唐志勇 陳林

〔摘要〕鄉(xiāng)村治理是新時(shí)代社會(huì)治理的重要內(nèi)容，是推進(jìn)鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必由之路?，F(xiàn)階段鄉(xiāng)村治理要與時(shí)俱進(jìn)，并因地制宜結(jié)合自身發(fā)展特點(diǎn)制定不同的治理方案，使其成為更適應(yīng)新時(shí)代經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的和諧穩(wěn)定區(qū)域和市場主體。都市型超級(jí)村莊由于伴隨城市群、都市圈的高速發(fā)展，經(jīng)濟(jì)高度發(fā)達(dá)但社會(huì)治理滯后而出現(xiàn)系列治理困境。隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的全面實(shí)施和城鄉(xiāng)融合的實(shí)踐，新農(nóng)村建設(shè)時(shí)期的“管理民主”向“有效治理”的治理理念轉(zhuǎn)變，都市型超級(jí)村莊治理也應(yīng)以自治、法治、德治“三治融合”為抓手，按照構(gòu)建共建共治共享的社會(huì)治理格局要求，重構(gòu)以有效治理為目標(biāo)導(dǎo)向的特色治理體制機(jī)制。

〔關(guān)鍵詞〕超級(jí)村莊；有效治理；治理理念；治理路徑

中圖分類號(hào)：F317 ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A ? ?文章編號(hào)：1008-4096（2023）02-0073-12

一、問題的提出

鄉(xiāng)村治理體系的建構(gòu)自人民公社體制解體以來，就一直是以村民自治占據(jù)著主要的制度政策設(shè)計(jì)、社會(huì)實(shí)踐和學(xué)術(shù)話語體系。從村民自治制度的發(fā)展歷程來看，劉義強(qiáng)［1］將其劃分為四個(gè)階段：起源階段（1980—1987年）、試行階段（1987—1998年）、全面推行階段（1998—2003年）和深化發(fā)展階段（2003年之后）。徐勇和趙德?。?］概括指出，自20世紀(jì)80年代以來，村民自治的實(shí)現(xiàn)形式經(jīng)歷了三個(gè)階段：第一階段是以自然村為基礎(chǔ)自生自發(fā)的村民自治，主要貢獻(xiàn)是“三個(gè)自我”；第二階段是以建制村為基礎(chǔ)規(guī)范的村民自治，主要貢獻(xiàn)是“四個(gè)民主”；第三階段是建制村以下內(nèi)生外動(dòng)的村民自治，主要貢獻(xiàn)是有效實(shí)現(xiàn)形式。然而，村民自治作為黨和政府著力推進(jìn)的基層民主治理實(shí)踐，其有效運(yùn)行的難題一直備受各方關(guān)注。魏晨和李華胤［3］指出，早期村民自治的實(shí)踐因?yàn)閺?qiáng)調(diào)農(nóng)民的自主管理，所以將保障民主權(quán)利放在更為核心的位置，這導(dǎo)致了對(duì)有效治理重視不夠的問題。

黨的十八大以來，探索農(nóng)村社會(huì)“有效治理”的實(shí)現(xiàn)形式已成為促進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的核心要素。2014年，中央一號(hào)文件明確提出，要探索不同情況下村民自治的有效實(shí)現(xiàn)形式［4］；2017年，黨的十九大報(bào)告首次提出鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，并明確提出堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，按照產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富裕的總要求，建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系，加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化。加強(qiáng)農(nóng)村基層基礎(chǔ)工作，健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系［5］。社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)時(shí)期鄉(xiāng)村治理的“管理民主”總要求被“有效治理”所替代。同時(shí)吸收浙江省等地方鄉(xiāng)村社會(huì)治理經(jīng)驗(yàn)，把自治、法治、德治“三治融合”的治理方式作為指導(dǎo)全國鄉(xiāng)村建設(shè)的重要原則，意味著鄉(xiāng)村治理的目標(biāo)和手段已經(jīng)發(fā)生轉(zhuǎn)向。自此之后，“有效治理”“三治融合”理論成為學(xué)術(shù)界研究鄉(xiāng)村振興的重要學(xué)術(shù)增長點(diǎn)，并產(chǎn)出系列理論研究成果。江必新［6］指出，在向基層治理現(xiàn)代化邁進(jìn)的過程中，要認(rèn)識(shí)政治、自治、法治、德治的各自優(yōu)勢和局限，注重“四治融合”。以自治為根本，以政治為支撐，以德治為基礎(chǔ)，以法治為保障，加強(qiáng)“四治”建設(shè)，構(gòu)建“四治融合”的基層治理體系。鄧大才［7］指出，自治、法治、德治是三種不同的治理方式，三者有不同的功能和作用，有各自的優(yōu)勢和劣勢，三者不是同一層面的治理方式，自治是核心，法治是保障，德治是基礎(chǔ)。三種治理方式在一定的條件下各自可以實(shí)現(xiàn)善治，而兩兩組合、三者組合也可以實(shí)現(xiàn)善治，在實(shí)踐中不應(yīng)該追求“最優(yōu)善治”“最佳善治”，而應(yīng)該追求“最適宜的善治”。胡洪彬［8］指出，浙江省桐鄉(xiāng)地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會(huì)治理的“三治合一”模式在理論上契合了人民主權(quán)理論、善治理論和協(xié)商民主理論，也在一定程度實(shí)現(xiàn)了對(duì)現(xiàn)有基層社會(huì)治理模式的突破性創(chuàng)新，但“三治合一”在實(shí)踐運(yùn)作中亦存在一定的現(xiàn)實(shí)缺憾，如相關(guān)理論研究滯后、民眾思想認(rèn)識(shí)有待提升及制度建設(shè)相對(duì)短缺等。張文顯等［9］指出，“三治”是方式方法，自治、法治、德治都是社會(huì)治理的基本方式方法。自治增活力、法治強(qiáng)保障、德治揚(yáng)正氣，自治以其民事民議、民事民辦、民事民管而凝聚共識(shí)，實(shí)施共治；法治以其規(guī)則剛性、程序透明、準(zhǔn)則有效而定分止?fàn)?、懲惡揚(yáng)善；德治以其核心價(jià)值、公序良俗、社會(huì)賢達(dá)而弘揚(yáng)正氣、引領(lǐng)風(fēng)尚。自治、法治、德治優(yōu)勢互補(bǔ)、相輔相成，三者融合必將形成社會(huì)治理的強(qiáng)大合力。王春光［10］指出，鄉(xiāng)村治理一直是一個(gè)沒有解決好的鄉(xiāng)村現(xiàn)代化難題，這個(gè)難題的核心問題是“民主”與“有效”之間的匹配關(guān)系。新農(nóng)村建設(shè)目標(biāo)之一是“民主管理”，而鄉(xiāng)村振興發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)則改為“有效治理”。

以上梳理了鄉(xiāng)村治理理念轉(zhuǎn)變后學(xué)者進(jìn)行的理論探索，背后是鄉(xiāng)村治理在實(shí)踐中出現(xiàn)困局后，理論界對(duì)治理理念的反思和揚(yáng)棄。因此，筆者嘗試從具體案例分析，指出都市型超級(jí)村莊這種城市化了的農(nóng)村在傳統(tǒng)體制錯(cuò)配［11］的情況下，所面臨的治理困局和轉(zhuǎn)型方向，為其他都市型超級(jí)村莊的有效治理提供一定的經(jīng)驗(yàn)借鑒。筆者認(rèn)為，在國家整體政策取向和治理理念發(fā)生轉(zhuǎn)變之時(shí)，都市型超級(jí)村莊在面臨社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)深刻變動(dòng)、治理基礎(chǔ)變遷時(shí)，城市化了的農(nóng)村社區(qū)治理轉(zhuǎn)型需要從村莊內(nèi)部的治理機(jī)制和現(xiàn)有的治理體制入手，進(jìn)行治理創(chuàng)新，基層組織作為治理主體，也應(yīng)該根據(jù)村莊的發(fā)展變化情況，實(shí)現(xiàn)基層組織體系重組和再造，從而激活其內(nèi)部活力，實(shí)現(xiàn)村莊內(nèi)部的有效治理。

二、案例選擇與資料收集

都市型超級(jí)村莊因地理位置鄰近城市，在城市群、都市圈發(fā)展過程中，從普通村莊原來簡單的組織框架之內(nèi)，生長出結(jié)構(gòu)復(fù)雜、不斷增生功能的龐大行政和經(jīng)濟(jì)組織。改革開放以后，部分體量較大的農(nóng)村在城市文明沖擊和內(nèi)部現(xiàn)代化要素的雙重因素加持之下，主動(dòng)吸納外部企業(yè)，積極發(fā)展非農(nóng)經(jīng)濟(jì)模式，發(fā)展成為具有相對(duì)獨(dú)立經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的超級(jí)村莊。折曉葉和陳嬰嬰［12］把都市型超級(jí)村莊的基本特征歸納為：一是已經(jīng)形成以鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)為主體的非農(nóng)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，工業(yè)產(chǎn)值和非農(nóng)產(chǎn)值已占村莊全部產(chǎn)值的絕大多數(shù)，成為產(chǎn)值過億乃至十幾億元的發(fā)達(dá)村莊。二是已經(jīng)形成穩(wěn)定的可用于村政和公益事業(yè)的收入，具有初步“準(zhǔn)政府”村政結(jié)構(gòu)和職能，如經(jīng)濟(jì)、村政和福利保障的結(jié)構(gòu)和職能。三是村社區(qū)的經(jīng)濟(jì)組織開始采用現(xiàn)代集團(tuán)公司的模式，迅速向村莊以外擴(kuò)展，經(jīng)濟(jì)的觸角已經(jīng)伸向城市和海外，甚至以參股的方式滲透到大中型國營企業(yè)。四是村社區(qū)的人口成倍增長，聚集大量外來人員，有些村社區(qū)的外來勞動(dòng)力已超過本村人口數(shù)倍乃至十幾倍。五是社區(qū)內(nèi)部已形成以職業(yè)多元化為基本特征的社會(huì)分層結(jié)構(gòu)。六是村政設(shè)施和公益事業(yè)發(fā)展迅速，村民的生活方式和文化價(jià)值觀念已經(jīng)發(fā)生了變化，新的生活方式和價(jià)值觀正在形成。

本文選擇廣州市D村作為都市型超級(jí)村莊治理轉(zhuǎn)型的案例對(duì)象，主要出于以下三方面原因：一是案例的適用性。D村的經(jīng)濟(jì)社會(huì)狀況符合都市型超級(jí)村莊的基本特征，在改造前具有“擬城聚落”形態(tài)，是一個(gè)典型的城鄉(xiāng)中介社區(qū)。二是案例的完整性。2018年8月，D村黨支部被列為軟弱渙散基層黨組織，由市區(qū)鎮(zhèn)三級(jí)書記掛點(diǎn)，選派第一書記、工作隊(duì)駐村開展3年綜合整治，目前已經(jīng)歷了完整的政策執(zhí)行周期，治理效果明顯，具備較好的分析價(jià)值。三是案例的典型性。D村是廣州市最大的城中村，反映了廣州市同類都市型超級(jí)村莊治理轉(zhuǎn)型的共同特征，其轉(zhuǎn)型路徑具有較強(qiáng)的典型性。

本文的資料搜集涉及以下三個(gè)方面：一是訪談數(shù)據(jù)。對(duì)區(qū)、鎮(zhèn)、村三個(gè)層面的黨政干部和村民進(jìn)行了座談、訪談。二是調(diào)查數(shù)據(jù)。針對(duì)廣州市D村的基本狀況進(jìn)行了不同的問卷調(diào)查，分別發(fā)放問卷4 000份，回收有效問卷3 900份。三是其他數(shù)據(jù)。筆者與仲愷農(nóng)業(yè)工程學(xué)院課題組一同參與實(shí)地調(diào)研，收集了相關(guān)政策文件、講話、通知、總結(jié)、簡報(bào)、會(huì)議紀(jì)要等材料，共計(jì)30余萬字。

三、案例呈現(xiàn)與治理困境

（一）D村簡況

D村地處廣州市BY區(qū)東部、TH鎮(zhèn)南端，總面積為25平方千米，戶籍人口為9 816人，外來人員超過16.50萬人，與一些小型的縣城人口相當(dāng)。外來人員眾多，遠(yuǎn)超出本村戶籍人口，是典型的城鄉(xiāng)結(jié)合型社區(qū)。被民眾稱為廣州市最大的城中村，2018年被廣州市列為重點(diǎn)整治改造對(duì)象?，F(xiàn)有1個(gè)經(jīng)濟(jì)聯(lián)社、23個(gè)經(jīng)濟(jì)社。村“兩委”干部共6人，交叉任職率100%，村黨委下設(shè)23個(gè)經(jīng)濟(jì)社黨支部，共有黨員294名，2018年村社兩級(jí)集體經(jīng)濟(jì)收入為3 874.70萬元。

⒈ 黨支部與黨建情況

D村黨支部成員共6人，村委會(huì)成員共5人，村委會(huì)主任一職空缺。此外，除了村支書沒有兼任村委會(huì)主任，其余成員同時(shí)兼任黨支部和村委會(huì)職務(wù)。黨支部成員的年齡平均值為54.83歲，中位數(shù)為57歲，其中，年齡最小的是黨支部委員賀某46歲，最大的是黨支部副書記謝某60歲?！秶鴦?wù)院關(guān)于安置老弱病殘干部的暫行辦法》和《國務(wù)院關(guān)于工人退休、退職的暫行辦法》規(guī)定的退休年齡，男性為60周歲，女性為55周歲?？梢?，D村的黨支部成員年齡偏大，接近法定退休年齡，受教育程度偏低，缺少中青年黨支部干部。

在D村黨支部建設(shè)上，2014—2018年連續(xù)5年都有村民申請入黨，2014—2017年每年都有2名村民申請入黨，2018年則有5名村民申請入黨，村民入黨積極性呈上升趨勢。D村黨支部嚴(yán)格把控黨員的準(zhǔn)入門檻，除2016年之外，每年只發(fā)展一名黨員。2018年的正式黨員總數(shù)為294人，占全村村民的3.17%。盡管村民申請入黨人數(shù)呈增長之勢，但該村的黨建工作總體上不容樂觀。D村黨組織的領(lǐng)導(dǎo)力、把控力不強(qiáng)，各類組織渙散，黨員先鋒模范作用發(fā)揮不明顯。

⒉ 村民自治情況

2018年D村因“村集體物業(yè)出租”和“村級(jí)超過10萬元支付”等重大事項(xiàng)召開村民代表大會(huì)，一共有71名村民代表出席，占全村人數(shù)的0.76%，其中，黨員有16人，占村民代表的22.53%；群眾有55人，占村民代表的77.46%。至于全村的村民大會(huì)，D村近5年來，分別在2014年和2017年因換屆選舉召開了兩次，全村村民參加。

⒊ 產(chǎn)業(yè)情況

D村在城市化進(jìn)程中，由于大部分耕地被征用或被建設(shè)（包括大量沒有報(bào)建的“兩違”建設(shè)）而演變成城鄉(xiāng)結(jié)合型社區(qū)。目前，D村的支柱產(chǎn)業(yè)是電商和交通運(yùn)輸業(yè)，基本沒有第一產(chǎn)業(yè)，第二產(chǎn)業(yè)主要發(fā)展制衣業(yè)，第三產(chǎn)業(yè)則充分利用廣州市近郊的區(qū)位優(yōu)勢，發(fā)展物流、電商等服務(wù)業(yè)。

D村現(xiàn)有企業(yè)為3 173家，集中在第二產(chǎn)業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)，第三產(chǎn)業(yè)尤其突出，其中，第二產(chǎn)業(yè)為481家，占比15.16%，主要為服裝加工業(yè)、生活用品制造業(yè)和建筑業(yè)。第三產(chǎn)業(yè)為2 692家，占比84.84%，是D村的主要經(jīng)濟(jì)支柱，主要為零售批發(fā)業(yè)和道路運(yùn)輸業(yè)。盡管村域內(nèi)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)活躍發(fā)達(dá)，但D村的村社兩級(jí)收入均不高。據(jù)村干部介紹，2017、2018年村社兩級(jí)收入均約為4 000萬元，其中，村級(jí)收入為800萬元，社級(jí)收入不足4 000萬元。

⒋ 土地資源情況

D村土地面積為18.58平方千米，其中，現(xiàn)有耕地面積為0.17平方千米，占全村面積的0.91%；現(xiàn)有宅基地面積為1.71平方千米，占全村面積的9.20%；現(xiàn)有建設(shè)用地面積為6.40平方千米，占全村面積的34.45%。D村社區(qū)服務(wù)機(jī)構(gòu)辦公場所主要分為四大類，分別是休閑場地、醫(yī)療場所用地、社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)用地和托幼服務(wù)用地，面積分別為5 700平方米、22 290平方米、9 258平方米和22 390平方米，其中，休閑場地面積最小，占全村面積的0.02%，其次是社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)用地，占全村面積的0.04%。而醫(yī)療場所用地和托幼服務(wù)用地均占全村面積的0.09%?？梢姡蓍e場所用地和社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)用地供應(yīng)不足。

（二）D村的治理困境

從D村的現(xiàn)狀數(shù)據(jù)來看，該村的人口規(guī)模、人口結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟(jì)體量、經(jīng)濟(jì)活躍程度等指標(biāo)都已完全超出村兩委的治理能力，特別是在兩個(gè)方面問題突出、急待解決。一是村內(nèi)的企業(yè)基本上是在缺乏區(qū)域規(guī)劃的情況下無序、自發(fā)地發(fā)展起來的，因而散、小、弱的特征非常明顯，目前的無序狀態(tài)影響了空間區(qū)域內(nèi)的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)。二是村內(nèi)的公共服務(wù)設(shè)施配置雖明顯多于其他城鄉(xiāng)結(jié)合型社區(qū)，但由于建筑多為村民自建民宅，整體缺乏科學(xué)規(guī)劃，目前的公共服務(wù)設(shè)施難以滿足常住人口之所需，造成了基層治理上的明顯短板。

⒈ 人口嚴(yán)重倒掛，極易引發(fā)“土客”矛盾

D村共有7個(gè)物流園、3 173家企業(yè)，聚集了大量的外來人員。村內(nèi)本地戶籍人口不足萬人，但外來人員超過16.50萬人，戶籍人口占本村實(shí)有人口為5.71%，屬于典型的“人口倒掛村”，而公共服務(wù)設(shè)備配套仍按戶籍人口配備，造成資源供給與需求嚴(yán)重失衡，尤其是教育資源，D村只有1所公辦幼兒園、4所在冊民辦幼兒園，1所公辦小學(xué)、4所民辦小學(xué)，1所民辦初中，因而外來人員與本地村民的小孩上學(xué)難問題突出。同時(shí)地緣性聚居特征顯著，外來人員中廣東省戶籍人口為3.30萬人，其他都是外省戶籍人口，主要為湖南省、江西省、湖北省、廣西壯族自治區(qū)等，江西省3萬多人從事的是服裝加工業(yè)，福建省1.30萬人從事商業(yè)服務(wù)業(yè)和建筑業(yè)，相互之間以及與當(dāng)?shù)卮迕裰g融合發(fā)展困難。

⒉ 產(chǎn)業(yè)發(fā)展方式低端，抗風(fēng)險(xiǎn)能力較差

整治前，D村企業(yè)中90%以上是個(gè)體工商戶，其中，從事電商活動(dòng)的企業(yè)或個(gè)體超過1 000戶，從業(yè)人員3萬多人，電商快遞件日平均為180萬件，高峰時(shí)超過200萬件，年銷售額達(dá)300億元。但是，D村電商存在散亂、無序生長狀態(tài)，電商分布在村內(nèi)各個(gè)角落、出租屋，集聚效應(yīng)發(fā)揮不明顯，缺乏龍頭企業(yè)的帶動(dòng)，超過2 000家中小型企業(yè)幾乎沒有網(wǎng)上銷售的能力，企業(yè)管理、交易方式傳統(tǒng)落后。除電商外，D村還有服裝加工業(yè)、輪胎業(yè)、建筑土木工程業(yè)，以及與之配套的商業(yè)和服務(wù)業(yè)。D村的網(wǎng)商從事“線上銷售—線下發(fā)貨—線上收款”的簡單運(yùn)作模式，其他相關(guān)的品牌經(jīng)營、包裝設(shè)計(jì)、攝影美工、培訓(xùn)咨詢、客服、管理、金融服務(wù)、人力資源等服務(wù)體系都未成型，進(jìn)行現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級(jí)存在困難，產(chǎn)品低端抗風(fēng)險(xiǎn)能力差，且易產(chǎn)生勞資糾紛。

⒊ “城中村”問題集中突出，人居環(huán)境改善難度大

一是違章建筑多。D村區(qū)域面積大，但村內(nèi)土地管理混亂，村民在集體土地上毫無規(guī)劃地建房出租，“兩違”建設(shè)禁而不絕，違法建設(shè)林立、搶建現(xiàn)象突出，整治初期發(fā)現(xiàn)，村內(nèi)建筑物為8 777棟，建筑密度高達(dá)45%，其中，村民住宅以7—8層為主，占村總建設(shè)量的73.20%，人居環(huán)境差，散亂污企業(yè)落地生根。二是交通擁堵。D村對(duì)外交通主要依靠兩條市政道路，村內(nèi)道路狹窄、斷頭路多，道路之間連通少，系統(tǒng)性差，每天至少有上千輛貨車進(jìn)出D村，由于車流多，客貨混雜，道路擁堵常態(tài)化，停車位不足，導(dǎo)致機(jī)動(dòng)車輛亂停亂放現(xiàn)象更加突出，擠占村內(nèi)道路，影響消防車通行。三是環(huán)境臟亂差。村內(nèi)原來只有76名環(huán)衛(wèi)工人，垃圾收集依靠露天垃圾斗，保潔標(biāo)準(zhǔn)低，截污管網(wǎng)建設(shè)滯后，流經(jīng)D村內(nèi)的沙坑涌原為黑臭河涌，村內(nèi)污水橫流。同時(shí)村內(nèi)“路無名、樓無牌”、城市“六亂”現(xiàn)象突出，人居環(huán)境亟待改善。

⒋ 社會(huì)治安管理混亂，風(fēng)險(xiǎn)防范能力薄弱

整治前，村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式粗放、產(chǎn)業(yè)低端，主要依賴出租經(jīng)濟(jì)，衍生出大量的城市管理、社會(huì)治理問題，致使違建底數(shù)大、涉及面廣，集體“三資”問題突出，加之外來人員多，缺乏本地認(rèn)同感，容易滋生黃賭毒、盜搶騙、打架斗毆、矛盾糾紛等系列治安問題，D村警情及案件數(shù)均占當(dāng)?shù)嘏沙鏊?5%以上。在2018年整治之前，D村社區(qū)民警只有7名，治保人員52名，村安管員5名，與管理轄區(qū)面積、人口及高發(fā)警情的現(xiàn)實(shí)嚴(yán)重不匹配，導(dǎo)致D村社會(huì)治安管理混亂長期得不到根治，在2018年5月被BY區(qū)禁毒委列為區(qū)毒品問題通報(bào)警示地區(qū)。

（三）存在問題的原因分析

D村治理存在的突出問題，原因是多方面的，既有歷史原因，也有現(xiàn)實(shí)原因；既有大環(huán)境原因，也有基層自身原因。綜合起來，主要有四個(gè)方面：

⒈ 地區(qū)發(fā)展現(xiàn)狀超出基層自治組織的治理能力

根據(jù)《中華人民共和國村民委員會(huì)組織法》，村民委員會(huì)是群眾性自治基層組織，村莊的公共事務(wù)和公益事業(yè)都應(yīng)由村民通過民主方式來解決。然而，事實(shí)證明，D村村委會(huì)作為基層自治組織，實(shí)際管理超過20萬人的大型社區(qū)，卻只擁有村級(jí)組織資源和管理權(quán)限，沒有行政執(zhí)法權(quán)限，難以遏止巨大經(jīng)濟(jì)利益刺激下的本村“兩違”建設(shè)涌現(xiàn)。同時(shí)外來人員涌入導(dǎo)致“城中村”人員來源不清、社會(huì)結(jié)構(gòu)復(fù)雜，加大了治安管理和環(huán)境治理難度，也讓村級(jí)治理組織措手不及。村兩委干部的受教育程度、現(xiàn)代化理念、治理技術(shù)手段等都嚴(yán)重滯后于超級(jí)村莊的經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)帶來的治理要求，凸顯了基層自治組織治理能力的不足。地方政府認(rèn)識(shí)到這個(gè)問題后，于2020年通過行政區(qū)劃調(diào)整，以D村為主體，將原D村與鄰近的2個(gè)村莊和3個(gè)社區(qū)合并為街道，轄區(qū)人口約21萬人。同時(shí)構(gòu)建大黨建工作格局，完善區(qū)域黨組織設(shè)置，在23個(gè)經(jīng)濟(jì)社全覆蓋建立黨支部，搭建村級(jí)黨建聯(lián)席會(huì)，將轄內(nèi)28個(gè)“兩新”組織黨組織和3個(gè)社區(qū)黨組織全部納入村黨委代管，推動(dòng)轄內(nèi)3個(gè)大中專院校黨組織與村黨委共建管理。落實(shí)“令行禁止、有呼必應(yīng)”基層黨建工作要求，賦予D村向鎮(zhèn)、區(qū)部門呼叫權(quán)。向村派駐10名干部組建D村管理服務(wù)辦，成立工作隊(duì)開展黨建工作專項(xiàng)指導(dǎo)，村黨委新成立黨建辦，解決“小馬拉大車”問題。

⒉ 治理制度供給匱乏，治理主體和治理方式單一

一是鄉(xiāng)村治理制度頂層設(shè)計(jì)缺位。由于村級(jí)的鄉(xiāng)村治理制度頂層設(shè)計(jì)缺失或不到位，部分地方政府在開展鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、行政村（居委）一級(jí)的鄉(xiāng)村治理制度設(shè)計(jì)時(shí)，對(duì)國家的政策、人口轉(zhuǎn)移流動(dòng)情況、產(chǎn)業(yè)發(fā)展情況、社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展等方面沒有綜合考量，沒有選優(yōu)配強(qiáng)，致使欠缺各類組織帶頭人、外來人員管理不足。二是多元主體共同治理機(jī)制仍未形成。作為社會(huì)治理的制度創(chuàng)新，多元主體共同治理成為各地社會(huì)治理體系和治理能力現(xiàn)代化的“標(biāo)配”。而都市型超級(jí)村莊治理多元主體共同治理方式和機(jī)制缺失，是造成鄉(xiāng)村治理無序的源頭。部分鄉(xiāng)村缺少民主協(xié)商機(jī)制，村中重要事項(xiàng)或重大建設(shè)工程項(xiàng)目沒有發(fā)揮村黨組織、自治組織、群眾民間組織、社會(huì)組織等多元治理主體的作用，沒有形成“村黨組織提事—村民代表議事—村民代表大會(huì)決事—村民自治組織執(zhí)事—村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)執(zhí)事”的協(xié)同治理機(jī)制，是造成鄉(xiāng)村治理失序、缺位的重要因素。三是鄉(xiāng)村治理方式傳統(tǒng)且較為單一。當(dāng)前，部分超級(jí)村莊普遍存在處理違建房、治安混亂等問題，主要依靠村支書、村主任的“家長作風(fēng)”來開展形而上的“村莊治理”?！按逯杏欣蠹覔專逯谐鍪聼o人管”的亂象，根源在于沒有開創(chuàng)多元共治、協(xié)同治理、法治保障的鄉(xiāng)村治理體系，自治能力不強(qiáng)，加上法治缺位，鄉(xiāng)村治理混亂在所難免。調(diào)研了解到，D村經(jīng)過整治后，創(chuàng)新“黨建+社建”共建共治共享社會(huì)治理格局，推動(dòng)組織聯(lián)合、優(yōu)勢綜合、資源整合、工作融合。針對(duì)流動(dòng)黨員多、單位機(jī)構(gòu)多、外來人員多，大力實(shí)施流入黨員“安家工程”，常態(tài)化開展流入黨員登記；充分發(fā)揮黨組織牽引作用、單位機(jī)構(gòu)和商（協(xié)）會(huì)基礎(chǔ)作用，搭建黨建聯(lián)席會(huì)議、共治議事會(huì)的“黨”“群”議事平臺(tái)，暢通各類組織、外來人員參與社會(huì)治理的途徑，及時(shí)傳達(dá)信息、協(xié)調(diào)事務(wù)、破解矛盾，有效解決治理難題。

⒊ 農(nóng)村基層監(jiān)管及懲戒機(jī)制缺失

在鄉(xiāng)村治理全鏈條中，農(nóng)村基層監(jiān)管機(jī)制是必不可少且極為重要的一個(gè)環(huán)節(jié)。當(dāng)前，國內(nèi)部分農(nóng)村基層監(jiān)管機(jī)制在治理鏈條中均有缺失，無論是從領(lǐng)導(dǎo)層面、操作層面、財(cái)政保障層面還是村務(wù)管理層面，都不同程度存在監(jiān)管機(jī)制缺失的現(xiàn)象。懲戒機(jī)制在鄉(xiāng)村治理過程中缺失尤其嚴(yán)重。懲戒機(jī)制既包括法律法規(guī)層面的約束與處置，又包括村莊內(nèi)部的約束與處置規(guī)則，如村規(guī)民約、村德家訓(xùn)條例等。一方面，部分村干部法律意識(shí)淡薄，加上部分村支書和村干部本身就是“村老大”“村霸”，在推進(jìn)村莊新農(nóng)村示范片建設(shè)項(xiàng)目、產(chǎn)業(yè)園建設(shè)時(shí)，在工程招投標(biāo)和財(cái)務(wù)管理上很大程度存在“監(jiān)守自盜”“有家法無執(zhí)行”的現(xiàn)象。另一方面，村莊基層組織在處置村干部貪腐等問題上，普遍存在“礙于情面、網(wǎng)開一面”的做法，如對(duì)于違反村務(wù)管理、“兩違”建設(shè)貪污扶貧救濟(jì)款等問題，要不熟視無睹，要不采取“睜一只眼閉一只眼”的不作為做法，毫無法治意義上的懲戒機(jī)制可言。針對(duì)這個(gè)問題，BY區(qū)全力鏟除違建“潛規(guī)則”，對(duì)控制水、電資源的利益鏈和背后的關(guān)系網(wǎng)、保護(hù)傘進(jìn)行徹底打擊，重點(diǎn)查處了收受賄賂、違規(guī)辦理報(bào)建手續(xù)，向村社干部行賄、非法倒賣土地使用權(quán)巨額獲利，壟斷供水、供電并為違建違規(guī)供水供電三個(gè)系列案。全面開展“三資”管理專項(xiàng)檢查，每年增加集體收入近千萬元。

⒋ 部分村干部價(jià)值觀人生觀腐化墮落

部分村干部價(jià)值觀人生觀腐化墮落是導(dǎo)致農(nóng)村基礎(chǔ)性、源頭性問題的根源。由于村干部存在嚴(yán)重的自我逐利、小農(nóng)經(jīng)濟(jì)的短視行為，把集體資源作為自我牟利的工具，“三資”管理不善，存在合同管理優(yōu)親厚友、利益輸送，壟斷供水、供電等行為，由此，村民無序搶建宅基地，大面積違建，導(dǎo)致治理失效、無序。對(duì)此問題，BY區(qū)2018年成立專案組，以違建利益鏈作為切入點(diǎn)，從違建的審批報(bào)建、土地使用、“三資”管理、水電供應(yīng)等方面全面調(diào)查，對(duì)歷任村社干部、違法建筑所有者、經(jīng)營者、租賃者等200多人進(jìn)行全覆蓋摸查，徹底查清違建利益關(guān)系網(wǎng)。成立專案組一年內(nèi)，共查處D村違紀(jì)違法人員103人，其中，公職人員38人（含村社干部30人）；移送司法機(jī)關(guān)29人，已逮捕16人，黨紀(jì)、監(jiān)察立案19人，追繳贓款459.70萬元、凍結(jié)資金4 200余萬元。重點(diǎn)查處了收受賄賂、違規(guī)辦理報(bào)建手續(xù)系列案，向村社干部行賄、非法倒賣土地使用權(quán)巨額獲利系列案，壟斷供水、供電并為違建違規(guī)供水供電系列案。

四、創(chuàng)新治理理念與治理路徑

鄉(xiāng)村有效治理是新時(shí)代加強(qiáng)和改進(jìn)鄉(xiāng)村治理，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要組成部分。2019年6月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)鄉(xiāng)村治理的指導(dǎo)意見》，明確提出：“要健全黨組織領(lǐng)導(dǎo)的自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系，構(gòu)建共建共治共享的社會(huì)治理格局，走中國特色社會(huì)主義鄉(xiāng)村善治之路，建設(shè)充滿活力、和諧有序的鄉(xiāng)村社會(huì)，不斷增強(qiáng)廣大農(nóng)民的獲得感、幸福感、安全感。”［13］以“三治融合”為抓手，構(gòu)建共建共治共享的社會(huì)治理格局，為都市型超級(jí)村莊的治理提供了創(chuàng)新的治理理念和明確的治理路徑。

（一）治理理念

⒈ 共建

共建即共同參與社會(huì)建設(shè)。在民生保障和公共服務(wù)領(lǐng)域，如就業(yè)、住房、醫(yī)療、教育、托幼、治安和社區(qū)服務(wù)等，應(yīng)本著政府主導(dǎo)和政社合作原則，通過一系列政策安排，為市場主體和各種社會(huì)團(tuán)體創(chuàng)造更多機(jī)會(huì)，特別是社會(huì)福利、社會(huì)保障領(lǐng)域。都市型超級(jí)村莊需要綜合考慮工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和村莊、村民自身發(fā)展的需要，通過政府主導(dǎo)，科學(xué)設(shè)計(jì)社區(qū)空間，從長遠(yuǎn)發(fā)展來看，選擇產(chǎn)業(yè)定位，加快城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通、公共服務(wù)供給的共建。在城鄉(xiāng)融合的共建進(jìn)程中，需要構(gòu)建“政府—市場—社會(huì)”的利益均衡機(jī)制，以基層地方政府為主導(dǎo)，發(fā)揮市場效率、社會(huì)能動(dòng)，以改造空間物質(zhì)環(huán)境為切入點(diǎn)，分片推動(dòng)、逐層深化。

基層地方政府在超級(jí)村莊轉(zhuǎn)型改造過程中，不僅要扮演好“效率+公平”的維護(hù)者、監(jiān)管者、仲裁者的角色，也要成為改造的主導(dǎo)者、規(guī)劃者、設(shè)計(jì)者，主要負(fù)責(zé)與市場組織、社會(huì)組織共同協(xié)商制定空間規(guī)劃，通過區(qū)域發(fā)展與空間創(chuàng)新來妥善處理大量歷史性遺留的“兩違”建設(shè)，平衡村民之間、社會(huì)與市場之間的利益，規(guī)范和監(jiān)管村民及各類市場主體的行為。

基層地方政府要根據(jù)城市整體功能規(guī)劃和布局對(duì)超級(jí)村莊的城市功能類型進(jìn)行個(gè)性化空間規(guī)劃設(shè)計(jì)，實(shí)行“一村一策”“一村一模式”。空間規(guī)劃既要保護(hù)村民合法資產(chǎn)、壯大集體經(jīng)濟(jì)，又要兼顧市場收益。D村的空間規(guī)劃，就是BY區(qū)政府為主導(dǎo)的，在堅(jiān)決遏制“兩違”建設(shè)的同時(shí)，由市規(guī)劃和自然資源部門組織編制《BY區(qū)D村片區(qū)提升啟動(dòng)區(qū)控制性詳細(xì)規(guī)劃》。這一全村域的系統(tǒng)性空間規(guī)劃，采用“產(chǎn)、城、居”三融合的用地布局，打造生產(chǎn)、生活、生態(tài)融合發(fā)展的新型智能社區(qū)，利用后發(fā)優(yōu)勢創(chuàng)建“城鄉(xiāng)融合示范性街區(qū)”。

市場的介入、社會(huì)的參與是共建的必然內(nèi)涵，在超級(jí)村莊的改造過程中，市場參與的第一類主體就是房地產(chǎn)開發(fā)商，作為改造主體的開發(fā)商和被改造主體的村集體及村民均應(yīng)當(dāng)是受益主體，從空間規(guī)劃全面參與進(jìn)來，就能促進(jìn)后續(xù)拆遷、建造、回遷、維護(hù)等多方面的集體性行動(dòng)與共同性妥協(xié)。

⒉ 共治

共治即共同參與社會(huì)治理。治理的參與權(quán)是人民的一項(xiàng)重要權(quán)利。從城鄉(xiāng)基層社區(qū)來看，就是在基層黨委的領(lǐng)導(dǎo)下，通過基層地方政府的主持，不斷改革現(xiàn)行社區(qū)管理辦法、創(chuàng)造社區(qū)信息分享平臺(tái)，將“互聯(lián)網(wǎng)+大數(shù)據(jù)”的技術(shù)應(yīng)用于基層治理，讓每一個(gè)居民都具有話語權(quán)、及時(shí)表達(dá)意見，并參與決策表決，以治理技術(shù)與溝通技術(shù)的發(fā)展推動(dòng)共同參與社會(huì)治理。都市型超級(jí)村莊這類城鄉(xiāng)融合型社區(qū)，尤其在公共事務(wù)制度層面要尊重與納入外來人員的社區(qū)發(fā)展話語權(quán)與表決權(quán)。

都市型超級(jí)村莊普遍存在本村居民與外來人員倒掛的問題，因而在治理中面臨著兩個(gè)挑戰(zhàn)：一是傳統(tǒng)本村宗親關(guān)系聯(lián)結(jié)的紐帶逐步瓦解，村落內(nèi)部以地緣、親緣關(guān)系為基礎(chǔ)的整合功能受到挑戰(zhàn)。二是當(dāng)外來人員顯著超過本村居民之后，原本建立在“村籍”基礎(chǔ)上的自治制度邊界就受到挑戰(zhàn)，兩類人共居一地的新社會(huì)聯(lián)合體，需要合作探尋現(xiàn)代社會(huì)意義上的地方性共同治理的制度機(jī)制與社會(huì)基礎(chǔ)。超級(jí)村莊的治理轉(zhuǎn)型，其本質(zhì)是城鄉(xiāng)融合類村莊在物理邊界（以建筑表達(dá)）、制度邊界（以自治資格表達(dá)）、精神邊界（以身份認(rèn)同表達(dá)）的重塑過程，只有三者融合，才能最大程度上達(dá)到有效治理的效果。2013年，民政部印發(fā)《村民委員會(huì)選舉規(guī)程》，明確“除擁有本村戶籍的村民外，戶籍不在本村，在本村居住一年以上，本人申請參加選舉，并且經(jīng)村民會(huì)議或者村民代表會(huì)議同意參加選舉的公民，也可參加選舉”［14］。但是，居住關(guān)系僅是構(gòu)成村民選舉資格的一個(gè)重要因素，而在村民利益方面發(fā)揮決定作用的是土地所有權(quán)關(guān)系，涉及宅基地、村集體土地資源、耕地的分配，也就涉及住宅租賃收益、村集體經(jīng)濟(jì)分紅、耕地銷售補(bǔ)償與分紅等。對(duì)尚保留村委會(huì)建制的超級(jí)村莊而言，外來人員一旦準(zhǔn)入村委會(huì)選舉，就意味著獲得村莊公共事務(wù)的參與權(quán)，如果正式落戶，就同時(shí)獲取經(jīng)濟(jì)合作社的組織成員資格與公共資源共享資格，這個(gè)方面如果缺乏科學(xué)管理，空間規(guī)劃的權(quán)利關(guān)系就會(huì)更加復(fù)雜。

因此，解決外來人員參與村莊公共事務(wù)的問題，首先要解決的就是村莊公共服務(wù)的資金來源，如果僅僅依靠村集體收入來提供公共服務(wù)，難免會(huì)觸碰到原有村民利益而受到村民和村集體的阻撓，因?yàn)椤敖?jīng)濟(jì)組織的邊界聯(lián)系著產(chǎn)權(quán)所有者，社區(qū)公共福利以及參與社區(qū)公共事務(wù)的邊界聯(lián)系著社區(qū)成員權(quán)的獲取”［15］，所以從產(chǎn)權(quán)與治權(quán)的關(guān)系上，都市型超級(jí)村莊的共治，必須要理清社區(qū)成員、集體經(jīng)濟(jì)組織成員、村籍等多領(lǐng)域不同標(biāo)準(zhǔn)而產(chǎn)生的社區(qū)內(nèi)多重群落邊界，并在此基礎(chǔ)上重新構(gòu)建新型的治理結(jié)構(gòu)與組織結(jié)構(gòu)，而要完成這個(gè)任務(wù)，僅僅依靠基層自治組織的村居委是難以解決的，在這個(gè)過程中，基層地方政府必須積極介入和提供引導(dǎo)，提供有效的制度供給和相應(yīng)的財(cái)政資源，以保障城鄉(xiāng)融合過程中的城鄉(xiāng)社區(qū)的公共服務(wù)供給與基礎(chǔ)設(shè)施投入實(shí)現(xiàn)同城同待遇和逐步一體化，并在不打破村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織封閉性的背景下，增強(qiáng)資源投入以切實(shí)解決超級(jí)村莊村域治理的資金來源，為外來人員參與村莊治理提供正式的組織通道與制度保障，使兩類人共同合作，真正走向可持續(xù)的共治之道。

⒊ 共享

共享即共同享有治理成果。改革開放四十多年以來，我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展，效率優(yōu)先的路徑導(dǎo)致城鄉(xiāng)之間、地域之間、群體之間、家庭之間、個(gè)人之間存在各種差距。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)：“我們追求的發(fā)展是造福人民的發(fā)展，我們追求的富裕是全體人民共同富裕?！保?6］因此，共享治理成果，一是靠黨保障民生的決心，二是靠政府有改善民生的思路，三是國家建立共享的制度保障，這是“共享”的第一層認(rèn)知境界。更進(jìn)一步的第二層境界是政府、市場、社會(huì)三元主體共享國家治理、地方治理、基層治理的成果，形成協(xié)同治理、合作共贏的現(xiàn)代化治理格局，即政府、市場、社會(huì)三元主體通過共擔(dān)治理責(zé)任、共行治理之舉、共用治理職權(quán)而共享治理之果。從城鄉(xiāng)基層社區(qū)來看，就是在社區(qū)空間之內(nèi)，實(shí)現(xiàn)全體社區(qū)成員對(duì)社區(qū)治理的全鏈條、全過程、全方位的收益分享——政治、經(jīng)濟(jì)、行政、社會(huì)、文化、教育、衛(wèi)生、安全、發(fā)展、空間、審美等所有方面的收益分享。都市型超級(jí)村莊由于“本地村民—外來人員”屬于不同所有權(quán)主體，以土地房屋的租賃契約為關(guān)系紐帶，將村莊內(nèi)部的經(jīng)濟(jì)與面向全區(qū)、全市的經(jīng)濟(jì)連接起來，通過大量外來人員聚居，都市型超級(jí)村莊在一定程度上形成了自我供給、自我服務(wù)的次生經(jīng)濟(jì)圈和低層次生活鏈。一些規(guī)模較大的外來人員聚居村，已經(jīng)初步形成了一個(gè)相對(duì)獨(dú)立、功能齊全、自我供給、自我服務(wù)的小社會(huì)，但“本村居民—外來人員”之間的社會(huì)關(guān)系薄弱。

在人際關(guān)系上，一方面，融合本村居民和外來人員，需要進(jìn)行新時(shí)期下“新居民”的培育，穩(wěn)步推進(jìn)外來人員在身份認(rèn)同方面對(duì)城市社區(qū)的融入，增加外來人員因居住所形成的歸屬感。另一方面，需要在社區(qū)內(nèi)構(gòu)建良好的“本村居民—外來人員”的溝通交往氛圍，可以通過傳統(tǒng)風(fēng)俗搭橋、新時(shí)代風(fēng)尚鋪路，兼容并蓄打造新型社區(qū)文化、社區(qū)公共參與等活動(dòng)，并在社區(qū)公共領(lǐng)域構(gòu)建可供溝通交往的空間，保證兩類居民之間的溝通渠道順暢、相互信任建立，從而實(shí)現(xiàn)不同居民在社區(qū)內(nèi)的融合。

在福利保障上，由于生活福利主要通過村集體經(jīng)濟(jì)資產(chǎn)來分配，因而外來人員被排除在社區(qū)生活福利與社會(huì)保障體系之外。今后，需要結(jié)合產(chǎn)業(yè)的發(fā)展要求，不斷優(yōu)化外來人員的生存居住空間，如在集體產(chǎn)業(yè)用地上建設(shè)公租房，既可以保障本村居民的長期收益，又為外來人員提供安居樂業(yè)的空間。同時(shí)可以通過加大政府公共財(cái)政投入，穩(wěn)步推進(jìn)外來人員在當(dāng)?shù)氐尼t(yī)療、教育、養(yǎng)老、文化等社會(huì)保障與公共服務(wù)的平等分享，逐步消除福利保障供給上的差別。

（二）治理路徑

⒈ 提高基層政權(quán)治理能力

一是提高行政執(zhí)行能力。借鑒珠三角其他地區(qū)“村改居”經(jīng)驗(yàn)，以“黨建+”的方式，加強(qiáng)黨政行政力量介入，推進(jìn)超級(jí)村莊的整體轉(zhuǎn)型。通過行政區(qū)劃調(diào)整，把都市型超級(jí)村莊逐步升格為鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道），從而在行政管理體制源頭上理順村莊的管理體制。依法賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）的綜合管理權(quán)、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)權(quán)、應(yīng)急處置權(quán)和行政執(zhí)法權(quán)。二是提高為民服務(wù)能力。規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）政務(wù)、商務(wù)、民生、公共安全等事項(xiàng)，將直接面向村居委會(huì)、街道能夠承接的服務(wù)事項(xiàng)有序平穩(wěn)下放，既保證放得下，也保證能接得住。三是提高基層議事協(xié)商能力。完善民主懇談會(huì)、聽證會(huì)、咨詢會(huì)等民主協(xié)商方式，注重發(fā)揮群眾代表、人大代表、政協(xié)委員的作用，建立社會(huì)公眾列席鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）有關(guān)會(huì)議制度，豐富全過程人民民主的實(shí)踐內(nèi)容。四是提高基層應(yīng)急管理能力。建立與應(yīng)急管理動(dòng)態(tài)銜接的基層治理機(jī)制，完善多方參與的社會(huì)動(dòng)員響應(yīng)體系，建立應(yīng)急管理隊(duì)伍和合理配備應(yīng)急資源。五是提高平安建設(shè)能力。重點(diǎn)推進(jìn)現(xiàn)代社會(huì)治安防控體系建設(shè)，創(chuàng)新多元矛盾糾紛化解機(jī)制，加強(qiáng)心理疏導(dǎo)服務(wù)和危機(jī)干預(yù)機(jī)制建設(shè)，完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）綜合治理智能化指揮中心的規(guī)范化建設(shè)。

⒉ 進(jìn)一步發(fā)揮基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)核心作用

實(shí)現(xiàn)基層社會(huì)有效治理，關(guān)鍵在于基層黨組織建設(shè)，必須充分發(fā)揮黨組織領(lǐng)導(dǎo)核心作用和動(dòng)員能力，完善和加強(qiáng)黨組織對(duì)村域治理的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。一是全面加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)。加強(qiáng)集體經(jīng)濟(jì)組織及其負(fù)責(zé)人的領(lǐng)導(dǎo)，在集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)全覆蓋建立黨支部，推進(jìn)村干部選任制度改革，實(shí)行集體經(jīng)濟(jì)組織黨組織負(fù)責(zé)人與法定代表人的交叉任職，把村干部的組織任命權(quán)牢牢掌握在上級(jí)黨組織手中。二是構(gòu)建大黨建工作格局。完善區(qū)域黨組織設(shè)置，除了在集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)全覆蓋黨支部外，也要在外來人員較為集中的“兩新”組織和社區(qū)中加強(qiáng)黨建，成立相應(yīng)黨組織，搭建村級(jí)黨建聯(lián)席會(huì)，并由上級(jí)派駐干部開展黨建工作專項(xiàng)指導(dǎo)，從黨內(nèi)民主建設(shè)的路徑解決本村居民和外來人員的融合問題，推動(dòng)轄區(qū)內(nèi)黨員干部率先在構(gòu)建共建共治共享社會(huì)治理格局中的表率作用。三是強(qiáng)化陣地建設(shè)。通過建設(shè)主題黨群文化廣場等，推進(jìn)村級(jí)黨群服務(wù)中心融合建設(shè)，統(tǒng)籌打造黨建辦、黨校分教點(diǎn)、“兩代表一委員聯(lián)絡(luò)站”、新時(shí)代文明實(shí)踐站，推進(jìn)集體經(jīng)濟(jì)組織、村黨支部陣地規(guī)范化建設(shè)，強(qiáng)化黨組織服務(wù)功能。

⒊ 推動(dòng)自治、法治、德治相結(jié)合

一是豐富村（居）民自治實(shí)踐內(nèi)容。把村（居）民自治實(shí)踐中的民主選舉、民主協(xié)商、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督納入全過程人民民主中，不斷豐富和規(guī)范基層民主實(shí)踐，拓展村（居）民自治內(nèi)容和形式。借鑒山東省青島市“德育銀行”的經(jīng)驗(yàn)，建立積分制，把紛繁復(fù)雜的村級(jí)事務(wù)化解為標(biāo)準(zhǔn)化、具象化的積分指標(biāo)，讓鄉(xiāng)村治理由“任務(wù)命令”轉(zhuǎn)為“激勵(lì)引導(dǎo)”，從而全面激活村（居）民自治。二是提高村莊治理法治化水平。進(jìn)一步完善基層公共法律服務(wù)體系，加強(qiáng)“一村（居）一法律顧問”推廣示范建設(shè)，發(fā)揮法律在基層社會(huì)矛盾中的預(yù)防和處理功能。創(chuàng)新社區(qū)村（居）民法治教育模式，建立智慧法治教育平臺(tái)，提升村（居）民的法治意識(shí)，夯實(shí)依法治理的群眾基礎(chǔ)。三是加強(qiáng)德治教化建設(shè)。以喜聞樂見的方式，在村域全力開展習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會(huì)主義思想傳播工程，積極培育和踐行社會(huì)主義核心價(jià)值觀，推動(dòng)習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會(huì)主義思想進(jìn)社區(qū)、進(jìn)農(nóng)村、進(jìn)家庭。發(fā)揮優(yōu)秀傳統(tǒng)文化蘊(yùn)藏的治理內(nèi)涵，注重發(fā)揮家庭家教家風(fēng)潤物細(xì)無聲的教化作用，強(qiáng)化德治在基層社會(huì)治理的軟實(shí)力。

⒋ 加強(qiáng)基層智慧治理能力

一是推動(dòng)網(wǎng)格化管理向智慧網(wǎng)格化管理升級(jí)，充分運(yùn)用現(xiàn)代信息技術(shù)，建設(shè)信息化管理平臺(tái)。開發(fā)“德育銀行”APP系統(tǒng)，構(gòu)建“鎮(zhèn)、行政村、網(wǎng)格村”三級(jí)后臺(tái)管理體系，以戶為單位建立需求上傳和辦理反饋的渠道，為分析鄉(xiāng)村社會(huì)治理工作的問題點(diǎn)、需求點(diǎn)提供科學(xué)有效的數(shù)據(jù)支撐，著力提升鄉(xiāng)村治理精準(zhǔn)化、精細(xì)化、智能化水平。二是構(gòu)建統(tǒng)一的基層社會(huì)治理數(shù)據(jù)庫，依法實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)跨部門、跨區(qū)域共享，探索打造“市民碼”，拓展作為電子憑證、信息關(guān)聯(lián)載體功能，并連接各大政務(wù)平臺(tái)，構(gòu)建先進(jìn)的便民服務(wù)體系。三是開展數(shù)字化鄉(xiāng)村治理。著力發(fā)揮信息化在推進(jìn)鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化中的基礎(chǔ)支撐作用，通過平臺(tái)提供、技術(shù)擴(kuò)散和場景改造等方式，將數(shù)字技術(shù)嵌入自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系，切實(shí)為建設(shè)鄉(xiāng)風(fēng)文明、改進(jìn)鄉(xiāng)村治理注入智慧動(dòng)能。

⒌ 推動(dòng)治理資源與基層治理事務(wù)相匹配

一是推動(dòng)社會(huì)治理體制扁平化，提升治理效率。根據(jù)村域面積、地理特征、人口規(guī)模和產(chǎn)業(yè)規(guī)模，科學(xué)設(shè)置街道規(guī)模，探索街道、社區(qū)合并，將村部分行政管理職能逐步轉(zhuǎn)移和融入到街道相關(guān)職能部門，并按照需求在街道設(shè)置分撥、網(wǎng)格、民生、企業(yè)服務(wù)等新型職能部門。二是按照“事、權(quán)、責(zé)、人、財(cái)”對(duì)應(yīng)原則推動(dòng)基層減負(fù)。實(shí)行人力、權(quán)限等資源與事項(xiàng)同步下沉，完善農(nóng)村社區(qū)事項(xiàng)清單管理制度，進(jìn)一步嚴(yán)格修訂事項(xiàng)清單的程序，完善基層資金項(xiàng)目預(yù)算制度，確保農(nóng)村社區(qū)具備完成所承擔(dān)清單事項(xiàng)的能力。穩(wěn)步推進(jìn)政府公共服務(wù)職能按照市場原則向社會(huì)組織和專業(yè)公司有序轉(zhuǎn)移。三是建立健全財(cái)政投入保障機(jī)制。加大對(duì)農(nóng)村的財(cái)政投入，持續(xù)穩(wěn)定增加農(nóng)村基層黨建經(jīng)費(fèi)，探索設(shè)立農(nóng)村基層黨建引領(lǐng)社會(huì)各領(lǐng)域發(fā)展的專項(xiàng)行動(dòng)經(jīng)費(fèi)，如鄉(xiāng)村“三治融合”試點(diǎn)專項(xiàng)、鄉(xiāng)村法治公益基金專項(xiàng)、鄉(xiāng)村道德模范體系建設(shè)專項(xiàng)等。

五、結(jié) ?語

在全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下，新時(shí)期城鄉(xiāng)融合改革已進(jìn)入深水區(qū)，各地的實(shí)踐探索也取得了初步成效，但制約進(jìn)一步改革的問題也不斷凸顯，為此，有必要建立一套符合都市圈城鄉(xiāng)融合地帶農(nóng)村發(fā)展情況、契合農(nóng)村集體資產(chǎn)發(fā)展和社區(qū)治理的體系。鄉(xiāng)村治理在治理理念上強(qiáng)調(diào)多元、合作、參與、法治、規(guī)范等多維追求，在治理目標(biāo)上追求鄉(xiāng)村治理體系與治理能力的現(xiàn)代化。在鄉(xiāng)村治理過程中建立一個(gè)多元主體協(xié)商、合作、互補(bǔ)的治理體系［17］。四十余年的改革開放，形成了一大批伴隨城市群、都市圈崛起而成長起來的都市型超級(jí)村莊，這些村莊隨著城市經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展自身也快速發(fā)展，村莊資產(chǎn)保值升值，但不可避免出現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展已進(jìn)入現(xiàn)代化，而社會(huì)治理仍停留在傳統(tǒng)農(nóng)耕社會(huì)的模式和水平，導(dǎo)致一系列的治理困境。本文通過厘清都市型超級(jí)村莊治理存在的問題和原因，提出超級(jí)村莊的治理理念與治理路徑，為積極構(gòu)建“政黨領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)、農(nóng)民主體、市場參與、社會(huì)協(xié)同”多元主體協(xié)商共治的農(nóng)村治理聯(lián)動(dòng)機(jī)制提供學(xué)理支撐，從而為建立健全黨組織領(lǐng)導(dǎo)下的自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系，構(gòu)建共建共治共享的社會(huì)治理格局，為新時(shí)代的中國探索走出一條中國特色社會(huì)主義鄉(xiāng)村善治之路。

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Characteristics， Problems and Pathways of Urban-Style Super Villages' Governance： A Case Study of Village D in Guangzhou City

TANG Zhi-yong1，CHEN Lin2，3

（1.Academic Affairs Office， Guangdong Social Science University，Guangzhou ?510050，China；

2.Institute of ?Industrial Economics， Jinan University，Guangzhou ?510632，China；

3. Institute for Rural Revitalization Research， Jinan University，Guangzhou ?510632，China）

Summary： In recent years， the governance model of rural areas has experienced a transition from democratic governance to effective governance， and the overall requirement of management democracy has been replaced by governance effectiveness. The governance model that integrates self-governance， rule of law， and moral governance has become the main way of rural governance under the strategy of rural revitalization and development. In this context， this paper， through a case study of urban-style super villages， demonstrates the inherent logic of the transition of these two governance models， which can provide reference and inspiration for primary-level governance innovation in the next step. However， most existing literature discusses the transition of governance models from a theoretical level and lacks in-depth analysis of specific case studies.

This paper uses comparative analysis， literature analysis， and empirical investigation methods to obtain a large amount of first-hand data through discussions， interviews， questionnaires， and access to relevant policies， laws and documents， thus helping to gain a deep understanding of the governance characteristics， problems， and pathways of urban-style super villages. The empirical research shows that urban-style super villages face a series of governance difficulties due to rapid urbanization. They stem from the fact that the development of villages far exceeds the governance capacity of primary-level autonomous organizations， and the governance model still relies on self-management，

self-service， and self-supervision of grassroots autonomous organizations， which is not suitable for the social governance needs of urbanization. Further analysis shows that in order to achieve effective governance in urbanized rural communities， it is necessary to restructure and rebuild the primary-level organizational system and to activate the internal vitality of the governance subject.

Compared with previous research， this paper expands in the following areas. First， it is necessary to enhance the ability of primary-level political power. Specifically， we can gradually upgrade urban-style villages to towns and streets through administrative district adjustments， so as to straighten out the management system of villages at the source of the administrative system. Second， in order to achieve effective grassroots social governance， it is necessary to give full play to the core leadership and mobilization ability of the Party organizations and to improve and strengthen the unified leadership of the Party organizations in village governance. Third， it is necessary to enrich the content of villagers' autonomy practice. Specifically， we can fully incorporate democratic elections， democratic consultations， democratic decision-making， democratic management， and democratic supervision into the whole process of people's democracy. Fourth， it is necessary to give full play to the basic support role of information technology in promoting the modernization of rural governance system and governance capacity， and embed digital technology into the rural governance system that combines self-governance， rule of law， and moral governance. Fifth， it is necessary to match governance resources with primary-level governance affairs， and empower them in accordance with the principles of 'affairs， power， responsibility， personnel， and finance'.

By clarifying the problems and causes of urban-style super village governance， and proposing a governance

pathway， this paper aims to provide academic support for the Party committees and governments to actively construct a

rural governance linkage mechanism of 'Party leadership， guidance of the government， farmer main body， market

participation， and social collaboration'. This is conducive to establishing a rural governance system that integrates

self-governance， rule of law， and moral governance under the leadership of Party organizations， constructing a social governance pattern of co-construction， co-governance， and sharing， and exploring a path of socialist rural

governance with Chinese characteristics in the new era.

Key words： super villages； effective governance； idea of governance； governance pathway

（責(zé)任編輯：尚培培）

收稿日期：2022-06-09

基金項(xiàng)目：廣東省哲學(xué)社會(huì)科學(xué)規(guī)劃學(xué)科共建項(xiàng)目“廣東農(nóng)村‘自治、法治、德治三治合一治理體系研究”（GD18XFX15）；廣東省哲學(xué)社會(huì)科學(xué)規(guī)劃學(xué)科共建項(xiàng)目“廣東農(nóng)村村民自治的法社會(huì)學(xué)研究——以清遠(yuǎn)市村民自治重心下移為例”（GD17XFX15）

作者簡介：唐志勇（1984—），男，廣東清遠(yuǎn)人，講師，博士，主要從事法社會(huì)學(xué)、基層社會(huì)治理和智庫等方面的研究。E-mail：nfzkzb@163.com

陳林（1981—），男，廣東河源人，教授，博士，主要從事國企改革和反壟斷經(jīng)濟(jì)學(xué)等方面的研究。E-mail：char

lielinchen@qq.com