王亞茹+張涵之

摘 要： 當(dāng)前中國式扶貧機(jī)制的碎片化問題十分嚴(yán)重，該問題給扶貧效果和脫貧目標(biāo)的實現(xiàn)造成了阻礙，整體性治理理論為擺脫扶貧機(jī)制的碎片化困境提供理論支撐，其在解釋中國式扶貧問題上具有高度的適用性。中國式扶貧機(jī)制中的碎片化難題凸顯，構(gòu)建整體性治理視閾下的協(xié)同扶貧機(jī)制勢在必行。

關(guān)鍵詞： 整體性治理； 碎片化； 中國式扶貧； 協(xié)同扶貧

中圖分類號： D632.1 文獻(xiàn)標(biāo)識碼： A DOI：10.13411/j.cnki.sxsx.2016.03.012

貧困是人類社會的宿敵。它關(guān)乎社會以及國家政權(quán)的穩(wěn)定，消除貧困、追求繁榮是國家政治的永恒任務(wù)。因此，反貧困常常被納入國家政治乃至國際政治生活的范疇之中。2000年9月，世界上189個國家簽署了《聯(lián)合國千年宣言》，意味著全世界向貧困宣戰(zhàn)。中國扶貧為世界的減貧工作做出了巨大貢獻(xiàn)，但是隨著扶貧進(jìn)入攻堅時期，面對數(shù)目依然龐大的貧困人口、貧困的代際傳遞、扶貧攻堅中腐敗等問題，構(gòu)建有效的貧困治理體系顯得至關(guān)重要。2013年精準(zhǔn)扶貧的提出，更彰顯了我國反貧困的決心。在中國傳統(tǒng)社會的政治話語里，“民為邦本，本固邦寧”，民生問題是政治生活中的重要議題，“貧窮不是社會主義”，貧困問題的解決有利于提高執(zhí)政黨與政權(quán)的合法性，吃飯問題沒有得到解決，便沒有國家政治生活的穩(wěn)定。這便是中國式扶貧的政治邏輯。

中國式扶貧是中國政府主導(dǎo)下農(nóng)村基層治理的重要部分，是政府、市場和社會向農(nóng)村基層社會提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的過程。自精準(zhǔn)扶貧政策實施以來，全國各地先后組建“精準(zhǔn)扶貧領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室”，皆由各級政府主要領(lǐng)導(dǎo)親自掛帥擔(dān)任組長，讓我們看到了扶貧減貧的力度和決心。然而，就當(dāng)前的扶貧機(jī)制而言，呈現(xiàn)出明顯的碎片化（fragmentation）趨勢。以中國式扶貧的碎片化治理機(jī)制為研究背景，筆者引入整體性治理的分析框架，旨在回應(yīng)上述扶貧治理碎片化的困境，探索中國式扶貧治理的可行路徑。

一、整體性治理：解決扶貧治理碎片化難題的分析框架

整體性治理理論最早在英國被提出，主要是針對政府碎片化問題的思考。佩里·?？怂梗≒erry Hicks）認(rèn)為，政府組織在手段和目標(biāo)之間的沖突問題源于政府組織間的碎片化發(fā)展，屬于不同政府組織“間”的問題而不是如專業(yè)化等政府組織“內(nèi)”的問題，而整體性治理所反對的就是碎片化而非專業(yè)化和職能分化。[1]28-29“從技術(shù)角度一定程度上可以理解整體性治理，技術(shù)要求的是從部分趨向整體，從分散趨向集中，從破碎趨向整合?！?[2] 在佩里·?？怂箍磥恚从诠δ芊止にa(chǎn)生的政府組織間的隔閡以及進(jìn)一步導(dǎo)致的碎片化問題，可以說集中體現(xiàn)在兩個方面——惡性碎片化（Malign Fragmentation）以及良性碎片化（Benign Fragmentation）。良性碎片化意指碎片化的形成并非政府及相關(guān)部門有意而為之，它屬于非預(yù)期的結(jié)果，其形成原因包括：第一，將管理焦點及預(yù)算控制放在政策輸入層面；第二，在政策制定方面注重部門之間的制衡與監(jiān)督，要求廉潔度，忽視了政策之間的關(guān)聯(lián)性；第三，政府為消費者所導(dǎo)向；第四，出于功能性政府組織決定的策略性，政府部門還是主要從部門利益角度出發(fā)來進(jìn)行政策的執(zhí)行以及自身的改革性調(diào)整。第五，多元化公共服務(wù)在滿足民主壓力要求的同時也在一定程度上導(dǎo)致了政府的碎片化。[1]40-41惡性碎片化則是政府或相關(guān)部門有意為之的結(jié)果，其形成原因一是手中擁有權(quán)力的關(guān)鍵政治人物“分而治之”等策略對政府組織及機(jī)關(guān)工作人員的有效控制；二是專業(yè)人員為防止其他人員獲取關(guān)鍵信息，明確劃分專業(yè)事務(wù)界限，形成壁壘；三是關(guān)鍵權(quán)力擁有者欲求控制范圍最大化，通過確定并擴(kuò)大地盤來強(qiáng)化并增強(qiáng)權(quán)力。[1]41-43 無論是良性碎片化還是惡性碎片化，都將導(dǎo)致政府部門、市場、社會主體間形成破碎，整合難度加大，公民的利益需求無法得到滿足。

為應(yīng)對碎片化難題，佩里·?？怂咕劢褂谡w性治理的可行路徑，該路徑可劃分為協(xié)調(diào)整合與緊密發(fā)展三個階段。（如表1）在他看來，協(xié)調(diào)是整體性治理可行路徑的起點，可從過程層面和組織關(guān)系層面加以理解。就前者而言，過程協(xié)調(diào)就是由某一部門牽頭，將與特定公共問題相關(guān)聯(lián)的職能部門或其他社會主體組織到一起進(jìn)行溝通、對話、協(xié)商并達(dá)成共識，直接目的在于將某類政策議題納入共同關(guān)注的范疇，通過政策溝通和對話，完成聯(lián)合性政策規(guī)劃以及政策制定。就后者而言，組織關(guān)系協(xié)調(diào)是指各協(xié)調(diào)主體針對組織文化、理念的差異及潛在的沖突，采納求同存異的協(xié)調(diào)方式，為接下來的整合奠定基礎(chǔ)。整合指的是形成共同的結(jié)構(gòu)與專屬業(yè)務(wù)的合并及之后的實際執(zhí)行行動。由協(xié)調(diào)達(dá)成的聯(lián)合性政策規(guī)劃，若不加以執(zhí)行，規(guī)劃就會僅僅停留在政策層面，而整合則是通過行動去實現(xiàn)聯(lián)合規(guī)劃所提出的目標(biāo)?！罢霞赐ㄟ^執(zhí)行、完成及采取行動，將聯(lián)合規(guī)劃中制定的目標(biāo)與手段沖突緩解的結(jié)果加以實踐?！?[1]34 在協(xié)調(diào)與整合的基礎(chǔ)上，佩里·希克斯提出整體性治理實踐路徑的第三個階段，即緊密發(fā)展階段，在前兩個階段的基礎(chǔ)上，開展更為密切、更加深入的長期合作，逐步走向聯(lián)合或合并。

自整體性治理理論引入國內(nèi)學(xué)界以來，在中國治理問題的適用性方面，國內(nèi)學(xué)者眾說紛紜。部分學(xué)者提出質(zhì)疑，誕生于西方資本主義國家的整體性治理理論是否有效解釋中國治理問題？這種質(zhì)疑存在一定的合理性，但筆者認(rèn)為，整體性治理本質(zhì)上是一種政府治理模式，理應(yīng)拋開諸多意識形態(tài)的偏見。西方國家新公共管理運動帶來的政府治理碎片化難題在中國依然存在?！拔覈罅克槠拇嬖谝欢ǔ潭壬吓c政府組織缺乏協(xié)調(diào)與整合不足有關(guān)，該問題表現(xiàn)為數(shù)量上的巨大以及功能地域上的彼此交叉重疊，不僅產(chǎn)生了地方保護(hù)主義、部門主義以及集體行動困境等問題，還降低了政府行政績效，提高了政府運行成本。”[3]學(xué)界關(guān)于整體性治理領(lǐng)域的相關(guān)研究涉及部門協(xié)調(diào)整合、社區(qū)建設(shè)、非政府組織、政府執(zhí)行、高效教育等諸多領(lǐng)域。竺乾威（2008）對新公共管理運動的再思考，主要集中于政府機(jī)構(gòu)改革，促進(jìn)部門合作高效，提倡以信息技術(shù)為載體，整合網(wǎng)絡(luò)資源共享平臺實現(xiàn)分散碎片化的整合。[2] 曾維和（2008）運用整體性治理研究公共服務(wù)的實踐模式，認(rèn)為具有整體性特征的公共服務(wù)才具有與公共政策相協(xié)調(diào)的目標(biāo)。[4] 張立榮、曾維和（2008）在服務(wù)型政府建設(shè)改革研究上提出了整體性治理理念，強(qiáng)調(diào)運用恰當(dāng)?shù)募夹g(shù)手段，加快政府治理結(jié)構(gòu)改革，建立高效集中的治理機(jī)構(gòu)，充分與社會有效連接，進(jìn)而政府職能轉(zhuǎn)變。[5] 胡象明、唐波勇（2010）探究了政府治理碎片化的背景與起因等問題，認(rèn)為只有政府間建立互通共連機(jī)制，合作共贏，信任整合，才能構(gòu)建整體性政府。[6] 周雪光（2014）將國家與人民的關(guān)系聯(lián)合中央政府與地方政府之間的關(guān)系放在一起共同探討，從整體性治理視域下分析不同發(fā)展模式及其體制機(jī)制。[7]

通過梳理和總結(jié)學(xué)者們的論述可知，整體性治理理論能夠有效解釋中國問題，這也為本文試圖運用整體性理論來分析中國式扶貧機(jī)制提供了可能性。筆者認(rèn)為，整體性治理與中國式扶貧機(jī)制的主體與客體具有一定程度的一致性。就主體而言，整體性治理與中國式扶貧機(jī)制的主體都是政府及其相關(guān)職能部門；就客體而言，整體性治理的整合對象包括農(nóng)村基層社會貧困地區(qū)的扶貧對象。此外，整體性治理強(qiáng)調(diào)的整合機(jī)制與協(xié)同扶貧機(jī)制相契合。譬如《創(chuàng)新扶貧開發(fā)社會參與機(jī)制實施方案》提出，匯全國之力、聚各方之財、集全民之智積極開展扶貧，形成政府、市場、社會協(xié)同推進(jìn)的大扶貧工作格局。整體性治理的整合過程與協(xié)同扶貧機(jī)制都強(qiáng)調(diào)了政府的主導(dǎo)作用，政府或相關(guān)部門作為參與主體，每一項政策的出臺、落地及實踐都有政府的介入。還有2015年11月，《中共中央國務(wù)院關(guān)于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的決定》指出，打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的總體要求之一，堅持政府主導(dǎo)地位，增強(qiáng)社會凝聚力；強(qiáng)化政府承擔(dān)責(zé)任，引導(dǎo)社會與市場兩大主體的協(xié)同治理，提倡先富幫后富，從而構(gòu)建專項扶貧、行業(yè)扶貧、社會扶貧互為補(bǔ)充的大扶貧格局。因此，無論在主體與客體層面方面，還是在整合機(jī)制層面，整體性治理與中國式扶貧高度耦合，運用整體性治理理論來解釋中國式扶貧機(jī)制是合理而有效的。

二、中國式扶貧機(jī)制中碎片化表現(xiàn)

在整體性治理語境下審視中國式扶貧機(jī)制的現(xiàn)狀，是我們探索中國式協(xié)同扶貧機(jī)制可行路徑的前提。依據(jù)扶貧機(jī)制中的主體劃分，筆者從政府扶貧主體內(nèi)部、政府主導(dǎo)下的市場以及政府主導(dǎo)下的社會三個維度對中國式扶貧機(jī)制中的碎片化表現(xiàn)進(jìn)行闡釋，試圖總結(jié)出哪些表現(xiàn)與整體性治理背道而馳，進(jìn)而為協(xié)同扶貧機(jī)制的建立提供可靠借鑒。

（一）政府扶貧主體內(nèi)部的碎片化現(xiàn)狀

在政府內(nèi)部，扶貧的重任不僅需要“扶貧辦”司其職、盡其力，同時還需要諸多部門的鼎力配合，如發(fā)改委、財政、交通、水利、城建等職能部門，共同應(yīng)對農(nóng)村貧困問題?！霸谔峁┕卜?wù)的過程中，專業(yè)化—部門化—利益化—制度化的路徑依賴導(dǎo)致了低效率，高成本的制度困境，出現(xiàn)了跨政府職能部門協(xié)同困難?！盵8] 各職能部門負(fù)責(zé)某一專業(yè)領(lǐng)域的事項，往往會從部門自身利益出發(fā)進(jìn)行決策或采取行動，這樣就容易導(dǎo)致部門間信息和行為的不對稱，甚至產(chǎn)生裂縫和沖突。在同級政府職能部門之間，這種裂縫和沖突可以通過具有能力和決斷的扶貧小組組長運用強(qiáng)制性行政權(quán)力加以清除，但下級政府同上級職能部門之間所存在的“碎片化”卻難以抹平?！霸谡芾眍I(lǐng)域，‘碎片化指的是各地方政府間、一級政府各部門間以及部門內(nèi)部各類業(yè)務(wù)間分割的現(xiàn)狀?！盵9] “政出多門”的狀況將政府內(nèi)部參與扶貧的各職能部門分割成“塊塊”，每一“塊”為了維護(hù)部門自身利益，不情愿自己部門的項目資金轉(zhuǎn)為他用，這就阻礙著政府間以及政府內(nèi)部各職能部門的通力協(xié)作，直接影響著貧困戶的脫貧效率。上述問題正是由于缺乏有效整合而導(dǎo)致治理碎片化的出現(xiàn)，而整體性治理恰是要實現(xiàn)治理功能、治理層級以及公私部門的整合。

在我國，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府處于五級行政體制的最后一級，是我國最基層的一級政權(quán)組織，它們很難影響到上級職能部門的決策。在扶貧過程中，只要違背了上級政府或相關(guān)職能部門的要求，即使制定出可行的脫貧策略，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級官員迫于行政壓力，也會無奈地選擇“就此罷休”或“硬著頭皮干下去”。鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府直接與老百姓對接，它們可以直接體察到貧困地區(qū)致貧的原因與貧困群眾的真正所需，無論是扶貧前期的精準(zhǔn)識別，還是中后期的精準(zhǔn)幫扶和精準(zhǔn)管理，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府都起著無可取代的作用，然而，為了完成上級政府層層下放的各項任務(wù)，以及應(yīng)對各種檢查驗收，耗費了基層政府的許多時間精力。[10] 由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府缺乏施政能力，導(dǎo)致縱向?qū)蛹壵毮懿块T之間出現(xiàn)“碎片化”的狀況，嚴(yán)重影響著扶貧效果。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府施政能力的缺失究其根源，在于鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的空殼化，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府逐漸演變成“懸浮型政權(quán)”，這種“懸浮”狀態(tài)主要表現(xiàn)為“權(quán)力與責(zé)任不對稱”和“財權(quán)與事權(quán)不對稱”兩個方面。第一，基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的權(quán)力被收回，但所承擔(dān)的責(zé)任卻并未減少，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在權(quán)力與責(zé)任的不對稱面前難免表現(xiàn)得力不從心；第二，分稅制改革之后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府面臨財權(quán)與事權(quán)不相稱的困境，財權(quán)自下而上的回收，而事權(quán)卻在不斷下放，“上級政府組織層層向下‘甩包袱，最終承接包袱的則是農(nóng)村基層政府組織。” [11] 由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府本身就不是一級非常完備的政府，如若再沒有獨立的財權(quán)支撐，那么其根本不具備相應(yīng)的施政能力。[12] 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府處于“懸浮”狀態(tài)，使其在整個扶貧過程中縮手縮腳，無法建立起有效的扶貧機(jī)制。

（二）政府主導(dǎo)下市場扶貧供給的碎片化困境

在市場為農(nóng)村貧困地區(qū)提供公共產(chǎn)品與服務(wù)時，我們不難發(fā)現(xiàn)政府強(qiáng)勢介入的現(xiàn)象。我們不得不承認(rèn)，就短期效應(yīng)而言，由于政府的強(qiáng)力引導(dǎo)，政府幾乎在各個環(huán)節(jié)都親力親為，無論是前期規(guī)劃的制定，還是扶貧過程的大力推行及后續(xù)服務(wù)，對貧困群眾的成功脫貧都起到了立竿見影的效果。然而我們也不可否認(rèn)的是，政府主導(dǎo)下扶貧機(jī)制存在致命的缺陷，政府的過度幫扶容易造成市場及社會主體的缺位、失位，以及扶貧對象的被動參與，直至過度依賴政府而喪失脫貧能力。在整個扶貧過程中，不能單純依靠政府力量而忽視調(diào)動市場及其社會的能力與輔助，否則會加大政府的扶貧難度。[13] 還可能出現(xiàn)貧困群眾的參與積極性降低、扶貧資金的使用效率低下、基層政府對上級政府的過分依賴以及扶貧項目缺乏后期跟蹤等一系列問題。按照整體性治理的邏輯，市場作為治理主體之一，應(yīng)發(fā)揮其內(nèi)在優(yōu)勢，例如扶貧效率與扶貧精準(zhǔn)度高，能夠結(jié)合貧困人口以及市場需求來采取與之相適合的扶貧策略。目前盛行的農(nóng)村扶貧風(fēng)潮，本質(zhì)上來講就是各類扶貧主體不斷向農(nóng)村貧困地區(qū)不斷輸入公共產(chǎn)品與服務(wù)的過程。在這一過程中，政府與市場能否形成良性互動關(guān)系，直接關(guān)系到扶貧活動能否順利開展以及扶貧的效果。如果政府過于強(qiáng)勢，則會導(dǎo)致市場主體在政府強(qiáng)力的威懾下被動參與扶貧，由此政府與市場之間出現(xiàn)整合裂縫，導(dǎo)致市場供給碎片化?！皬霓r(nóng)村公共服務(wù)供給主體單一化的角度來看，在公共服務(wù)供給過程中，政府單一主體、市場主導(dǎo)以及民間自給自足等供給模式過于碎片化，很難為農(nóng)村公共服務(wù)提供整體協(xié)調(diào)的機(jī)制安排?！盵14]

筆者認(rèn)為，政府主導(dǎo)下的市場供給模式與市場自主供給模式發(fā)生沖突時，極易造成市場供給碎片化的困境。政府主導(dǎo)下的市場供給主要表現(xiàn)為政府委托市場為農(nóng)村貧困地區(qū)提供公共服務(wù)、進(jìn)行資源配置。比如政府投資建廠，然后委托給市場主體，使其發(fā)展產(chǎn)業(yè)并帶動周邊貧困人口脫貧致富。反觀市場自主供給模式，以社會企業(yè)為代表的市場主體出于社會公益目的對貧困地區(qū)給予資助，幫助其擺脫貧困。“社會企業(yè)的主要目標(biāo)是解決社會問題，提供公益性社會服務(wù)，而不是為了實現(xiàn)企業(yè)所有者的利益最大化?！盵15] 由于社會企業(yè)兼具公益性和企業(yè)性兩種特性，市場自主供給更加側(cè)重于社會企業(yè)的公益性，而政府主導(dǎo)下的市場供給則更加強(qiáng)調(diào)社會企業(yè)的企業(yè)性，在此情形下，各個社會企業(yè)難免就資源的獲取與配置領(lǐng)域發(fā)生沖突，社會企業(yè)與政府的沖突也會加劇，從而無法實現(xiàn)有效整合，違背了整體性治理的價值理念。

（三）政府主導(dǎo)下社會扶貧的碎片化難題

“社會扶貧是指多元行動主體為社會弱勢群體以及貧困人口提供的各種開發(fā)、救助以及社會服務(wù)活動?！盵16] 我國“大政府、小社會”的權(quán)力格局在極大程度上制約著民間社會組織的發(fā)育、形成及壯大。改革開放之前，管理社會生活、組織社會生產(chǎn)的功能全部由政府來承擔(dān)，以至于社會組織很難實現(xiàn)自我生存與發(fā)展。“全能型政府”極端壓縮了社會組合的生存空間，導(dǎo)致真正意義上的“社會組織”的缺失?！皬?qiáng)國家、弱社會”的結(jié)構(gòu)仍未改變，“社會組織從成立開始其地位和定位就是不明確的，是從屬于各級政府部門的”。[17] 在此格局下，社會組織占有的資源十分有限，它們不得不聽從于政府的命令和安排。當(dāng)政府提出社會主體要廣泛參與精準(zhǔn)扶貧的政策時，迫于政府的權(quán)力威懾，部分社會組織將其視為一項必須完成的任務(wù)而參與到扶貧項目之中。對于這些被動參與扶貧活動、被動介入扶貧機(jī)制的社會組織而言，其目的僅僅在于回應(yīng)政府的要求，而非真正考慮到貧困人口的利益。由此，在實踐過程中為應(yīng)付差事而樹立脫貧典型的現(xiàn)象時有發(fā)生，且通過新聞社交媒體宣傳重點貧困戶的脫貧事跡，背后肯定存在特定社會組織的大力扶持，該社會組織的幫扶既有“造血式”的帶動，也有“輸血式”的物質(zhì)提供。此外，社會組織對貧困對象的選擇往往會陷入碎片化的窘境。碎片化體現(xiàn)在貧困人口并非人人都能獲得外部力量的大力扶持，同時，貧困人口擺脫貧困的能力與欲求也有所差別。扶貧與脫貧之間的供需矛盾一直存在。

三、構(gòu)建整體性治理視閾下的聯(lián)動型與分流型協(xié)同扶貧機(jī)制

筆者認(rèn)為，整體性治理下的協(xié)同扶貧機(jī)制指的是各類治理主體（主要包括政府及其職能部門內(nèi)部、政府主導(dǎo)下的市場、政府主導(dǎo)下的社會）通過協(xié)同、整合與緊密發(fā)展的途徑向農(nóng)村貧困地區(qū)供給基本公共產(chǎn)品與公共服務(wù)，旨在使其擺脫貧困而構(gòu)建的扶貧機(jī)制。筆者將這種協(xié)同扶貧機(jī)制劃分為兩種類型，即聯(lián)動型協(xié)同扶貧機(jī)制與分流型協(xié)同扶貧機(jī)制。

（一）聯(lián)動型協(xié)同扶貧機(jī)制：政府主導(dǎo)下的完善整合機(jī)制

協(xié)同扶貧作為基層治理的方式之一，是各類治理主體之間的一種聯(lián)動過程，這個聯(lián)動是在不同治理主體分流基礎(chǔ)上的合作與協(xié)同。整體性治理強(qiáng)調(diào)的正是以政府為治理中心的、政府與市場、社會之間的上下聯(lián)動，進(jìn)而有效克服“碎片化”、“條塊化”的低效，增強(qiáng)扶貧的效果。聯(lián)動型協(xié)同扶貧機(jī)制的構(gòu)建既需要政府的內(nèi)部整合，也需要政府完善對市場與社會的整合功能。

就現(xiàn)階段而言，雖然我國扶貧政策提倡并鼓勵多主體參與扶貧，但這種“大扶貧”格局尚未形成。反貧困治理結(jié)構(gòu)仍呈現(xiàn)出以政府行政推動為主導(dǎo)、自上而下管制的結(jié)構(gòu)特征。這種治理結(jié)構(gòu)的優(yōu)勢在于，“構(gòu)建了權(quán)威決策中心與有層級的指揮服從兼具的層次治理結(jié)構(gòu)；充分發(fā)揮了執(zhí)政黨的領(lǐng)導(dǎo)核心作用和政府強(qiáng)大的資源動員能力；最大限度地動員了廣泛的社會參與；通過責(zé)任狀的形式把中央及地方政府對區(qū)域內(nèi)脫貧致富的目標(biāo)強(qiáng)化為具體持久的行政領(lǐng)導(dǎo)行為”。[18] 政府應(yīng)將自身在治理結(jié)構(gòu)中的主導(dǎo)作用和整合功能發(fā)揮到極致?！罢w性治理強(qiáng)調(diào)跨部門的協(xié)調(diào)與合作，碎片邁入整合。”[19] 政府對其內(nèi)部進(jìn)行整合，清除現(xiàn)存的碎片化問題，為協(xié)同扶貧機(jī)制的構(gòu)建創(chuàng)造條件。因此，政府的內(nèi)部整合是建立“部門協(xié)同、上下聯(lián)動、內(nèi)部互動、財政歸統(tǒng)”的整合機(jī)制的基本前提。

與此同時，政府還應(yīng)完善其對市場和社會的整合功能。整體性治理強(qiáng)調(diào)，“不能通過現(xiàn)存組織的分裂活動來實現(xiàn)，也不能通過建立一個超級管理機(jī)構(gòu)來實現(xiàn)，而是在不消除組織邊界本身的條件下跨組織邊界進(jìn)行協(xié)調(diào)活動的聯(lián)合工作。實現(xiàn)聯(lián)合的關(guān)鍵就是用不同的文化、動機(jī)、管理制度與目標(biāo)相結(jié)合，形成工作聯(lián)盟和伙伴關(guān)系”。[20]625 整體性治理下的政府整合需以民眾及其需求為導(dǎo)向。整體性治理模式堅持從民眾需求這一基本點出發(fā)，就民眾某一方面的訴求來實現(xiàn)政府內(nèi)部各職能部門之間的跨界整合。為帶動貧困戶脫貧，組建精準(zhǔn)扶貧辦，實現(xiàn)政府內(nèi)部與扶貧相關(guān)部門整合，如項目部、水利局、財政局、農(nóng)業(yè)局、招商局、林業(yè)局等部門的整合；為方便公民辦理民生方面的相關(guān)手續(xù)，成立“市民之家”，整合民政、教育、農(nóng)業(yè)、林業(yè)等部門的力量，為貧困群眾提供“一站式”服務(wù)。

（二）分流型協(xié)同扶貧機(jī)制：明確各類治理主體的功能邊界

在扶貧過程中，政府必須發(fā)揮主導(dǎo)作用，但這并不意味著政府要親力親為地操辦一切扶貧事務(wù)。分流型協(xié)同扶貧機(jī)制的建立需要劃清政府、市場和社會主體在扶貧過程中的職能界限。在理想狀態(tài)下的職能劃分下，政府發(fā)揮的是主導(dǎo)作用，如立法、規(guī)劃、組織、協(xié)調(diào)、宣傳、示范、激勵等功能，哪些屬于政府的職責(zé)，哪些應(yīng)由市場或社會來承擔(dān)，或哪些職責(zé)需各個治理主體共同承擔(dān)，理應(yīng)加以明確。通過對貧困地區(qū)的扶貧實踐觀察得知，政府在扶貧過程中既是規(guī)則制定者、執(zhí)行者，又是監(jiān)督者，政府在繁重的扶貧脫貧任務(wù)面前難免表現(xiàn)得力不從心。此外，市場與社會的缺位、獨立性的缺失，會導(dǎo)致扶貧效率低下、持續(xù)性不強(qiáng)的后果。

政府與市場之間何時退位或進(jìn)位、缺位或補(bǔ)位，是良性分流型協(xié)同扶貧機(jī)制得以構(gòu)建的關(guān)鍵所在。政府與市場的共同參與能夠有效解決復(fù)雜而棘手的扶貧治理問題。西方國家諸多非政府組織參與扶貧的實踐證明，與政府主導(dǎo)的扶貧項目相比，市場參與的扶貧活動在扶貧項目的選擇管理、貧困瞄準(zhǔn)以及調(diào)動貧困主體的參與度方面具有很大的優(yōu)越性。市場的介入有助于緩解政府投入扶貧資金的緊張狀況，同時還提高了資金的使用效率?！胺鲐殞ο笫种械姆鲐氋Y源是由政府組織系統(tǒng)層層下?lián)艿模繕?biāo)的偏離與資金的滯留在資源分配過程中經(jīng)常成為各方博弈的自然結(jié)果?！?[21] 市場作為政府和農(nóng)村貧困人口的第三方監(jiān)督，在扶貧對象的瞄準(zhǔn)，投資項目的論證以及項目責(zé)任制的完善等方面具有不容忽視的作用，也可以滿足更多的貧困人口及其需求。整體性治理理論認(rèn)為，欲達(dá)到整體性治理的最高水平，提供公眾滿足其所需的、無縫隙的公共服務(wù)是必不可少的。因此，分流型扶貧機(jī)制中市場功能的發(fā)揮為貧困人口滿足自身需求提供了更多的選擇和空間。

當(dāng)我們不能排除政府與市場雙重失靈的情況時，就需要引入社會扶貧機(jī)制。“社會扶貧”是整體性治理理論在扶貧脫貧領(lǐng)域的有效實踐，作為一種具有中國本土特色的扶貧模式，也是與政府單一主體的貧困治理結(jié)構(gòu)相對應(yīng)的多個行動主體的機(jī)制構(gòu)建。與政府單一扶貧相比，社會扶貧機(jī)制的各個行動者之所以能夠更好地保證貧困治理的專業(yè)性和延續(xù)性，是因為它們對自身行動及外界環(huán)境進(jìn)行不斷地內(nèi)省與反思。分流型協(xié)同扶貧機(jī)制的建立要以不同主體尊嚴(yán)與表達(dá)權(quán)的相互承認(rèn)為前提條件，進(jìn)而凸顯社會的自身優(yōu)勢，發(fā)揮政府主導(dǎo)下的社會扶貧整合功能，實現(xiàn)政府與社會組織的合作。政府不應(yīng)是唯一的能動主體，而社會也不應(yīng)是被動、被支配的客體。分流型協(xié)同扶貧機(jī)制需建構(gòu)“分立、分治、分享”的扶貧權(quán)力模式。

在整體性治理語境下，中國式扶貧機(jī)制的理想形態(tài)是聯(lián)動型和分流型協(xié)同扶貧機(jī)制，它聚焦于政府、市場、社會等各類治理主體的上下聯(lián)動，同時還強(qiáng)調(diào)扶貧機(jī)制中各主體之間只能分流。協(xié)同扶貧機(jī)制與整體性治理相洽和，在扶貧過程中貫徹落實整體性治理的實踐途徑，可以有效克服現(xiàn)存扶貧機(jī)制碎片化的弊端，提高政府治理的效率，防止市場資源配置的低效，增強(qiáng)社會組織參與的能動性與積極性，為實現(xiàn)“大扶貧”格局邁進(jìn)一步。此外，整體性治理對農(nóng)村扶貧實踐的有益借鑒為其他領(lǐng)域的治理實踐樹立起典范，為我們更深入地探究基層治理和國家治理之道創(chuàng)造了可能。

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[責(zé)任編輯、校對：黨 婷]