王春娟 陳建均 劉大海 孫開心

自然資源是指在一定時間、地點和條件下，能夠產(chǎn)生經(jīng)濟價值的，以提高人類當(dāng)前和未來福利的自然條件和環(huán)境。這是聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署對自然資源的定義。實際上，自然資源是動態(tài)的，它能夠為人類提供生存、發(fā)展和享受的物質(zhì)與空間。自然資源的保護、維持、改善和有序開發(fā)利用對全球生態(tài)系統(tǒng)意義重大。長期以來，我國自然資源管理體制采用中央與地方分級、分部門管理的傳統(tǒng)模式，存在條塊分割管理問題。相較而言，美國對自然資源的綜合管理已有百年歷史，并不斷對自然資源管理模式進行改進，其管理經(jīng)驗對我國自然資源管理有一定的借鑒意義。文章將我國自然資源部和美國自然資源主要管理部門——內(nèi)政部（DOI）的管理模式進行比較分析，研究美國內(nèi)政部2014—2023財年部門預(yù)算變化趨勢及2023財年優(yōu)先事項，分析其自然資源管理工作重心的調(diào)整，探討美國自然資源管理模式和政策導(dǎo)向?qū)ξ覈膯⑹?，為我國自然資源管理工作提供參考。

中美自然資源管理模式分析

我國自然資源管理涉及自然資源部、生態(tài)環(huán)境部、水利部等多個部門。生態(tài)環(huán)境部主要負責(zé)生態(tài)環(huán)境保護和建設(shè)及污染防治，推進美麗中國建設(shè)；水利部主要負責(zé)水資源相關(guān)事項；自然資源部主要負責(zé)對我國自然資源進行系統(tǒng)、全面管理，統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)，統(tǒng)一行使所有國土空間用途管制和生態(tài)保護修復(fù)職責(zé)，著力解決自然資源所有者不到位、空間規(guī)劃重疊等問題，同時，還包括實施自然資源基礎(chǔ)調(diào)查、專項調(diào)查和監(jiān)測，制定自然資源調(diào)查監(jiān)測評價指標體系和統(tǒng)計標準，并進行調(diào)查監(jiān)測評價，擬訂自然資源和國土空間規(guī)劃及相關(guān)法律法規(guī)草案進行監(jiān)督等職責(zé)。

美國自然資源管理涉及內(nèi)政部、農(nóng)業(yè)部、陸軍工程兵團、商務(wù)部等部門，其中，農(nóng)業(yè)部涉及自然資源的機構(gòu)有國家自然資源保護局和林業(yè)局。國家自然資源保護局是自然資源保護的領(lǐng)袖角色，激勵人們關(guān)注生態(tài)保護；林業(yè)局重點指導(dǎo)林業(yè)研究、管理和保護；陸軍工程兵團負責(zé)規(guī)劃、設(shè)計、建設(shè)、運營和管理水資源及相應(yīng)的土建工程和相關(guān)防災(zāi)響應(yīng)；商務(wù)部下屬國家海洋漁業(yè)服務(wù)部門負責(zé)漁業(yè)和瀕危動物管理相關(guān)問題。但自然資源管理職能中涉及資源最多、管理范圍最廣的部門是內(nèi)政部。美國內(nèi)政部成立于1849年，主要負責(zé)管理公共土地、礦產(chǎn)資源、海洋能源、國家公園、魚類及野生動物等諸多自然資源。內(nèi)政部從美國人民的利益出發(fā)，保護和管理國家的自然資源和文化遺產(chǎn)，提供關(guān)于自然資源和自然災(zāi)害的科學(xué)信息，為美國人民創(chuàng)造戶外娛樂機會，并履行國家對美國印第安人、阿拉斯加土著人和附屬島嶼社區(qū)的信托責(zé)任。同時，內(nèi)政部與農(nóng)業(yè)部的林業(yè)局分擔(dān)森林、礦產(chǎn)、牧場和荒地火災(zāi)管理的責(zé)任，與陸軍工程兵團分擔(dān)水資源管理和水力發(fā)電的責(zé)任，與商務(wù)部國家海洋漁業(yè)局分擔(dān)漁業(yè)和瀕危物種管理的責(zé)任，與地方政府分擔(dān)土地利用規(guī)劃的責(zé)任。在管理過程中，為應(yīng)對全球氣候變化與經(jīng)濟形勢變化，內(nèi)政部不斷調(diào)整預(yù)算，導(dǎo)向政策不斷變化。

在部門機構(gòu)方面，中國自然資源部和美國內(nèi)政部都是集自然資源實務(wù)管理和公共服務(wù)為一體，管理職責(zé)包括煤炭、天然氣、油田、森林、畜牧、瀕危動物保護等方面。兩者下屬各個分局，各司其職，分工明確。中國自然資源部下設(shè)國家林業(yè)和草原局、中國地質(zhì)調(diào)查局，分別負責(zé)森林和草原方面、地質(zhì)和礦產(chǎn)方面的具體職能，從中可以看出我國對林業(yè)草原資源和礦產(chǎn)資源的重視程度。同時，設(shè)立了眾多派出機構(gòu)，以更好地履行區(qū)域?qū)用婀芾砺氊?zé)。美國內(nèi)政部下設(shè)土地管理局等11個局，從命名就能看出美國內(nèi)政部的資源管理工作更加細分，對土地、國家公園、魚類和野生動物、海洋能源、地質(zhì)調(diào)查等單設(shè)機構(gòu)來管理。美國內(nèi)政部除了自然資源管理外，還設(shè)立印第安事務(wù)局、印第安教育局和信托基金管理局來負責(zé)國家文化遺產(chǎn)的管理和保護，以及對美國不同民族（如美國印第安人等）相關(guān)事項的管理。

美國內(nèi)政部預(yù)算及其

自然資源管理重心變化分析

一是美國內(nèi)政部預(yù)算變化分析。通過對外公布的2014—2023財年預(yù)算概況可以發(fā)現(xiàn)，美國內(nèi)政部2014—2023財年的預(yù)算整體呈波動上升趨勢，其中，2023財年預(yù)算授權(quán)較2022財年上升15%。2023財年預(yù)算說明中指出，內(nèi)政部在應(yīng)對氣候變化中發(fā)揮著至關(guān)重要的作用，將繼續(xù)積極應(yīng)對氣候變化帶來的挑戰(zhàn)。

從各直屬機構(gòu)的預(yù)算支出變化來看，從2022財年起預(yù)算支出有所增加，下屬機構(gòu)如土地管理局的預(yù)算增加顯著。美國內(nèi)政部自然資源管理政策由原來的以能源獨立為目標轉(zhuǎn)變?yōu)橐詰?yīng)對氣候危機、推進清潔能源計劃為目標，有利于更好地實現(xiàn)其保護自然資源的使命。

從能源方面預(yù)算變化來看，地面采礦復(fù)墾和執(zhí)行辦公室、安全和環(huán)境執(zhí)法局的預(yù)算有小幅增加，支出側(cè)重點有所轉(zhuǎn)移，其中，地面采礦復(fù)墾和執(zhí)行辦公室預(yù)算中增加了對環(huán)境保護有關(guān)的技術(shù)培訓(xùn)、援助和轉(zhuǎn)移活動的支出，更多地關(guān)注廢棄礦山振興而非開采煤炭。

二是美國內(nèi)政部2023財年優(yōu)先事項分析。應(yīng)對氣候挑戰(zhàn)，增強抵御能力。2023財年，美國內(nèi)政部預(yù)計安排14億美元預(yù)算用于填海造地計劃和項目，幫助社區(qū)減輕干旱和氣候變化的影響；安排15億美元預(yù)算用于荒野火災(zāi)管理，旨在提高消防能力。同時，預(yù)算投資49億美元用于支持內(nèi)陸地區(qū)生態(tài)系統(tǒng)的恢復(fù)、保護和改善，以使土地、水、生態(tài)系統(tǒng)和當(dāng)?shù)匚锓N生存更加穩(wěn)定。

應(yīng)對環(huán)境和能源挑戰(zhàn)，創(chuàng)造就業(yè)機會。2023財年，美國內(nèi)政部在能源方面分別投資5170萬美元、770萬美元、4970萬美元供海洋能源管理局、安全與環(huán)境執(zhí)法局、土地管理局用于可再生能源項目。此外，預(yù)算中有4.789億美元用于石油和天然氣項目。同時，2023財年的預(yù)算還包括向各州提供3300萬美元的援助和支持，6220萬美元用于廢棄礦山和危險材料管理，2940萬美元用于解決阿拉斯加遺留油井，撥款1.15億美元用于“反洗錢”經(jīng)濟振興。

推進和整合內(nèi)部科學(xué)建設(shè)。為支持各機構(gòu)應(yīng)用科學(xué)的建設(shè)，2023財年，美國內(nèi)政部預(yù)算撥款1.471億美元用于物種管理和土地管理方面的應(yīng)用科學(xué)，1.247億美元用于氣候適應(yīng)科學(xué)中心（CASC）網(wǎng)絡(luò)的構(gòu)建。此外，2023財年的預(yù)算還包括4790萬美元用于生物威脅和入侵物種的研究。

加強機構(gòu)能力建設(shè)。2023財年，美國內(nèi)政部預(yù)算投資230萬美元用于人力資本計劃，2110萬美元用于支持內(nèi)政部的執(zhí)法工作。

美國自然資源管理政策導(dǎo)向變化

通過預(yù)算數(shù)據(jù)總體情況和趨勢變化分析，以及內(nèi)政部2023財年優(yōu)先事項可以看出，特朗普政府和拜登政府的分歧點主要聚焦于氣候、能源等政策。

氣候政策方面，特朗普執(zhí)政時期曾禁止使用“氣候變化”一詞，對氣候問題置之不理。而在拜登政府領(lǐng)導(dǎo)下，美國重視氣候變化帶來的影響，并正視氣候挑戰(zhàn)。內(nèi)政部承諾將建立一個平民氣候小組，專門致力于保護公共土地、增強社區(qū)的適應(yīng)力以應(yīng)對氣候變化。同時，內(nèi)政部將綜合考慮各方利益主體的關(guān)切，以實現(xiàn)2030年之前保護至少30％的公共土地和水域為目標，保護生物多樣性，應(yīng)對氣候變化。

能源領(lǐng)域方面，相較于特朗普政府加大油氣開發(fā)、復(fù)興美國煤炭行業(yè)的政策，拜登政府更提倡清潔能源的開發(fā)利用。依據(jù)拜登政府的清潔能源計劃，2023財年，內(nèi)政部各下屬機構(gòu)在清潔能源發(fā)電、廢棄礦山清理等領(lǐng)域預(yù)算支出顯著增加，傳統(tǒng)能源開發(fā)的相關(guān)支出相應(yīng)減少，有助于在公共土地和水域上負責(zé)任地發(fā)展可再生能源。

基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面，拜登政府堅持科學(xué)賦能，堅持各機構(gòu)科學(xué)技術(shù)建設(shè)，其中，特別表現(xiàn)在氣候科學(xué)和土地管理科學(xué)方面。同時，拜登政府也加強機構(gòu)能力建設(shè)，完善基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，積極推進基礎(chǔ)設(shè)施運營、維護、更新和現(xiàn)代化發(fā)展，通過兩黨基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)法案獲取大額投資，幫助全美各地的社區(qū)提高解決相關(guān)環(huán)境問題的能力。

美國自然資源管理政策導(dǎo)向

對我國的啟示

在清潔能源產(chǎn)業(yè)布局方面，美國內(nèi)政部注重氣候變化對環(huán)境的影響和清潔能源的發(fā)展，具體表現(xiàn)為增加公共土地和水域的可再生能源生產(chǎn)，推動新興海上風(fēng)電開發(fā)，與美國東海岸11個州就加快海上風(fēng)電場和有關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)達成合作。從目前我國清潔能源發(fā)展情況來看，也需要以可持續(xù)發(fā)展理念來開發(fā)利用自然資源。我國應(yīng)持續(xù)推進可再生能源規(guī)模化，將光伏、風(fēng)電等產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)向海洋，大力推動海洋清潔能源開發(fā)。

在自然資源管理科學(xué)化方面，美國內(nèi)政部強調(diào)科學(xué)手段在國家能源和關(guān)鍵礦產(chǎn)資源保護中的應(yīng)用，利用現(xiàn)代化基礎(chǔ)設(shè)施高效地管理自然資源，并通過加強基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和完善數(shù)據(jù)管理來促進自然資源管理創(chuàng)新。同時，美國內(nèi)政部積極投資USGS能源和礦產(chǎn)研究設(shè)施建設(shè)，旨在打造最先進的基礎(chǔ)設(shè)施，提升能源研究水平。美國內(nèi)政部還重視自然資源數(shù)據(jù)保護和管理，提供地質(zhì)和地球物理數(shù)據(jù)數(shù)字訪問服務(wù)。我國自然資源管理工作涉及面廣，對管理科學(xué)化和創(chuàng)新性要求較高，因此，應(yīng)結(jié)合目前實際情況，關(guān)注數(shù)據(jù)和信息之間的關(guān)聯(lián)性，積極推動自然資源數(shù)字化管理，整合土地資源、礦產(chǎn)資源、地質(zhì)環(huán)境等數(shù)據(jù)，構(gòu)建多主體協(xié)同平臺，服務(wù)國土空間規(guī)劃、生態(tài)修復(fù)、自然資源確權(quán)登記等工作。

在自然資源要素市場化配置方面，美國構(gòu)建了清晰的自然資源產(chǎn)權(quán)體系，建立起自然資源有償使用制度，促進自然資源要素市場化配置。美國自然資源產(chǎn)權(quán)的獲取和交易有償付費，開采和利用自然資源須持有許可證，自然資源市場交易發(fā)展較為完善。這方面為我國自然資源產(chǎn)權(quán)制度建設(shè)提供了借鑒，我國需要明確自然資源使用責(zé)任劃分界限，持續(xù)推動自然資源資產(chǎn)交易發(fā)展，推動建立全國碳排放交易市場，逐步完善自然資源出讓、轉(zhuǎn)讓的市場交易模式等。

在自然資源管理組織結(jié)構(gòu)方面，美國內(nèi)政部下設(shè)11個局，從命名就能看出每個下屬局的職責(zé)，細分土地、國家公園等自然資源管理權(quán)限。同時，中美兩國一致強調(diào)機構(gòu)改革和機構(gòu)能力建設(shè)。對此，我國應(yīng)不斷優(yōu)化自然資源管理機構(gòu)的內(nèi)部結(jié)構(gòu)，調(diào)整管理模式以順應(yīng)社會發(fā)展要求，提高自然資源管理效率。

我國自然資源管理模式的

可持續(xù)發(fā)展對策

中美兩國自然資源管理機構(gòu)的管理職能和組織結(jié)構(gòu)體現(xiàn)出各具特色的管理模式。美國內(nèi)政部管理歷史悠久，相關(guān)管理經(jīng)驗可供我國借鑒。

創(chuàng)新自然資源管理理念，堅持人與自然和諧共生。以習(xí)近平生態(tài)文明思想為指導(dǎo)，把握其科學(xué)內(nèi)涵，正確處理人與自然和諧共生之間的關(guān)系、保護與發(fā)展的關(guān)系，合理、有序地開發(fā)利用保護各種自然資源，充分發(fā)揮自然資源的社會、經(jīng)濟、資源和環(huán)境效益；協(xié)調(diào)、平衡各方面當(dāng)前和長遠利益，妥善處置經(jīng)濟發(fā)展與資源節(jié)約、生態(tài)環(huán)境保護之間的矛盾，保障我國經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展。

創(chuàng)新自然資源管理方式，堅持“兩手抓”，統(tǒng)籌自然資源開發(fā)和保護。堅持環(huán)境保護和資源開發(fā)“兩手抓”。我國自然資源管理以預(yù)防和保護為主，在保護的基礎(chǔ)上統(tǒng)籌考慮自然資源的資源功能和生態(tài)功能，實現(xiàn)自然資源生態(tài)效益和經(jīng)濟效益相統(tǒng)一。自然資源資產(chǎn)開發(fā)、利用管理目標應(yīng)當(dāng)由注重生產(chǎn)功能向?qū)崿F(xiàn)生產(chǎn)功能和生態(tài)功能雙贏轉(zhuǎn)變。

創(chuàng)新自然資源管理模式，構(gòu)建統(tǒng)一的現(xiàn)代信息化的管理模式。我國應(yīng)不斷加強信息化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，利用科技賦能，力求高效率、高質(zhì)量地管理自然資源。同時，應(yīng)大力推進自然資源管理模式改革，精簡機構(gòu)設(shè)置，明晰各部門職責(zé)，加強各機構(gòu)能力建設(shè)，科學(xué)優(yōu)化內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)統(tǒng)一有效的現(xiàn)代化管理，提高我國自然資源管理效率。（摘編自《中國國土資源經(jīng)濟》2023年第1期）