房亞明　王佳寶

摘要：改革開放以來，深圳成為我國快速城鎮(zhèn)化建設(shè)與治理的典型范例。深圳的城鎮(zhèn)化進(jìn)程大致經(jīng)歷了政策引領(lǐng)下的漸進(jìn)城鎮(zhèn)化、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)驅(qū)動(dòng)的快速城鎮(zhèn)化，以及規(guī)劃引領(lǐng)下的高質(zhì)量城鎮(zhèn)化三個(gè)發(fā)展階段。深圳的治理體制機(jī)制因應(yīng)形勢(shì)與環(huán)境變化不斷地變革以適應(yīng)城市化進(jìn)程的發(fā)展需求。在中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下，深圳在城鎮(zhèn)化過程中通過理念創(chuàng)新、體制改革、運(yùn)行機(jī)制變革和政府管理行為調(diào)整有效回應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展對(duì)城市治理的變革需求，從而滿足了快速城鎮(zhèn)化的發(fā)展需要，彰顯了中國共產(chǎn)黨以人民為中心的發(fā)展理念與價(jià)值取向。

關(guān)鍵詞：黨的領(lǐng)導(dǎo)；城鎮(zhèn)化；深圳樣本；市域治理現(xiàn)代化

中圖分類號(hào)：D26

DOI：10.13784/j.cnki.22-1299/d.2023.01.005

一、引言

深圳的快速發(fā)展和崛起是改革開放以來黨領(lǐng)導(dǎo)工業(yè)化、現(xiàn)代化和城鎮(zhèn)化取得重大成功的經(jīng)典范例。自改革開放時(shí)期的邊陲小鎮(zhèn)到現(xiàn)如今的超大城市，坐擁經(jīng)濟(jì)特區(qū)、自貿(mào)區(qū)、大灣區(qū)和示范區(qū)四重身份和地位的深圳，其城鎮(zhèn)化的實(shí)踐探索是伴隨著我國工業(yè)化、市場(chǎng)化和現(xiàn)代化而快速推進(jìn)的。1978年12月22日，十一屆三中全會(huì)通過的《中國共產(chǎn)黨第十一屆中央委員會(huì)第三次全體會(huì)議公報(bào)》明確提出“把全黨工作的著重點(diǎn)和全國人民的注意力轉(zhuǎn)移到社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)上來”[1]。44年來，中國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和生產(chǎn)生活方式的重大變遷，體現(xiàn)在各個(gè)領(lǐng)域各個(gè)方面的歷史性變革，總趨勢(shì)是現(xiàn)代化水平的快速提高，而城鎮(zhèn)化水平是現(xiàn)代化的重要構(gòu)成要素。深圳市統(tǒng)計(jì)局官方網(wǎng)站上的數(shù)據(jù)顯示，1979年到2021年深圳的人口年均增加近40萬，國民生產(chǎn)總值增長(zhǎng)近1.56倍，充分證明了改革開放決策的科學(xué)性與正確性，以及深圳先行先試治理變革取得的偉大成就。探討改革開放以來中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)廣大人民群眾取得的重大成就，其中的維度之一是黨領(lǐng)導(dǎo)城鎮(zhèn)化的成效經(jīng)驗(yàn)。深圳是在黨中央、國務(wù)院、廣東省委省政府支持下，順應(yīng)歷史潮流與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)律，積極探索，大膽創(chuàng)新，主動(dòng)謀變的結(jié)果，是黨領(lǐng)導(dǎo)改革開放與城鎮(zhèn)化事業(yè)的生動(dòng)縮影。

到目前為止，有關(guān)深圳城鎮(zhèn)化演進(jìn)與治理的研究文獻(xiàn)主要從以下三方面展開。

一是深圳城鎮(zhèn)化的發(fā)展歷程及其經(jīng)驗(yàn)啟示研究。有學(xué)者將深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)改革開放的歷史進(jìn)程分為局部推進(jìn)與初創(chuàng)奠基、全面推進(jìn)與經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型、創(chuàng)新優(yōu)勢(shì)與跨越式發(fā)展，以及深化改革開放和全面發(fā)展四個(gè)時(shí)期，并總結(jié)了深圳城市管理發(fā)展的成就與經(jīng)驗(yàn)。[2]有的學(xué)者將深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)改革開放歷程分為開創(chuàng)、全面推進(jìn)、深化發(fā)展以及綜合配套四個(gè)時(shí)期，并總結(jié)了經(jīng)驗(yàn)啟示以及未來展望。[3]也有學(xué)者總結(jié)了深圳四十年的發(fā)展變遷，從時(shí)代、實(shí)踐以及價(jià)值三個(gè)維度審視與分析了深圳從“經(jīng)濟(jì)特區(qū)”到“先行示范區(qū)”過程中的基本問題，深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)40年的發(fā)展率先證明了中國特色社會(huì)主義制度、社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制以及社會(huì)主義現(xiàn)代化道路的正確性。[4]有關(guān)深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)發(fā)展歷程以及經(jīng)驗(yàn)啟示的研究豐富了深圳城鎮(zhèn)化的研究視野和知識(shí)基礎(chǔ)。

二是深圳城鎮(zhèn)化的邏輯架構(gòu)和演變模式研究。經(jīng)濟(jì)特區(qū)的中國實(shí)踐濃縮呈現(xiàn)了中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展道路的內(nèi)在邏輯，從沿海經(jīng)濟(jì)特區(qū)到沿河、沿邊經(jīng)濟(jì)特區(qū)，再到自由貿(mào)易區(qū)、自由貿(mào)易港以及中國特色社會(huì)主義先行示范區(qū)的漸進(jìn)式改革開放路徑，為廣大發(fā)展中國家提供了新的“特區(qū)范式”。經(jīng)濟(jì)特區(qū)是中國由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的一項(xiàng)重要機(jī)制，以特區(qū)為起點(diǎn)的漸進(jìn)式、非均衡發(fā)展路徑也是中國整體制度改革道路上規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)的最優(yōu)路徑。[5]一方面，中國經(jīng)濟(jì)特區(qū)以其功能、使命的獨(dú)特性豐富了世界經(jīng)濟(jì)特區(qū)的類型及世界經(jīng)濟(jì)特區(qū)發(fā)展史；另一方面，從理論和實(shí)踐方面證明了中國社會(huì)制度變遷路徑選擇的國別性和中國特色社會(huì)主義道路的獨(dú)特性與可借鑒性。[6]興辦經(jīng)濟(jì)特區(qū)是黨和國家為推進(jìn)改革開放和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)進(jìn)行的偉大創(chuàng)舉，“中國特色漸進(jìn)式改革”則是中國共產(chǎn)黨的偉大探索。[7]將深圳的城鎮(zhèn)化進(jìn)程納入改革開放的歷史與變革中，拓展了深圳城鎮(zhèn)化演進(jìn)的思想邏輯和宏觀視野。

三是深圳城鎮(zhèn)化進(jìn)程中治理體制及機(jī)制的變革研究。從1980年起，深圳市先后開展了10次行政管理體制改革，在政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等方面取得顯著成效。深圳行政管理體制改革最重要的是堅(jiān)持了中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，未來深圳將會(huì)繼續(xù)完善黨的全面領(lǐng)導(dǎo)制度，更好發(fā)揮黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的作用。[8]在社區(qū)治理體制改革方面，有學(xué)者認(rèn)為深圳社區(qū)治理體制改革40年，實(shí)質(zhì)是從傳統(tǒng)到現(xiàn)代，從低級(jí)到高級(jí)的不斷突破的現(xiàn)代化過程，深圳在城鎮(zhèn)化社區(qū)治理方面注重協(xié)調(diào)黨建、管理、服務(wù)和自治之間的關(guān)系。[9]也有學(xué)者基于制度經(jīng)濟(jì)學(xué)理論，構(gòu)建了一個(gè)以政府為發(fā)起者主體的一般性三層制度變遷的分析框架，從而推導(dǎo)出兩階段制度變遷模式，并在此基礎(chǔ)上分析了深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)的獨(dú)特發(fā)展模式。在制度變遷的高階階段中，深圳發(fā)展宜采用誘致性制度變遷，這有利于發(fā)揮微觀主體對(duì)制度改革的原始推動(dòng)力，也能保障政府資源的后續(xù)拉動(dòng)力。[10]深圳城市治理體制機(jī)制的變遷是深圳城鎮(zhèn)化發(fā)展的重要維度，相關(guān)研究為總結(jié)黨領(lǐng)導(dǎo)城鎮(zhèn)化的歷史與經(jīng)驗(yàn)提供了知識(shí)資源和實(shí)踐素材。

總體而言，對(duì)深圳改革開放偉大成就及發(fā)展動(dòng)態(tài)的研究較多，而從治理變革視角探討中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)深圳城鎮(zhèn)化進(jìn)程及經(jīng)驗(yàn)的文獻(xiàn)鮮見。從第七次全國人口普查數(shù)據(jù)來看，截止2021年末，我國常住人口城鎮(zhèn)化率為64.72%，[11]人口居住空間實(shí)現(xiàn)從以農(nóng)村為主到以城鎮(zhèn)為主的重大轉(zhuǎn)變，深圳正是實(shí)現(xiàn)這一轉(zhuǎn)變的典型代表性城市。2019年2月，中共中央、國務(wù)院公布《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》（以下簡(jiǎn)稱《綱要》），將深圳定位為粵港澳大灣區(qū)四大中心城市之一，要求發(fā)揮其核心引擎作用。[12]同年8月，中共中央、國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于支持深圳建設(shè)中國特色社會(huì)主義先行示范區(qū)的意見》（以下簡(jiǎn)稱《意見》），黨中央再次賦予深圳建設(shè)中國特色社會(huì)主義示范區(qū)的重要使命。[13]面對(duì)“雙區(qū)”建設(shè)的新機(jī)遇和新挑戰(zhàn)，總結(jié)回顧黨領(lǐng)導(dǎo)深圳城鎮(zhèn)化發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)得失，探討深圳從一個(gè)“邊陲小鎮(zhèn)”快速發(fā)展為國家中心城市、超大城市的治理實(shí)踐與邏輯機(jī)理，為進(jìn)一步加強(qiáng)黨對(duì)城鎮(zhèn)化工作的領(lǐng)導(dǎo)提供“深圳樣本”和經(jīng)驗(yàn)素材，對(duì)全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國家和推進(jìn)市域治理現(xiàn)代化具有重要意義。

二、黨領(lǐng)導(dǎo)深圳城鎮(zhèn)化的發(fā)展實(shí)踐

黨的十一屆三中全會(huì)作出了改革開放的歷史性決策，深圳也隨之開啟了現(xiàn)代化事業(yè)和城鎮(zhèn)化實(shí)踐。1979年1月，中央批準(zhǔn)交通部香港招商局在深圳西部海岸創(chuàng)辦蛇口工業(yè)區(qū)（占地面積10.85平方公里），同年7月正式運(yùn)作，為深圳創(chuàng)辦經(jīng)濟(jì)特區(qū)積累了寶貴經(jīng)驗(yàn)。1980年8月26日，第五屆全國人大常委會(huì)第十五次會(huì)議批準(zhǔn)了《廣東省經(jīng)濟(jì)特區(qū)條例》，從總面積近2000平方公里的土地中劃出327.5平方公里，正式設(shè)立深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)。受惠于毗鄰香港的區(qū)位優(yōu)勢(shì)和中央給予經(jīng)濟(jì)特區(qū)的系列政策，深圳的經(jīng)濟(jì)與社會(huì)快速發(fā)展。特別是1992年后，國家的資源配置方式從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，大量的人口、資金和技術(shù)涌入深圳。深圳市統(tǒng)計(jì)局官方網(wǎng)站上的深圳第五、六、七次人口普查數(shù)據(jù)顯示，深圳已經(jīng)成為一個(gè)人口規(guī)模龐大的超大城市。當(dāng)前深圳正在創(chuàng)建社會(huì)主義示范市，面對(duì)人口、資源與環(huán)境的巨大壓力和挑戰(zhàn)，深圳需要總結(jié)經(jīng)驗(yàn)奮力前行，在城市治理現(xiàn)代化、精細(xì)化、智能化及城市韌性等方面走在全國前列。

經(jīng)濟(jì)特區(qū)政策引領(lǐng)下的漸進(jìn)式城鎮(zhèn)化發(fā)展階段（1978-1991年）

深圳是改革開放政策的產(chǎn)物，也是黨領(lǐng)導(dǎo)城鎮(zhèn)化的成功范例。1978年12月，黨的十一屆三中全會(huì)作出把黨和國家工作重心轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟(jì)建設(shè)上來、實(shí)行改革開放的歷史性決策。1979年，面對(duì)亞洲四小龍的崛起和中國如何保留“球籍”的發(fā)展壓力問題時(shí)，鄧小平同志同意習(xí)仲勛同志向中央提出的設(shè)立“出口加工區(qū)”的設(shè)想。隨后，中央正式批準(zhǔn)在廣東省的深圳、珠海、汕頭以及福建省的廈門劃出部分區(qū)域試辦“出口特區(qū)”，后于1980年更改為“經(jīng)濟(jì)特區(qū)”。這是以鄧小平同志為核心的黨的第二代中央領(lǐng)導(dǎo)集體希冀通過在沿海局部地區(qū)采取特殊的經(jīng)濟(jì)政策突破原有制度約束的偉大嘗試，是沿海帶動(dòng)內(nèi)地、先富帶動(dòng)后富的非均衡發(fā)展戰(zhàn)略的重要探索，是利用東南沿海城市的地緣和通商優(yōu)勢(shì)實(shí)現(xiàn)率先發(fā)展的戰(zhàn)略選擇。1980年8月26日，第五屆全國人大常委會(huì)第十五次會(huì)議批準(zhǔn)施行《廣東省經(jīng)濟(jì)特區(qū)條例》，向全世界宣告中國經(jīng)濟(jì)特區(qū)的誕生。經(jīng)濟(jì)特區(qū)的優(yōu)惠政策帶來了資金、技術(shù)和人口紅利，使得深圳成為全國最具吸引力的城市之一，大量的人口特別是廣東落后地區(qū)和周邊省份如湖南、江西、廣西乃至貴州、四川等地的勞動(dòng)力為了生存和發(fā)展而選擇“東南飛”。

改革開放初期的深圳坐擁毗鄰港澳臺(tái)和東南亞的地緣優(yōu)勢(shì)，來自香港、澳門、臺(tái)灣地區(qū)和東南亞的境外資金特別是華僑華人的投資開始大量涌入深圳，“三來一補(bǔ)”和外資企業(yè)迅速發(fā)展，外向型工業(yè)迅速崛起使得本地大量的農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)變?yōu)榉寝r(nóng)人口，大量的農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)變?yōu)槌擎?zhèn)工業(yè)建設(shè)用地，并通過人民生活水平的提高而吸引大量外來人員，深圳常住人口和城市戶籍人口迅速增加。1984年1月，鄧小平首次視察深圳并欣然提筆題詞：“深圳的發(fā)展和經(jīng)驗(yàn)證明，我們建立經(jīng)濟(jì)特區(qū)的政策是正確的?！盵14]此后他還為經(jīng)濟(jì)特區(qū)明確定位：“特區(qū)是個(gè)窗口，是技術(shù)的窗口，管理的窗口，知識(shí)的窗口，也是對(duì)外政策的窗口?！盵15]鄧小平同志的支持極大推動(dòng)了深圳發(fā)展。這一時(shí)期深圳的城鎮(zhèn)化發(fā)展主要得益于國家政策和外來資金、技術(shù)、人才等資源的雙重推力，以工業(yè)化需求為導(dǎo)向，服務(wù)并依賴于工業(yè)化發(fā)展，實(shí)現(xiàn)了從無到有的實(shí)質(zhì)性飛躍，為之后的城市建設(shè)和發(fā)展奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)，深圳快速步入中等城市行列。經(jīng)濟(jì)特區(qū)的特殊優(yōu)惠政策是深圳20世紀(jì)80年代城鎮(zhèn)化發(fā)展的主要引擎。

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)推動(dòng)下的快速城鎮(zhèn)化發(fā)展階段（1992-2011年）

社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的確立為深圳城鎮(zhèn)化提供了發(fā)展動(dòng)能，黨的領(lǐng)導(dǎo)推動(dòng)深圳城鎮(zhèn)化進(jìn)入持續(xù)快速發(fā)展階段。1992年，黨的十四大正式提出建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的目標(biāo)，在市場(chǎng)與政府的雙重推動(dòng)下，深圳城鎮(zhèn)化建設(shè)穩(wěn)步前行。隨著城鎮(zhèn)化深入推進(jìn)，中國區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展呈現(xiàn)不平衡態(tài)勢(shì)，城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)明顯化，“特區(qū)不特”論愈演愈烈。一些人認(rèn)為經(jīng)濟(jì)特區(qū)政策違反市場(chǎng)主體平等原則，建議黨中央、國務(wù)院取消經(jīng)濟(jì)特區(qū)以示全國平等。針對(duì)“特區(qū)還要不要辦下去”的爭(zhēng)論和雜音，1992年，鄧小平發(fā)表南方談話，明確肯定深圳經(jīng)驗(yàn)并要求“改革開放膽子要大一些，敢于試驗(yàn)，不能像小腳女人一樣?？礈?zhǔn)了的，就大膽地試，大膽地闖。深圳的重要經(jīng)驗(yàn)就是敢闖?！盵15]他還指出：“計(jì)劃和市場(chǎng)都是經(jīng)濟(jì)手段?！睍r(shí)任中共中央總書記江澤民同志也于1994年在廣東省委、深圳市委的匯報(bào)工作會(huì)上明確提出“三個(gè)基本不變”，即“中央對(duì)發(fā)展經(jīng)濟(jì)特區(qū)的決心不變，中央對(duì)經(jīng)濟(jì)特區(qū)的基本政策不變，經(jīng)濟(jì)特區(qū)在全國改革開放和現(xiàn)代化建設(shè)中的歷史地位和作用不變”[16]，為經(jīng)濟(jì)特區(qū)發(fā)展以及深圳的城鎮(zhèn)化提供了行動(dòng)指南和前進(jìn)方向。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)成為深圳城鎮(zhèn)化跳躍式發(fā)展的“翅膀”，深圳的經(jīng)濟(jì)規(guī)模、人口規(guī)模與影響力持續(xù)擴(kuò)大。

中國經(jīng)濟(jì)快速融入全球化軌道為深圳城鎮(zhèn)化創(chuàng)造了發(fā)展契機(jī)。進(jìn)入新世紀(jì)，黨中央對(duì)深圳的指導(dǎo)和關(guān)切也一如既往，胡錦濤同志在《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)建立30周年慶祝大會(huì)上的講話》中強(qiáng)調(diào)：“興辦經(jīng)濟(jì)特區(qū)是黨和國家為推進(jìn)我國改革開放和社會(huì)主義現(xiàn)代化作出的一項(xiàng)重大決策，是中國共產(chǎn)黨人和中國人民在探索中國特色社會(huì)主義道路上進(jìn)行的一個(gè)偉大創(chuàng)舉。”[17]隨著改革開放的深入發(fā)展，時(shí)任中共中央總書記胡錦濤同志和黨中央抓住機(jī)遇推廣經(jīng)濟(jì)特區(qū)之經(jīng)驗(yàn)，決定再設(shè)例如上海浦東新區(qū)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)等類似于經(jīng)濟(jì)特區(qū)的改革試驗(yàn)區(qū)。在黨中央、國務(wù)院和全國的大力支持下，深圳敢闖敢試、敢為天下先，勇于突破傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)體制束縛，率先進(jìn)行市場(chǎng)取向的經(jīng)濟(jì)體制改革，在我國實(shí)現(xiàn)從高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制到充滿活力的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的歷史進(jìn)程中發(fā)揮了重要作用。特別值得一提的是，2010年，《國務(wù)院關(guān)于擴(kuò)大深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)范圍的批復(fù)》將深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)的范圍擴(kuò)大到全市，面積從327.5平方公里擴(kuò)大到1952.84平方公里，為深圳市域城鎮(zhèn)化和現(xiàn)代化提供了發(fā)展空間與動(dòng)能。同年，深圳人口突破1000萬，深圳的人口和經(jīng)濟(jì)體量都實(shí)現(xiàn)了重大飛躍，邁入超大城市發(fā)展階段，成為國內(nèi)外具有重大影響力的現(xiàn)代化大都市。

“雙區(qū)”規(guī)劃引領(lǐng)下的高質(zhì)量城鎮(zhèn)化新發(fā)展階段（2012年至今）

新時(shí)代的“雙區(qū)”規(guī)劃引領(lǐng)推動(dòng)深圳在經(jīng)濟(jì)社會(huì)和城鎮(zhèn)化等各個(gè)領(lǐng)域取得了根本性變革和成就。黨的十八大以來，中國進(jìn)入了一個(gè)“比歷史上任何時(shí)期，都更加接近中華民族偉大復(fù)興這個(gè)目標(biāo)”的重要?dú)v史時(shí)期。當(dāng)時(shí)剛履新的習(xí)近平總書記離京考察的第一站就來到了改革開放的前沿陣地——深圳，這充分說明了黨中央對(duì)深圳城鎮(zhèn)化發(fā)展實(shí)踐的肯定，以及黨中央對(duì)深化改革開放的堅(jiān)定決心。在2013年召開的中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議上，習(xí)近平總書記再次重申“人的城鎮(zhèn)化”的重要命題，表明更加注重人本主義的治理理念。隨后，黨中央開始探索包括上海、廣東以及天津在內(nèi)的18個(gè)省和直轄市成立自由貿(mào)易區(qū)，作為繼“經(jīng)濟(jì)特區(qū)”政策后實(shí)行的特殊行政區(qū)劃類型。成立自由貿(mào)易區(qū)標(biāo)志著深圳城鎮(zhèn)化的成功實(shí)踐在中央政策引領(lǐng)下的進(jìn)一步深化和探索。深圳城鎮(zhèn)化先行先試的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，經(jīng)過實(shí)踐檢驗(yàn)和梳理后在全國部分推廣和實(shí)施，也在一定程度上進(jìn)一步推動(dòng)了深圳的發(fā)展，推動(dòng)深圳從一個(gè)邊陲小鎮(zhèn)成長(zhǎng)為一座充滿魅力和活力的國際化城市、中國超大城市的發(fā)展典型，為城市管理與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展各個(gè)方面積累了豐富經(jīng)驗(yàn)。

我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)進(jìn)入了高質(zhì)量發(fā)展階段，國家對(duì)深圳的要求已不僅僅是經(jīng)濟(jì)特區(qū)，而是要在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域以外作出更多更大的貢獻(xiàn)和示范，成為具有典范意義的超大城市。2017年7月1日，在香港回歸20周年之際，習(xí)近平總書記出席《深化粵港澳合作 推進(jìn)大灣區(qū)建設(shè)框架協(xié)議》簽署儀式，深圳發(fā)展迎來新機(jī)遇。[18]2018年10月，習(xí)近平總書記再次赴深圳視察并賦予深圳“朝著建設(shè)中國特色社會(huì)主義先行示范區(qū)的方向前行，努力創(chuàng)建社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國的城市范例”的新使命。[19]2019年，中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《綱要》要求深圳“發(fā)揮作為經(jīng)濟(jì)特區(qū)、全國性經(jīng)濟(jì)中心城市和國家創(chuàng)新型城市的引領(lǐng)作用，加快建成現(xiàn)代化、國際化城市，努力成為具有世界影響力的創(chuàng)新創(chuàng)意之都”。同年，中共中央、國務(wù)院發(fā)布的《意見》明確提出了深圳建設(shè)“高質(zhì)量發(fā)展高地、法治城市示范、城市文明典范、民生幸福標(biāo)桿、可持續(xù)發(fā)展先鋒”的五大戰(zhàn)略定位，再一次承擔(dān)起改革“先鋒隊(duì)”的使命。在這一系列國家級(jí)的規(guī)劃引領(lǐng)下，深圳經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化、生態(tài)等各領(lǐng)域取得了根本性的變革，成為雄踞粵港澳大灣區(qū)核心的國際化大都市、珠三角城市群的中心城市。

在黨的領(lǐng)導(dǎo)以及市場(chǎng)和政府的三重驅(qū)動(dòng)下，深圳歷經(jīng)政策優(yōu)惠、市場(chǎng)推動(dòng)及規(guī)劃引領(lǐng)三個(gè)階段創(chuàng)造了“發(fā)展奇跡”，成為中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的推進(jìn)城鎮(zhèn)化的絕佳樣本。深圳城鎮(zhèn)化的發(fā)展實(shí)踐有效推進(jìn)了國家城市治理能力和治理體系現(xiàn)代化建設(shè)，進(jìn)而有效推動(dòng)了國家治理現(xiàn)代化的進(jìn)程。2011年2月18日，廣東省委、省政府批復(fù)《深汕（尾）特別合作區(qū)基本框架方案》，在汕尾規(guī)劃鵝埠、小漠、鲘門、赤石四鎮(zhèn)，總面積達(dá)468.3平方公里，設(shè)立由汕尾市政府和深圳市政府共建共管的深汕特別合作區(qū)。2017年9月，《關(guān)于深汕特別合作區(qū)體制機(jī)制調(diào)整方案的批復(fù)》出臺(tái)，將合作區(qū)納入深圳市“10+1”區(qū)管理體系。[20]面向2035年基本實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義現(xiàn)代化和2050年建成社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國的目標(biāo)，中央和廣東省將深圳的發(fā)展放到更加突出的位置，促使其引領(lǐng)和帶動(dòng)周邊城市以及城市群的發(fā)展，充分發(fā)揮其示范引領(lǐng)作用。深圳的城鎮(zhèn)化迎來帶動(dòng)區(qū)域協(xié)同發(fā)展的新階段。歷史和現(xiàn)實(shí)都證明，黨的領(lǐng)導(dǎo)是深圳城鎮(zhèn)化發(fā)展成功的關(guān)鍵和根本所在。

三、黨領(lǐng)導(dǎo)深圳城鎮(zhèn)化發(fā)展的治理邏輯

深圳的城鎮(zhèn)化發(fā)展實(shí)踐蘊(yùn)含了中國城鎮(zhèn)化道路的治理邏輯，是我國經(jīng)濟(jì)政治文化發(fā)展變革的生動(dòng)縮影?？v觀深圳的發(fā)展和城鎮(zhèn)化歷程，正是在不斷探索和試錯(cuò)中實(shí)現(xiàn)以改革開放政策為表征的全球市場(chǎng)化和工業(yè)化驅(qū)動(dòng)的發(fā)展與治理變遷。改革開放以來，我國經(jīng)濟(jì)走向工業(yè)化和全球化為城鎮(zhèn)化發(fā)展增添了內(nèi)在動(dòng)力。深圳是我國實(shí)施改革開放最早、影響最大、建設(shè)最好的經(jīng)濟(jì)特區(qū)，從建立之初即在國家以及廣東省委省政府的政策加持下，實(shí)現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)和人口的快速城鎮(zhèn)化集聚。誠然，除了政策扶持，深圳自身也擁有著獨(dú)特的地理和區(qū)位優(yōu)勢(shì)，為深圳城鎮(zhèn)化提供了發(fā)展條件。通過對(duì)比改革開放前后的深圳發(fā)展?fàn)顩r可知，政策和制度變革是深圳取得發(fā)展的根本原因。進(jìn)入新時(shí)代，深圳依然是我國改革開放的先行探索者和實(shí)踐者，而粵港澳大灣區(qū)和深圳先行示范區(qū)“雙區(qū)”建設(shè)和廣州深圳“雙城”聯(lián)動(dòng)建設(shè)，為深圳高質(zhì)量發(fā)展提供了新的歷史機(jī)遇，增添了發(fā)展新動(dòng)能。

基于工業(yè)化與市場(chǎng)化的現(xiàn)代化是深圳城鎮(zhèn)化發(fā)展的深層動(dòng)因

過去三百年來，人類社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展最核心的動(dòng)力就是工業(yè)化，以及工業(yè)化基礎(chǔ)上的全球化和城鎮(zhèn)化、信息化等現(xiàn)代性因素。設(shè)立深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)的主要考慮之一就是利用深圳毗鄰港澳臺(tái)和東南亞的地緣與人緣優(yōu)勢(shì)，更好地融入與分享經(jīng)濟(jì)工業(yè)化和全球化的紅利。深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)設(shè)置之時(shí)，正是日本和“亞洲四小龍”實(shí)現(xiàn)工業(yè)化并開始往服務(wù)業(yè)轉(zhuǎn)向階段，這些相對(duì)發(fā)達(dá)的國家和地區(qū)需要轉(zhuǎn)移其相對(duì)落后的工業(yè)產(chǎn)業(yè)，深圳等沿海城市具有地緣上的優(yōu)勢(shì)，從而很快就承接了港澳臺(tái)地區(qū)轉(zhuǎn)移的“三來一補(bǔ)”產(chǎn)業(yè)。工業(yè)化和全球化的重要內(nèi)容之一就是城市化。深圳一直因應(yīng)國內(nèi)外經(jīng)濟(jì)環(huán)境適時(shí)調(diào)整城市發(fā)展規(guī)劃，在中央和廣東省委省政府的指導(dǎo)下發(fā)揮人口、產(chǎn)業(yè)、資源的集聚效應(yīng)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。改革開放以來，我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要經(jīng)驗(yàn)之一就是充分利用經(jīng)濟(jì)全球化與國際勞動(dòng)分工體系的變化，將其作為國家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和城市政策制定的重要參考因素。經(jīng)濟(jì)工業(yè)化和市場(chǎng)化基礎(chǔ)上的現(xiàn)代化、全球化是深圳城鎮(zhèn)化發(fā)展的深層動(dòng)力因素。深圳抓住經(jīng)濟(jì)全球化帶來的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)移和升級(jí)的機(jī)遇優(yōu)勢(shì)，成為中國城鎮(zhèn)化發(fā)展具有示范引領(lǐng)地位的重要城市，其中的經(jīng)驗(yàn)得失對(duì)于其他國家和地區(qū)具有參考價(jià)值。

政策和法律驅(qū)動(dòng)是深圳城鎮(zhèn)化的政治基礎(chǔ)

深圳的超常規(guī)發(fā)展及其城市化也是政策和法律驅(qū)動(dòng)的結(jié)果。改革開放初期的深圳，利用毗鄰香港的區(qū)位優(yōu)勢(shì)、廉價(jià)的土地和勞動(dòng)力資源吸引并獲得資金、技術(shù)以及管理，謀劃建立起經(jīng)濟(jì)特區(qū)，這是基于國家改革開放政策的發(fā)展“紅利”。1980年，中央在深圳近2000平方公里的總面積中劃出327.5平方公里作為經(jīng)濟(jì)特區(qū)，給深圳提供了特殊的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展政策。1988年11月，國務(wù)院批準(zhǔn)深圳市在國家計(jì)劃中實(shí)行單列，賦予其相當(dāng)于省一級(jí)的經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限。1992年8月，國務(wù)院批復(fù)同意撤銷寶安縣，設(shè)立寶安、龍崗兩區(qū)，為深圳農(nóng)村向城市化、工業(yè)化、現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型升級(jí)提供了重要契機(jī)和政治條件。為了加快特區(qū)內(nèi)外農(nóng)村的城鎮(zhèn)化，深圳市委市政府先后在1992年、2003年出臺(tái)了《關(guān)于深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)農(nóng)村城市化的暫行規(guī)定》和《中共深圳市委深圳市人民政府關(guān)于加快寶安龍崗兩區(qū)城市化進(jìn)程的意見》[21]。2010年，國務(wù)院出臺(tái)《關(guān)于擴(kuò)大深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)范圍的批復(fù)》，同意將深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)范圍擴(kuò)大到全市，將寶安、龍崗兩區(qū)納入特區(qū)范圍，為深圳市域治理現(xiàn)代化提供了新的發(fā)展空間。新時(shí)代，“雙區(qū)”建設(shè)規(guī)劃與政策有效推動(dòng)了深圳的高質(zhì)量發(fā)展。深圳的現(xiàn)代化與城鎮(zhèn)化是在一系列政策和法律驅(qū)動(dòng)下由市委、市政府順應(yīng)歷史發(fā)展趨勢(shì)而逐步推進(jìn)與實(shí)現(xiàn)的。

區(qū)位與發(fā)展優(yōu)勢(shì)是深圳城鎮(zhèn)化的重要條件

深圳具有某種發(fā)展優(yōu)勢(shì)即基于先發(fā)優(yōu)勢(shì)獲得的慣性。深圳是中國最早實(shí)行對(duì)外開放的四個(gè)經(jīng)濟(jì)特區(qū)之一，坐享毗鄰香港的區(qū)位優(yōu)勢(shì)和地理位置優(yōu)勢(shì)，能夠與香港實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)。深圳東起大鵬灣邊的梅沙，西至深圳灣畔的蛇口工業(yè)區(qū)，南邊深圳河與香港相連，北部與東莞、惠州兩城市接壤。深圳的西部和西南是珠江口、伶仃洋，東部和東南是大亞灣、大鵬灣，海岸線長(zhǎng)達(dá)229.96公里，海岸資源極其豐富，可以建立深水港、中型港和小型港，其中鹽田港區(qū)更有建設(shè)成為國際中轉(zhuǎn)樞紐港的實(shí)力，所以“以港強(qiáng)市”也成為深圳發(fā)展的天然優(yōu)勢(shì)，地理位置優(yōu)越成為深圳城鎮(zhèn)化發(fā)展的重要條件。正是因?yàn)樯钲诘牡乩砗蛥^(qū)位優(yōu)勢(shì)，改革開放以后，來自香港的資金率先進(jìn)入深圳投資建廠，深圳工業(yè)得以迅速發(fā)展，而來自省內(nèi)外相距五百里左右范圍的大量粵西、粵北以及江西贛州等地的勞動(dòng)力往深圳等珠三角地區(qū)集聚，迅速地推動(dòng)了深圳城鎮(zhèn)化以及經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。由于深圳屬于先富起來的地區(qū)，城市管理和企業(yè)發(fā)展具有一定的先發(fā)優(yōu)勢(shì)，形成了較好的發(fā)展慣性，為深圳城鎮(zhèn)化發(fā)展和經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)發(fā)展提供了“路徑依賴”，人才、資金和技術(shù)持續(xù)涌入，極大地推動(dòng)了深圳的發(fā)展包括城鎮(zhèn)化進(jìn)程。

以高質(zhì)量發(fā)展為導(dǎo)向的“雙區(qū)”建設(shè)是深圳城鎮(zhèn)化發(fā)展的新動(dòng)能

以高質(zhì)量發(fā)展為導(dǎo)向的“雙區(qū)”“雙城”建設(shè)也隨著改革開放的持續(xù)深入為深圳的城鎮(zhèn)化發(fā)展注入新的力量。2017年7月1日，習(xí)近平總書記在香港親自見證國家發(fā)展改革委與粵港澳三地政府簽署《深化粵港澳合作推動(dòng)大灣區(qū)建設(shè)框架協(xié)議》。2019年發(fā)布的《意見》要求深圳形成“高質(zhì)量發(fā)展高地”的戰(zhàn)略定位。深圳作為粵港澳大灣區(qū)核心引擎和中國特色社會(huì)主義先行示范區(qū)，是以習(xí)近平同志為核心的黨中央對(duì)深圳城鎮(zhèn)化發(fā)展作出的重大決策，是我國高質(zhì)量發(fā)展典范的首要選擇。同時(shí)，廣州、深圳“雙核聯(lián)動(dòng)”“雙輪驅(qū)動(dòng)”也是推動(dòng)粵港澳大灣區(qū)城市群協(xié)同發(fā)展的重要引擎。2019年9月簽署的《廣州市深圳市深化戰(zhàn)略合作框架協(xié)議》明確了廣州、深圳將在經(jīng)濟(jì)建設(shè)方面協(xié)同發(fā)力，共同做強(qiáng)三角核心區(qū)。深化廣州與深圳的“雙城”聯(lián)動(dòng)將有助于探索粵港澳大灣區(qū)城市互動(dòng)的新模式，帶動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展，關(guān)乎廣東乃至中國的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。[22]尤其要說明的是，廣州和深圳之間具有很強(qiáng)的互補(bǔ)性，廣州在教育、醫(yī)療和空間資源方面具有相對(duì)優(yōu)勢(shì)，而深圳在產(chǎn)業(yè)、科技等領(lǐng)域具有優(yōu)勢(shì)，若雙方可以借助南沙自貿(mào)區(qū)及粵港澳大灣區(qū)的戰(zhàn)略平臺(tái)實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，對(duì)深圳市乃至廣東省和國家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展都具有重要驅(qū)動(dòng)作用。

深圳城鎮(zhèn)化的成就是在工業(yè)化、市場(chǎng)化和全球化驅(qū)動(dòng)下，在黨中央、國務(wù)院和廣東省委省政府的領(lǐng)導(dǎo)與支持下取得的。面向新的發(fā)展階段和新的歷史任務(wù)，在全國城鎮(zhèn)化率超過64%，廣東省城鎮(zhèn)化率已經(jīng)接近75%的情況下，深圳的城鎮(zhèn)化必須轉(zhuǎn)入高質(zhì)量發(fā)展階段，改變發(fā)展不平衡不充分的狀況，彌補(bǔ)教育醫(yī)療住房交通等方面的發(fā)展短板，全面提升發(fā)展質(zhì)量和治理水平。深圳的城鎮(zhèn)化發(fā)展在新的歷史條件下不僅要續(xù)寫深圳在經(jīng)濟(jì)發(fā)展上創(chuàng)下的“深圳奇跡”，而且應(yīng)該在城市治理、政府職能轉(zhuǎn)變、社區(qū)服務(wù)、民生福祉、社會(huì)韌性、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展等方面樹立標(biāo)桿做出示范，彰顯我國國家制度和治理體系的優(yōu)越性，向世界展示我國城鎮(zhèn)化發(fā)展的人本導(dǎo)向、技術(shù)應(yīng)用與成功經(jīng)驗(yàn)，增強(qiáng)中國特色社會(huì)主義發(fā)展的道路自信。

四、黨領(lǐng)導(dǎo)深圳城鎮(zhèn)化的治理機(jī)制變革

深圳在改革開放偉大進(jìn)程中“摸著石頭過河”，敢闖敢試，勇于探索，通過自上而下的漸進(jìn)式改革與自下而上的創(chuàng)新實(shí)踐模式贏得了巨大成功，成為改革開放政策的重要檢驗(yàn)場(chǎng)和示范區(qū)。面向新時(shí)代新要求，“先行示范”是推動(dòng)深圳城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展的重要?jiǎng)恿υ慈?。偉大的變革源于治理理念的?chuàng)新，頂層設(shè)計(jì)引領(lǐng)社會(huì)變革的發(fā)展方向，公眾的思想理念與行為選擇又反作用于社會(huì)變革，促進(jìn)社會(huì)變革向更積極的方向發(fā)展。經(jīng)過改革開放44年的高速發(fā)展，深圳在治理體制、城市運(yùn)行機(jī)制、政府行為等方面都已經(jīng)發(fā)生了深刻變革，這是中國改革開放史上收獲的寶貴政治財(cái)富，也是深圳不斷創(chuàng)造和續(xù)寫新的“深圳奇跡”的制度力量，給中國全面深化改革與高質(zhì)量城鎮(zhèn)化建設(shè)帶來示范和參照，從而為黨中央更好地引領(lǐng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、推動(dòng)城鎮(zhèn)化進(jìn)程提供實(shí)踐資源與素材支撐。

以政府職能漸進(jìn)轉(zhuǎn)變?yōu)楹诵牡闹卫砝砟钭兏?/p>

深圳城鎮(zhèn)化取得巨大進(jìn)步，其關(guān)鍵在于治理理念變革。理念變革大體可分為兩個(gè)層次。一是決策層的治理理念。早在1981年3月，“時(shí)間就是金錢，效率就是生命”的宣傳標(biāo)語就豎立在蛇口建設(shè)指揮部前面，雖然備受爭(zhēng)議，但追求效率是經(jīng)濟(jì)特區(qū)的重要使命。在“中國特色漸進(jìn)式改革”實(shí)踐模式下，深圳實(shí)踐著國家改革的整體意圖，其政府體制機(jī)制的設(shè)計(jì)與運(yùn)作都以追求發(fā)展作為重要目標(biāo)，最終服務(wù)于社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的宏偉藍(lán)圖。無論是1979年蛇口工業(yè)區(qū)的設(shè)置，還是1979年深圳市作為地級(jí)市的設(shè)置，以及計(jì)劃單列市和副省級(jí)城市的政治定位，1992年全國人大常委會(huì)授予深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法權(quán)，2000年全國人大通過的《中華人民共和國立法法》賦予深圳市較大市立法權(quán)，都為深圳的公共事務(wù)治理提供了制度支撐和政治保障。在深圳特區(qū)機(jī)構(gòu)改革上，受傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制影響，常出現(xiàn)機(jī)構(gòu)臃腫、職責(zé)不清、推諉扯皮等問題。對(duì)此，中央政府以及深圳市委市政府在治理理念上以政府職能轉(zhuǎn)變?yōu)楹诵?，多次因?yīng)發(fā)展形勢(shì)精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)，簡(jiǎn)政放權(quán)，有序開展治理體制機(jī)制改革，提高了政府治理效能。

二是社會(huì)和公眾的思想理念變革。這是社會(huì)變革或制度能夠順利實(shí)施的重要基礎(chǔ)。深圳是一座移民城市，人口流動(dòng)變化情況吸引著越來越多的技術(shù)人才涌向深圳。經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展和人們收入水平的提高促使社會(huì)公眾認(rèn)可并支持改革，同時(shí)戶籍制度改革也增強(qiáng)了外來建設(shè)者的歸屬感和認(rèn)同感，極大地激發(fā)了其參與深圳城市建設(shè)與治理的積極性。44年來，在中央政府的政策引領(lǐng)下，深圳始終把增進(jìn)人民福祉、促進(jìn)人的全面發(fā)展作為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，不斷完善公共服務(wù)體系，有序推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化，不斷增強(qiáng)人民的幸福感，深圳人民形成發(fā)展了“敢闖敢干”的深圳人文精神。每年數(shù)以幾十萬計(jì)的人口涌入深圳，“來了就是深圳人”的治理精神，給深圳帶來了巨大的發(fā)展活力，也給深圳的治理帶來了沉重壓力。44年來，深圳的城市管理在發(fā)展的動(dòng)力與壓力之下不斷尋求變革，為形成共創(chuàng)共建共治共享的城市發(fā)展和治理格局創(chuàng)造了條件。

以精簡(jiǎn)高效為目的的治理體制變革

深圳的體制改革發(fā)展深刻詮釋了中國的改革是中央授權(quán)和領(lǐng)導(dǎo)下的漸進(jìn)式改革，是一條從經(jīng)濟(jì)體制到社會(huì)體制并以精簡(jiǎn)高效為目的的變遷道路。立法方面，1992年頒布實(shí)施的《關(guān)于授予深圳市人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)和深圳市人民政府分別制定法規(guī)和規(guī)章在深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)實(shí)施的決定》使深圳率先獲得經(jīng)濟(jì)特區(qū)的立法權(quán)。[23]隨后，深圳探索了諸如《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)股份有限公司條例》《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)有限責(zé)任公司條例》等法規(guī)近500項(xiàng)。2020年8月26日，《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)個(gè)人破產(chǎn)條例》出臺(tái)，該條例是我國首部個(gè)人破產(chǎn)方面的立法。[24]2021年7月6日發(fā)布的《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)數(shù)據(jù)條例》是國內(nèi)數(shù)據(jù)領(lǐng)域首部基礎(chǔ)性綜合性立法。[25]司法方面，深圳率先建立全國第一個(gè)經(jīng)濟(jì)糾紛調(diào)節(jié)中心，內(nèi)設(shè)房地產(chǎn)審判庭、專門立案機(jī)構(gòu)、破產(chǎn)案件審判庭、知識(shí)產(chǎn)權(quán)審判庭等機(jī)構(gòu)，使深圳中院在實(shí)現(xiàn)立、審、執(zhí)職責(zé)分立的道路上做出了具有重要意義的探索和貢獻(xiàn)。2003年，深圳市中級(jí)人民法院被最高人民法院確定為全國法院唯一的法官職業(yè)化建設(shè)綜合改革試點(diǎn)單位，隨后在全國率先實(shí)行法官助理制度試點(diǎn)。[26]事實(shí)證明，深圳的“特區(qū)立法權(quán)”和司法探索為深圳的“先行先試”創(chuàng)設(shè)了法律支撐和“尚方寶劍”，也是深圳城市治理的重要制度條件。

深圳建立初期的政府管理體制與內(nèi)地高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的管理體制幾近相同，因此，改革落后于時(shí)代的行政管理體制是適應(yīng)改革開放和經(jīng)濟(jì)特區(qū)建設(shè)需要的重要環(huán)節(jié)。為了解決體制機(jī)制發(fā)展滯后問題，深圳先后開展了10次行政體制改革，貫穿其中的主線是轉(zhuǎn)變政府職能和精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)，推動(dòng)建立適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要的以市場(chǎng)需求為導(dǎo)向的服務(wù)型政府。例如，1981年進(jìn)行的第一次改革就率先精簡(jiǎn)了機(jī)構(gòu)，這對(duì)中國后來的機(jī)構(gòu)改革有重要的示范作用。2002年的“三分制”改革是我國大部門制改革的基礎(chǔ)。[27]2008年11月國務(wù)院通過的《珠江三角洲地區(qū)改革發(fā)展規(guī)劃綱要》明確提到“支持深圳市等地按照決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的要求，在政府機(jī)構(gòu)設(shè)置中率先實(shí)行職能有機(jī)統(tǒng)一的大部門體制”[28]。除此之外，深圳在全國范圍內(nèi)率先出臺(tái)的國家公務(wù)員制度也為我國政府優(yōu)化人才隊(duì)伍結(jié)構(gòu)提供了寶貴經(jīng)驗(yàn)。

以“一核多元”社區(qū)治理模式為中軸的城市運(yùn)行機(jī)制

作為改革開放最成功的經(jīng)濟(jì)特區(qū)，深圳的社會(huì)治理改革發(fā)展與模式探索走在全國前列。深圳的城市運(yùn)行機(jī)制主要以“一核多元”的社區(qū)治理模式為主，即以基層黨建為“核”，多元治理主體形成協(xié)同力量共同理順管理、服務(wù)、自治三者之間的關(guān)系，為全國社區(qū)治理改革提供經(jīng)驗(yàn)。以形成“一核多元協(xié)同治理”格局并創(chuàng)新性的提出“黨建+科技+治理”模式為典型特征的深圳北站社區(qū)，被列入了廣東省數(shù)字政府改革建設(shè)的2020年工作要點(diǎn)，并將此經(jīng)驗(yàn)在全省推廣開來。改革開放以來，深圳戶籍人口穩(wěn)步增長(zhǎng)，常住人口呈直線上升趨勢(shì)。在此過程中，深圳不斷地通過區(qū)劃改革、功能區(qū)設(shè)置與基層治理創(chuàng)新等多種方式改進(jìn)治理體制機(jī)制，以適應(yīng)快速城鎮(zhèn)化帶來的巨大管理壓力。截至2020年11月1日，深圳市常住人口達(dá)1756萬，預(yù)計(jì)到2035年左右實(shí)際人口可能突破3000萬。而深圳全市總面積1997.47平方公里，同為一線城市，上海6300多平方公里，廣州7300多平方公里。[29]由此可以看出，人口激增和用地不足導(dǎo)致深圳公共資源與服務(wù)供給面臨巨大壓力，這也促使深圳對(duì)城市和社區(qū)治理體制的改革一直都在探索改進(jìn)。

一是形成“一核”黨建引領(lǐng)格局。2015年12月，深圳就開始推行社區(qū)黨建標(biāo)準(zhǔn)化，全市645個(gè)社區(qū)統(tǒng)一設(shè)黨委，推進(jìn)“五個(gè)標(biāo)準(zhǔn)化”建設(shè)。2017年深圳市出臺(tái)《關(guān)于推進(jìn)城市基層黨建“標(biāo)準(zhǔn)+”模式的意見》，聯(lián)合配套出臺(tái)的各項(xiàng)文件共同解決基層黨建和基層治理?xiàng)l塊分割的問題。[30]該意見指出了“標(biāo)準(zhǔn)+一核多元”是從制度上明確社區(qū)黨委全面領(lǐng)導(dǎo)社區(qū)工作所具有的重要意義。以社區(qū)黨委為領(lǐng)導(dǎo)核心，通過基層黨建將居委會(huì)、工作站、機(jī)關(guān)單位、有限公司等各類社會(huì)組織和利益主體納入社區(qū)治理，加強(qiáng)社區(qū)黨委的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)黨建引領(lǐng)社區(qū)治理的新型城市治理格局。二是形成“多元”協(xié)調(diào)治理格局。改革開放后，以“單位制”為主“街居制”為輔的適合計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的基層社會(huì)管理模式，逐步因?yàn)槭袌?chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的確立而轉(zhuǎn)變?yōu)檫m合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的“社區(qū)制”模式。深圳在這一社會(huì)轉(zhuǎn)型和快速城鎮(zhèn)化過程中，通過設(shè)立社區(qū)工作站和社區(qū)服務(wù)中心分離社區(qū)居委會(huì)所承擔(dān)的多重社區(qū)管理服務(wù)職能，有效解決了“街居制”所帶來的角色缺位和職能混淆問題，使得深圳在全國的城市社區(qū)治理中脫穎而出。

從注重微觀管理轉(zhuǎn)變?yōu)樽⒅睾暧^調(diào)控的政府治理行為變革

城鎮(zhèn)化是工業(yè)化、市場(chǎng)化與全球化的產(chǎn)物，伴隨著生產(chǎn)生活空間轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)并推動(dòng)治理體制機(jī)制和場(chǎng)域的根本性變革。在市場(chǎng)化推動(dòng)下，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代注重微觀管理的政府行為逐步轉(zhuǎn)變?yōu)楹暧^調(diào)控與社會(huì)服務(wù)，深圳的政府管理也經(jīng)過了這種轉(zhuǎn)型。城鎮(zhèn)化是一個(gè)資源配置過程，政府和市場(chǎng)是這個(gè)過程中的兩大主要手段。中國的城鎮(zhèn)化主要依靠的是中國特色社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，離不開政府的引導(dǎo)和支持。黃小晶在《城市化進(jìn)程中的政府行為》一書中指出“政府通過制定法律規(guī)范、制定和執(zhí)行公共政策等行政手段，對(duì)城市化進(jìn)程進(jìn)行推動(dòng)、引導(dǎo)和調(diào)控。政府在人口向城市遷移、要素向城市聚集、城市的內(nèi)部結(jié)構(gòu)調(diào)整和外部擴(kuò)張、城市之間的競(jìng)爭(zhēng)與協(xié)調(diào)以及城鄉(xiāng)關(guān)系調(diào)整等方面起重要作用”[31]。隨著深圳城市規(guī)模的快速擴(kuò)大，從一個(gè)邊陲小鎮(zhèn)演變成大城市、特大城市、超大城市，深圳的治理體制機(jī)制在巨大壓力之下持續(xù)改進(jìn)。

深圳建立初期，政府受計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的限制，對(duì)各項(xiàng)社會(huì)事務(wù)的管理大多是采用微觀管理的手段。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制幫助我們迅速完成了基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和工業(yè)體系的恢復(fù)，在這一過程中，政府以戶籍形式對(duì)勞動(dòng)力流動(dòng)制度和社會(huì)保障制度等一系列的城市管理與經(jīng)濟(jì)制度進(jìn)行干預(yù)，城鎮(zhèn)化進(jìn)程受到嚴(yán)格的政府調(diào)控。這種微觀管控模式無法適應(yīng)每年數(shù)以幾十萬的人口涌入與經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)需求。設(shè)立經(jīng)濟(jì)特區(qū)，賦予深圳特區(qū)立法權(quán)、計(jì)劃單列等制度安排為深圳治理體制和運(yùn)行機(jī)制轉(zhuǎn)變創(chuàng)造了政治和社會(huì)條件，也為政府行為變革提供了制度保障。在由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的過程中，政府已由對(duì)人口、資金、產(chǎn)品的直接計(jì)劃向間接進(jìn)行宏觀調(diào)控和提供制度保障轉(zhuǎn)變。黨的十四大確立了社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制后，市場(chǎng)對(duì)城鎮(zhèn)化要素資源的支配性地位愈益突顯，但政府行為在彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈方面，在發(fā)揮宏觀調(diào)控和社會(huì)服務(wù)職能等方面無可替代。在加速推進(jìn)城鎮(zhèn)化的進(jìn)程中，政府從整個(gè)社會(huì)利益最大化的角度出發(fā)，制定發(fā)展目標(biāo)和各種政策措施。

縱觀深圳城鎮(zhèn)化治理機(jī)制變革的歷程，城市治理體系與治理能力在黨和國家工作全局中具有舉足輕重的地位。推進(jìn)城市治理體系和治理能力現(xiàn)代化，必須毫不動(dòng)搖地堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)。治理機(jī)制變革是深圳城鎮(zhèn)化進(jìn)程中不可忽視的一部分，它以治理理念為引領(lǐng)，逐步展開在政府機(jī)構(gòu)和行政管理體制改革等體制變革方面的探索，率先探索以精簡(jiǎn)高效為核心的機(jī)構(gòu)改革，為全國其他城市機(jī)構(gòu)改革樹立了典范。深圳城鎮(zhèn)化發(fā)展中形成的“市—區(qū)（功能區(qū)）—社區(qū)”三層治理架構(gòu)有效解決了職責(zé)不清、角色錯(cuò)位等問題，適應(yīng)了深圳快速城鎮(zhèn)化對(duì)管理的需求。在中國經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型時(shí)期，政府的行為發(fā)生了由微觀管理到宏觀調(diào)控的變化，這也為中國其他城市在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中優(yōu)化政府行為提供了重要啟示?？偟膩碚f，深圳的城鎮(zhèn)化發(fā)展實(shí)踐是在黨中央和廣東省委省政府的領(lǐng)導(dǎo)下，有效推動(dòng)城市治理體系和治理能力現(xiàn)代化的治理變革過程。

五、結(jié)論

在中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下，經(jīng)過改革開放40余年的探索，深圳的城鎮(zhèn)化和現(xiàn)代化取得了重大成就。深圳的城鎮(zhèn)化發(fā)展是改革開放以來我國實(shí)現(xiàn)歷史性變革、取得歷史性成就的縮影，是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)中國人民開展工業(yè)化、市場(chǎng)化和現(xiàn)代化的偉大探索的重要組成部分，深圳的城市治理進(jìn)程與變革是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)改革開放事業(yè)的典型樣本。

中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)是深圳城鎮(zhèn)化取得成功的政治保障。歷史和事實(shí)證明，黨始終在深圳的各項(xiàng)事業(yè)發(fā)展中起到了總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)核心作用。改革開放之初，時(shí)任廣東省委第一書記的習(xí)仲勛同志向黨中央提出廣東“先行一步”創(chuàng)辦出口工業(yè)區(qū)的建議，黨中央給予肯定并作出設(shè)立“特區(qū)”的歷史性決策。改革開放總設(shè)計(jì)師鄧小平同志多次視察深圳并在發(fā)展的關(guān)鍵時(shí)刻予以支持。隨著改革開放的不斷深入，黨中央根據(jù)外部環(huán)境的變化，不斷制定出與時(shí)俱進(jìn)的深圳改革方案。黨的十八大后，習(xí)近平總書記到地方調(diào)研的第一站就是深圳，并向世界發(fā)出了“改革不停頓、開放不止步”的時(shí)代宣言。2019年，以習(xí)近平同志為核心的黨中央提出粵港澳大灣區(qū)建設(shè)、先行示范區(qū)建設(shè)，這些決策必將對(duì)深圳全面深化改革產(chǎn)生重大而深遠(yuǎn)的影響。中國共產(chǎn)黨的堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)是深圳城鎮(zhèn)化發(fā)展的根本保證。

深圳城鎮(zhèn)化發(fā)展是政策、市場(chǎng)和地緣、人緣多元驅(qū)動(dòng)的結(jié)果。上世紀(jì)六七十年代，我國經(jīng)歷了十年“文革”的浩劫，社會(huì)秩序破壞嚴(yán)重，國民經(jīng)濟(jì)幾乎走向奔潰的邊緣。面臨危機(jī)，以鄧小平同志為核心的黨中央拿出“敢為天下先”的精神，堅(jiān)持“改革開放”，率先在深圳、珠海等地建立經(jīng)濟(jì)特區(qū)，開展“經(jīng)濟(jì)特區(qū)建設(shè)”。隨著黨的十八大的召開，“粵港澳大灣區(qū)”“珠三角城市群”“先行示范區(qū)”“廣深聯(lián)動(dòng)”等一系列發(fā)展策略的出臺(tái)，充分彰顯了中國共產(chǎn)黨的改革智慧。作為經(jīng)濟(jì)特區(qū)，深圳充分利用地理上靠近港澳臺(tái)、粵東、粵北及閩贛腹地的優(yōu)勢(shì)，吸引海外華僑華人的資本和技術(shù)，面向國際市場(chǎng)，承接日本和“亞洲四小龍”的轉(zhuǎn)移產(chǎn)業(yè)，與香港“前店后廠”優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，實(shí)現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)、人口與資源的快速集聚。就深圳崛起的歷程與經(jīng)驗(yàn)來看，深圳的發(fā)展模式不可復(fù)制，其原因就在于深圳發(fā)展奇跡背后的政策、市場(chǎng)與地緣、人緣優(yōu)勢(shì)難以復(fù)制。

深圳治理變革堅(jiān)持以人民為中心的科學(xué)發(fā)展理念。全心全意為人民服務(wù)是中國共產(chǎn)黨的根本宗旨，城市建設(shè)服務(wù)人民也是黨領(lǐng)導(dǎo)城鎮(zhèn)化的價(jià)值取向。人民群眾是國家治理能力現(xiàn)代化的根本依靠力量。深圳44年來的巨大成就正是深圳人民用勤勞、智慧和勇氣干出來的，引導(dǎo)和凝聚全社會(huì)力量廣泛參與是深圳城市治理成功的關(guān)鍵。尊重人民群眾主體地位，充分調(diào)動(dòng)各方力量參與治理，加快凝聚全社會(huì)參與的國家治理大格局，是深圳城鎮(zhèn)化發(fā)展的重要啟示。

深圳始終站在開拓中國特色社會(huì)主義道路的最前沿，推動(dòng)著城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的理念變革、體制變革、機(jī)制變革和行為變革。這些變革脫離不開中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，脫離不開中國共產(chǎn)黨對(duì)發(fā)展策略的正確選擇，也脫離不開始終堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展思想和原則。在不同歷史時(shí)期，中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)對(duì)深圳城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的治理變革起到了重要作用，有效地促進(jìn)了深圳的發(fā)展，對(duì)其他城市城鎮(zhèn)化建設(shè)具有指導(dǎo)意義和現(xiàn)實(shí)價(jià)值，同時(shí)也為其他城市提供了可借鑒的“深圳樣本”。

基金項(xiàng)目

2021年度國家社科基金項(xiàng)目《現(xiàn)代國家建設(shè)視角下的中共中央局制度研究》（項(xiàng)目編號(hào)為21FDJB007） 、廣東工業(yè)大學(xué)研究闡釋黨的十九屆六中全會(huì)精神校內(nèi)專項(xiàng)課題《全過程人民民主的實(shí)踐機(jī)制研究》（項(xiàng)目編號(hào)為2021ZXZD02）、2022年校級(jí)專業(yè)學(xué)位研究生課程案例庫建設(shè)項(xiàng)目《社區(qū)社會(huì)工作與基層社會(huì)治理創(chuàng)新教學(xué)案例庫》、2020年度廣東省級(jí)一流本科課程《憲法學(xué)》（粵教高函[2020]16號(hào)）、2021年度廣東省質(zhì)量工程項(xiàng)目《OBE導(dǎo)向下基于項(xiàng)目和競(jìng)賽的〈憲法學(xué)〉實(shí)踐教學(xué)改革》（粵高教函[2021]29號(hào)）的階段性成果。

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作者簡(jiǎn)介

房亞明，廣東工業(yè)大學(xué)法學(xué)院副院長(zhǎng)，廣東省社會(huì)科學(xué)研究基地“網(wǎng)絡(luò)和數(shù)據(jù)法治研究中心”、廣州數(shù)據(jù)法治研究中心教授，法學(xué)博士。研究方向：地方治理與危機(jī)管控。

王佳寶，廣東工業(yè)大學(xué)行政管理專業(yè)碩士研究生。研究方向：城市治理。

責(zé)任編輯 李冬梅