diào)試的漸進過程。在黨的十二大與十三大報告指導(dǎo)下，遭受嚴(yán)重破壞的人民代表大會制度得到重新確立，并在理論、法律與實踐三個層面得到恢復(fù)與發(fā)展。此后，人民代表大會制度建設(shè)不斷細(xì)化，在民主與法制的雙重力量推動下，人民代表大會工作全面展開。

二、以健全社會主義民主法制為中心的制度論述

世紀(jì)之交，國際國內(nèi)環(huán)境發(fā)生重大變化，中國共產(chǎn)黨人開始更加深入地思考“什么是社會主義、怎樣建設(shè)社會主義”這個基本問題。鄧小平理論科學(xué)回答了建設(shè)中國特色社會主義的一系列基本問題，領(lǐng)導(dǎo)中國共產(chǎn)黨有步驟地開展各方面體制改革。人民代表大會制度作為政治體制改革的重要方面，肩負(fù)起推進社會主義民主法制建設(shè)的歷史使命。

（一）黨的十四大：沒有民主和法制就沒有社會主義

1992年10月12日至18日，中國共產(chǎn)黨第十四次全國代表大會召開，江澤民在會議上作題為《加快改革開放和現(xiàn)代化建設(shè)步伐，奪取有中國特色社會主義事業(yè)的更大勝利》的報告。報告作出“沒有民主和法制就沒有社會主義，就沒有社會主義的現(xiàn)代化”[9]的強有力的論斷。這是新時期社會主義民主觀的集中體現(xiàn)，中國共產(chǎn)黨在為社會主義現(xiàn)代化建設(shè)提供政治保證的發(fā)展邏輯中，總結(jié)出“同經(jīng)濟體制改革和經(jīng)濟發(fā)展相適應(yīng)，必須按照民主化和法制化緊密結(jié)合的要求，積極推進政治體制改革”[10]的發(fā)展路徑。政治體制改革目標(biāo)的實現(xiàn)，“是以完善人民代表大會制度、共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度為主要內(nèi)容，發(fā)展社會主義民主政治”[11]。在總結(jié)改革開放以來十四年偉大實踐經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，黨的十四大報告對20世紀(jì)90年代我國改革和建設(shè)的主要任務(wù)作出總體布局，將民主與法制放在社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的突出地位，實現(xiàn)了社會主義民主與社會主義法制的重點結(jié)合。通過將人民代表大會制度明確為政治體制改革的優(yōu)先目標(biāo)，以民主制度的法制化建設(shè)為社會主義現(xiàn)代化發(fā)展服務(wù)，進一步堅定了走中國特色社會主義政治道路的決心和信心。

為積極推進政治體制改革，推進社會主義民主和法制建設(shè)快速發(fā)展，黨的十四大報告指出要“進一步完善人民代表大會制度，加強人民代表大會及其常委會的立法和監(jiān)督等職能，更好地發(fā)揮人民代表大會的作用”[12]。由于歷史與現(xiàn)實的原因，一段時期內(nèi)，由憲法賦予人民代表大會的諸多職能并沒有完全落到實處，人大的立法工作與監(jiān)督機制還有較大的進步空間。黨的十四大報告通過對人大及其常委會立法與監(jiān)督職能的再次強調(diào)，進一步以法制層面的規(guī)定保證了人大職能的發(fā)揮與社會主義民主的實施，此后在加強立法和監(jiān)督職能的具體規(guī)定下，通過了代表法。人大代表工作的有序進行與人大執(zhí)法檢查工作的普遍展開，表明人民代表大會制度在以法制建設(shè)為依托的新的歷史時期，實現(xiàn)了鞏固和發(fā)展。

（二）黨的十五大：發(fā)展民主，健全法制，建設(shè)社會主義法治國家

1997年9月12日至18日，中國共產(chǎn)黨第十五次全國代表大會召開，江澤民在會議上作題為《高舉鄧小平理論偉大旗幟，把建設(shè)有中國特色社會主義事業(yè)全面推向二十一世紀(jì)》的報告。報告圍繞著黨的基本路線和社會主義現(xiàn)代化建設(shè)問題，提出“建設(shè)有中國特色社會主義的政治”的新目標(biāo)。在政治體制改革和民主法制建設(shè)部分，報告再次強調(diào)“建設(shè)有中國特色社會主義的政治，就是在中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下，在人民當(dāng)家作主的基礎(chǔ)上，依法治國，發(fā)展社會主義民主政治”[13]?！吧鐣髁x法治國家”和“依法治國”理念的首次提出，從“法制”到“法治”的轉(zhuǎn)變，表明中國共產(chǎn)黨將法制建設(shè)從制度層面提升到了國家治理的戰(zhàn)略高度。在社會主義民主政治建設(shè)中，以法治建設(shè)推動人民群眾直接行使民主權(quán)利、依法管理自己的事情，則在實踐層面具體反映出社會主義民主的法治化轉(zhuǎn)變。

黨的十五大對民主法治的建設(shè)要求依然體現(xiàn)在對人民代表大會的制度規(guī)定中。報告指出，要“堅持和完善人民代表大會制度，保證人民代表大會及其常委會依法履行國家權(quán)力機關(guān)的職能，加強立法和監(jiān)督工作，密切人民代表同人民的聯(lián)系”[14]?！氨ＷC人民代表大會及其常委會依法履行國家權(quán)力機關(guān)的職能”，是黨的全國代表大會報告中第一次提出人大權(quán)力運行法制化的論述，具有重要理論意義。這一論述，既彰顯了人民代表大會作為最高國家權(quán)力機關(guān)的合法性地位，也通過法律對人大及其常委會的職能進行限制和規(guī)范，提出了人大及其常委會必須在法律規(guī)定的范圍內(nèi)依法履行職能的重大問題。人民代表大會作為國家權(quán)力機關(guān)，在制度運行過程中涉及國家重大事項的決定權(quán)，法制建設(shè)同民主建設(shè)相輔相成，以法律保證人民代表大會及其常委會的職能作用，讓國家權(quán)力在法律的框架下展開，才能為堅持和完善人民代表大會制度、建立社會主義法治國家提供基礎(chǔ)和支撐。

黨的十四大和十五大對人大的制度論述具有一脈相承的連續(xù)性。那就是將民主和法制相結(jié)合，只有法律與制度建設(shè)搞好了，人民的民主生活才有更為廣闊的發(fā)展空間，人民代表大會制度才能得到更好的貫徹與完善。民主法制建設(shè)為堅持和完善人民代表大會制度奠定了堅實的根基，以此為基礎(chǔ)，人民群眾的民主政治生活得到更加有效的展開。

三、以建設(shè)社會主義政治文明為中心的制度論述

全面建設(shè)小康社會、加快推進社會主義現(xiàn)代化是中國步入21世紀(jì)提出的全新發(fā)展目標(biāo)。經(jīng)濟基礎(chǔ)的鞏固和法制體系的完善為社會主義現(xiàn)代化建設(shè)奠定了堅實的基礎(chǔ)，如何加強社會主義民主政治建設(shè)，發(fā)揮人民代表大會制度的制度優(yōu)勢，使國家的立法和決策更好地體現(xiàn)人民群眾的意志，是這一階段堅持和完善人民代表大會制度的主要任務(wù)。

（一）黨的十六大：發(fā)展社會主義民主政治，建設(shè)社會主義政治文明

2002年11月8日至14日，中國共產(chǎn)黨第十六次全國代表大會召開，江澤民在會議上作題為《全面建設(shè)小康社會，開創(chuàng)中國特色社會主義事業(yè)新局面》的報告。報告第一次把政治文明作為現(xiàn)代化建設(shè)的基本目標(biāo)之一明確提出，這是對中國民主政治建設(shè)經(jīng)驗的新概括。報告指出：“發(fā)展社會主義民主政治，建設(shè)社會主義政治文明，是全面建設(shè)小康社會的重要目標(biāo)……要把堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國有機統(tǒng)一起來。”[15]這也是“黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國有機統(tǒng)一”理論觀點的首次提出。此前，發(fā)展社會主義民主一直是社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的重要任務(wù)，但更多的是將其與社會主義精神文明互為補充，沒有從“整體性文明”的高度對民主政治進行更高維度的概括。堅持和完善人民代表大會制度，既是政治文明建設(shè)的根本所在，又是實現(xiàn)“三者有機統(tǒng)一”的重要制度載體。社會主義政治文明建設(shè)目標(biāo)和“三者有機統(tǒng)一”重大課題的提出，從內(nèi)容到形式都為人民代表大會制度拓展了廣闊的空間。

在人民代表大會制度的具體要求層面，黨的十六大報告指出，要“堅持和完善人民代表大會制度，保證人民代表大會及其常委會依法履行職能，保證立法和決策更好地體現(xiàn)人民的意志”[16]。將“人民的意志”統(tǒng)一于立法與決策的全過程，充分反映了人民代表大會制度是代表人民行使權(quán)力、體現(xiàn)人民群眾意愿的重要制度。黨的十六大報告還首次提出對人大常委會組成人員結(jié)構(gòu)的優(yōu)化要求。此前黨的十三大報告曾提出要逐漸實現(xiàn)人大委員年輕化、專職化，側(cè)重于完善人大及其常委會的組織建設(shè)。黨的十六大重新提出優(yōu)化人大常委會的組成人員結(jié)構(gòu)，對人大及其常委會的組織建設(shè)提出更高的要求，為更好代表人民群眾意愿、傾聽不同階層社會人士的聲音開拓更為寬廣的渠道。

（二）黨的十七大：人民民主是社會主義的生命

2007年10月15日至21日，中國共產(chǎn)黨第十七次全國代表大會召開，胡錦濤在會議上作題為《高舉中國特色社會主義偉大旗幟，為奪取全面建設(shè)小康社會新勝利而奮斗》的報告。報告明確提出了“人民民主是社會主義的生命，發(fā)展社會主義民主政治是我們黨始終不渝的奮斗目標(biāo)”[17]的全新論斷和全新理念，將人民的民主生活放在突出地位，確立為科學(xué)社會主義的一個新的重要的命題。

為堅定不移發(fā)展社會主義民主政治，報告指出，擴大人民民主，保證人民當(dāng)家作主，要“支持人民代表大會依法履行職能，善于使黨的主張通過法定程序成為國家意志；保障人大代表依法行使職權(quán)，密切人大代表同人民的聯(lián)系，建議逐步實行城鄉(xiāng)按相同人口比例選舉人大代表；加強人大常委會制度建設(shè)，優(yōu)化組成人員知識結(jié)構(gòu)和年齡結(jié)構(gòu)”[18]。在保障人大代表依法履行職能的基礎(chǔ)上，黨的十七大報告明確提出“要善于使黨的主張通過法定程序上升為國家意志”，這是對十六大“三者有機統(tǒng)一”理論的進一步深化。這一論述在更高層面凸顯了人民代表大會作為國家立法機關(guān)的權(quán)威，也通過對法律制定程序性的強調(diào)，彰顯中國共產(chǎn)黨人追求“人民性”的根本價值屬性。承接十六大報告優(yōu)化人大組成人員結(jié)構(gòu)的要求，十七大報告將其明確為“知識結(jié)構(gòu)”與“年齡結(jié)構(gòu)”兩方面，并提出“逐步實行城鄉(xiāng)按相同比例人口選舉人大代表”，從內(nèi)部和外部兩方面推動人大制度進一步科學(xué)化和規(guī)范化。特別是按相同比例人口選舉人大代表，保證人口基數(shù)占大多數(shù)的農(nóng)村地區(qū)擁有更加平等的選舉權(quán)，在制度建設(shè)中朝著公平的方向繼續(xù)推進。黨的十七大報告體現(xiàn)了對基層民主政治建設(shè)的重點關(guān)照，在組織結(jié)構(gòu)優(yōu)化過程中彰顯人民代表大會制度是反映人民群眾意愿、傾聽人民群眾聲音的好制度，更加突出中國特色社會主義制度的真實性特征。

（三）黨的十八大：人民民主是我們黨始終高揚的光輝旗幟

2012年11月8日至14日，中國共產(chǎn)黨第十八次全國代表大會召開，胡錦濤在會議上作題為《堅定不移沿著中國特色社會主義道路前進，為全面建成小康社會而奮斗》的報告。這是新時期中國共產(chǎn)黨對中國特色社會主義理論體系的進一步深化，將人民代表大會制度同中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度、民族區(qū)域自治制度、基層群眾自治制度等基本政治制度共同總結(jié)為“中國特色社會主義制度”，同“中國特色社會主義道路”與“中國特色社會主義理論體系”一道統(tǒng)一于“中國特色社會主義偉大實踐”，代表著中國共產(chǎn)黨對中國特色社會主義的認(rèn)識上升到一個新的高度。

黨的十八大報告把“人民民主不斷擴大”作為全面建成小康社會的重要目標(biāo)之一，并高度概括提出了“人民民主是我們黨始終高揚的光輝旗幟”的觀點，顯示出對中國式民主發(fā)展道路的高度自信。報告強調(diào)：“人民代表大會制度是保證人民當(dāng)家作主的根本政治制度，要善于使黨的主張通過法定程序成為國家意志，支持人大及其常委會充分發(fā)揮國家權(quán)力機關(guān)作用，依法行使立法、監(jiān)督、決定、任免等職權(quán)，加強立法工作組織協(xié)調(diào)，加強對‘一府兩院的監(jiān)督，加強對政府全口徑預(yù)算決算的審查和監(jiān)督?！盵19]延續(xù)歷屆黨代會報告對人大職權(quán)建設(shè)的要求，黨的十八大報告對此作出更為全面的闡述，除此前對立法與監(jiān)督職能的強調(diào)外，增加了決定、任免等職權(quán)內(nèi)容。特別是新增對“一府兩院”與政府全口徑預(yù)算決算的審查和監(jiān)督，擴大了權(quán)力機關(guān)對行政機關(guān)的監(jiān)督范圍，推動構(gòu)建更為完善的預(yù)算決算法制化運行機制，對人大及其常委會的監(jiān)管力度要求大大提升。黨的十八大報告繼續(xù)強調(diào)拓寬民主參與渠道，要求“降低黨政領(lǐng)導(dǎo)干部代表比例”[20]，對于保證人民當(dāng)家作主具有十分重要的意義。在基層人大代表的選舉中要求擴大一線工人、農(nóng)民、知識分子代表比例，降低黨政領(lǐng)導(dǎo)干部代表比例，是民主參與渠道更進一步的拓展。承接黨的十六大與十七大對人大常委會、專委會選拔的要求，黨的十八大報告提出要“優(yōu)化常委會、專委會組成人員的知識和年齡結(jié)構(gòu)，通過提高專職委員比例，傾聽來自不同年齡、階層、知識層面人群的聲音，對于加強人大常委會建設(shè)、提升國家權(quán)力機關(guān)的整體效能、完善人民代表大會制度、保證人民當(dāng)家作主具有十分重要的意義。

21世紀(jì)的中國是在發(fā)展之中逐步走向強大的中國。中國特色社會主義的不斷完善帶來人民當(dāng)家作主制度的不斷開拓，在政治參與渠道愈發(fā)深化的探索歷程中，人民代表大會制度的民主構(gòu)建不斷完善，人民群眾的政治參與更加全面，將具有中國特色的偉大政治創(chuàng)造進一步推向了新時代。

四、以堅持和完善人民當(dāng)家作主制度體系為中心的制度論述

黨的十八大以來，中國特色社會主義進入新時代。發(fā)展社會主義民主政治、堅持和完善人民當(dāng)家作主制度體系同中華民族偉大復(fù)興的歷史重任緊密聯(lián)結(jié)，成為新時代中國特色社會主義事業(yè)的重要組成部分。在“發(fā)展起來以后”的歷史方位里，人民群眾對民主、法治、公平、正義、安全、環(huán)境等方面的需求日益增長，迫切需要進一步發(fā)揮人大制度的制度優(yōu)勢，繼續(xù)豐富人民代表大會制度的時代內(nèi)涵和實踐內(nèi)涵。

（一）黨的十九大：用制度體系保證人民當(dāng)家作主

2017年10月18日，中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會舉行，習(xí)近平在會上作題為《決勝全面建成小康社會，奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利》的報告。報告旗幟鮮明地指出：“我國社會主義民主是維護人民根本利益的最廣泛、最真實、最管用的民主。發(fā)展社會主義民主政治就是要體現(xiàn)人民意志、保障人民權(quán)益、激發(fā)人民創(chuàng)造活力，用制度體系保證人民當(dāng)家作主?！盵21]著眼于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，報告明確提出了關(guān)于人民代表大會制度的新政治定位，那就是“人民代表大會制度是堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國有機統(tǒng)一的根本政治制度安排”[22]。提出人民代表大會制度是堅持“三者有機統(tǒng)一”的根本政治制度安排，是繼黨的十六大報告首次提出“三者有機統(tǒng)一”黃金法則以來再一次的理論創(chuàng)新，并從頂層設(shè)計的高度賦予人民代表大會制度精準(zhǔn)定位，深刻揭示了人民代表大會制度作為我國根本政治制度的鮮明特征和獨特優(yōu)勢，大大拓展了人民代表大會制度的時代內(nèi)涵。作為“人民當(dāng)家作主制度保障”，新時代賦予人民代表大會制度新的使命和責(zé)任，承擔(dān)起將中國特色社會主義的制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為國家治理效能的重要作用。如何發(fā)揮人民代表大會在完善“中國之制”、推進“中國之治”中的作用，是新時代人民代表大會制度建設(shè)的理論主題。

同新的政治定位相適應(yīng)，黨的十九大報告對各級人大及其常委會作出了“兩個機關(guān)”的新定位，即“使各級人大及其常委會成為全面擔(dān)負(fù)起憲法法律賦予的各項職責(zé)的工作機關(guān)，成為同人民群眾保持密切聯(lián)系的代表機關(guān)”[23]。通過“工作機關(guān)”與“代表機關(guān)”的關(guān)鍵定義，有力地拓展了人民代表大會制度的科學(xué)內(nèi)涵、基本特征和本質(zhì)要求[24]。這是黨以堅持人民主體地位、發(fā)揮人大代表作用、健全人大及其常委會組織制度和工作制度為邏輯，與時俱進推動人民代表大會工作不斷發(fā)展完善的新時代面向，蘊含了堅持程序性與人民性的總體指導(dǎo)原則。

（二）黨的二十大：進一步提高全過程人民民主制度化水平

2022年11月16日至22日，中國共產(chǎn)黨第二十次全國代表大會在北京舉行，習(xí)近平在會上作題為《高舉中國特色社會主義偉大旗幟，為全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家而團結(jié)奮斗》的報告。報告將“全過程人民民主”作為中國式現(xiàn)代化的本質(zhì)要求之一首次寫入黨代會報告。報告指出“全過程人民民主是社會主義民主政治的本質(zhì)屬性，是最廣泛、最真實、最管用的民主”[25]，它貫穿于社會主義民主政治建設(shè)的全過程，并在新時代中國特色社會主義民主實踐中形成重大理論創(chuàng)新，成為新征程上指導(dǎo)中國特色社會主義政治發(fā)展的核心理念之一。全過程人民民主，為堅持和完善人民代表大會制度這一根本政治制度賦予了更深厚的社會主義民主價值取向和本質(zhì)特征。全過程人民民主通過一系列制度化的環(huán)節(jié)來實現(xiàn)，其中，人民代表大會制度是重要途徑和最高實現(xiàn)形式。報告重申堅持人民代表大會制度的政體不動搖，充分發(fā)揮人民代表大會的主渠道作用，堅持用制度體系保證人民當(dāng)家作主。

黨的二十大報告對人民代表大會的制度建設(shè)要求進一步深入，從制度定位、具體機制、監(jiān)督制度、民意機制等四個方面作出論述。在制度定位方面，黨的二十大報告重申要堅持加強人民當(dāng)家作主的制度保障，并對人民群眾依法通過各種渠道管理國家經(jīng)濟、文化事業(yè)，管理社會事務(wù)作出具體規(guī)定，突出其拓展民主渠道、豐富民主形式的重要作用。在具體機制方面，報告堅決維護憲法賦予人民的基本政治權(quán)利，再度強調(diào)各級人大都由民主選舉產(chǎn)生，始終秉承為人民服務(wù)的宗旨，接受來自人民群眾的監(jiān)督，進一步明確人民群眾的政治主體責(zé)任與當(dāng)家作主地位。在監(jiān)督制度方面，報告提出“健全人大及其常委會對行政機關(guān)、監(jiān)察機關(guān)、審判機關(guān)、檢察機關(guān)監(jiān)督制度”[26]，這是對人大監(jiān)督制度的進一步明確和細(xì)化，確保民主政治生活切實、穩(wěn)定、有序地展開。在民意機制方面，報告提出建設(shè)好基層立法聯(lián)系點，傾聽來自人民群眾最真實的聲音，切實加強人大代表同人民群眾的血肉聯(lián)系，使制度建設(shè)與國家發(fā)展真正做到吸納民意、匯集民智、發(fā)揮民力。黨的二十大報告深切回應(yīng)了新時代新征程上社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的民主訴求，彰顯了中國特色社會主義民主政治的強大活力。

從十二大到二十大，在一以貫之的接力探索中，九屆黨的全國代表大會不斷豐富和深化了人民代表大會制度的理論內(nèi)涵和實踐要求，指導(dǎo)人民代表大會制度不斷堅持和完善、加強和改進、鞏固和發(fā)展，并在新時代實現(xiàn)了飛躍和突變。改革開放四十多年來的偉大成就已經(jīng)充分證明了人民代表大會制度具有無可比擬的制度優(yōu)越性，也充分證明了黨歷次全國代表大會對人民代表大會制度的安排高瞻遠(yuǎn)矚、立意深遠(yuǎn)，為人民代表大會制度的發(fā)展指明了方向、提供了遵循。實踐證明，人民代表大會制度的發(fā)展是一個實踐探索的過程，也是一個理論創(chuàng)新的過程，更是一個在漸進發(fā)展中實現(xiàn)飛躍和突變的過程，體現(xiàn)出面向未來、面向?qū)嵺`、與時俱進的政治品格。黨之所以能夠領(lǐng)導(dǎo)人民在一次次求索、一次次挫折、一次次開拓中完成中國其他各種政治力量不可能完成的艱巨任務(wù)，根本在于堅持解放思想、實事求是、與時俱進、求真務(wù)實的思想路線，一切從實際出發(fā)，著眼解決改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的實際問題，“作出符合中國實際和時代要求的正確回答，得出符合客觀規(guī)律的科學(xué)認(rèn)識，形成與時俱進的理論成果，更好指導(dǎo)中國實踐”[27]。實踐沒有止境，理論創(chuàng)新也沒有止境。人民代表大會制度在我國社會主義民主政治偉大實踐中不斷發(fā)展，也必將在全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家新征程中更加成熟、更加定型。在新時代新征程上堅持和完善人民代表大會制度，必須繼續(xù)堅持黨的全面領(lǐng)導(dǎo)，繼續(xù)推進實踐基礎(chǔ)上的理論創(chuàng)新，在發(fā)展和踐行全過程人民民主中更好地把人民代表大會制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為國家治理效能。

注釋：

[1]《習(xí)近平在中央人大工作會議上發(fā)表重要講話強調(diào)堅持和完善人民代表大會制度 不斷發(fā)展全過程人民民主》，載《中國人大》2021年第20期，第6-11頁。

[2][3]《十二大以來重要文獻(xiàn)選編（上）》，中央文獻(xiàn)出版社、中共中央文獻(xiàn)研究室2011年版，第28、29-30頁。

[4]耿化敏：《回歸與超越：中共十二大報告的理論創(chuàng)新》，載《黨史研究與教學(xué)》2008年第4期，第30-34頁。

[5][6][7][8]《十三大以來重要文獻(xiàn)選編（上）》，中央文獻(xiàn)出版社、中共中央文獻(xiàn)研究室2011年版，第44、44、44、36頁。

[9][10][11][12]《十四大以來重要文獻(xiàn)選編（上）》，中央文獻(xiàn)出版社、中共中央文獻(xiàn)研究室2011年版，第24頁。

[13][14]《十五大以來重要文獻(xiàn)選編（上）》，中央文獻(xiàn)出版社、中共中央文獻(xiàn)研究室2011年版，第16、27頁。

[15][16]《十六大以來重要文獻(xiàn)選編（上）》，中央文獻(xiàn)出版社、中共中央文獻(xiàn)研究室2011年版，第24、25頁。

[17][18]《十七大以來重要文獻(xiàn)選編（上）》，中央文獻(xiàn)出版社、中共中央文獻(xiàn)研究室2013年版，第21、22-23頁。

[19][20]《十八大以來重要文獻(xiàn)選編（上）》，中央文獻(xiàn)出版社、中共中央文獻(xiàn)研究室2018年版，第20頁。

[21][22][23]《十九大以來重要文獻(xiàn)選編（上）》，中央文獻(xiàn)出版社、中共中央文獻(xiàn)研究室2021年版，第25、26、26頁。

[24]黎堂斌：《改革開放以來人民代表大會制度發(fā)展》，江蘇人民出版社2021年版，第163頁。

[25][26][27]習(xí)近平：《高舉中國特色社會主義偉大旗幟，為全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家而團結(jié)奮斗——在中國共產(chǎn)黨第二十次全國代表大會上的報告》，人民出版社2022年版，第37、38、17-18頁。

（作者分別系華中師范大學(xué)馬克思主義學(xué)院副院長、華中師范大學(xué)中共黨史黨建研究院研究員，華中師范大學(xué)馬克思主義學(xué)院碩士研究生。本文系國家社會科學(xué)基金一般項目“中國共產(chǎn)黨建設(shè)中華民族共同體的百年歷史經(jīng)驗研究”〔21BDJ105〕和湖北省高等學(xué)校馬克思主義中青年理論家培育計劃〔第八批〕〔21ZD205〕的階段性成果）