龍生平

摘要：利用綜合治理平臺(tái)提升基層治理效能是平臺(tái)應(yīng)用普及推廣、社會(huì)治理預(yù)期關(guān)注、政務(wù)服務(wù)需求響應(yīng)、基層治理多元參與、社會(huì)監(jiān)督廣泛互動(dòng)的必然結(jié)果?；趯幭你y川“政務(wù)微博矩陣”、天津?yàn)I海新區(qū)“津治通”案例分析發(fā)現(xiàn)，利用綜合治理平臺(tái)提升基層治理效能的實(shí)踐，主要以“治理平臺(tái)+制度規(guī)范”的形式展現(xiàn)，體現(xiàn)了平臺(tái)建構(gòu)層面的“技術(shù)支撐+制度約束”、應(yīng)用范圍層面的“線上自動(dòng)+線下人工”、實(shí)踐執(zhí)行層面的“網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督+網(wǎng)格落實(shí)”、行政方式層面的“追求共性+體現(xiàn)個(gè)性”和主體結(jié)構(gòu)層面的“政府主導(dǎo)+公眾參與”的運(yùn)作邏輯。利用綜合治理平臺(tái)提升基層治理效能盡管作用明顯，但依然面臨治理理念不明確、治理機(jī)制不健全等困境，急需建立智慧、透明、互動(dòng)、參與的治理理念，形成數(shù)智化、民主化、多樣化的治理方式，從而進(jìn)一步提升治理效能。

關(guān)鍵詞：綜合治理平臺(tái)；基層治理效能；數(shù)字政府；整體性治理

中圖分類號(hào)：D63? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A? 文章編號(hào)：1008-2921（2023）01-0113-08

一、問題提出與研究述評(píng)

目前學(xué)術(shù)界關(guān)于基層治理的研究，主要集中在民主協(xié)商、城鄉(xiāng)一體建設(shè)、傳統(tǒng)治理所面臨的困境等方面，對(duì)利用綜合治理平臺(tái)提升治理效能的關(guān)注較少。從實(shí)踐層面看，我國利用綜合治理平臺(tái)提升治理效能的平臺(tái)多集中在市域及以上，基層的此類應(yīng)用相對(duì)較少，造成基層數(shù)字鴻溝落差加大、居民參與治理能力依然不夠等現(xiàn)實(shí)困境。整體性治理是現(xiàn)代主流治理理論之一，是數(shù)據(jù)技術(shù)與治理理論的深度融合，既有新公共管理的影子，又有信息時(shí)代的特點(diǎn)。曼紐爾·卡斯特的著作《信息時(shí)代三部曲》最早提出這一構(gòu)想，認(rèn)為20世紀(jì)70年代是“技術(shù)的分水嶺”，“技術(shù)變遷”形成了“信息技術(shù)范式”，并催生“信息主義、全球化、網(wǎng)絡(luò)化”［1］。全書分《網(wǎng)絡(luò)社會(huì)的崛起》《認(rèn)同的力量》《千年終結(jié)》三個(gè)部分，分別從經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)治理視角對(duì)大數(shù)據(jù)的作用及影響進(jìn)行了闡述。帕卻克·鄧?yán)S在《數(shù)字時(shí)代的治理》中對(duì)大數(shù)據(jù)治理及應(yīng)用做了系統(tǒng)規(guī)劃，并對(duì)佩里·?？怂固岢龅恼w性治理理論進(jìn)行了補(bǔ)充和完善，強(qiáng)調(diào)了大數(shù)據(jù)治理“重新整合”“重塑整體”“數(shù)字化過程”的三重內(nèi)涵和“一個(gè)社會(huì)整體上的數(shù)字時(shí)代的運(yùn)動(dòng)”［2］。之后，簡·芳汀《構(gòu)建虛擬政府》一書，明確了大數(shù)據(jù)治理及應(yīng)用的技術(shù)框架，強(qiáng)調(diào)了組織體系和制度機(jī)制的重要性［3］。這一理論于21世紀(jì)初引入我國，最先在數(shù)字技術(shù)和模擬計(jì)算方面展開應(yīng)用，隨后才轉(zhuǎn)入公共治理等領(lǐng)域，在全面促進(jìn)我國治理能力提升的同時(shí)，也衍生出了“算法政治學(xué)”等新命題［4］。

利用綜合治理平臺(tái)提升基層治理效能是治理理論與信息技術(shù)的自然結(jié)合。一方面，治理理論需要信息技術(shù)作支撐，以驗(yàn)證大數(shù)據(jù)背景下治理理論的有效性和適用性；另一方面，基層治理實(shí)踐，也需要理論引領(lǐng)以實(shí)現(xiàn)更多創(chuàng)新。利用綜合治理平臺(tái)提升基層治理效能的內(nèi)涵包含三個(gè)層面：第一，從理論層面看，基層利用綜合治理平臺(tái)技術(shù)進(jìn)行業(yè)務(wù)重構(gòu)、流程再造、組織重塑的過程，也是治理方式技術(shù)化的過程，是治理理論的創(chuàng)新、驗(yàn)證和延伸。第二，從實(shí)踐層面看，治理理論在數(shù)字政府建設(shè)、智慧城市建設(shè)、數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)等領(lǐng)域不斷推進(jìn)，使理論的價(jià)值和作用得到了進(jìn)一步驗(yàn)證和推廣。第三，從社會(huì)價(jià)值層面看，這一做法不僅包含理念創(chuàng)新、思維創(chuàng)新，還包含民主協(xié)商、協(xié)同共治等現(xiàn)代治理取向。利用綜合治理平臺(tái)提升基層治理效能的理論與實(shí)踐，還處于探索階段，在治理理念建立、基層組織體系變革應(yīng)對(duì)等方面，還存在不少“模糊地帶”。本研究采用整體性治理理論對(duì)基層治理邏輯、治理困境及優(yōu)化策略等進(jìn)行闡述，以期在提升基層治理效能方面能產(chǎn)生更多有益啟示和作用。

二、利用綜合治理平臺(tái)提升基層治理效能的現(xiàn)實(shí)需求及發(fā)展趨勢(shì)

（一）社會(huì)預(yù)期關(guān)注及區(qū)域協(xié)同發(fā)展的需要

數(shù)字經(jīng)濟(jì)的蓬勃發(fā)展，使人們對(duì)利用綜合治理平臺(tái)提升基層治理效能的實(shí)踐充滿期盼。在社會(huì)預(yù)期關(guān)注全面提高形勢(shì)下，利用綜合治理平臺(tái)提升基層治理水平、“智造”基層治理體系，就成為提升基層治理效能的必然要求［5］。從國外看，美國、英國、日本、韓國等國在利用綜合治理平臺(tái)提升治理效能上已取得顯著成效；從國內(nèi)看，我國騰訊、百度、阿里巴巴等互聯(lián)網(wǎng)巨頭打造了“信息高速公路”平臺(tái)，方便了人們的生產(chǎn)、生活，既為我國廣泛利用綜合治理平臺(tái)奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)，也促使政府以改革創(chuàng)新為根本動(dòng)力不斷提升治理效能。

（二）數(shù)字政府建設(shè)及政務(wù)服務(wù)響應(yīng)的要求

在數(shù)字中國建設(shè)背景下，我國數(shù)字政府被置于國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的戰(zhàn)略視野之中，發(fā)展全面提速［6］。目前，我國探索出了不少利用綜合治理平臺(tái)提升基層治理效能的地方實(shí)踐，如“浙里辦”“我的寧夏App”“皖事通”等地方治理平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)了“信息多跑路、百姓少跑腿”。一方面，通過建設(shè)數(shù)字政府，加快了不同部門、不同行業(yè)間的數(shù)據(jù)貫通和整合，“數(shù)治”價(jià)值愈加凸顯，為基層深化大數(shù)據(jù)治理應(yīng)用提供了示范參考。另一方面，政務(wù)服務(wù)響應(yīng)也對(duì)基層服務(wù)效能提出了客觀要求，基層只有在建好平臺(tái)、做好信息錄入、健全響應(yīng)機(jī)制的情況下，才能和政務(wù)服務(wù)實(shí)現(xiàn)更好互動(dòng)，增強(qiáng)服務(wù)的整體性、系統(tǒng)性和協(xié)調(diào)性。

（三）擴(kuò)大公眾參與及實(shí)現(xiàn)整體智治的現(xiàn)實(shí)

公眾對(duì)公共服務(wù)過程的直接或間接參與有助于了解公共機(jī)構(gòu)的運(yùn)作方式和服務(wù)績效，提供服務(wù)反饋，幫助公共機(jī)構(gòu)更好滿足公眾需求［7］。利用綜合治理平臺(tái)提升基層治理效能，有利于提煉出公眾參與治理的模式框架，也有利于為整體智治提供決策支撐。信息技術(shù)的普及推廣，為增強(qiáng)公眾大數(shù)據(jù)意識(shí)提供了基礎(chǔ)；現(xiàn)實(shí)中，公眾僅借助一部手機(jī)或一個(gè)智能終端就能與相關(guān)信息平臺(tái)產(chǎn)生鏈接和互動(dòng)，激發(fā)了公眾參與公共事務(wù)的熱情，打破了參與渠道不暢的局限。同時(shí)，整體性治理的現(xiàn)實(shí)需求，強(qiáng)調(diào)了公眾的民主權(quán)利，為公眾表達(dá)利益訴求、參與項(xiàng)目決策提供了“通道”，展現(xiàn)了基層治理的社會(huì)性、公共性特點(diǎn)［8］。

（四）社會(huì)監(jiān)督互動(dòng)及提高治理效能的追求

傳統(tǒng)治理中還存在嚴(yán)重的“條”“塊”分割現(xiàn)象。“條”“塊”的分割性、低效性和惰性，也對(duì)基層治理機(jī)制創(chuàng)新提出了要求［9］。在“條條”中，下級(jí)受上級(jí)壓力，很少將社會(huì)監(jiān)督信息上傳；在“塊塊”中，部門間由于職能界限也很少向平行部門提供社會(huì)監(jiān)督信息［10］，這容易使基層治理陷入“權(quán)力鏡面效應(yīng)”的漩渦，需通過治理創(chuàng)新，使“政府通過技術(shù)之眼，能看到自己的全貌”［11］。使用綜合治理平臺(tái)能自然打破這種監(jiān)督無效的局面，使基層決策事項(xiàng)更公開、更透明，保障了公眾權(quán)利，也提升了公眾參與治理的能動(dòng)性，治理合力得到增強(qiáng)。

三、利用綜合治理平臺(tái)提升基層治理效能的實(shí)踐內(nèi)容與運(yùn)作邏輯

（一）利用綜合治理平臺(tái)提升基層治理效能的實(shí)踐內(nèi)容

1.寧夏“銀川政務(wù)微博矩陣”

沈國麟等學(xué)者認(rèn)為，政務(wù)微博的網(wǎng)絡(luò)回應(yīng)十分重要，一般包含響應(yīng)、協(xié)同、督查三項(xiàng)機(jī)制，兼有“網(wǎng)絡(luò)去中心化”與“治理結(jié)構(gòu)再中心化”的特點(diǎn)［12］。問政銀川微博矩陣，就是在“去中心化”與“再中心化”的過程中，經(jīng)過反復(fù)迭代和優(yōu)化而逐步發(fā)展起來的綜合治理平臺(tái)。2011年7月14日，“問政銀川”上線，接管了“微博銀川”，形成了以“微博銀川”為平臺(tái)支撐、以“問政銀川”為核心驅(qū)動(dòng)的政務(wù)微博矩陣。新的微博矩陣涵蓋的內(nèi)容更廣，網(wǎng)絡(luò)回應(yīng)更加順暢。2012年《銀川市黨務(wù)政務(wù)網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)管理暫行辦法》發(fā)布，進(jìn)一步明確了銀川政務(wù)微博矩陣的功能定位和響應(yīng)機(jī)制。2019年《“問政銀川”微博矩陣運(yùn)營管理辦法》發(fā)布，明確市委網(wǎng)信辦為微博矩陣的協(xié)調(diào)和監(jiān)管機(jī)構(gòu)。到2021年12月，歷時(shí)10年，問政銀川微博矩陣涵蓋微博132個(gè)，范圍覆蓋政務(wù)、公安、教育、衛(wèi)生、就業(yè)等，形成了規(guī)范化的運(yùn)作體系及機(jī)制，治理效能十分明顯。

2.天津市濱海新區(qū)“津治通”

“津治通”具有平臺(tái)受理、分析研判、分流交辦、全程監(jiān)督、評(píng)價(jià)反饋等功能，在推進(jìn)街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）、社區(qū)（村組）全面貫通上發(fā)揮了突出作用。在功能上，以全科網(wǎng)絡(luò)事件協(xié)同處置為核心，匯聚公安、衛(wèi)生、教育、市民熱線等現(xiàn)有感知渠道數(shù)據(jù)，構(gòu)建“全貫通”“一體化”平臺(tái)，為實(shí)現(xiàn)綜合治理提供抓手；在應(yīng)用上，依托社區(qū)網(wǎng)格體系及綜合治理平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)感知模式和綜合服務(wù)的多維提升。網(wǎng)格利用“津治通”App進(jìn)行日常巡查，發(fā)現(xiàn)問題及時(shí)上報(bào)，實(shí)現(xiàn)了“一部手機(jī)服務(wù)社區(qū)”，提高了社區(qū)治理效能。有了“津治通”，可隨時(shí)拍照、錄音、上傳，工作“留痕”，流程“規(guī)范”，處置“高效”，且記錄清晰、統(tǒng)計(jì)量化，大幅提高了網(wǎng)格的工作效率。利用“津治通”，可將人員監(jiān)控、消毒防控、車輛管控等聯(lián)防聯(lián)控工作納入管理，便于隨時(shí)上報(bào)和處置。與“津心辦”等平臺(tái)融合，能自動(dòng)識(shí)別并推送給街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）、社區(qū)（村組），形成電子臺(tái)賬［13］。截至2021年5月，“津治通”已在天津16個(gè)區(qū)、276個(gè)街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）和5 733個(gè)社區(qū)（村）實(shí)現(xiàn)全面貫通，有6萬多名注冊(cè)用戶，累計(jì)上報(bào)社會(huì)治理事件627萬起、辦結(jié)607萬起。

通過梳理以寧夏“銀川政務(wù)微博矩陣”、天津“津治通”為代表的兩類基層治理案例可以發(fā)現(xiàn)，利用綜合治理平臺(tái)已成為提升基層治理效能的普遍選擇。利用綜合治理平臺(tái)提升治理效能與傳統(tǒng)方法相比，在工具運(yùn)用、服務(wù)方式、服務(wù)內(nèi)容及服務(wù)機(jī)制方面，也有了很大改變和提升，且形成了較為清晰的治理框架（如圖1所示）。

（二）利用綜合治理平臺(tái)提升基層治理效能的運(yùn)作邏輯

1.框架建構(gòu)：“技術(shù)支撐+制度約束”

利用綜合治理平臺(tái)提升基層治理效能的框架架構(gòu)，包含以互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能等信息技術(shù)為核心的平臺(tái)規(guī)劃、數(shù)據(jù)庫及數(shù)據(jù)字典設(shè)計(jì)、數(shù)據(jù)中心及采集終端等硬件設(shè)計(jì)，還包含部門規(guī)章、業(yè)務(wù)流程、業(yè)務(wù)規(guī)范、系統(tǒng)標(biāo)準(zhǔn)等制度內(nèi)容。信息技術(shù)與制度要求互相嵌套，形成相互聯(lián)系、規(guī)范有序的治理框架。一方面，以制度要求為前提可以有效發(fā)揮技術(shù)在流程優(yōu)化、信息收集、信息融合、匯總分析等方面的功用；另一方面，使用信息技術(shù)可以對(duì)組織功能進(jìn)行重塑、優(yōu)化，在實(shí)現(xiàn)降本增效的同時(shí)，實(shí)現(xiàn)治理模式的銜接及融合。

2.應(yīng)用范圍：“線上自動(dòng)+線下人工”

利用綜合治理平臺(tái)提升基層治理效能，并不是指將工作內(nèi)容全部轉(zhuǎn)移到線上進(jìn)行，而是根據(jù)應(yīng)用范圍和便利程度，分解成更符合實(shí)際要求的“線上自動(dòng)+線下人工”的模式。一方面，通過數(shù)字化智能化技術(shù)，將線下信息上傳至治理平臺(tái)，運(yùn)用技術(shù)手段對(duì)信息進(jìn)行分類、匯總，將材料審驗(yàn)、蓋章、存檔等移至線上，實(shí)現(xiàn)業(yè)務(wù)辦理的集中化、自動(dòng)化、高效化；同時(shí)，配備線下工作人員，使線下工作與綜合治理平臺(tái)保持在線聯(lián)系，包括入戶訪談、現(xiàn)場(chǎng)拍照、業(yè)務(wù)宣傳、信息查詢等，都能通過平臺(tái)賦能，使線下工作更加高效、務(wù)實(shí)，從而實(shí)現(xiàn)線上、線下有序結(jié)合的業(yè)務(wù)模式。

3.實(shí)踐執(zhí)行：“網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督+網(wǎng)格落實(shí)”

利用綜合治理平臺(tái)提升基層治理效能，需要將線上的服務(wù)功能與線下的網(wǎng)格區(qū)塊有序聯(lián)系起來，實(shí)現(xiàn)“平臺(tái)+網(wǎng)格”協(xié)同，其實(shí)質(zhì)是將信息技術(shù)與網(wǎng)格制度有機(jī)銜接起來，從而形成治理合力。一方面，需要將基層治理任務(wù)抽象為大數(shù)據(jù)體系中的數(shù)據(jù)塊，在由現(xiàn)實(shí)任務(wù)轉(zhuǎn)變?yōu)樘摂M任務(wù)的過程中，服務(wù)對(duì)象也由實(shí)際形象向虛擬IP轉(zhuǎn)變。另一方面，網(wǎng)格制度則“由虛轉(zhuǎn)實(shí)”，將治理要求變?yōu)榛诰C合治理平臺(tái)的服務(wù)能力，讓群眾感受到實(shí)實(shí)在在的服務(wù)，自覺提升對(duì)治理平臺(tái)的滿意度?；诖耍饶苡行Оl(fā)揮網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督、平臺(tái)賦能的功用，又能提高網(wǎng)格員工作的精準(zhǔn)性和有效性，全面提高基層整體服務(wù)能力和水平。

4.行政方式：“追求共性+體現(xiàn)個(gè)性”

利用綜合治理平臺(tái)提升基層治理效能，在電子政務(wù)、數(shù)字政府、公共治理平臺(tái)建設(shè)方面，既受信息系統(tǒng)建設(shè)規(guī)范的制約，又必須符合綜合治理平臺(tái)建設(shè)的基礎(chǔ)標(biāo)準(zhǔn)，具有與行政體制及時(shí)代特色相一致的共性內(nèi)容。但各地也會(huì)根據(jù)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、文化特點(diǎn)、操作習(xí)慣等作出符合個(gè)性要求的形態(tài)設(shè)計(jì)。追求共性，是擴(kuò)大平臺(tái)應(yīng)用范圍、實(shí)現(xiàn)順暢“銜接”和加快平臺(tái)間信息融合的現(xiàn)實(shí)要求，也是避免出現(xiàn)“數(shù)據(jù)孤島”、推進(jìn)數(shù)據(jù)貫通、促進(jìn)聚合應(yīng)用的必然趨勢(shì)；追求個(gè)性，是實(shí)現(xiàn)基層治理創(chuàng)新的必然要求。這種共性與個(gè)性的結(jié)合，既彰顯信息技術(shù)的“硬”，又凸顯倫理層面的“軟”，且與行政層級(jí)及操作上的靈活性密不可分，對(duì)提升治理效能具有十分重要的作用。

5.主體結(jié)構(gòu)：“政府主導(dǎo)+公眾參與”

利用綜合治理平臺(tái)提升基層治理效能，政府主導(dǎo)體現(xiàn)在政府部門借助基層治理平臺(tái)履行相關(guān)政府職能，以體現(xiàn)公共服務(wù)的有效性和公平性；公眾參與體現(xiàn)在公眾通過基層治理平臺(tái)參與公共事務(wù)和社會(huì)監(jiān)督等。綜合治理平臺(tái)，通過將數(shù)據(jù)庫和現(xiàn)代信息技術(shù)用于基層治理，實(shí)現(xiàn)了政府主導(dǎo)和公眾參與的有機(jī)結(jié)合，將“自上而下”的政府治理邏輯和“自下而上”的社會(huì)需求邏輯有機(jī)銜接起來，實(shí)現(xiàn)了政府、公眾、社會(huì)組織的良性互動(dòng)，為“整體智治”奠定了基礎(chǔ)。

四、利用綜合治理平臺(tái)提升基層治理效能的現(xiàn)實(shí)困境

（一）治理理念不明確、目標(biāo)不清、深度不夠

基層治理要求主體多元化、過程協(xié)商化、結(jié)果持續(xù)化、約束公約化，但從現(xiàn)實(shí)來看，利用綜合治理平臺(tái)提升基層治理還存在理念不明、目標(biāo)不清、深度不夠等問題。一些基層單位在平臺(tái)建設(shè)期缺位，但平臺(tái)建成后卻被要求按“規(guī)定用”，且使用過程中缺乏治理理念方面的引導(dǎo)和強(qiáng)化。英國行政學(xué)家佩里·?？怂乖诨卮稹肮残姓跊]落嗎”這一問題時(shí)指出，理念不明確是導(dǎo)致公共行政消失的主要原因［14］。我國在大數(shù)據(jù)治理方面“積淀”時(shí)間短，盡管也提出了“整體性”“精細(xì)化”“高效化”等治理要求，但仍然缺乏“整體智治”的創(chuàng)新及應(yīng)用場(chǎng)景［15］。現(xiàn)實(shí)當(dāng)中的應(yīng)用實(shí)踐，多是機(jī)械式的隨手拍、數(shù)據(jù)上傳等，重應(yīng)用而輕分析，重分析而輕預(yù)測(cè)，對(duì)平臺(tái)及數(shù)據(jù)資源價(jià)值挖掘不足，治理效能提升存在“表面化”“形式化”現(xiàn)象。

（二）制度體系不完整、約束不強(qiáng)、保障不實(shí)

將綜合治理平臺(tái)用于基層治理，技術(shù)的引入和嵌合帶來了公共治理模式和互動(dòng)方式的新氣象，也帶來了組織及業(yè)務(wù)流程的變革要求，需要對(duì)權(quán)力、權(quán)益等進(jìn)行調(diào)配和優(yōu)化［16］。以“銀川政務(wù)微博矩陣”“津治通”為代表的綜合治理平臺(tái)，尚缺乏與整體性治理相適應(yīng)的制度機(jī)制，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。首先，缺乏基于平臺(tái)應(yīng)用的規(guī)范性制度。綜合治理平臺(tái)在給人們帶來便利的同時(shí)，也在網(wǎng)絡(luò)安全、內(nèi)容安全、輿論引導(dǎo)等方面，帶來許多新的治理問題，需要以規(guī)范性制度予以引導(dǎo)和約束。其次，缺乏治理信息的權(quán)威性保障。當(dāng)前，隨著互聯(lián)網(wǎng)的深入普及，人們獲取信息的渠道不斷增多，基層綜合治理平臺(tái)上的信息時(shí)不時(shí)會(huì)受到權(quán)威平臺(tái)的挑戰(zhàn)，使基層綜合治理平臺(tái)的話語權(quán)受到碾壓。再次，缺乏公眾平等參與治理的基礎(chǔ)性保障。信息時(shí)代，人們參與公共治理的愿望普遍增強(qiáng)，參與的渠道及方式也有所拓寬，構(gòu)建保障公眾參與綜合治理平臺(tái)的制度體系就成為必然要求。

（三）治理機(jī)制不健全、激勵(lì)不強(qiáng)、效率不高

健全的治理機(jī)制是引導(dǎo)基層社會(huì)組織、公眾等多元主體有序參與治理的關(guān)鍵，隨著網(wǎng)絡(luò)與信息技術(shù)的不斷引進(jìn)，治理機(jī)制也要與時(shí)俱進(jìn)?，F(xiàn)實(shí)當(dāng)中，基層治理還缺乏有效的組織協(xié)調(diào)機(jī)制和激勵(lì)機(jī)制。從“銀川政務(wù)微博矩陣”“津治通”綜合治理平臺(tái)的運(yùn)行情況來看，基層治理主要通過“居民-網(wǎng)格員-網(wǎng)格長”的聯(lián)動(dòng)機(jī)制來實(shí)現(xiàn)，全部業(yè)務(wù)流程由政府機(jī)構(gòu)統(tǒng)一協(xié)調(diào)，而缺乏對(duì)組織內(nèi)部協(xié)作、多元治理主體的激勵(lì)。這樣的組織機(jī)制從短期看，也能解決一些問題并發(fā)揮一定作用，但從長遠(yuǎn)看，尚缺乏內(nèi)生動(dòng)力和可持續(xù)性，是基于行政約束的“數(shù)治”而不是隨發(fā)展而自然產(chǎn)生的“智治”。目前看來，這種模式還不適宜普遍推廣。未來，在提升組織協(xié)調(diào)力和內(nèi)生動(dòng)力方面，還需要進(jìn)一步尋找更為適宜的模式和著力點(diǎn)。

（四）基礎(chǔ)設(shè)施不完善、支撐不足、應(yīng)用受限

云計(jì)算、大數(shù)據(jù)、互聯(lián)網(wǎng)等基礎(chǔ)設(shè)施對(duì)基層綜合治理平臺(tái)的建設(shè)及使用尤為關(guān)鍵?；A(chǔ)設(shè)施不完善，會(huì)造成應(yīng)用受限、平臺(tái)作用發(fā)揮不夠等問題。將綜合治理平臺(tái)用于基層治理還存在“最后一公里”問題，網(wǎng)絡(luò)寬帶覆蓋不到位、終端數(shù)量少、網(wǎng)絡(luò)信號(hào)不穩(wěn)定等，都會(huì)對(duì)平臺(tái)功能發(fā)揮及治理效能提升形成制約。云計(jì)算、大數(shù)據(jù)、互聯(lián)網(wǎng)等基礎(chǔ)設(shè)施內(nèi)含數(shù)字資源的生產(chǎn)力，能為社會(huì)各領(lǐng)域賦能［17］?；A(chǔ)設(shè)施不完善，既影響平臺(tái)功能發(fā)揮，也會(huì)造成負(fù)面評(píng)價(jià)。目前，各地網(wǎng)絡(luò)已基本覆蓋，但還存在5G、物聯(lián)網(wǎng)等新技術(shù)應(yīng)用不足、融合不深等問題。目前，我國多數(shù)地區(qū)利用綜合治理平臺(tái)提升基層治理效能的應(yīng)用，還停留在數(shù)據(jù)治理應(yīng)用的初級(jí)階段，這與基礎(chǔ)設(shè)施不完善有關(guān)，對(duì)提升基層治理效能形成了制約。

（五）平臺(tái)功能差別大、帶動(dòng)不足、賦能不夠

帶動(dòng)更多公眾參與治理，是利用綜合治理平臺(tái)提升基層治理效能的目標(biāo)所在。綜合考察國內(nèi)相關(guān)案例，發(fā)現(xiàn)公眾參與程度普遍較低，原因有三：第一，目前上線的綜合治理平臺(tái)，其開通的內(nèi)容版塊多與政策制度宣傳、信息傳達(dá)相關(guān)，但公眾最關(guān)心的選舉、決策等信息展現(xiàn)不足，影響了公眾的參與熱情。第二，還有部分群眾沒能適應(yīng)綜合治理平臺(tái)的治理方式，個(gè)別群眾還存在不會(huì)用手機(jī)、參與能力弱等現(xiàn)實(shí)情況。第三，公眾學(xué)網(wǎng)、懂網(wǎng)、用網(wǎng)的素質(zhì)及素養(yǎng)受區(qū)域分布、經(jīng)濟(jì)水平、年齡層次、職業(yè)類型等影響，還存在較大差異。

五、利用綜合治理平臺(tái)提升基層治理效能的優(yōu)化策略

（一）建立智慧、透明、互動(dòng)、參與的治理理念

利用綜合治理平臺(tái)提升基層治理效能的治理理念不是新生的，而是在傳統(tǒng)治理理論和實(shí)踐基礎(chǔ)上，結(jié)合信息技術(shù)的普及推廣自然流變而來，這個(gè)過程中吸收了以人民為中心的服務(wù)理念和公平、公開、公正的價(jià)值取向。利用綜合治理平臺(tái)是現(xiàn)代治理區(qū)別于傳統(tǒng)治理的鮮明特征，其典型表現(xiàn)是將ICT技術(shù)融入基層治理，通過統(tǒng)一規(guī)劃、頂層設(shè)計(jì)、協(xié)同治理、制度約束等，形成高效聯(lián)動(dòng)的治理平臺(tái)［18］。新的治理理念蘊(yùn)含著政府與社會(huì)間的契約精神，促使政府主動(dòng)接受社會(huì)監(jiān)督、支持公眾有序參與公共治理活動(dòng)，推動(dòng)公共治理向共建共治共享方向發(fā)展，促進(jìn)政府向數(shù)字化智能化方向轉(zhuǎn)型。數(shù)字技術(shù)在促進(jìn)社會(huì)治理雙向互動(dòng)、公共治理更加民主的同時(shí)，也帶動(dòng)了技術(shù)驅(qū)動(dòng)與治理深化在社會(huì)各領(lǐng)域的深度應(yīng)用，為建立以平等、民主、協(xié)同發(fā)展為目標(biāo)的理想社會(huì)奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

（二）確立基層整體性治理效能提升目標(biāo)

有效發(fā)揮大數(shù)據(jù)功用、全面提升基層治理效能已經(jīng)是社會(huì)共識(shí)，其過程不僅表現(xiàn)為大數(shù)據(jù)對(duì)業(yè)務(wù)流程重構(gòu)、治理體系的完善，也表現(xiàn)為推動(dòng)政府組織向扁平化結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變、公共治理由粗放向精細(xì)方向的演進(jìn)，最終實(shí)現(xiàn)整體性治理。從世界各國正在加快本國數(shù)字政府建設(shè)的實(shí)際看，數(shù)字政府建設(shè)有利于帶動(dòng)數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展，有利于增強(qiáng)本國競(jìng)爭力。將信息技術(shù)用于基層治理，需要一定的基礎(chǔ)設(shè)施作支撐，需要投入大量資金作數(shù)據(jù)“底座”，還需安裝大量智能終端和網(wǎng)絡(luò)設(shè)施，以實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)的采集和聚合，由此而形成的治理平臺(tái)還需要大量人員去使用和升級(jí)。將信息技術(shù)用于基層治理，盡管會(huì)產(chǎn)生技術(shù)利維坦［19］、數(shù)字馬太效應(yīng)［20］等問題，但其在治理效能方面的巨大潛力，依然對(duì)基層治理有強(qiáng)大吸引力。

（三）形成數(shù)智化、民主化、多樣化的治理方式

技術(shù)會(huì)改變信息的傳播和消費(fèi)方式，進(jìn)而引發(fā)變革，影響社會(huì)的組織與管理方式［21］。數(shù)智化意味著要投入一定的數(shù)字化智能化設(shè)備，同時(shí)需要建立以數(shù)據(jù)、算力為核心的治理平臺(tái)，形成“靠數(shù)據(jù)治”“靠算力贏”的治理邏輯，促進(jìn)大數(shù)據(jù)應(yīng)用與網(wǎng)格治理的有序結(jié)合，以緩解數(shù)字懸浮、數(shù)據(jù)不通造成的困擾。數(shù)智化治理還需要強(qiáng)化治理效能，只有明確治理目標(biāo)，才能順著治理效能的“階梯”邁進(jìn)，使治理能力和水平不斷提升。信息技術(shù)驅(qū)動(dòng)下，“問題導(dǎo)向-信息互聯(lián)-資源共享-動(dòng)態(tài)追蹤”的治理形態(tài)，需要公眾、社會(huì)組織廣泛參與，形成多元主體共治格局，集眾人智慧合力，才能更好查明原因、核實(shí)問題、化解糾紛，形成和諧共治局面。

（四）構(gòu)建黨建引領(lǐng)、平臺(tái)規(guī)整、整體智治的治理結(jié)構(gòu)

利用綜合治理平臺(tái)提升基層治理效能總體上有利于形成黨建引領(lǐng)、平臺(tái)規(guī)整、整體智治的“平面式”治理機(jī)制。第一，黨建引領(lǐng)是提升基層治理效能的政治基礎(chǔ)?；鶎又卫砬闆r復(fù)雜，治理主體多元，必須堅(jiān)持黨建引領(lǐng)，廣泛吸收黨員，充分發(fā)揮黨員干部的先鋒模范作用，帶動(dòng)“能人”參與，形成基層治理的骨干力量。第二，平臺(tái)規(guī)整是提升基層治理效能的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。通過大數(shù)據(jù)綜合治理平臺(tái)，治理主體可向公眾、社會(huì)組織等提供開放平等的參與條件，吸引多元主體融入，增強(qiáng)協(xié)同治理合力。第三，整體智治是提升基層治理效能的制度基礎(chǔ)。隨著區(qū)塊鏈、元宇宙等新技術(shù)的發(fā)展及“新基建”的突飛猛進(jìn)，大量數(shù)據(jù)的聚集、融合，催生了整體智治，也對(duì)制度機(jī)制建設(shè)提出了要求，應(yīng)結(jié)合信息技術(shù)發(fā)展及基層治理現(xiàn)實(shí)要求，不斷完善制度體系、健全制度機(jī)制，讓制度在提升治理效能方面發(fā)揮更大作用。

（五）夯實(shí)“五治”融合的治理路徑

基層治理，最難的是“最后一公里”，以黨建為引領(lǐng)、德治為先導(dǎo)、法治為保障、自治為基礎(chǔ)、智治為支撐的治理路徑，有助于全面提升基層治理效能。第一，強(qiáng)化政治引領(lǐng)。堅(jiān)持“一盤棋”治理，以服務(wù)群眾為目的、以網(wǎng)格管理為抓手、以黨群聯(lián)動(dòng)為推手，發(fā)揮黨員先鋒模范作用，形成“支部引領(lǐng)、黨員示范、群眾參與”的工作機(jī)制，構(gòu)建“組織全覆蓋、治理無縫隙、服務(wù)零距離”的多功能一張網(wǎng)，打通基層服務(wù)“最后一公里”。第二，突出德治教化。積極培育和踐行社會(huì)主義核心價(jià)值觀，全面加強(qiáng)社會(huì)公德、職業(yè)道德、家庭美德、個(gè)人品德建設(shè)，重點(diǎn)傳播黨的聲音、講好黨的故事，把黨的最新理論成果以詩歌朗誦、戲曲、小品等形式融入德治宣傳，播撒到尋常百姓家。第三，創(chuàng)新自治機(jī)制。健全基層自治機(jī)制，著眼搭建群眾參與平臺(tái)，建立小組志愿調(diào)解平臺(tái)，積極倡導(dǎo)“大家的事，大家商量；群眾的事，群眾說了算”的群眾協(xié)商調(diào)解機(jī)制，群眾遇到矛盾就協(xié)商，借助村規(guī)民約，充分發(fā)揮社會(huì)各類人才、鄉(xiāng)賢在基層協(xié)商活動(dòng)中的重要作用，不斷激發(fā)居民自治內(nèi)生動(dòng)力。第四，以法治保平安。深入開展“八五”普法教育活動(dòng)，持續(xù)加強(qiáng)法治宣傳教育，引導(dǎo)群眾知法、守法、懂法、用法。第五，以科技提效能。通過整合資源打造“一所（站）一平臺(tái)三中心”（新時(shí)代文明實(shí)踐所（站）、人民調(diào)解平臺(tái)、基層綜治中心、信訪接待中心、便民服務(wù)中心），同時(shí)依托“雪亮工程”等監(jiān)控系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)“全域覆蓋、全網(wǎng)共享、全時(shí)可用、全程可控”目標(biāo)。

六、結(jié)語

利用綜合治理平臺(tái)提升基層治理效能，有賴于制度創(chuàng)新體系化、資源聚合機(jī)制化，同時(shí)也面臨著治理理念不明確、制度體系不完整、治理機(jī)制不健全、基礎(chǔ)設(shè)施不完善、平臺(tái)功能差別大等現(xiàn)實(shí)困境?；谝陨戏治觯疚臍w納總結(jié)了包括治理理念、治理目標(biāo)在內(nèi)的基層治理效能提升總體框架和優(yōu)化策略。由于缺乏利用綜合治理平臺(tái)提升基層治理效能的數(shù)據(jù)資源支撐，本研究未能深入研究“平臺(tái)中樞”的結(jié)構(gòu)及運(yùn)行狀態(tài)，因而沒能系統(tǒng)探究利用綜合治理平臺(tái)提升基層治理效能的全貌，希望有學(xué)者能彌補(bǔ)這方面的缺憾。

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Abstract： Using a comprehensive governance platform to improve the effectiveness of grassroots governance is the inevitable result of the popularization and promotion of platform application， the expected attention to social governance， the response to demand for government services， the diversified participation in grassroots governance and the extensive interaction through social supervision. Based on the case analysis of “government affairs microblog matrix” in Yinchuan， Ningxia and “Jinzhitong” app in Tanggu， Tianjin， it is found that the practice of using a comprehensive governance platform to improve the effectiveness of grassroots governance is mainly demonstrated in the form of “governance platform + institutional norms”. It reflects the operating logic of “technical support + institutional constraint” at the level of platform construction， “online automatic service + offline manual service” at the level of application scope， “network-based supervision + grid-based implementation” at the level of enforcement， “pursuit of commonality + embodiment of personality” at the level of administrative mode and “government-led programme + citizen-subject” at the level of main structure. Although the comprehensive governance platform plays a central role in improving the effectiveness of grassroots governance， it still faces difficulties such as uncertain governance plans and imperfect governance mechanisms. It is urgent to establish the governance concepts of wisdom， transparency， interaction and participation， and explore the governance methods of digitalization， democratization and diversification， so as to further improve the governance effectiveness.

Keywords： Comprehensive Governance Platform； Grass-roots Governance Effectiveness； Digital Government； Holistic Governance

責(zé)任編輯：吳 靜