顧守柏

近年來，上海市積極響應國土空間規(guī)劃改革的要求，立足自然資源“兩統(tǒng)一”職責落實，以郊野單元規(guī)劃為藍本，融合控制性詳細規(guī)劃的技術邏輯，逐步形成了以行動為導向的郊野單元村莊規(guī)劃編制和實施體系。

搭建鄉(xiāng)村空間治理平臺

上海的郊野單元村莊規(guī)劃經歷了從1.0到4.0版的演進，實現了由專項規(guī)劃向綜合性詳細規(guī)劃的轉變。其中3.0版郊野單元規(guī)劃誕生于《上海市城市總體規(guī)劃（2017-2035年）》批復階段，與鎮(zhèn)總規(guī)同步編制，采取“鎮(zhèn)域單元+多村莊”整體編制的方式，基本確定了全市鄉(xiāng)村地區(qū)的規(guī)劃布局，解決了剛性傳導與全覆蓋的問題，落實了近期建設項目空間和用途管制要求，構建了鄉(xiāng)村詳細規(guī)劃數據庫“一張圖”，為鄉(xiāng)村發(fā)展和精細化治理提供了支撐。

在建立全域全要素國土空間管控體系的新背景下，上海構建了總體規(guī)劃、單元規(guī)劃、詳細規(guī)劃三個層次的國土空間規(guī)劃體系，在鄉(xiāng)村地區(qū)確立了“郊區(qū)國土空間總體規(guī)劃（總體規(guī)劃層次）—新市鎮(zhèn)國土空間總體規(guī)劃（單元規(guī)劃層次，含村莊布局規(guī)劃）—郊野單元村莊規(guī)劃（詳細規(guī)劃層次，含村莊設計）—村莊設計”的區(qū)、鎮(zhèn)、村三級四類規(guī)劃體系。

4.0版郊野單元村莊規(guī)劃作為城鎮(zhèn)開發(fā)邊界外面向實施的詳細規(guī)劃，對上承接上位國土空間規(guī)劃約束性指標和剛性管控要求，對下統(tǒng)籌各類鄉(xiāng)村建設行動，充分銜接各類專項規(guī)劃，是開展國土空間開發(fā)保護活動、實施國土空間用途管制、核發(fā)鄉(xiāng)村建設項目規(guī)劃許可、進行各類建設的法定依據。

分類施策以適應鄉(xiāng)村特點

當前，上海郊野單元村莊規(guī)劃用地分類形成了3大類、21中類、69小類的地類管控體系，并精準契合管、批、編的空間治理邏輯，配合12類國土空間用途管制行為規(guī)則。用地分類同時明確圖則管理深度，以鄉(xiāng)村單元為單位形成“一村一則”，明確單元內核心指標要求。

在整體編制程序之外，上海郊野單元村莊規(guī)劃設立了專項規(guī)劃編制和實施深化（圖則更新）程序，以適應鄉(xiāng)村特點分類施策。各類鄉(xiāng)村建設行動可按需開展專項規(guī)劃編制，具備前期技術支撐的都市現代農業(yè)項目等鄉(xiāng)村建設項目，可進行圖則更新簡易程序，進一步優(yōu)化規(guī)劃編制流程要求。

作為上海鄉(xiāng)村地區(qū)國土空間規(guī)劃的有機組成部分和過程行動，全域土地綜合整治從“規(guī)劃—項目—資金—時序”四個層面有機整合各類國土空間要素，加強全域全要素過程管控和動態(tài)管理，從而逐步實現永久基本農田集中連片、“三生空間”布局合理、建設用地騰挪集約的國土空間新格局，增強了郊野單元村莊規(guī)劃可實施性。

為促進規(guī)劃落地，上海在相關技術規(guī)范基礎上，開展了集體經營性建設用地入市、使用權作價入股等方面的配套政策研究和試點實踐，綜合利用各類政策工具實現鄉(xiāng)村地區(qū)空間優(yōu)化、資源整合和價值提升，實現空間、政策和行動的融合。

“三位一體”的郊野空間治理實踐

松江區(qū)泖港鎮(zhèn)充分利用上海市全域土地綜合整治試點的契機，針對工業(yè)用地低效、農村宅基地布局分散、耕地斑塊零碎、各線性工程項目時空統(tǒng)籌性系統(tǒng)性不強等問題，通過郊野單元村莊規(guī)劃、村莊設計、全域土地綜合整治實施方案“三位一體”，推動規(guī)劃精準落地，促進鄉(xiāng)村高品質生活和高效能治理。

泖港鎮(zhèn)通過規(guī)劃編制，全面落實國土空間總體規(guī)劃的目標管理和指標管控，協(xié)調生態(tài)環(huán)境、市政交通等各類專項規(guī)劃，城市開發(fā)邊界外區(qū)域耕地數量增加261.4公頃，永久基本農田布局更集中，全鎮(zhèn)規(guī)劃土地整備引導區(qū)內永久基本農田面積占比增加5%。

在充分考慮村民意愿、基礎設施配套建設和各種剛性管控要素的基礎上，泖港鎮(zhèn)優(yōu)化村莊平移歸并點選址，形成村莊布局和設計方案。為協(xié)調推進建設用地減量化和鄉(xiāng)村產業(yè)發(fā)展，泖港鎮(zhèn)在建設用地總量控制下，實施“減量”和“盤活”聯(lián)動機制。同時，聯(lián)合周邊村落參與入股，實現了產業(yè)用地布局優(yōu)化、土地節(jié)約集約利用和村鎮(zhèn)經濟發(fā)展的良性循環(huán)。

上海郊野單元村莊規(guī)劃從技術邏輯走向制度邏輯，通過融入戰(zhàn)略思維、底線思維、系統(tǒng)思維和設計思維，完善技術標準、配套政策和工作機制，建立了較完善的制度體系，輔以信息技術手段，初步構建了用途管制、實施、監(jiān)督、執(zhí)法的全流程閉環(huán)規(guī)劃管理模式。（摘編自《中國自然資源報》2023年3月3日3版）