朱云杰 于宏源

摘要：城市對外交往是城市發(fā)展的關(guān)鍵支柱之一，隨著治理、經(jīng)濟(jì)和信息全球化發(fā)展，對城市競爭力和城市品牌的關(guān)注越來越多。在此背景下，上海需要不斷推進(jìn)外向型建設(shè)，更好地服務(wù)國家總體外交，提高城市競爭力，建設(shè)成為卓越的全球城市。上海市第十二次黨代會明確了建設(shè)具有世界影響力的社會主義現(xiàn)代化國際大都市的目標(biāo)。在實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)進(jìn)程中，城市對外交往能級建設(shè)是弘揚(yáng)中國特色城市發(fā)展理念、促進(jìn)國際大都市建設(shè)的重要環(huán)節(jié)。本文回顧了上海對外交往的政策部署、網(wǎng)絡(luò)構(gòu)建和重大活動；然后從經(jīng)貿(mào)、城市治理和民間外交三個層面梳理了上海對外交往能級建設(shè)的新進(jìn)展；最后基于上海對外交往面臨的沖擊和挑戰(zhàn)，提出關(guān)于上海未來對外交往的建議和展望。

關(guān)鍵詞：城市對外交往；民間外交；城市國際化；城市品牌；外向型建設(shè)

【中圖分類號】 D827? ? doi：10.3969/j.issn.1674-7178.2023.02.002

一、城市對外交往

城市是信息、商品、貨幣和人口流動的核心節(jié)點(diǎn)，城市與城市的交往，始于城市對自身發(fā)展的追求，終于城市間安全、發(fā)展、經(jīng)濟(jì)、文化、網(wǎng)絡(luò)和代表①等維度的聯(lián)系[1]。城市對外交往是一種次國家行為，具有官方外交與民間外交相結(jié)合的特點(diǎn)，其首要功能是配合國家總體外交，同時從城市發(fā)展利益出發(fā)，通過互動行為建立和更新城市間的關(guān)系，參與互動的主體涵蓋地方政府、社會團(tuán)體等[2]。黨的二十大報告指出，要“深化拓展平等、開放、合作的全球伙伴關(guān)系”“積極推進(jìn)……地方、民間等各方面對外交往”[3]。城市對外交往是民間外交的重要構(gòu)成。

（一）城市對外交往的新進(jìn)展

城市治理具有內(nèi)向型治理與外向型治理相結(jié)合的特點(diǎn)。城市外向型治理涵蓋公共事務(wù)參與、對外開放、文化多樣性與包容性、時空便利性、人才、公眾認(rèn)可、科研發(fā)展、經(jīng)濟(jì)安全等領(lǐng)域，城市對外交往是推動外向型治理前進(jìn)的主要手段。隨著全球城市發(fā)展，城市對外交往的目的更為明確：

第一，城市是一種自下而上的全球化治理體系樞紐，在經(jīng)濟(jì)全球化和世界空前互聯(lián)的大背景下，城市與全球治理問題的聯(lián)系愈加密切，也是全球治理的核心區(qū)域[4]。氣候變化、地緣沖突引發(fā)了城市對其在能源安全、全球治理議題上共同面對的全球?qū)用娴耐獠刻魬?zhàn)和集體困境上的思考與轉(zhuǎn)型。城市對外交往的主體形成了“城市—組織—個人”的多層互動。

第二，城市對外開放的程度與城市的能級或競爭力形成了直接聯(lián)系?？茽柲峁芾碜稍児荆ˋ. T. Kearney）歷年發(fā)布的“全球城市指數(shù)”（Global Cities Index，簡稱GCI）排名和“全球城市展望”（Global Cities Outlook，簡稱GCO）排名對全球城市發(fā)展模態(tài)提供了較為權(quán)威的量化描繪，標(biāo)準(zhǔn)中包含城市影響力、全球市場和其他國際互動要素[5]。日本森紀(jì)念財團(tuán)下的城市戰(zhàn)略研究所（Institute for Urban Strategies）也在每年發(fā)布的“全球城市實(shí)力指數(shù)（Global Power City Index，以下簡稱GPCI）”中的文化、交通維度里，引入較多與國際交往相關(guān)的具體指標(biāo)[6]。中國社科院城市與競爭力研究中心與聯(lián)合國人居署共同發(fā)布的全球城市競爭力報告（Global Urban Competitiveness Report）中也強(qiáng)調(diào)了城市的全球聯(lián)系，并將其作為一個單獨(dú)的評價指標(biāo)，在評價內(nèi)容上包含有與跨國公司的關(guān)聯(lián)、接觸國際組織、國際知名度、與大海的距離、航空及公路線路、互聯(lián)網(wǎng)服務(wù)器的數(shù)量以及國際會展的舉辦次數(shù)等具體方面[7-9]。衡量城市競爭力應(yīng)該包括對外開放程度，具體地說，就是經(jīng)濟(jì)外向度、吸引外資能力、國際旅游活動、在國內(nèi)資本市場中的位置等，由此體現(xiàn)城市在國際市場上的競爭能力[10]?！敖z綢之路經(jīng)濟(jì)帶”節(jié)點(diǎn)城市競爭力評價認(rèn)為，應(yīng)包含對外開放競爭力評價，并引用布魯金斯學(xué)會（The Brookings Institution）《全球大都市監(jiān)測報告》（Global Metro Monitor）的數(shù)據(jù)衡量城市與外界的交換與交流能力，以及生產(chǎn)要素的集聚擴(kuò)散能力[11-12]。還有學(xué)者對“一帶一路”城市競爭力的測評包含了對外經(jīng)濟(jì)聯(lián)系度、政治聯(lián)系度、國際知名度等與對外開放競爭力等相關(guān)要素，作為對“一帶一路”城市全球聯(lián)系指數(shù)的綜合評價[13-14]。

第三，品牌與可持續(xù)發(fā)展。城市對其優(yōu)勢或積累的延伸，就是塑造其品牌的過程。成功打造城市品牌有利于提升城市軟實(shí)力和國際話語權(quán)，并與基于經(jīng)濟(jì)貿(mào)易、城市治理、文化交流的城市交往形成正循環(huán)效應(yīng)。新加坡的全球樞紐地位及其在公共數(shù)字服務(wù)、個人數(shù)據(jù)保護(hù)、土地立法、住房改善、交通管理、環(huán)境治理、生物多樣性保護(hù)和應(yīng)對老齡化等方面的制度創(chuàng)新，帶來了城市在包容性、可持續(xù)性和韌性建設(shè)上的極大成功，并在全球?qū)用嬉l(fā)向新加坡學(xué)習(xí)和借鑒城市治理措施的浪潮[15-19]。迪拜不僅通過將大部分石油收入投入基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、發(fā)展旅游業(yè)和建設(shè)金融中心有效降低了城市發(fā)展對石油行業(yè)的依存度，還通過推出“迪拜國際改善居住環(huán)境最佳范例獎（DIABP）”、發(fā)布“迪拜2040”城市規(guī)劃、建設(shè)可持續(xù)城（The Sustainable City）等行動在城市治理方面引領(lǐng)國際潮流，城市可持續(xù)發(fā)展成為迪拜在國際舞臺上新的品牌和標(biāo)志。此外，當(dāng)前城市在國際化發(fā)展過程中面臨品牌同質(zhì)化、發(fā)展方向不清晰、獨(dú)特性思考難以立足、規(guī)劃制定周期過短、陷入發(fā)展陷阱等問題。對城市品牌領(lǐng)域的探索有助于城市打破發(fā)展瓶頸，進(jìn)入可持續(xù)且發(fā)展態(tài)勢走強(qiáng)的發(fā)展道路。

（二）當(dāng)前上海對外交往的理念

全球城市間競爭的內(nèi)容已由注重經(jīng)濟(jì)競爭力的“硬實(shí)力”轉(zhuǎn)向強(qiáng)調(diào)“以人為本”的城市服務(wù)水平與城市對外交往能力并重的“軟實(shí)力”。城市作為一個國家或地區(qū)發(fā)展中最具活力的部分，其綜合競爭能力的高低決定了整個國家或地區(qū)整體競爭力的強(qiáng)弱。文化因素將在城市競爭力要素中占據(jù)較大比例，城市間的新型競爭會建立在軟實(shí)力的基礎(chǔ)之上，文化領(lǐng)域和經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域之間存在著多重博弈。上海市第十二次黨代會明確了建設(shè)具有世界影響力的社會主義現(xiàn)代化國際大都市的目標(biāo)。在實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)進(jìn)程中，城市對外交往能級建設(shè)是弘揚(yáng)中國特色城市發(fā)展理念、促進(jìn)國際大都市建設(shè)的重要環(huán)節(jié)，通過不斷推進(jìn)外向型建設(shè)，提高上海的綜合實(shí)力和在國際層面的競爭力水平。上海在對外交往方面具有多重定位：

從服務(wù)國家總體外交的角度，上海是服務(wù)國家“一帶一路”倡議的前沿、引領(lǐng)長三角對標(biāo)世界級城市群的“領(lǐng)頭羊”、民間對外友好交往的窗口，也是國際經(jīng)濟(jì)、文化、技術(shù)、治理交流重鎮(zhèn)，因此上海要著力發(fā)揮其城市外交、民間外交屬性，帶頭踐行“全球發(fā)展倡議”，不斷提升“世界城市日”的品牌作用，發(fā)揮出“國之交在于民相親，民相親在于心相通”[20]潤物細(xì)無聲的作用。

從城市定位的角度，上海從首次規(guī)劃即國民政府的“大上海都市計(jì)劃”起，便致力于建設(shè)成為站立于世界前沿的國際大都市[21]。新時期，《上海市城市總體規(guī)劃（1999年—2020年）》提出將上海建成社會主義現(xiàn)代化國際大都市，發(fā)展國際經(jīng)濟(jì)、金融、貿(mào)易、航運(yùn)中心，是對上一輪城市規(guī)劃在功能布局與發(fā)展方式方面的重大調(diào)整?！渡虾Ｊ谐鞘锌傮w規(guī)劃（2017—2035年）》延續(xù)1999—2020年規(guī)劃定位，圍繞“邁向卓越的全球城市”，樹立“五個中心”的取向，將“建設(shè)成為卓越的全球城市和具有世界影響力的社會主義現(xiàn)代化國際大都市”作為目標(biāo)[22]。

從城市競爭力在對外交往維度上體現(xiàn)的角度，上海對外交往的主要工作覆蓋吸引外資、出口結(jié)構(gòu)、世界城市日、口岸功能、外國駐滬新聞機(jī)構(gòu)和國際友好城市六個方面[23]。上海是國家首批服務(wù)外包示范城市之一，需要致力于從規(guī)則、運(yùn)營機(jī)制、輸入輸出渠道等方面聚焦城市對外交往過程中多層次服務(wù)品質(zhì)的不斷提升，從而在“一帶一路”、《區(qū)域全面經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系協(xié)定》（RCEP）等框架下推進(jìn)上海在對外交往過程中不斷提升發(fā)展水平。此外，上海還提出“四大品牌”建設(shè)，不斷拓寬“引進(jìn)來、走出去”的渠道和動力，旨在強(qiáng)化上海就政策參與、國際交流等場景的引領(lǐng)作用[24]。

二、 上海對外交往的實(shí)踐

（一） 上海城市規(guī)劃中關(guān)于對外交往的政策部署

上海市“十二五”規(guī)劃圍繞落實(shí)“四個中心”國家戰(zhàn)略、提高全球資源配置能力，在上海對外交往方面布置了大量具體的要求，尤其是在貿(mào)易主體能級和活力的提升、實(shí)施知識產(chǎn)權(quán)戰(zhàn)略、人民幣跨境投融資平臺建設(shè)、發(fā)揮“后世博”效應(yīng)、增強(qiáng)門戶樞紐服務(wù)功能、教育國際化、國內(nèi)外文化交流、全球競合下的對外投資合作、城市國際化、國際人才創(chuàng)新試驗(yàn)等方面提出了針對性的規(guī)劃方向[25]。在專項(xiàng)規(guī)劃方面，上海在航空運(yùn)輸、虹橋商務(wù)區(qū)、服務(wù)貿(mào)易、數(shù)字出版等領(lǐng)域?qū)ｉT圍繞對外開放部署了具體的實(shí)施路徑（表1）。

上海市“十三五”規(guī)劃明確了“四個中心”和“科創(chuàng)中心”的具體定位，強(qiáng)調(diào)“把開放作為上海的最大優(yōu)勢，深化推進(jìn)對內(nèi)對外開放，發(fā)展更高層次的開放型經(jīng)濟(jì)”[26]，但規(guī)劃的基本要求和主要目標(biāo)中并未明確出現(xiàn)以對外開放為核心的具體數(shù)據(jù)或具體愿景。在“十三五”規(guī)劃中，對外開放或?qū)ν饨煌嘧鳛樾Ч麑?dǎo)向性的工具或路徑，用于經(jīng)濟(jì)、貿(mào)易、金融、文化旅游、消費(fèi)等主要領(lǐng)域總體能級的提升，乃至專門圍繞“走出去”細(xì)化關(guān)于自貿(mào)區(qū)建設(shè)、滬港澳臺科技合作、境外投資、人民幣業(yè)務(wù)、保險交易、新服務(wù)業(yè)、國際交流、公共外交和民間外交、國際人士服務(wù)、海外人才引進(jìn)等方面的實(shí)施路徑[27]（表2）。

上海市“十四五”規(guī)劃在“五個中心”建設(shè)既定目標(biāo)如期實(shí)現(xiàn)的基礎(chǔ)上，強(qiáng)調(diào)對外開放樞紐門戶功能和開放型經(jīng)濟(jì)體系構(gòu)建的提升。其中，金融市場、數(shù)字貿(mào)易國際樞紐港、市場主體創(chuàng)新、集聚人才、臨港新片區(qū)制度創(chuàng)新、外商投資、上海城市整體形象等領(lǐng)域都提出借助對外交往和對外開放渠道進(jìn)一步提升上海在國際層面的聯(lián)系、影響力和治理績效[28]。上海市“十四五”期間在專項(xiàng)規(guī)劃上更加重視打造“上海品牌”（例如中醫(yī)藥等）、配合人民城市建設(shè)（例如人才引進(jìn)和教育）和提升中心功能影響力（例如金融中心與國際、“一帶一路”地區(qū)等不同區(qū)域規(guī)模下的金融服務(wù)）等，專門借助對外交往渠道提出了具體措施和實(shí)施路徑（表3）。

從上海市近十幾年的發(fā)展規(guī)劃細(xì)節(jié)來看，上海對外交往圍繞“五個中心”定位和“卓越全球城市”目標(biāo)展開政策制度設(shè)計(jì)，尤其關(guān)注數(shù)字、服務(wù)、綠色轉(zhuǎn)型、教育、文化、旅游、金融、臨港/虹橋/北外灘貿(mào)易服務(wù)等方面的“走出去”工作。此外，上海為搶抓開放型經(jīng)濟(jì)“新窗口期”，在RCEP生效后迅速發(fā)布《上海市關(guān)于高質(zhì)量落實(shí)〈區(qū)域全面經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系協(xié)定〉（RCEP）的若干措施》，將涉滬產(chǎn)業(yè)和境外產(chǎn)業(yè)“結(jié)鏈化”，放大對外交往對上海經(jīng)貿(mào)發(fā)展的強(qiáng)力支持[29]。

（二）上海對外交往過程中形成的五大網(wǎng)絡(luò)

上海在對外交往中逐步構(gòu)建了五大國際城市網(wǎng)絡(luò)，即“一帶一路”上海的角色與創(chuàng)新國際網(wǎng)絡(luò)、上海國際友好市網(wǎng)絡(luò)、上海世博會城市綠色創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)、跨國公司上?？偛烤W(wǎng)絡(luò)、教育和科技國際交流網(wǎng)絡(luò)[30]。

上海在“一帶一路”中的作用及上海對外交往創(chuàng)新國際網(wǎng)絡(luò)：立足“一帶一路”前沿定位，以服務(wù)國家“一帶一路”建設(shè)為抓手，持續(xù)做好改革開放的排頭兵、創(chuàng)新發(fā)展的先行者。在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，上海建立面向“一帶一路”沿線國家開放共享的交通信息基礎(chǔ)框架體系，推進(jìn)鐵路、公路、港口和航空樞紐互聯(lián)互通，促進(jìn)城市間物流便利化[31]。把上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)作為制度創(chuàng)新的載體，以經(jīng)貿(mào)合作為突破口，在金融服務(wù)的支持下，著力抓好基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，通過人文交流、人才培訓(xùn)等環(huán)節(jié)，以與全球各友好城市及跨國公司的合作為焦點(diǎn)。金融方面，上海推動國際金融資產(chǎn)交易中心和投資合作平臺建設(shè)，支持上海地方金融機(jī)構(gòu)和“一帶一路”沿線國家金融機(jī)構(gòu)開展人民幣和投融資業(yè)務(wù)、債券及其他特定業(yè)務(wù)的交流與協(xié)調(diào)。上海聯(lián)結(jié)“一帶一路”和“長江經(jīng)濟(jì)帶”等國家戰(zhàn)略，在新一輪深化改革過程中，以貿(mào)易創(chuàng)新帶動長三角、長江中上游地區(qū)、成渝城市群和皖江地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與“一帶一路”沿線各國聯(lián)結(jié)，起到了“雙循環(huán)”的紐帶作用。

上海國際友好城市網(wǎng)絡(luò)著眼于維護(hù)世界和平、加強(qiáng)相互友誼、促進(jìn)共同繁榮，積極與國際友好城市在政治、經(jīng)濟(jì)、科技、教育、文化、衛(wèi)生等領(lǐng)域開展交流與合作。上海的大多數(shù)國際友好城市都是東道國的重要港口城市，工業(yè)和商業(yè)城市，或經(jīng)濟(jì)、金融和文化中心，與上海有許多相似之處，因此不論是在“友城之約”、中國國際友好城市大會等國家主題友城活動體系下，還是在地方友城建設(shè)工作中，都存在著良好的合作基礎(chǔ)和廣闊的合作空間。新冠疫情暴發(fā)之初，上海在物資援助、雙多邊防疫合作等方面與多座友好城市聯(lián)動頻繁。聯(lián)合國人居署團(tuán)隊(duì)在2021年版《上海手冊》的撰稿中，引用了外籍居民居住較多的碧云社區(qū)的疫情管理情況，外籍居民直接參與應(yīng)對社區(qū)新冠疫情，形成了社區(qū)凝聚力，也促進(jìn)了更高層次的社區(qū)參與，形成更具韌性的社區(qū)網(wǎng)絡(luò)，是民間外交服務(wù)城市治理的經(jīng)典范例[32]。

上海世博會城市綠色創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)通過2010年世博會展覽平臺促進(jìn)中國人民對世界發(fā)展中城市的理解和參與。上海不斷以高質(zhì)量發(fā)展為導(dǎo)向，通過綠色創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)展示上海對城市綠色轉(zhuǎn)型的理解和展望，并就城市生活、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境、社會等城市綠色轉(zhuǎn)型重點(diǎn)領(lǐng)域提出具體構(gòu)想和倡議，既不斷更新上海城市治理的制度設(shè)計(jì)和行動路徑，也提升上海的國際地位和影響力。

上海的跨國公司網(wǎng)絡(luò)是上海利用外資實(shí)現(xiàn)快速發(fā)展的重要工具。以總部經(jīng)濟(jì)為基礎(chǔ)的租賃和商務(wù)服務(wù)已成為上海外資關(guān)注度最高的領(lǐng)域。為更有效地發(fā)揮上海各商業(yè)區(qū)的產(chǎn)業(yè)集聚效應(yīng)，借力主要企業(yè)的示范效應(yīng)非常重要。吸引跨國公司在上海設(shè)立地區(qū)總部，是上海積極擴(kuò)大對外開放、提高利用外資質(zhì)量、提升全球城市功能的有力舉措。

教育和科技國際交流網(wǎng)絡(luò)主要由上海市對外教育交流中心、上海國際交流協(xié)會、上?？茀f(xié)事業(yè)發(fā)展中心、上海市科普教育展示技術(shù)中心、上海對外科學(xué)技術(shù)交流中心構(gòu)成，各自承擔(dān)了不同職能，在上海教育與科技國際交流領(lǐng)域做出獨(dú)特貢獻(xiàn)。

（三）將重大活動作為上海城市外交的支柱

第一，經(jīng)濟(jì)全球化潮流下的商貿(mào)平臺建設(shè)。雖然全球新冠疫情、地緣沖突等對全球化造成了一定阻礙，但全球產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈和價值鏈的鏈接并不會減少，只會向多樣化和多層次化繼續(xù)演進(jìn)。中國國際進(jìn)口博覽會、博鰲亞洲論壇、上海合作組織峰會和中非合作論壇是中國四大主場外交活動，商貿(mào)往來則是民間外交的重要組成部分，因此必須充分結(jié)合開拓國際貿(mào)易和民間外交新領(lǐng)域這兩個需要?！吧虾Ｖ粠б宦方?jīng)貿(mào)巡展”活動已開展十年，得到“一帶一路”沿線國家的積極參與，是促成各國貿(mào)易投資的平臺，“上海之帆”經(jīng)濟(jì)團(tuán)體合作伙伴會議（BTPC）是各國商會及專家合作交流的重要紐帶。

第二，城市可持續(xù)發(fā)展議題下的城市交流。“世界城市日”是中國首次在聯(lián)合國推動設(shè)立的國際日。在世界城市日平臺上，《上海宣言》《上海手冊：21世紀(jì)可持續(xù)城市發(fā)展指南》、“上海全球可持續(xù)發(fā)展城市獎”（以下簡稱“上海獎”）作為全球城市可持續(xù)發(fā)展治理的公共產(chǎn)品相繼推出，也是上海在城市管理領(lǐng)域的重要品牌。此外，上海完成了17項(xiàng)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)的評估，并向聯(lián)合國提交完整的自愿陳述報告（Voluntary Local Reviews，簡稱VLR）。

第三，民間外交品牌活動。中國上海國際藝術(shù)節(jié)、上海國際電影節(jié)、中國（上海）國際技術(shù)進(jìn)出口交易會、中國國際工業(yè)博覽會等品牌活動每年在上海舉行，推動上海在文化、科研、產(chǎn)業(yè)等領(lǐng)域的民間合作交流。在公共產(chǎn)品方面，上海圖書館開展“上海之窗”工作20多年，致力于中國文化“走出去”，并在出版和數(shù)字服務(wù)方面一直得到專項(xiàng)規(guī)劃的支持。聚焦金融發(fā)展的陸家嘴論壇，探討科技創(chuàng)新的浦江創(chuàng)新論壇、世界人工智能大會，為上海城市發(fā)展建言獻(xiàn)策的上海市市長國際企業(yè)家咨詢會等已基本固定為每年舉辦的活動。

三、 上海對外交往的進(jìn)展

（一）對外交往使上海經(jīng)貿(mào)發(fā)展保持韌性

城市對外交往最直接的目的就是通過商貿(mào)合作強(qiáng)化自身經(jīng)濟(jì)發(fā)展，外商投資情況最能直接體現(xiàn)城市對外交往在商貿(mào)合作上的密切程度。圖1～圖3分別統(tǒng)計(jì)了2015—2021年上海市外商直接投資合同項(xiàng)目數(shù)量、外商直接投資合同金額和外商直接投資實(shí)到金額。雖然近年來受國際局勢和新冠疫情影響，外商直接投資合同項(xiàng)目數(shù)量和合同金額總體未出現(xiàn)顯著增長，且期間波動較為明顯，但實(shí)到金額呈現(xiàn)逐年穩(wěn)定增長的趨勢。同時，圖1～圖3中的六階趨勢線也較為細(xì)致地反映了上海與外商合作的趨勢，反映出疫情前對外商貿(mào)合作曾一度達(dá)到巔峰，且疫情暴發(fā)后對外商貿(mào)合作也呈現(xiàn)出較好的韌性。

圖4～圖5統(tǒng)計(jì)了上海市2015—2021年累計(jì)認(rèn)定的跨國公司地區(qū)總部數(shù)量和外資研發(fā)中心數(shù)量。平均每年新認(rèn)定的跨國公司地區(qū)總部數(shù)量增量和外資研發(fā)中心數(shù)量增量分別為7.2%和3.8%，反映出上海在高水平開放型經(jīng)濟(jì)體系構(gòu)建工作上持續(xù)推進(jìn)。尤其是2020年和2021年在疫情和反全球化因素的干擾下，上海在國際企業(yè)層面的合作依舊保持增長，反映出市場主體具備創(chuàng)新動力活力和服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)能力，吸引外資企業(yè)融入本土創(chuàng)新體系并發(fā)揮外資企業(yè)創(chuàng)新溢出效應(yīng)。

自2018年以來，上海進(jìn)博會已連續(xù)成功舉辦五屆。參展國家、國際機(jī)構(gòu)、參展商數(shù)量逐年遞增，展會占地面積和意向成交也是隨之水漲船高，尤其是世界五百強(qiáng)和龍頭企業(yè)多次參展占比超過80%[35]。

（二）城市治理中對外交往需求不斷凸顯

城市競爭力指數(shù)報告反映了國際層面對評價城市發(fā)展水平的認(rèn)知：一方面，從評價結(jié)果來說，是對城市間各領(lǐng)域治理能力和治理績效的綜合比較，也體現(xiàn)了城市在對外交往維度的領(lǐng)導(dǎo)力，即城市治理水平越高，城市綜合競爭力就越強(qiáng)，引領(lǐng)城市治理議題的積極性也越高。另一方面，從評價過程來說，也反映了城市公開自身發(fā)展信息的程度。城市調(diào)研不僅是從政府官網(wǎng)中調(diào)取數(shù)據(jù)，也涉及問卷、訪談和相關(guān)部門單獨(dú)提供材料，因此城市調(diào)研搜集的信息越完整，對城市的評價也就更為客觀全面，更能反映城市對外交往的積極性。

從GPCI總排名可見，上海雖然自2015年以來排名總體上升且已躋身前十名，但距離紐約、倫敦、巴黎、東京和新加坡等國際大都市依然存在差距（圖6）。從單一維度來看，上海在居住、環(huán)境、交通、藝術(shù)家、居民等維度上的直接對外交往聯(lián)系較少，而在經(jīng)濟(jì)、研發(fā)、文化交流、經(jīng)商人員、研究人員、來訪人員等維度上（圖7）與城市對外交往的程度具有直接且密切的關(guān)系。近年來，上海在科研、經(jīng)商、來訪、文化交流等維度上呈現(xiàn)下降趨勢，這也是由于疫情導(dǎo)致上海對外交往頻率降低的結(jié)果。

對比其他較權(quán)威城市治理水平排名中上海的排名變化（圖8），科爾尼公司的GCI和GCO排名得到了與GPCI排名相同的趨勢，且期望排名與實(shí)際排名差距不斷縮小[37]。這也反映出上海國際化程度不斷提升以及國際上對上海的認(rèn)知度愈加完整。

（三）民間外交呈現(xiàn)城市、個人、品牌的多主體性

一是友城合作不斷拓展升級。截至2021年9月30日，上海及其相關(guān)地區(qū)與全球59個國家的92個城市建立了友好城市關(guān)系或友好交流關(guān)系，其中包括72個市級友好城市和20個國際友好城市。上海的城市外交已成為中國對外關(guān)系的重要標(biāo)志和窗口[38]?！爸袊鴩H進(jìn)口博覽會上海友好城市合作論壇”也加強(qiáng)了上海與友好城市之間的伙伴關(guān)系。來自37個國家41個國際友好城市的1287名師生參加了“上海國際友好城市青少年夏令營”，推出了“中國傳統(tǒng)文化體驗(yàn)”“云游系列課程”等品牌課程[39]。

二是友好人士緊密伴隨上海發(fā)展歷程。截至2021年1月24日，超過1600名外籍人士獲得白玉蘭獎，上海市人大常委會共授予48位中外人士“上海市榮譽(yù)市民”稱號，包括上海市市長國際企業(yè)家咨詢會議（IBLAC，以下簡稱“市咨會”）成員、在滬外企高管、國際組織高管、知名專家教授等，他們視上海為“第二故鄉(xiāng)”，長期關(guān)心上海經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，也提出不少好的意見建議[40-41]。市咨會成立30多年來，不斷有國際新成員加入，2021年市咨會有15家全球知名企業(yè)申請加入，為歷年之最，截至第33批市咨會，成員企業(yè)已達(dá)42家，另有7名名譽(yù)成員[42]。

三是民間外交不斷形成新的全球公共產(chǎn)品。以世界城市日為例，米蘭、基多、利物浦、葉卡捷琳堡、納庫魯、盧克索相繼舉辦了“世界城市日”全球主場活動，并產(chǎn)生了《上海宣言》《上海手冊》、“上海指數(shù)”等城市可持續(xù)發(fā)展全球公共產(chǎn)品?！笆澜绯鞘腥铡焙粲鯂H社會關(guān)注全球城市化進(jìn)程，鼓勵各國攜手應(yīng)對城市化進(jìn)程產(chǎn)生的機(jī)遇和挑戰(zhàn)，促進(jìn)城市可持續(xù)發(fā)展。

四、 上海對外交往面臨的沖擊和挑戰(zhàn)

第一，新冠疫情期間，上海對外交往受到?jīng)_擊影響。首先，因語言、中外文化和生活方式差異，在滬外籍居民在閉環(huán)檢測、應(yīng)急就醫(yī)、社區(qū)協(xié)調(diào)、飲食起居、信息獲取等方面存在一定不便。其次，外資外商在滬經(jīng)營投資受到一定波及，在滬外企供應(yīng)鏈、資金鏈、人員到崗問題時有發(fā)生，一些外籍人士對整體的營商環(huán)境存在擔(dān)憂。再次，上海教育的對外交流合作面臨挑戰(zhàn)。高校的學(xué)術(shù)交流基本處于半停滯狀態(tài)，孔子學(xué)院的發(fā)展放緩，高等院校對外交流減少，在滬外國留學(xué)生數(shù)量下降，外籍師資人才存在流失風(fēng)險。

第二，“走出去”工作面臨更大挑戰(zhàn)。上海在“十二五”“十三五”“十四五”規(guī)劃中都提到了關(guān)于“走出去”的具體規(guī)劃，主要涉及經(jīng)貿(mào)、金融、服務(wù)、價值鏈、教育、文化等方面，“走出去”也將是貫穿上海中長期發(fā)展的主要目標(biāo)之一。其中既包含實(shí)體業(yè)務(wù)向?qū)ν饨煌男驴臻g拓展，也需要傳播矩陣的不斷升級和學(xué)術(shù)、文化、娛樂等領(lǐng)域更多的共建共享。

第三，上海需要不斷提升軟實(shí)力，在國際議題上把握話語權(quán)。首先，目前國際對上海競爭力的評價較“紐倫巴東”第一梯隊(duì)依然存在差距，因此上海城市治理和對外交流有待在提升的過程中互相融合，補(bǔ)足治理中存在的短板，同時展現(xiàn)更多的成績。例如，新冠病毒傳染性高，但由于全球醫(yī)療廢物處置研究僅停留于處置技術(shù)、工程計(jì)算、廢物收運(yùn)等微觀層面，并未在“國際公共衛(wèi)生緊急事件（PHEIC）”層面展開制度性研究，導(dǎo)致上海優(yōu)秀的醫(yī)療廢物處置能力并未得到國際層面的關(guān)注[43]。

第四，城市對外開放隨城市發(fā)展進(jìn)入轉(zhuǎn)型。由于城市發(fā)展從服務(wù)于經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)向服務(wù)于人，“人民城市”“以人為本”是當(dāng)下城市治理的核心。因此城市的交往也圍繞人的交往展開，城市外交中的民間外交重要性不斷上升。此外，對城市對外交往活力的評價不再局限于交通、人口流動、國際活動等數(shù)據(jù)性統(tǒng)計(jì)，而是從競爭力、吸引力等更為綜合的視角進(jìn)行評判。

第五，上海對外交往品牌需要不斷開發(fā)和利用升級。首先，上海外交品牌面臨著更加激烈的同質(zhì)化競爭，例如，北京、武漢、廣州等城市推出了類似上海市咨會的交流形式。其次，上海應(yīng)該在打造新品牌方面取得顯著成效。例如，廣州國際城市創(chuàng)新獎、聯(lián)合國人居署迪拜國際改善居住環(huán)境最佳范例獎和李光耀世界城市獎等獎項(xiàng)的國際關(guān)注度和參與度較高。聯(lián)合國人居署上海全球可持續(xù)發(fā)展城市獎同樣作為城市獎，應(yīng)借鑒同領(lǐng)域經(jīng)驗(yàn)和啟示，思考其作為上海未來在國際舞臺上知名品牌應(yīng)取得的成果、開發(fā)的公共產(chǎn)品和對全球城市發(fā)展話語體系的影響力。尤其是為了獲得更好的活動舉辦效果，上海獎需要在議題設(shè)置、評價機(jī)制、成果借鑒以及地緣沖突干擾方面做出更多設(shè)計(jì)和準(zhǔn)備。

五、 展望與建議

黨的二十大報告強(qiáng)調(diào)：“中國堅(jiān)持對外開放的基本國策，堅(jiān)定奉行互利共贏的開放戰(zhàn)略，不斷以中國新發(fā)展為世界提供新機(jī)遇，推動建設(shè)開放型世界經(jīng)濟(jì)”“共同營造有利于發(fā)展的國際環(huán)境，共同培育全球發(fā)展新動能”[44]。上海對外交往既取得了顯著的成果，為上海經(jīng)濟(jì)發(fā)展、文化傳播、構(gòu)筑軟實(shí)力等方面做出了重要貢獻(xiàn)，也需要做好準(zhǔn)備應(yīng)對新的挑戰(zhàn)和機(jī)遇。

第一，綜合外交資源，設(shè)計(jì)“友商”機(jī)制。進(jìn)博會、上海之帆、市咨會等品牌為上海積累了重要的商業(yè)資源，同時，上海也在“友城”“友人”方面積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)。上?？山ⅰ坝焉蹋ㄓ押脟H企業(yè)）”機(jī)制，統(tǒng)籌在滬經(jīng)貿(mào)參與主體溝通，更大程度吸收全球城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展信息與理念，有助于拓展上海的對外經(jīng)貿(mào)合作。

第二，聚焦傳播領(lǐng)域克服地緣沖突、政治沖突對民間外交影響的渠道。一是要加強(qiáng)敘事的技巧，注重以小切口來展現(xiàn)大圖景；二是創(chuàng)新融媒體報道形式，豐富產(chǎn)品的形態(tài)，適應(yīng)受眾結(jié)構(gòu)變化，利用互聯(lián)網(wǎng)優(yōu)勢讓中國媒體更好向外傳播；三是根據(jù)知己知彼傳播特點(diǎn)，進(jìn)一步加強(qiáng)海外輿情監(jiān)測，注重正面聲音在國際上的二次傳播，讓中國好故事在世界舞臺上傳播得更廣。

第三，加快引入工作，推進(jìn)國際組織作為我對外民間外交的重要平臺。對聯(lián)合國人居署、世界貿(mào)易組織、國際商會（ICC）、國際電信聯(lián)盟（ITU）、世界衛(wèi)生組織（WHO）、世界知識產(chǎn)權(quán)組織（WIPO）等有擴(kuò)大在華項(xiàng)目、增設(shè)區(qū)域辦事處打算的國際組織，加快推動其落滬流程。在服務(wù)功能上，聚焦基建優(yōu)勢和人才服務(wù)，可在前灘、世博園區(qū)、長三角G60科創(chuàng)走廊等地方設(shè)置針對海外人才和機(jī)構(gòu)辦公生活的服務(wù)區(qū)。

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[36] 同[6]。

[37] 同[5]。

[38] 上海市外事辦：《上海市國際友好城市及友好交流關(guān)系城市情況》[DB/OL]，2021年9月30日，http：//wsb.sh.gov.cn/node549/20200116/0018-13963.html，訪問日期：2022年12月30日。

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[40] 上海市外事辦：《對外表彰專題——?dú)v屆表彰》[DB/OL]，2022年1月24日，http：//wsb.sh.gov.cn/node707/index.html，訪問日期：2022年12月30日。

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[44] 同[3]。

注釋：

①Rogier認(rèn)為，城市對外交往六個維度中的代表（Representation）包含所有旨在代表城市參加國際組織的活動。

作者簡介：朱云杰，上海國際問題研究院公共政策與創(chuàng)新研究所助理研究員。于宏源，上海國際問題研究院公共政策與創(chuàng)新研究所所長、研究員。

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