皇甫光宇 劉秋菊

2022年，南陽(yáng)市自然資源和規(guī)劃局堅(jiān)持節(jié)約優(yōu)先、合理使用、市場(chǎng)配置、創(chuàng)新改革、下放權(quán)限等原則，采取周通報(bào)、問(wèn)題解決會(huì)商、督查等工作機(jī)制，加快推進(jìn)存量土地盤(pán)活利用，全面提升土地要素保障能力和節(jié)約集約用地水平，全年盤(pán)活批而未供土地60239畝，處置閑置土地1768畝，超額完成省定“增存掛鉤”任務(wù)，盤(pán)活總量是2021年的2.15倍。

盤(pán)活儲(chǔ)量土地的做法與成效

在閑置低效用地再開(kāi)發(fā)方面，該市調(diào)動(dòng)土地權(quán)利人和社會(huì)各方的積極性，采用“退城入園”、閑置土地收回、“騰籠換鳥(niǎo)”、“府院聯(lián)動(dòng)”等方式開(kāi)展盤(pán)活處置。

“退城入園”轉(zhuǎn)型升級(jí)。發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的決定性作用，與企業(yè)簽訂《國(guó)有土地使用權(quán)收購(gòu)合同》，對(duì)“退城入園”的存量工業(yè)用地實(shí)行貨幣補(bǔ)償，對(duì)宗地實(shí)施掛牌出讓?zhuān)瑢?duì)低效工業(yè)用地實(shí)施有效盤(pán)活。南陽(yáng)防爆集團(tuán)是中國(guó)防爆電機(jī)科研生產(chǎn)基地、國(guó)家技術(shù)創(chuàng)新示范企業(yè)、南陽(yáng)市高端裝備制造業(yè)龍頭企業(yè)，2019年，實(shí)現(xiàn)銷(xiāo)售收入30億元，老廠區(qū)位于南陽(yáng)市中心城區(qū)仲景北路22號(hào)，占地面積233畝，因位于中心城區(qū)內(nèi)，企業(yè)發(fā)展受限。南陽(yáng)市打造百億級(jí)電驅(qū)防爆產(chǎn)業(yè)園，南陽(yáng)防爆集團(tuán)作為示范帶動(dòng)企業(yè)，于2019年初入駐南陽(yáng)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)百億級(jí)電驅(qū)防爆產(chǎn)業(yè)園。企業(yè)“退城入園”后，老廠區(qū)233畝土地一直處于低效利用狀態(tài)，該區(qū)域在城市總體規(guī)劃中為居住用地，周邊道路、內(nèi)河廊道、供暖、學(xué)校、醫(yī)院、商業(yè)等城市基礎(chǔ)設(shè)施和配套設(shè)施完善。為盤(pán)活國(guó)有土地資產(chǎn)，提升土地價(jià)值，支持電驅(qū)防爆產(chǎn)業(yè)園建設(shè)，2019年11月，南陽(yáng)市政府常委會(huì)議研究決定對(duì)南陽(yáng)防爆集團(tuán)老廠區(qū)的233畝出讓工業(yè)用地進(jìn)行收儲(chǔ)處置。經(jīng)多輪談判磋商，2020年8月，南陽(yáng)市土地儲(chǔ)備開(kāi)發(fā)中心代表市政府，以1.7億元的評(píng)估價(jià)格對(duì)南陽(yáng)防爆集團(tuán)老廠區(qū)233畝出讓工業(yè)用地和地上建（構(gòu)）筑物、附屬物實(shí)施了收購(gòu)。2020年12月，在地上建（構(gòu)）筑物全部拆除、土地前期開(kāi)發(fā)完成，達(dá)到“凈地”供應(yīng)條件后，土地分兩塊掛牌出讓?zhuān)坦饒@南陽(yáng)建瀛房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)有限公司和南陽(yáng)鴻福置業(yè)有限公司分別以8.079億元（1082萬(wàn)元/畝）和7.326億元（888萬(wàn)元/畝）競(jìng)得。南陽(yáng)防爆集團(tuán)“退城入園”老廠區(qū)土地盤(pán)活，實(shí)現(xiàn)了企業(yè)和政府雙贏：一方面，為企業(yè)進(jìn)一步發(fā)展壯大和維持疫情期間生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)提供資金支持；另一方面，政府也對(duì)企業(yè)二期工程涉及的獨(dú)山大道進(jìn)行北延，并修建了周邊的配套設(shè)置。截至目前，南陽(yáng)防爆集團(tuán)新廠區(qū)一、二期工程共占地400畝，工程建設(shè)基本完成，總投資達(dá)21億元，為打造全球最大、世界一流的大中型項(xiàng)目電機(jī)與驅(qū)動(dòng)控制產(chǎn)品的生產(chǎn)、科研、試驗(yàn)基地奠定了基礎(chǔ)。

閑置土地有償收回。對(duì)于因政府原因造成的閑置土地，通過(guò)協(xié)議方式有償收回國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)。南陽(yáng)市天宜新包裝有限公司于2016年9月6日通過(guò)招拍掛方式取得原西環(huán)路以西、麒麟路以南面積45畝的土地，用途為工業(yè)用地，后因十二里河區(qū)域城市規(guī)劃調(diào)整，原工業(yè)用地調(diào)整為城鎮(zhèn)住宅用地，一直無(wú)法開(kāi)工建設(shè)。高新區(qū)管委會(huì)于2021年4月26日對(duì)南陽(yáng)市天宜新包裝有限公司下達(dá)《關(guān)于依法收回南陽(yáng)市天宜新包裝有限公司國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)的決定》，按照評(píng)估的國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)剩余年期市場(chǎng)價(jià)格給予相應(yīng)補(bǔ)償，進(jìn)行依法收回。該宗地通過(guò)規(guī)劃條件擬定方案，南陽(yáng)鑫聯(lián)置業(yè)有限公司競(jìng)得土地使用權(quán)，成交價(jià)款1.841億元。

“騰籠換鳥(niǎo)”激發(fā)活力。對(duì)自身經(jīng)營(yíng)不善或資金原因造成停產(chǎn)停建的企業(yè)，會(huì)同開(kāi)發(fā)區(qū)、招商等部門(mén)，采取收回土地、進(jìn)行二次招商或股權(quán)轉(zhuǎn)讓方式，引進(jìn)新企業(yè)入駐，提高土地利用效率。南陽(yáng)聯(lián)瑞達(dá)光電科技有限公司位于北環(huán)路以南、王村10號(hào)路以西的面積54畝土地，于2015年4月2日掛牌成交，由于該企業(yè)計(jì)劃投入的設(shè)備和流動(dòng)資金投入期較長(zhǎng)，資金流入緩慢，影響了項(xiàng)目的總體進(jìn)度，造成該宗地閑置。2021年，南陽(yáng)聯(lián)瑞達(dá)光電科技有限公司向臥龍區(qū)政府遞交了解除項(xiàng)目用地出讓合同的申請(qǐng)，經(jīng)區(qū)政府研究同意解除合同收回國(guó)有土地使用權(quán)。2022年6月，臥龍區(qū)政府進(jìn)行二次招商，引進(jìn)中牧牧原（河南）生物藥業(yè)項(xiàng)目，于6月22日掛牌成交。目前，項(xiàng)目正在施工建設(shè)中。

“府院聯(lián)動(dòng)”雙向發(fā)力。對(duì)于涉法涉訴土地，南陽(yáng)市建立政府、法院、債權(quán)人和債務(wù)人協(xié)調(diào)機(jī)制，明確處置措施和路徑，快審快結(jié)，化解矛盾，盤(pán)活存量土地。唐河縣5宗電動(dòng)車(chē)項(xiàng)目（騰輝車(chē)業(yè)有限公司、怡宏車(chē)業(yè)有限公司等5家公司）于2014年2月通過(guò)招拍掛方式取得5宗土地面積285畝的土地使用權(quán)，用途為工業(yè)用地。因債務(wù)糾紛，5宗土地相繼被法院查封，造成土地閑置，無(wú)法產(chǎn)生效益。唐河縣政府召集查封法院、債權(quán)人、債務(wù)人，多次協(xié)商，達(dá)成處置意見(jiàn)。通過(guò)淘寶網(wǎng)司法拍賣(mài)網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)對(duì)5宗土地使用權(quán)進(jìn)行拍賣(mài)，最終由河南英拓智能科技有限公司和河南森雷實(shí)驗(yàn)科技有限公司競(jìng)得土地使用權(quán)。目前，5宗土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓手續(xù)和不動(dòng)產(chǎn)證已辦理，建成7幢標(biāo)準(zhǔn)化廠房和2幢辦公樓，現(xiàn)已投產(chǎn)使用，兩企業(yè)年納稅1000萬(wàn)元，年產(chǎn)值4億元。

工作中遇到的難題

南陽(yáng)市存量土地盤(pán)活利用工作雖然取得了一定成效，但仍然存在諸多問(wèn)題，如，土地從征收到供應(yīng)，需要履行征地方案審批實(shí)施、規(guī)劃條件確定、供地方案審批、供地程序履行等規(guī)定流程，受多因素影響，具備一定的不確定性，所需周期也較長(zhǎng)，無(wú)論哪一環(huán)節(jié)出現(xiàn)問(wèn)題，都會(huì)形成批而未供土地。同時(shí)，土地供應(yīng)后，因企業(yè)投資意向變動(dòng)、資金等自身原因，或者政府規(guī)劃調(diào)整、信訪穩(wěn)定等客觀原因，也會(huì)造成土地閑置。

南陽(yáng)市盤(pán)活利用中面臨的問(wèn)題主要有以下幾個(gè)方面。一是制約因素多。每宗存量土地的形成都有其特殊原因，跨度時(shí)間長(zhǎng)，利益涉及面大，制約因素多，需要做大量細(xì)致的工作。二是市場(chǎng)和客觀需求問(wèn)題。土地供應(yīng)量主要由市場(chǎng)和客觀需求決定，而非政府主導(dǎo)，在盤(pán)活利用存量土地方面，地方政府發(fā)揮的作用較為有限。三是審批制度問(wèn)題。在現(xiàn)有的土地管理制度下，批、供、用仍然很難實(shí)現(xiàn)平衡，“前清后增”問(wèn)題依然存在。四是資金問(wèn)題。一方面，征收和拆遷資金需求量大，因財(cái)政資金緊張，很難形成良性循環(huán)；另一方面未供已用宗地因資金緊缺，無(wú)力支付出讓金，土地?zé)o法實(shí)現(xiàn)供應(yīng)。五是城市規(guī)劃問(wèn)題。一方面，無(wú)規(guī)劃和不符合規(guī)劃；另一方面，因前些年指標(biāo)緊張，分期報(bào)批，整個(gè)規(guī)劃范圍內(nèi)有未報(bào)批土地，還有一些宗地違規(guī)改變用途，都造成無(wú)法供地。

盤(pán)活存量土地的思考和建議

向存量要空間。存量土地其實(shí)質(zhì)是保障發(fā)展用地的潛力所在，要推動(dòng)資源要素保障方式由增量為主向以存量為主轉(zhuǎn)變，努力以更小規(guī)模的資源消耗支撐更大規(guī)模的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。

健全盤(pán)活利用體系。存量土地盤(pán)活處置是系統(tǒng)工程，涉及各方利益，需要建立以屬地政府為主導(dǎo)，各部門(mén)共同參與的領(lǐng)導(dǎo)和工作機(jī)制。

鼓勵(lì)利用存量土地。發(fā)揮政策導(dǎo)向作用，通過(guò)行政、經(jīng)濟(jì)、法律的綜合杠桿盤(pán)活存量土地。調(diào)動(dòng)原產(chǎn)權(quán)單位以及主管部門(mén)盤(pán)活存量土地的積極性和主動(dòng)性，引導(dǎo)投資企業(yè)盤(pán)活存量建設(shè)用地。財(cái)政可對(duì)利用存量建設(shè)用地的項(xiàng)目給予必要的扶持，以減輕投資企業(yè)負(fù)擔(dān)，降低投資成本。

解決資金難題。財(cái)政部門(mén)從土地出讓收益中拿出一定比例，建立政府儲(chǔ)備土地資金池，用于土地報(bào)批、征收、拆遷，確保盤(pán)活資金，形成良性循環(huán)。

探索實(shí)行征收補(bǔ)償款預(yù)存機(jī)制。在土地征收?qǐng)?bào)批之前，將征地補(bǔ)償款足額存入征地補(bǔ)償款專(zhuān)戶，等到用地獲批后，及時(shí)足額將補(bǔ)償款發(fā)放給被征地農(nóng)戶，解決因征遷資金不到位造成的批而未供問(wèn)題。（作者單位：南陽(yáng)市自然資源和規(guī)劃局）