文余池明全國市長研修學院城市發(fā)展研究所研究員

黨的二十大報告提出：“深化行政執(zhí)法體制改革，全面推進嚴格規(guī)范公正文明執(zhí)法，加大關系群眾切身利益的重點領域執(zhí)法力度?！弊》亢统青l(xiāng)建設領域無疑是關系群眾切身利益的重點領域之一。2023年1月召開的全國住房和城鄉(xiāng)建設工作會議提出強化住房和城鄉(xiāng)建設領域綜合執(zhí)法，依法查處房地產市場、建筑工地、市政基礎設施、歷史文化保護等領域的違法違規(guī)問題，整合統(tǒng)一住房和城鄉(xiāng)建設領域綜合執(zhí)法隨即提上議事日程。住房和城鄉(xiāng)建設領域的行政執(zhí)法工作由于曲折的歷史發(fā)展過程和多種因素的影響，存在建設執(zhí)法與城市管理執(zhí)法相對分離、各細分業(yè)務領域執(zhí)法比較分散、執(zhí)法體系不健全等問題，迫切需要理順執(zhí)法體制、明確執(zhí)法職責、整合執(zhí)法力量、完善執(zhí)法體系和協(xié)調機制，為住房和城鄉(xiāng)建設事業(yè)高質量發(fā)展保駕護航，為保障城市運行服務提供法律保障。

一、住房和城鄉(xiāng)建設領域綜合執(zhí)法沿革

改革開放以來，住房和城鄉(xiāng)建設領域行政執(zhí)法工作經歷了比較曲折的發(fā)展歷程，大體上可以分為三個階段：

1.城建監(jiān)察探索階段（1978—2000年）

改革開放初期，各級城市人民政府相繼組建城市建設監(jiān)察隊伍，從事城市建設管理行政執(zhí)法工作，以應對快速城鎮(zhèn)化帶來的流動人口增加、城市市容環(huán)境臟亂差等問題。全國形成了較為完整的城建監(jiān)察制度和城建監(jiān)察執(zhí)法隊伍組織體系，但同時也出現了執(zhí)法隊伍過多過亂、分散執(zhí)法、多頭執(zhí)法、野蠻執(zhí)法等不規(guī)范問題。

1989年至1995年，建設部相繼下發(fā)《建設部關于加強城建管理（市容）監(jiān)察工作的通知》（建城字〔1989〕第34號）、《建設部關于進一步加強城建管理監(jiān)察工作的通知》（建城字〔1990〕第372號）《城建監(jiān)察規(guī)定》（建設部令第20號）、《關于印發(fā)〈城建監(jiān)察隊伍標志和裝備規(guī)定〉的通知》（建城字第543號）等文件規(guī)章，明確了全國的城建監(jiān)察執(zhí)法主體及其職責范圍等，實現了全國城建監(jiān)察行政執(zhí)法隊伍名稱、執(zhí)法主體、執(zhí)法內容、執(zhí)法體制、服裝標志、歸口管理“六統(tǒng)一”。

1997年和2000年之后兩輪相對集中行政處罰權改革試點，都以城市管理行政執(zhí)法為主要試點領域，部分地方城建監(jiān)察中的規(guī)劃、市容環(huán)衛(wèi)等執(zhí)法職能進入新成立的城管執(zhí)法部門，與城建監(jiān)察并行發(fā)展。主要承擔7+X行政處罰職能，即城市市容環(huán)衛(wèi)、綠化、市政、規(guī)劃、環(huán)境保護、工商行政、交通管理等方面相關的行政處罰權。

2.住房和城鄉(xiāng)建設稽查階段（2001—2015年）

住房城鄉(xiāng)建設稽查工作經歷了“從無到有，從業(yè)務領域向全方位覆蓋”的過程。2001年5月9日，國務院第100次總理辦公會議決定，由建設部選調建筑市場稽查特派員，并明確全國建筑市場稽查特派員由建設部管理。2001年7月31日，建設部印發(fā)《建筑市場稽查暫行辦法》，2001年底成立了全國建筑市場稽查特派員辦公室，選聘建筑市場稽查特派員(以下簡稱“稽查特派員”），對建筑市場、工程質量和安全管理有關法律、法規(guī)的執(zhí)行情況進行稽查。2004年8月23日，中編辦批準建設部成立稽查辦公室。成立之初，稽查職能范圍為城鄉(xiāng)規(guī)劃、建筑市場、房地產市場和風景名勝區(qū)四個領域和城鄉(xiāng)規(guī)劃督察。隨著住房城鄉(xiāng)建設工作范圍的拓展，建設部稽查辦公室逐步增加了住房保障、住房公積金、標準定額、工程質量安全、建筑節(jié)能、城市建設、歷史文化名城、村鎮(zhèn)建設等稽查職能。稽查任務和對象覆蓋了住房城鄉(xiāng)建設部的全部業(yè)務范圍，初步形成了部、省、市三級稽查執(zhí)法工作體系。在住房城鄉(xiāng)建設部稽查辦指導下，各地加強對重點稽查執(zhí)法工作的組織領導，積極推動稽查執(zhí)法機構建設，落實稽查執(zhí)法工作責任，完善層級監(jiān)督指導，形成了部、省、市三級屬地管理、分工負責、分類處理、層級監(jiān)督的工作體系。

2014年10月，黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》提出，在城鄉(xiāng)建設等10個領域推進綜合執(zhí)法。

這一時期，地方實行相對集中行政處罰權的城管執(zhí)法部門繼續(xù)承擔7+X為代表的執(zhí)法職能，并且在2008年的黨政機構改革中明確城管執(zhí)法工作交由地方政府主管。

3.城市管理執(zhí)法體制改革階段（2016年至今）

2015年，《中共中央 國務院關于深入推進城市執(zhí)法體制改革改進城市管理工作的指導意見》（中發(fā)〔2015〕37號）（以下簡稱《指導意見》），明確住房和城鄉(xiāng)建設部作為全國城市管理工作的主管部門，指導地方整合歸并省級執(zhí)法隊伍，實現執(zhí)法機構綜合設置，并要求到2017年年底，實現住房城鄉(xiāng)建設領域行政處罰權的集中行使，推進綜合執(zhí)法。住房和城鄉(xiāng)建設部稽查辦撤銷，成立城市管理監(jiān)督局。

根據《中共中央辦公廳國務院辦公廳關于調整住房和城鄉(xiāng)建設部職責機構編制的通知》要求：2018年以后，城鄉(xiāng)規(guī)劃管理職責，劃入自然資源部，風景名勝區(qū)、自然遺產管理職責劃入國家林業(yè)和草原局，指導建設工程消防設計審查職責劃入住房和城鄉(xiāng)建設部。

2021年7月15日起施行新修訂的《行政處罰法》規(guī)定：國家在城市管理、市場監(jiān)管、生態(tài)環(huán)境、文化市場、交通運輸、應急管理、農業(yè)等領域推行建立綜合行政執(zhí)法制度，相對集中行政處罰權。

絕大部分省級建設主管部門按照中發(fā)〔2015〕37號文要求設立了省級城市管理監(jiān)督機構，原建設稽查機構撤并轉型，工作重心轉向城市管理執(zhí)法監(jiān)督，少數省市如上海、江蘇、安徽等省市稽查處室的保留與延續(xù)，與城市管理執(zhí)法機構并存。

二、住房和城鄉(xiāng)建設領域綜合執(zhí)法現狀和問題

自2016年實現城市管理執(zhí)法體制改革以來，住房和城鄉(xiāng)建設領域行政執(zhí)法工作存在以下幾個方面的問題：

一是宏觀指導弱化。部、省兩級主管部門成立城市管理執(zhí)法機構，建設稽查機構大部分撤銷或轉型，建設稽查執(zhí)法工作的宏觀指導有所弱化。市和縣的住房建設系統(tǒng)機構設置就五花八門，住房建設領域存在多個部門，在落實住房和城鄉(xiāng)建設部以及省級住房和城鄉(xiāng)建設部門的相關工作時，容易造成多頭管理、職責不清、溝通不暢等問題。

二是住房和城鄉(xiāng)建設領域的執(zhí)法職責、力量和機構沒有完成整合。中發(fā)〔2015〕37號文原則上規(guī)定城市管理執(zhí)法隊伍行使住房和城鄉(xiāng)建設領域全部行政處罰權，但由于中央部門沒有出臺具體的實施方案，地方在機構改革中有的按照中發(fā)〔2015〕37號文進行了劃轉，有的仍然保留多支執(zhí)法隊伍，住房和城鄉(xiāng)建設執(zhí)法和城管執(zhí)法沒有完成融合。

三是執(zhí)法主體多樣，執(zhí)法職能分散。在地方，除了城市管理執(zhí)法局、住房和城鄉(xiāng)建設局兩個執(zhí)法主體之外，有些地方園林綠化局、房地產局、公積金管理中心獨立設置。行政處罰權也相應分散在各個部門。此外住房和城鄉(xiāng)建設局系統(tǒng)的招投標辦、工程質量監(jiān)督站、工程安全監(jiān)督站、工程造價站作為事業(yè)單位也可能通過委托成為行政執(zhí)法主體。總體上來看，城市建設領域執(zhí)法隊伍數量多，力量分散，未形成合力，不利于行政執(zhí)法效能的提高。

執(zhí)法管理體制多樣，執(zhí)法職能分散。大體有以下幾種情況：（1）無執(zhí)法隊伍，由住房和城鄉(xiāng)建設部門負責執(zhí)法；（2）有執(zhí)法隊伍，委托城建監(jiān)察執(zhí)法支隊執(zhí)法；（3）行政處罰權連同執(zhí)法支隊劃轉到城市管理執(zhí)法局或綜合行政執(zhí)法局；（4）城市管理執(zhí)法局合并到住房和城鄉(xiāng)建設局加掛牌子；（5）由住房和城鄉(xiāng)建設局統(tǒng)一行使住房和城鄉(xiāng)建設領域和城市管理執(zhí)法權。

四是住房和城鄉(xiāng)建設領域專業(yè)執(zhí)法力量偏弱。雖然部分省市保留有單獨的住房和城鄉(xiāng)建設執(zhí)法隊伍，但大部分地區(qū)住房和城鄉(xiāng)建設部門缺乏專業(yè)執(zhí)法隊伍，日常巡查執(zhí)法力量不足，難以做到違法違規(guī)問題早發(fā)現早查處，導致重大安全事故和違法事件時有發(fā)生。

三、加強住房和城鄉(xiāng)建設領域綜合執(zhí)法的必要性

1.有了城市管理行政執(zhí)法，還有必要搞住房和城鄉(xiāng)建設行政執(zhí)法嗎？

城市管理行政執(zhí)法來自相對集中行政處罰權改革，以典型的“7+X”模式來看，城市管理行政執(zhí)法主要是規(guī)劃執(zhí)法和市容環(huán)境執(zhí)法，以及環(huán)境保護、工商行政、交通管理等部分跨部門行政處罰事項。而住房建設領域房地產市場、建筑市場、住房保障、住房公積金、標準定額、工程質量安全、建筑節(jié)能、歷史文化名城、村鎮(zhèn)建設等諸多細分業(yè)務領域的行政處罰事項并不包括在城市管理行政處罰范圍之內。中發(fā)〔2015〕37號文雖然提出城市管理部門行使住房城鄉(xiāng)建設領域全部行政處罰權，但實際上只有部分城市進行了劃轉。大多數地區(qū)仍然是各自獨立。同時，住建領域的執(zhí)法事項專業(yè)技術性強，往往是現有的城管執(zhí)法人員能力和水平難以承擔的，也不是目前街鎮(zhèn)能夠承接的。因此，有必要保留和加強住房城市建設領域的專業(yè)執(zhí)法隊伍。

2.住房和城鄉(xiāng)建設領域行政執(zhí)法是否適合納入“大綜合執(zhí)法”模式？

有些地區(qū)在大綜合執(zhí)法模式改革試點中明確不保留住建領域專業(yè)執(zhí)法隊伍，作為部分地區(qū)的探索是可以觀察的。從住建領域行政執(zhí)法的專業(yè)性、綜合性、難易程度和涉及生命財產安全來看，有必要保留和加強該領域內的專業(yè)執(zhí)法隊伍建設。根據《住房城鄉(xiāng)建設稽查執(zhí)法實務全書》（《住房城鄉(xiāng)建設稽查執(zhí)法工作手冊》修訂版）統(tǒng)計，目前住建領域全部行政事項達800余項，如果全部交給綜合行政執(zhí)法部門，恐怕也是難以承接的。從部分綜合執(zhí)法試點地區(qū)的做法來看，即使把住建領域行政處罰事項劃到綜合執(zhí)法部門，仍然在綜合執(zhí)法部門下設立住房建設相關的專業(yè)執(zhí)法隊伍，這種與住建主管部門分離的做法，增加業(yè)務部門日常監(jiān)管與執(zhí)法協(xié)作協(xié)調的難度。大綜合執(zhí)法是未來的發(fā)展方向，但它的實現需要一個過程，需要相當多的條件，比如行政處罰事項大大減少，法治文明建設高度發(fā)達，守法為常態(tài)，違法為例外，執(zhí)法數字化水平大大提高等。

四、加強住房和城鄉(xiāng)建設領域綜合執(zhí)法的建議

深化住房和城鄉(xiāng)建設領域綜合執(zhí)法改革的目標是：完善住房和城鄉(xiāng)建設領域的綜合行政執(zhí)法，規(guī)范機構設置，規(guī)范執(zhí)法范圍，強化專業(yè)執(zhí)法力量，做好住房和城鄉(xiāng)建設領域綜合執(zhí)法主責主業(yè)，實現住房和城鄉(xiāng)建設領域一支隊伍管執(zhí)法。住房和城鄉(xiāng)建設領域綜合執(zhí)法的基本思路是在城管執(zhí)法基礎上做加減法和下沉：一是做減法，劃出已實行綜合執(zhí)法并組建自己執(zhí)法隊伍的部門職責；二是做加法，整合合并住房和城鄉(xiāng)建設與城管執(zhí)法，建立健全城建專業(yè)執(zhí)法力量，統(tǒng)一歸屬城管執(zhí)法局，派駐住房和城鄉(xiāng)建設局，雙重領導，條件成熟后徹底由住房和城鄉(xiāng)建設部門領導，并更名為城建執(zhí)法；三是下沉，按照基層綜合執(zhí)法改革精神，將那些與居民生活密切相關、專業(yè)技術性不強的簡易程序事項下沉于街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)。

（一）整合執(zhí)法職責

根據中央改革精神和現行法律法規(guī)，整合房地產、住房保障、建筑業(yè)、工程建設、城市建設、村鎮(zhèn)建設、名城保護等業(yè)務相關住房和城鄉(xiāng)建設執(zhí)法職責。整合后，城市管理綜合執(zhí)法隊伍以本級城市管理執(zhí)法部門的名義，依法統(tǒng)一行使住房和城鄉(xiāng)建設領域的行政處罰權以及與行政處罰相關的行政檢查、行政強制權等執(zhí)法職能。除法律法規(guī)另有規(guī)定外，相關部門不再行使上述行政處罰權和行政強制權。城管執(zhí)法隊伍轉向住房和城鄉(xiāng)建設領域專業(yè)執(zhí)法為主之后，原則上歸口住房和城鄉(xiāng)建設部門，城管執(zhí)法機構與住房城鄉(xiāng)建設機構綜合設置，一個機構，兩塊牌子。城管執(zhí)法機構已更名為綜合執(zhí)法機構并實行更大范圍跨領域跨部門綜合執(zhí)法的地區(qū)，應依托住房和城鄉(xiāng)建設部門組建住房和城鄉(xiāng)建設綜合執(zhí)法隊伍，負責住房和城鄉(xiāng)建設領域專業(yè)執(zhí)法，以住房和城鄉(xiāng)建設部門名義行使行政處罰權。

（二）整合執(zhí)法力量

在明確執(zhí)法機構和人員劃轉認定標準和程序基礎上，按照編隨事走、人隨編走的原則，在現有城市管理執(zhí)法隊伍的基礎上有序整合住房和城鄉(xiāng)建設、房地產、公積金、市容、綠化等相關業(yè)務部門執(zhí)法力量，組建住房和城鄉(xiāng)建設綜合執(zhí)法隊伍（城市管理綜合執(zhí)法隊伍）。改革中應當做到職責整合與編制劃轉同步實施，隊伍組建與人員劃轉同步操作，加強充實住房和城鄉(xiāng)建設綜合執(zhí)法力量。改革后，其他部門不再保留執(zhí)法隊伍。整合范圍具體包括：住房和城鄉(xiāng)建設部門承擔工程質量安全、住房保障、村鎮(zhèn)建設、名城保護執(zhí)法職責的人員，房地產部門承擔的房地產執(zhí)法職責的人員，住房公積金管理部門承擔公積金執(zhí)法職責的人員，市容、綠化部門承擔的市容和園林綠化執(zhí)法職責和人員。

（三）規(guī)范機構設置

省級建設部門整合住房和城鄉(xiāng)建設稽查機構和城市管理執(zhí)法監(jiān)督機構，統(tǒng)一負責住房和城鄉(xiāng)建設、城市管理執(zhí)法監(jiān)督職責。設區(qū)的市采取住房和城鄉(xiāng)建設與綜合執(zhí)法機構統(tǒng)一設置（可以一個機構兩塊牌子）模式，并以住房和城鄉(xiāng)建設領域綜合執(zhí)法為主責主業(yè)，兼顧地方政府依照法定程序授予的行政處罰事項?？h級執(zhí)法機構與住房和城鄉(xiāng)建設局合并設置，采取局隊合一模式，加強住房和城鄉(xiāng)建設領域綜合執(zhí)法。城鎮(zhèn)化水平較低經濟欠發(fā)達地區(qū)，住房和城鄉(xiāng)建設部門、城市管理部門和綜合執(zhí)法部門可以綜合設置。

（四）健全執(zhí)法體系

縣（市、區(qū)）要在完善綜合執(zhí)法隊伍的基礎上，根據實際情況明確由城市管理部門或者住房城鄉(xiāng)建設部門主管綜合執(zhí)法隊伍。設區(qū)的市要妥善處理好市級和市轄區(qū)綜合執(zhí)法隊伍設置問題，原則上保留一個執(zhí)法層級，實行以區(qū)為主的執(zhí)法體制。省、自治區(qū)住房和城鄉(xiāng)建設部門原則上不設執(zhí)法隊伍，但也要實行綜合執(zhí)法，在部門內部設立綜合執(zhí)法處室，集中行使法律法規(guī)賦予省級部門及所屬單位的行政執(zhí)法職能，同時強化重大案件查處、跨區(qū)域執(zhí)法的監(jiān)督指導和組織協(xié)調。在建立健全省市縣三級住房和城鄉(xiāng)建設執(zhí)法體系的基礎上，按照職權法定、屬地管理、重心下移的原則，將與群眾生產生活密切相關、執(zhí)法頻率高、專業(yè)技術要求較低的執(zhí)法事項通過法定程序移交街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)行駛。

（五）建立協(xié)調機制

加強頂層設計和組織領導。出臺深化住房和城鄉(xiāng)建設領域和城管領域綜合行政執(zhí)法改革指導意見和實施方案，頒布住房和城鄉(xiāng)建設領域綜合行政執(zhí)法指導目錄。加強省級住房和城鄉(xiāng)建設綜合執(zhí)法機構建設。根據市縣兩級存在多個住房和城鄉(xiāng)建設業(yè)務主管部門的實際，建設綜合執(zhí)法機構與住房和城鄉(xiāng)建設領域各業(yè)務主管部門之間“一對多”的監(jiān)管與執(zhí)法協(xié)調機制，明確監(jiān)管與執(zhí)法職責邊界，建立聯(lián)合檢查、案件線索移交、技術檢驗支撐等執(zhí)法協(xié)作機制。同時建立住房和城鄉(xiāng)建設綜合執(zhí)法機構與公安交通、市場監(jiān)管、生態(tài)環(huán)境、水利等相關部門的執(zhí)法協(xié)作機制和聯(lián)合執(zhí)法機制。

（六）增強專業(yè)力量

鑒于原城市管理執(zhí)法隊伍主要側重在市容環(huán)衛(wèi)、違法建設、市政公用、園林綠化等業(yè)務領域的執(zhí)法工作，在全部行使住房和城鄉(xiāng)建設領域全部行政處罰權之后，需要充實專業(yè)執(zhí)法力量，在市、區(qū)兩級建立專業(yè)執(zhí)法力量。同時，住房和城鄉(xiāng)建設系統(tǒng)的執(zhí)法依賴于較高的行業(yè)內專業(yè)性知識和技術性手段，需要加強住房和城鄉(xiāng)建設領域專業(yè)執(zhí)法法律法規(guī)和相關業(yè)務知識的培訓。