歐陽(yáng)靜

最近，一些“人口小縣”正在搞機(jī)構(gòu)變革。

比如人口只有12萬(wàn)的山西婁煩縣，搞起了“精兵簡(jiǎn)政”：通過(guò)機(jī)構(gòu)改革試點(diǎn)，該縣將9個(gè)縣委機(jī)關(guān)減少到6個(gè)，26個(gè)政府部門(mén)降至16個(gè)。這樣的機(jī)構(gòu)改革，在山西、青海等多地都在進(jìn)行。

有朋友會(huì)問(wèn)，這是在搞“縮編”嗎？原因究竟是人口太少、無(wú)需太多編制人口，還是像一些猜測(cè)所言，是因?yàn)榈胤截?cái)政捉襟見(jiàn)肘倒逼的改革？

一

根據(jù)筆者了解到的情況，山西“人口小縣”的機(jī)構(gòu)改革，首要目的是解決財(cái)政供養(yǎng)失衡和人浮于事問(wèn)題。某種程度上，這是財(cái)政困境倒逼，使地方政府必須對(duì)現(xiàn)有行政體制動(dòng)真格。

任何動(dòng)真格的改革都有風(fēng)險(xiǎn)和阻力，尤其從以往經(jīng)驗(yàn)看，機(jī)構(gòu)改革的最大阻力就是精減人員?？s編、減人，意味著一些人要下崗。這當(dāng)然很難。

比如筆者調(diào)研時(shí)曾遇到一個(gè)情況：某縣為提升教育質(zhì)量進(jìn)行淘汰制改革，競(jìng)爭(zhēng)上崗，教學(xué)水平低的老師要淘汰出局。但不到倆月，這項(xiàng)改革就告失敗。為啥？因?yàn)楸惶蕴慕處熋刻烊ソ逃志珠L(zhǎng)家哭鬧，你這是奪人飯碗呀！這位力推改革的局長(zhǎng)后來(lái)也“想通了”：“教育局又不是我開(kāi)的，何必這么得罪人？”

所以您看，改革難，機(jī)構(gòu)內(nèi)改革更難。政府機(jī)構(gòu)不同于人員頻繁流動(dòng)的私人企業(yè)，許多工作無(wú)法用減員增效來(lái)衡量，因此，現(xiàn)實(shí)中較少有真正拿減編減員開(kāi)刀的機(jī)構(gòu)改革；山西人口小縣的政府機(jī)構(gòu)改革難度不小。報(bào)道說(shuō)，有的地方黨政機(jī)關(guān)改革方案先后修改16稿、事業(yè)單位改革方案修改35稿，足見(jiàn)其中牽涉面之復(fù)雜。

那怎么改呢？

通常的操作方法，是讓一部分老弱人員分流或提前退休，工資待遇不變；或者政府以平臺(tái)、外包、公司等形式承接被改人員和職能，這樣就在數(shù)據(jù)上縮減了編制和人員。

具體到山西本輪小縣改革，主要是通過(guò)“職級(jí)晉升”換“職務(wù)下降”，“轉(zhuǎn)崗下鄉(xiāng)”換“待遇上升”，減少改革阻力。比如將局長(zhǎng)調(diào)降為副局長(zhǎng)，但職級(jí)上升，收入相應(yīng)調(diào)高；雖從正職變?yōu)楦甭殻?zé)任壓力小了，原有日常性權(quán)力一定程度上保留。這樣，改革阻力相對(duì)就小些。

有人會(huì)問(wèn)，為啥不步子邁大點(diǎn)，干脆撤縣或并縣？其實(shí)，撤縣或并縣風(fēng)險(xiǎn)阻力更大。一些縣級(jí)建制有幾千年歷史，各縣語(yǔ)言習(xí)俗甚至文化都不同，以縣為單位的家鄉(xiāng)認(rèn)同感十分強(qiáng)烈，這種涉及文化認(rèn)同的改革最難，后果也難評(píng)估。相對(duì)來(lái)講，機(jī)構(gòu)改革更容易，尤其在人口小縣試點(diǎn)，風(fēng)險(xiǎn)成本相對(duì)要小得多。

二

有的細(xì)心朋友會(huì)問(wèn)，你前面講政府機(jī)構(gòu)改革并未實(shí)質(zhì)減員，也就是說(shuō)要供養(yǎng)的人還那么多，那財(cái)政能省下錢(qián)嗎？

答案是，可以。

從山西人口小縣改革實(shí)踐看，其核心在于機(jī)構(gòu)的重組、縮減，將縣域治理體系簡(jiǎn)約化。這有幾大優(yōu)勢(shì)：

其一，簡(jiǎn)約的治理體系減少層級(jí)和流程，提升縣級(jí)整體性治理和協(xié)同治理能力。比如縣領(lǐng)導(dǎo)兼任局長(zhǎng)，可以打破之前部門(mén)利益藩籬，減少溝通和制度成本，提升整體效率，也能拉近干群關(guān)系?？h領(lǐng)導(dǎo)一線(xiàn)辦公，諸多具體事務(wù)的解決和處置率也會(huì)提高。

其二，將縣級(jí)部門(mén)和機(jī)構(gòu)人員分流至鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村社，對(duì)提升縣域治理能力也是好事。從報(bào)道看，山西的小縣機(jī)構(gòu)改革主要是簡(jiǎn)化和重組縣級(jí)部門(mén)機(jī)構(gòu)，沒(méi)有涉及鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面機(jī)構(gòu)和人員調(diào)整。俗話(huà)說(shuō)“上面千條線(xiàn)，下面一根針”，此舉可以說(shuō)是在充實(shí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)“一根針”。

從中國(guó)現(xiàn)行縣鄉(xiāng)關(guān)系看，雖然縣級(jí)局委辦與鄉(xiāng)鎮(zhèn)同為科級(jí)，但前者的地位、待遇和工作環(huán)境都更好，絕大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部都想進(jìn)城。這樣，縣鄉(xiāng)就“頭重腳輕”，縣級(jí)部門(mén)膨脹，傳達(dá)工作的比落實(shí)工作的人多，下發(fā)文件的比執(zhí)行文件的人多，督查工作的比實(shí)際工作的人多，搞得鄉(xiāng)村干部疲于應(yīng)付。

而將縣級(jí)機(jī)構(gòu)重組、縮減和人員分流至鄉(xiāng)村，就是將治理資源朝一線(xiàn)下沉，將人力從縣局委辦配置到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，減少下達(dá)指令部門(mén)，充實(shí)基層治理隊(duì)伍，既能提高縣級(jí)機(jī)構(gòu)效率，又能提升鄉(xiāng)村治理能力。

從最實(shí)際的角度講，簡(jiǎn)約的治理體系也能節(jié)省財(cái)政?？h級(jí)財(cái)政一般按機(jī)構(gòu)數(shù)量進(jìn)行預(yù)算和撥付辦公經(jīng)費(fèi)，機(jī)構(gòu)數(shù)量變少，相應(yīng)財(cái)政支出也會(huì)減少。對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)而言，縣級(jí)的“千條線(xiàn)”少了，鄉(xiāng)鎮(zhèn)開(kāi)支和人情往來(lái)也就相應(yīng)少了。

三

最后談一個(gè)關(guān)鍵問(wèn)題：是不是這些地方的財(cái)政真撐不住了，到了必須折騰機(jī)關(guān)部門(mén)的地步？

從財(cái)政角度看，中西部地區(qū)的縣級(jí)財(cái)政一直以“保運(yùn)轉(zhuǎn)、保民生、求發(fā)展”為目標(biāo)。所謂保運(yùn)轉(zhuǎn)，就是財(cái)政供養(yǎng)人員和機(jī)構(gòu)即人頭費(fèi)（保工資）、辦公經(jīng)費(fèi)，這些主要依靠中央一般性轉(zhuǎn)移支付。保民生，也仰賴(lài)上級(jí)財(cái)政項(xiàng)目資金即專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付。

既然保運(yùn)轉(zhuǎn)、保民生都靠轉(zhuǎn)移支付，為什么還會(huì)出現(xiàn)財(cái)政困難？

這首先是因?yàn)橛行┲形鞑康貐^(qū)經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)，財(cái)政歷來(lái)不寬裕，一直處于保運(yùn)轉(zhuǎn)狀態(tài)。土地財(cái)政出現(xiàn)后，部分中西部縣級(jí)政府才開(kāi)始“變富”。一位西部地區(qū)的縣長(zhǎng)對(duì)筆者說(shuō)，前幾年土地好賣(mài)時(shí)，就愁錢(qián)花不出去，想辦法花錢(qián)；現(xiàn)在土地賣(mài)不動(dòng)了，就愁發(fā)不出錢(qián)，想辦法找錢(qián)。

顯而易見(jiàn)，對(duì)于那些常住人口10萬(wàn)左右的“小縣”來(lái)說(shuō)，人太少，地賣(mài)不了幾塊，財(cái)政就更困難。

其次，“求發(fā)展”也一定程度上加重債務(wù)負(fù)擔(dān)，加劇原本脆弱的財(cái)政困境。從筆者團(tuán)隊(duì)的調(diào)研經(jīng)驗(yàn)看，中西部地區(qū)大部分市縣還屬于“吃飯財(cái)政”，即財(cái)政僅夠供養(yǎng)公務(wù)人員、覆蓋一般性辦公支出。要發(fā)展，就得依靠地方國(guó)控、城投、城建、旅投等融資平臺(tái)。融資平臺(tái)承接了絕大部分“亮點(diǎn)工程”，但不計(jì)成本的“造點(diǎn)運(yùn)動(dòng)”隱藏著債務(wù)問(wèn)題。

比如某縣2018年的亮點(diǎn)工程是財(cái)政投資6個(gè)億，在江邊建超級(jí)大亭子，第二年的亮點(diǎn)工程是投入5億建特色小鎮(zhèn)；但僅僅一年后，小鎮(zhèn)就雜草叢生、無(wú)人光顧。這樣的例子挺多。

尤其是在宏觀(guān)經(jīng)濟(jì)下行、難以靠賣(mài)地生財(cái)且中央不再對(duì)地方債務(wù)負(fù)責(zé)的大背景下，地方政府必須想辦法突圍。經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的省份突圍相對(duì)辦法多，比如廣東宣布已成功化解地方債務(wù)問(wèn)題。但對(duì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)來(lái)說(shuō)，囊中羞澀的困境幾乎必然倒逼地方體制變革。

短期看，人口小縣的機(jī)構(gòu)改革是通過(guò)精減機(jī)構(gòu)而非精減人員來(lái)節(jié)省財(cái)政支出。但從長(zhǎng)期看，當(dāng)機(jī)構(gòu)改革成為定局，既有人員逐步被“消化”掉之后，減編減員的效果就會(huì)顯現(xiàn)。

（摘自“俠客島”微信公眾號(hào)）