庹國柱

（首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)，北京 100070）

2007 年以來，中國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)事業(yè)發(fā)生了翻天覆地的變化。政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)從試驗(yàn)到全國推廣，邁出了堅(jiān)實(shí)的步伐。2012 年國務(wù)院頒布了《農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)條例》，在中央和地方財(cái)政持續(xù)強(qiáng)力支持下，為適應(yīng)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化發(fā)展的需求，我國開發(fā)出了眾多的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)產(chǎn)品，初步形成了具有我國農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展特點(diǎn)的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)產(chǎn)品體系。幾種主要的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)產(chǎn)品，如覆蓋率已經(jīng)超過70%的三大糧食作物農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，為農(nóng)業(yè)的災(zāi)害損失提供了一定的補(bǔ)償，并在推進(jìn)鄉(xiāng)村振興和建設(shè)農(nóng)業(yè)強(qiáng)國的戰(zhàn)略中，作出了農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的貢獻(xiàn)。

農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)產(chǎn)品是農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償制度的載體，產(chǎn)品體系既反映農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展水平和方向，也反映政府和企業(yè)的目標(biāo)導(dǎo)向。在農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)高質(zhì)量發(fā)展的背景下，考察我國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)產(chǎn)品體系的結(jié)構(gòu)和變動走向，分析該產(chǎn)品體系的利弊，探討科學(xué)合理地改進(jìn)和調(diào)整該產(chǎn)品體系的路徑，對提高農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的效率，使整個(gè)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度更符合我國政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)政策目標(biāo)的需要，具有重要意義。

一、現(xiàn)行農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)產(chǎn)品體系及其產(chǎn)生的背景

我國現(xiàn)行農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)產(chǎn)品體系包含四個(gè)系列：基本政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)產(chǎn)品、地方特色創(chuàng)新農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)產(chǎn)品、涉農(nóng)財(cái)產(chǎn)和人身保險(xiǎn)產(chǎn)品，以及商業(yè)性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)產(chǎn)品。

（一）基本政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)產(chǎn)品產(chǎn)生和形成的背景

基本政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)產(chǎn)品主要是中央財(cái)政和地方財(cái)政支持的以成本保障為主要特征的產(chǎn)品，包括目前正在經(jīng)營的物化成本保險(xiǎn)、完全成本保險(xiǎn)，以及正在少量試驗(yàn)的收入保險(xiǎn)產(chǎn)品，等等。目前中央財(cái)政支持的十七類農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)產(chǎn)品以成本保障和中央、地方共同補(bǔ)貼為主要特征。

我國的成本保障與世界上大多數(shù)國家所經(jīng)營的產(chǎn)量保險(xiǎn)不同。第一，保險(xiǎn)人為便于控制賠付風(fēng)險(xiǎn)，我國沿用了早期商業(yè)性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的條款，并規(guī)定，在農(nóng)作物生長的不同階段發(fā)生的全損可以按折扣賠付。顯然，這不是從被保險(xiǎn)人尋求產(chǎn)量或者收益的角度考慮。第二，作為保費(fèi)主要承擔(dān)方，政府希望從較低的成本保障中節(jié)省補(bǔ)貼資金。

中央、地方共同補(bǔ)貼特征與中央農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的政策目標(biāo)選擇有關(guān)。在財(cái)政預(yù)算約束之下，中央首先要保證國民糧、棉、油、糖、豬肉、奶產(chǎn)品的供給，這是我國糧食和食品安全的重中之重，要盡力為這些產(chǎn)品的生產(chǎn)提供風(fēng)險(xiǎn)保障。而中央財(cái)政支持的十七大類保險(xiǎn)標(biāo)的中的其他產(chǎn)業(yè)和產(chǎn)品的保險(xiǎn)，如林業(yè)、制種等保險(xiǎn)，是后來經(jīng)過論證之后相繼加進(jìn)去的。基本政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)產(chǎn)品的承保覆蓋率比較高，比如2022 年我國小麥、水稻、玉米三大糧食作物保險(xiǎn)的承保覆蓋率已經(jīng)超過70%，生豬和能繁母豬保險(xiǎn)的承保覆蓋率超過50%。當(dāng)然，承保覆蓋率在省際之間有較大差異。例如，安徽省水稻、小麥和玉米等作物承保覆蓋率超過90%；湖南省能繁母豬的承保覆蓋率超過80%，育肥豬的承保覆蓋率達(dá)到62%。而有的省份產(chǎn)糧大縣的三大糧食作物保險(xiǎn)的承保覆蓋率只有40%多，生豬養(yǎng)殖大省四川省2021年的生豬保險(xiǎn)覆蓋率不到50%。

（二）地方特色創(chuàng)新農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)產(chǎn)品產(chǎn)生和形成的背景

地方特色創(chuàng)新農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)產(chǎn)品①主要是僅由地方財(cái)政支持的各類政策性保險(xiǎn)產(chǎn)品。在我國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)“雙層決策”制度之下，除了中央財(cái)政配套補(bǔ)貼的險(xiǎn)種之外，各省份及地縣為當(dāng)?shù)鼐哂械胤教厣闹匾r(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)推出了相應(yīng)的特色創(chuàng)新保險(xiǎn)產(chǎn)品，包括各類種植業(yè)養(yǎng)殖業(yè)保險(xiǎn)產(chǎn)品、漁業(yè)成本保險(xiǎn)產(chǎn)品、地域性天氣指數(shù)保險(xiǎn)產(chǎn)品、價(jià)格指數(shù)保險(xiǎn)產(chǎn)品、“保險(xiǎn)+期貨”產(chǎn)品②等。各地政府拿出一部分財(cái)政資金為這些對當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)有重要影響的農(nóng)林牧漁產(chǎn)品或當(dāng)?shù)氐霓r(nóng)村支柱產(chǎn)業(yè)的生產(chǎn)提供保費(fèi)補(bǔ)貼和風(fēng)險(xiǎn)保障。

這些保險(xiǎn)產(chǎn)品也是成本保險(xiǎn)，雖然也屬于政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，但是因?yàn)樯婕暗霓r(nóng)林牧漁產(chǎn)品標(biāo)的種類眾多，對于地方政府來說，保費(fèi)補(bǔ)貼的壓力比較大，所以這類保險(xiǎn)產(chǎn)品多數(shù)承保覆蓋面都不大。

（三）涉農(nóng)財(cái)產(chǎn)和人身保險(xiǎn)產(chǎn)品產(chǎn)生和形成的背景

涉農(nóng)財(cái)產(chǎn)和人身保險(xiǎn)產(chǎn)品主要是部分省區(qū)市為適應(yīng)鄉(xiāng)村振興和農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展需要，在政策性農(nóng)林牧漁保險(xiǎn)的基礎(chǔ)上逐步發(fā)展起來的，包括農(nóng)房、農(nóng)機(jī)具、農(nóng)業(yè)設(shè)施、農(nóng)業(yè)倉儲設(shè)施、高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田、農(nóng)場雇主責(zé)任、農(nóng)民短期意外傷害等涉農(nóng)財(cái)產(chǎn)和人身保險(xiǎn)的諸多產(chǎn)品。

鄉(xiāng)村振興是國家農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的戰(zhàn)略規(guī)劃，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)振興是其中的重要內(nèi)容，農(nóng)業(yè)從生產(chǎn)、運(yùn)輸銷售、加工到消費(fèi)的所有產(chǎn)業(yè)鏈條都需要風(fēng)險(xiǎn)保障，例如，包括農(nóng)房、農(nóng)機(jī)具、農(nóng)業(yè)設(shè)施、倉儲設(shè)施等在內(nèi)的農(nóng)戶家庭財(cái)產(chǎn)存在財(cái)產(chǎn)損失風(fēng)險(xiǎn)；規(guī)模農(nóng)戶，無論是農(nóng)業(yè)公司、專業(yè)合作社還是種養(yǎng)大戶，均存在雇主責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)；農(nóng)民及其雇工存在人身意外傷害風(fēng)險(xiǎn)。有的省份根據(jù)本省實(shí)際，針對這些風(fēng)險(xiǎn)開發(fā)了相應(yīng)的涉農(nóng)財(cái)產(chǎn)和人身保險(xiǎn)產(chǎn)品，并根據(jù)農(nóng)戶支付能力和省、市、縣財(cái)力實(shí)情，對不同的險(xiǎn)種給予不同比例的保費(fèi)補(bǔ)貼，或者完全將其視為商業(yè)性保險(xiǎn)產(chǎn)品。這些保險(xiǎn)產(chǎn)品對保障農(nóng)村產(chǎn)業(yè)安全和穩(wěn)定農(nóng)戶生活都有重要的意義，并且與農(nóng)林牧漁生產(chǎn)的保險(xiǎn)產(chǎn)品同時(shí)發(fā)展起來。例如，較早在福建、浙江、安徽、河北等省發(fā)展起來的農(nóng)房保險(xiǎn)，沿海多省支持的漁船保險(xiǎn)，上海等地政府支持的農(nóng)戶雇主責(zé)任保險(xiǎn)，等等，都是在這種背景下產(chǎn)生的。

（四）商業(yè)性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)產(chǎn)品產(chǎn)生和形成的背景

商業(yè)性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)產(chǎn)品是由農(nóng)戶支付全部保費(fèi)而沒有政府財(cái)政補(bǔ)貼的農(nóng)業(yè)農(nóng)村保險(xiǎn)產(chǎn)品。我國經(jīng)歷了長時(shí)間的商業(yè)性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的試驗(yàn)，但實(shí)踐表明沒有成功。2007 年以來，政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的發(fā)展采取由商業(yè)保險(xiǎn)公司經(jīng)營的模式，逐步激發(fā)了各商業(yè)保險(xiǎn)公司擴(kuò)大農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)的積極性，但是隨著進(jìn)入農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)市場的公司數(shù)量不斷增加，市場競爭變得越來越激烈。一是每一家公司都要求農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的業(yè)績攀升，某些招標(biāo)失敗的保險(xiǎn)公司分支機(jī)構(gòu)，出于業(yè)績指標(biāo)和人力資源合理使用的考慮，根據(jù)地方政府的許可，開發(fā)了一些商業(yè)性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)產(chǎn)品，包括爭取由三大期貨商品交易所資助的“保險(xiǎn)+期貨”項(xiàng)目；二是因?yàn)楦鞯卮蠖加行氯腭v的公司要做三年創(chuàng)新業(yè)務(wù)或者商業(yè)性業(yè)務(wù)，才有資格參與下一年度政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)承保公司遴選的要求，新公司就必須在商業(yè)性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)產(chǎn)品上做文章；三是有的總公司為了沖業(yè)績，追求高增長率，要求下屬分支機(jī)構(gòu)努力開發(fā)和擴(kuò)大商業(yè)性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)，下屬分支機(jī)構(gòu)就有了“公司動力”。

商業(yè)性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)之所以能得到各地政府的支持，是因?yàn)楫?dāng)?shù)刂С稚鲜龌菊咝赞r(nóng)業(yè)保險(xiǎn)和地方特色創(chuàng)新農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的財(cái)力不足，其覆蓋率不高，無法滿足各類農(nóng)業(yè)生產(chǎn)對風(fēng)險(xiǎn)保障的需求，而農(nóng)戶在一定條件下對這類商業(yè)性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)也有需求。從全國的數(shù)據(jù)來看，這幾年商業(yè)性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)逐年增長。

上述四個(gè)系列的產(chǎn)品中，覆蓋面最大的是基本政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)產(chǎn)品，種類最多的是地方特色創(chuàng)新農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)產(chǎn)品，涉農(nóng)財(cái)產(chǎn)和人身保險(xiǎn)產(chǎn)品在部分省份已經(jīng)起步，商業(yè)性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)產(chǎn)品在近幾年有較快的發(fā)展勢頭。

二、現(xiàn)行產(chǎn)品體系及其經(jīng)營規(guī)則存在的問題

（一）成本保險(xiǎn)的保障水平太低

成本保險(xiǎn)是目前我國政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)產(chǎn)品區(qū)別于其他國家農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)產(chǎn)品的重要特點(diǎn)。成本保險(xiǎn)雖然具有賠付成本和財(cái)政補(bǔ)貼限定的優(yōu)點(diǎn)，但是目前我國大部分地區(qū)僅提供物化成本保險(xiǎn)，難以滿足農(nóng)戶的風(fēng)險(xiǎn)保障需求。對小規(guī)模農(nóng)戶來講，即使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)獲得了豐收，一畝地的收益也只有1000多元，購買農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的意義不大。何況一畝農(nóng)作物的成本保險(xiǎn)保費(fèi)要30元～40元，雖然農(nóng)戶自己只要負(fù)擔(dān)6 元～8 元，但保險(xiǎn)金額只有400 元～500 元，沒有太大吸引力。對目標(biāo)在于收入的種田大戶或者其他新興農(nóng)業(yè)經(jīng)營組織來說，他們有比較強(qiáng)烈的獲得風(fēng)險(xiǎn)保障的需求，但物化成本保險(xiǎn)很難滿足其產(chǎn)出或者收入的補(bǔ)償需求。不管是糧食作物、油料作物、糖料作物種植大戶，還是一些種植綠色蔬菜的合作社，都對這類無差別、低保障的物化成本保險(xiǎn)很失望。相比之下，完全成本保險(xiǎn)比較符合他們的需求，但是只有種植三大糧食作物的產(chǎn)糧大縣才可以購買。

（二）自繳保費(fèi)帶來經(jīng)營混亂

即使是只能提供40%～50%產(chǎn)量損失補(bǔ)償?shù)奈锘杀颈ｋU(xiǎn)，農(nóng)戶也要自繳20%的保險(xiǎn)費(fèi)，這部分保費(fèi)收集之困難、弊端之多是業(yè)內(nèi)公認(rèn)的。首先，保險(xiǎn)公司出于成本考慮通常不會自行上門收取，一般通過村里的協(xié)保員收取，在目前大部分青壯年村民不在家鄉(xiāng)的情況下，協(xié)保員上門收取也并非易事，因此，墊付保費(fèi)現(xiàn)象比較普遍。無論是協(xié)保員墊付還是村委會墊付，都頻頻出現(xiàn)承保信息不真實(shí)、挪用套取資金的問題。例如，有的協(xié)保員將墊付的保險(xiǎn)費(fèi)作為風(fēng)險(xiǎn)投資來經(jīng)營；有的村委會頻頻出現(xiàn)與基層保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)合謀通過“假承保”“假理賠”套取各級財(cái)政補(bǔ)貼的問題。

其次，很多保險(xiǎn)經(jīng)營機(jī)構(gòu)將“自繳保費(fèi)”作為市場競爭的手段，即不收或者通過不合規(guī)的手段返還這20%的保費(fèi)，通過“以賠促保”來獲取客戶，造成“有災(zāi)沒災(zāi)都可以得到20塊錢賠款”的理賠怪相。

最后，更重要的是這種賠款方式造成了“無災(zāi)也賠、小災(zāi)多賠和大災(zāi)少賠”的“平均化補(bǔ)償”現(xiàn)象，相當(dāng)于把保險(xiǎn)變成了基金或者直補(bǔ)，在很大程度上扭曲了保險(xiǎn)應(yīng)該起到的補(bǔ)償作用，違背了財(cái)政轉(zhuǎn)移支付選擇保險(xiǎn)這種區(qū)別于“直接補(bǔ)貼”的工具和手段的初衷。

（三）投保農(nóng)戶缺乏選擇權(quán)

目前我國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的保險(xiǎn)保障額度只有一個(gè)或兩個(gè)選項(xiàng)，除了部分三大糧食作物產(chǎn)糧大縣的農(nóng)戶還可以選擇完全成本保險(xiǎn)外，大部分農(nóng)戶只能買物化成本保險(xiǎn)，難以滿足農(nóng)戶的需求?？v觀世界，一些國家的保險(xiǎn)公司向農(nóng)戶出售的產(chǎn)量保險(xiǎn)和收入保險(xiǎn)產(chǎn)品有多種選擇，例如美國的農(nóng)作物產(chǎn)量保險(xiǎn)可以在產(chǎn)量的60%、65%、70%、75%、80%和85%之間選擇投保產(chǎn)量，以滿足不同農(nóng)戶需求。

成本保險(xiǎn)不僅限制了投保農(nóng)戶的選擇權(quán)，也限制了政府在可選擇的條件下采取的靈活可變的補(bǔ)貼策略，無法用同樣的補(bǔ)貼資金撬動更多的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)需求。在美國，產(chǎn)量保險(xiǎn)的保費(fèi)補(bǔ)貼是隨著投保農(nóng)場主選擇的保障額度高低而變化的，保障額度越高，政府的保費(fèi)補(bǔ)貼比例越低。例如小麥保險(xiǎn)，當(dāng)選擇平均產(chǎn)量60%的水平作為保障額度的時(shí)候，政府的純保費(fèi)補(bǔ)貼高達(dá)73%；當(dāng)選擇平均產(chǎn)量80%的保障水平時(shí)，政府的純保費(fèi)補(bǔ)貼就只有37%了。保費(fèi)補(bǔ)貼的杠桿作用顯而易見。對那些不愿意參加農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的農(nóng)戶，美國政府贈送“CAT”（Catastrophic Coverage 直譯就是“大災(zāi)保險(xiǎn)”）——一種保障額度只有產(chǎn)量的50%的保險(xiǎn)產(chǎn)品。這種安排雖然增加了保險(xiǎn)公司的承保和理賠工作量，但是滿足了農(nóng)戶的各種需求，使投保率長期維持在90%以上，能較好地實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)。

（四）地方特色創(chuàng)新農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)產(chǎn)品覆蓋率低

目前地方特色創(chuàng)新農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)產(chǎn)品種類有70～80 種，覆蓋了大部分農(nóng)林牧漁生產(chǎn)產(chǎn)品。受限于地方政府的財(cái)力，很多產(chǎn)品的保費(fèi)補(bǔ)貼有限，保險(xiǎn)經(jīng)營機(jī)構(gòu)以補(bǔ)貼資金多寡確定承保規(guī)模，實(shí)行“總量控制”。在這種情況下，絕大部分該類保險(xiǎn)產(chǎn)品的覆蓋率很低，一般在20%～40%，有的甚至不到10%，難以滿足農(nóng)戶真正的需求。因此地方特色創(chuàng)新農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)產(chǎn)品除了“產(chǎn)品眾多”“琳瑯滿目”的特點(diǎn)之外，對農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)難以起到真正的風(fēng)險(xiǎn)保障作用。

（五）商業(yè)性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)產(chǎn)品開發(fā)有一定盲目性

近幾年，出于競爭和業(yè)績需要，商業(yè)性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)產(chǎn)品受到重視，各家公司的產(chǎn)品開發(fā)熱情很高。據(jù)初步了解，2020年、2021年和2022年我國商業(yè)性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的保費(fèi)收入分別約為57 億元、72 億元和111 億元，分別占農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)總保費(fèi)的7.0%、7.5%和9.1%；商業(yè)性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)近三年的平均增長率高達(dá)39.5%，比同期農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)的平均增長率14.4%高出25.1 個(gè)百分點(diǎn)。但是商業(yè)性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的賠付率比農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的總體賠付率高得多，在2021 年和2022 年全國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)總體賠付率只有80%和58%的情況下，商業(yè)性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的簡單賠付率分別高達(dá)98.1%和102.3%，處于持續(xù)虧損狀態(tài)。這與筆者調(diào)研了解到的多家公司的經(jīng)營情況相吻合。上述數(shù)據(jù)表明，目前商業(yè)性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的經(jīng)營效果并不好。據(jù)了解，2023 年商業(yè)性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的規(guī)模有進(jìn)一步擴(kuò)大的趨勢?？梢?，商業(yè)性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的開發(fā)和經(jīng)營在很多地方帶有較大的盲目性，或者純粹是為了擴(kuò)大保費(fèi)規(guī)模。這種不顧農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展規(guī)律的“熱情”不值得提倡。特別是有的總公司甚至將大力發(fā)展商業(yè)性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)作為重要任務(wù)指標(biāo)下達(dá)基層，這個(gè)現(xiàn)象值得關(guān)注和思考。

國內(nèi)外100 多年的實(shí)踐和理論研究都表明，商業(yè)性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)因“市場失靈”不可能做到健康發(fā)展。對一般的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)標(biāo)的來說，商業(yè)性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)如果按照精算平衡費(fèi)率經(jīng)營的話，農(nóng)戶買不起；如果降低價(jià)格來適應(yīng)農(nóng)民的支付能力，后果就是公司虧損，用政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)來補(bǔ)貼商業(yè)性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)。世界范圍的經(jīng)驗(yàn)反復(fù)證明，除了極少數(shù)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)產(chǎn)品（如雹災(zāi)保險(xiǎn)和火災(zāi)保險(xiǎn)）可以進(jìn)行商業(yè)性運(yùn)作之外，其他所有的多風(fēng)險(xiǎn)（或“一切險(xiǎn)”）農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)進(jìn)行商業(yè)性保險(xiǎn)經(jīng)營注定是不可持續(xù)的。從公司經(jīng)營視角考察，選擇被實(shí)踐反復(fù)證明的失敗之路不是創(chuàng)新，而是缺乏理性思維。當(dāng)然，有的公司想通過經(jīng)營商業(yè)性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)回饋農(nóng)村農(nóng)民或者做慈善，解決農(nóng)村發(fā)展之需，會受到政府和農(nóng)戶的歡迎，但這是另一種運(yùn)營思路。

（六）是否發(fā)展涉農(nóng)財(cái)產(chǎn)和人身保險(xiǎn)存在爭議

筆者曾在2020 年論證過將涉農(nóng)財(cái)產(chǎn)和人身保險(xiǎn)納入政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的范圍，并論證了將政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)范圍擴(kuò)大到涉農(nóng)財(cái)產(chǎn)和人身保險(xiǎn)范圍成為“大農(nóng)險(xiǎn)”（相對于只涉及農(nóng)林牧漁標(biāo)的的“小農(nóng)險(xiǎn)”而言）的必要性，認(rèn)為這是農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化發(fā)展和支農(nóng)惠農(nóng)政策的應(yīng)有之義。但是在財(cái)政預(yù)算約束條件下，其可行性存疑。有的學(xué)者認(rèn)為，在“小農(nóng)險(xiǎn)”發(fā)展尚且不充分的條件下，提出和發(fā)展“大農(nóng)險(xiǎn)”不具有可行性。盡管2019 年財(cái)政部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、原銀保監(jiān)會和林草局等四部門聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于加快農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)高質(zhì)量發(fā)展的指導(dǎo)意見》（以下簡稱《指導(dǎo)意見》）在要求拓展農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)服務(wù)領(lǐng)域時(shí)提出了這個(gè)問題［3］，但是并沒有取得共識，試點(diǎn)也只是在部分省份進(jìn)行，大部分省份沒有動作。對要不要發(fā)展、能不能發(fā)展“大農(nóng)險(xiǎn)”，如果能發(fā)展應(yīng)怎樣發(fā)展，等等，都有待進(jìn)一步研究。

三、優(yōu)化農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)產(chǎn)品體系的一些思考

鑒于以上問題和缺陷，我國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)產(chǎn)品體系需要從以下幾個(gè)方面進(jìn)行優(yōu)化。

（一）將成本保險(xiǎn)產(chǎn)品變身為產(chǎn)量保險(xiǎn)產(chǎn)品

基本政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)和地方特色創(chuàng)新農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)產(chǎn)品都是成本保險(xiǎn)。如上所述，成本保險(xiǎn)的弊端比較明顯，不僅保額缺乏彈性，也無法最大限度地發(fā)揮政府保費(fèi)補(bǔ)貼政策的杠桿作用。而產(chǎn)量保險(xiǎn)的多樣性和對保費(fèi)補(bǔ)貼的杠桿撬動作用正好可以彌補(bǔ)成本保險(xiǎn)的不足。因此，在沒有大規(guī)模發(fā)展收入保險(xiǎn)的情況下，將成本保險(xiǎn)改為產(chǎn)量保險(xiǎn)是較好的政策選擇。在路徑上，首先，可以先在中央財(cái)政補(bǔ)貼項(xiàng)目上實(shí)施，待條件成熟后再將地方特色創(chuàng)新農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)產(chǎn)品逐步改為產(chǎn)量保險(xiǎn)產(chǎn)品；其次，在規(guī)模農(nóng)戶中先行先試，再向中小農(nóng)戶推廣；最后，各省建立功能強(qiáng)大的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)信息管理平臺，降低保險(xiǎn)公司為農(nóng)戶特別是小農(nóng)戶開展產(chǎn)量保險(xiǎn)時(shí)承保和理賠的難度及成本。

（二）用“基本保險(xiǎn)+補(bǔ)充保險(xiǎn)”產(chǎn)品組合有效提高覆蓋率

覆蓋率的高低是體現(xiàn)政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)政策效果的重要指標(biāo)。一個(gè)不能把大多數(shù)播種面積和飼養(yǎng)數(shù)量納入保險(xiǎn)保障范疇的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度，很難體現(xiàn)其政策效果。只有覆蓋率在90%以上并不斷提高保障水平，才能真正為農(nóng)業(yè)提供較好的風(fēng)險(xiǎn)保障?！盎颈ｋU(xiǎn)+補(bǔ)充保險(xiǎn)”產(chǎn)品組合可通過采取兩段補(bǔ)貼方式，在滿足不同農(nóng)戶的不同需求的同時(shí)，全面提高農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的覆蓋率。

“基本保險(xiǎn)+補(bǔ)充保險(xiǎn)”的基本思路是，將產(chǎn)量保障只有40%～50%的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)產(chǎn)品定義為“基本保險(xiǎn)”，政府補(bǔ)貼“基本保險(xiǎn)”的全部保費(fèi)，為所有農(nóng)戶免費(fèi)提供這種低保障保險(xiǎn)?！把a(bǔ)充保險(xiǎn)”則是在基本保障基礎(chǔ)上的保險(xiǎn)保障，可以允許農(nóng)戶選擇比基本保障比例更高的保險(xiǎn)金額，農(nóng)戶需要自己繳納部分補(bǔ)充保費(fèi)。雖然政府對“補(bǔ)充保險(xiǎn)”也提供補(bǔ)貼，但是農(nóng)戶選擇的保險(xiǎn)金額越高，補(bǔ)貼比例越低，自繳保費(fèi)比例就越高。這在很大程度上可以滿足種植大戶和其他新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的投保需要。筆者在訪問農(nóng)戶時(shí)了解到，他們愿意對“補(bǔ)充保險(xiǎn)”部分多負(fù)擔(dān)一些保費(fèi)。

有關(guān)“基本保險(xiǎn)+補(bǔ)充保險(xiǎn)”的命題，近年來先后有朱俊生和庹國柱［1］、馮文麗［2］等專家做過論證。根據(jù)筆者初步測算，假定播種面積是18 億畝，投保面積為90%，則承保面積是16.2 億畝；按照平均5%的保險(xiǎn)費(fèi)率水平計(jì)算，畝保險(xiǎn)產(chǎn)量折合保險(xiǎn)金額為450 元，保費(fèi)為22.5 元，中央財(cái)政補(bǔ)貼增加農(nóng)戶20%的保費(fèi)（4.5 元/畝），只額外增加了73 億元。相對于中央財(cái)政預(yù)算一年3 000億元的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼預(yù)算金額來說，這個(gè)普惠性質(zhì)的增加額也許是可以安排的。保險(xiǎn)業(yè)發(fā)展到今天，原來希望農(nóng)戶通過繳費(fèi)提高風(fēng)險(xiǎn)和保險(xiǎn)意識的設(shè)想，已經(jīng)是一個(gè)可忽略的因素。

（三）地方特色創(chuàng)新農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)產(chǎn)品發(fā)展要有主有次

地方特色創(chuàng)新農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)產(chǎn)品的保費(fèi)補(bǔ)貼責(zé)任壓在省、地、縣三級政府身上。鑒于目前整體的經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)狀，對財(cái)政資金比較吃緊的多數(shù)省份來說，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)補(bǔ)貼的壓力較大。筆者認(rèn)為，在補(bǔ)貼資金短缺的情況下，首先要滿足中央財(cái)政補(bǔ)貼項(xiàng)目的補(bǔ)貼資金需要。中央財(cái)政要求省級補(bǔ)貼25%，省級補(bǔ)貼比例不低于25%，是取得中央最高配套資金的前提。如果省級財(cái)政補(bǔ)貼比例少于25%，中央財(cái)政也會相應(yīng)降低補(bǔ)貼比例。省級政府在安排了中央補(bǔ)貼項(xiàng)目的補(bǔ)貼資金之后，可根據(jù)本省眾多的農(nóng)林牧漁生產(chǎn)標(biāo)的在本省農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)中的重要性，對本省的特色創(chuàng)新農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)產(chǎn)品，有主有次地選擇支持計(jì)劃，這也是目前大多數(shù)省份正在實(shí)行的正確策略。

（五）商業(yè)性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展一定要慎重

作為一個(gè)研究者，筆者對商業(yè)性種植業(yè)養(yǎng)殖業(yè)保險(xiǎn)的迅猛增長比較擔(dān)心。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)市場非常大，保險(xiǎn)經(jīng)營機(jī)構(gòu)的積極性值得稱贊，但對這部分業(yè)務(wù)的開發(fā)和發(fā)展必須慎重。對那些生產(chǎn)價(jià)值比較高的農(nóng)牧產(chǎn)品，保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)可以因地制宜地嘗試開發(fā)一點(diǎn)商業(yè)性保險(xiǎn)。因?yàn)榛谄洚a(chǎn)品的高附加值，農(nóng)戶或許愿意支付高昂的保費(fèi)。但是，對價(jià)值不高的一般農(nóng)牧產(chǎn)品，農(nóng)戶未必愿意全額支付高昂的保費(fèi)。如果因?yàn)檗r(nóng)戶支付能力有限，保險(xiǎn)公司就降低費(fèi)率來爭取承保，以此獲取保費(fèi)，這就違背了經(jīng)營原則，只會給公司帶來不良的財(cái)務(wù)后果。完成或超額完成保費(fèi)指標(biāo)是分支機(jī)構(gòu)的工作，虧損卻是總公司的，這筆賬總公司要算清楚。

如前所述，目前統(tǒng)計(jì)口徑是將“保險(xiǎn)+期貨”作為商業(yè)性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)產(chǎn)品統(tǒng)計(jì)的。實(shí)際上目前無論是三大商品交易所支持的“保險(xiǎn)+期貨”項(xiàng)目，還是各地自己開發(fā)并獲得地方政府財(cái)政補(bǔ)貼支持的項(xiàng)目，嚴(yán)格意義上都不是商業(yè)性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)產(chǎn)品。雖然“價(jià)格保險(xiǎn)+期貨”不被認(rèn)為是保險(xiǎn)產(chǎn)品，但“收入保險(xiǎn)+期貨”應(yīng)該屬于保險(xiǎn)產(chǎn)品。這類產(chǎn)品只要有保費(fèi)補(bǔ)貼的支持，就可以繼續(xù)試驗(yàn)，畢竟農(nóng)戶有需求，地方政府和三大商品交易所愿意提供資金補(bǔ)貼支持。但筆者對為了獲得這類招標(biāo)項(xiàng)目而競價(jià)競爭持反對態(tài)度，至于理由，筆者曾經(jīng)專門撰文論述過［4］。

（四）涉農(nóng)財(cái)產(chǎn)和人身保險(xiǎn)產(chǎn)品的發(fā)展要因地制宜

涉農(nóng)財(cái)產(chǎn)和人身保險(xiǎn)產(chǎn)品是農(nóng)林牧漁業(yè)保險(xiǎn)（即“小農(nóng)險(xiǎn)”）發(fā)展的自然延伸，也是中國政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度的一大特色。鄉(xiāng)村振興不僅需要為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)節(jié)提供風(fēng)險(xiǎn)保障，也要為農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈條上的其他環(huán)節(jié)考慮，即為農(nóng)戶的涉農(nóng)財(cái)產(chǎn)和人身風(fēng)險(xiǎn)提供保障。在國外，這些風(fēng)險(xiǎn)保障都是由商業(yè)性保險(xiǎn)公司提供的，但是就目前我國農(nóng)村發(fā)展情況而言，農(nóng)民的收入和支付能力非常有限，在這類保險(xiǎn)中，有的可以設(shè)計(jì)成商業(yè)性保險(xiǎn)，有的需要財(cái)政給予一定支持才能發(fā)展起來。

其實(shí)，中央政府部門早就提出要發(fā)展涉農(nóng)財(cái)產(chǎn)和人身保險(xiǎn)。2019 年由四部門聯(lián)合印發(fā)的《指導(dǎo)意見》就提出，將農(nóng)房倉庫、農(nóng)機(jī)大棚等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)設(shè)施設(shè)備納入保障范圍，創(chuàng)新開展環(huán)境污染責(zé)任險(xiǎn)、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量險(xiǎn)，支持開展農(nóng)民短期意外傷害險(xiǎn)［3］。有些省份，例如浙江、福建、安徽、上海等地，早已根據(jù)本地農(nóng)村發(fā)展實(shí)際，開發(fā)了財(cái)政補(bǔ)貼保費(fèi)的農(nóng)房保險(xiǎn)、漁船保險(xiǎn)、農(nóng)戶雇主責(zé)任保險(xiǎn)、農(nóng)民和進(jìn)城務(wù)工人員短期意外傷害保險(xiǎn)等；為支持高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)，有的省份也在試點(diǎn)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)保險(xiǎn)。涉農(nóng)財(cái)產(chǎn)和人身保險(xiǎn)的發(fā)展已經(jīng)不是需要不需要、可行不可行的問題，而是怎樣發(fā)展的問題。

以筆者之見，從“小農(nóng)險(xiǎn)”向包含涉農(nóng)財(cái)產(chǎn)和人身保險(xiǎn)的“大農(nóng)險(xiǎn)”發(fā)展，要因地制宜地規(guī)劃和適當(dāng)發(fā)展。在做好調(diào)查研究的基礎(chǔ)上，宜“商”則“商”，宜“政”則“政”。對于前者，比較好辦。對于后者，因?yàn)樾枰呢?cái)政補(bǔ)貼，要做好分析和決策，畢竟因?yàn)楹芏嗟貐^(qū)的財(cái)政資金不足，“小農(nóng)險(xiǎn)”的發(fā)展條件還未得到充分滿足。所以，從“小農(nóng)險(xiǎn)”向“大農(nóng)險(xiǎn)”延伸和擴(kuò)展，雖然是政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展的趨勢，但短時(shí)間內(nèi)不可能全國“齊步走”。有條件的省份可以根據(jù)自己的需求和財(cái)力情況開發(fā)一些政策性保險(xiǎn)產(chǎn)品，拓展這方面的業(yè)務(wù)，“各取所需”“各盡所能”。這里的“需”就是當(dāng)?shù)氐男枨?，這里的“能”就是當(dāng)?shù)氐呢?cái)政能力。

［注 釋］

①中央政府對農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)標(biāo)的確定的主導(dǎo)思想是“中央保大宗、地方保特色”。意思是，中央財(cái)政主要配套補(bǔ)貼“大宗農(nóng)作物和養(yǎng)殖牲畜”生產(chǎn)的保險(xiǎn)，地方政府主要補(bǔ)貼具有當(dāng)?shù)靥厣霓r(nóng)林牧漁業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)的保險(xiǎn)，后者簡稱“地方特色創(chuàng)新農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)產(chǎn)品”。

②“保險(xiǎn)+期貨”在統(tǒng)計(jì)制度里算作商業(yè)性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)產(chǎn)品，如果“價(jià)格保險(xiǎn)+期貨”不算保險(xiǎn)產(chǎn)品的話，“收入保險(xiǎn)+期貨”應(yīng)該是保險(xiǎn)產(chǎn)品，因?yàn)槟壳啊氨ｋU(xiǎn)+期貨”都受到三大商品交易所和地方政府的財(cái)政支持，應(yīng)該算作政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)產(chǎn)品。