陳元欣　時宵　楊金娥

摘 ?????要：閑置工業(yè)空間再利用對于挖掘城市體育存量用地潛力，解決群眾“健身去哪兒”問題，促進(jìn)城市更新具有重要意義。運(yùn)用專家訪談、實(shí)地考察、案例分析等方法就城市閑置工業(yè)空間再利用促進(jìn)城市體育更新進(jìn)行研究。研究認(rèn)為：閑置工業(yè)空間體育再利用可提高土地利用效率、帶動相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、優(yōu)化城市空間布局、改善更新區(qū)域環(huán)境、傳承工業(yè)文化記憶、推進(jìn)“15分鐘生活圈”建設(shè)，各地閑置工業(yè)空間體育再利用模式可分為社區(qū)休閑型、全民生活型、產(chǎn)業(yè)升級型。我國閑置工業(yè)空間再利用促進(jìn)城市體育更新存在以下阻礙：項(xiàng)目規(guī)劃銜接不當(dāng)、改造存在多種風(fēng)險、社會力量自行探索、周邊居民參與不足、生態(tài)環(huán)境改造欠缺、重點(diǎn)建筑保護(hù)不足。提出以下建議：編制改造專項(xiàng)規(guī)劃，建立部門聯(lián)席會議制度；出臺相關(guān)法規(guī)政策，逐步加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)；建立公私合作伙伴關(guān)系，加強(qiáng)社會公眾參與，優(yōu)化項(xiàng)目改造機(jī)制；項(xiàng)目改造內(nèi)外兼修，提高文化價值認(rèn)識，促進(jìn)城市生態(tài)、文化更新。

關(guān) ?鍵 ?詞：城市閑置工業(yè)空間；體育再利用；城市更新；有機(jī)更新

中圖分類號：G80-05????文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A ???文章編號：1006-7116（2023）03-0058-11

Research on the promotion of urban renewal by sports reuse of

urban idle industrial space

CHEN Yuanxin SHI Xiao YANG Jin e

（1.School of Physical Education，Central China Normal University，Wuhan 430079，China；

2.School of Physical Education，South-Central University For Nationalities，Wuhan 430074，China）

Abstract：Sports reuse of urban idle industrial space is of great significance for tapping the potential of existing urban land， and solving the problem of "where to go for fitness" and promoting urban renewal. The study uses expert interviews， fieldwork， and case studies to investigate the reuse of idle industrial space for urban renewal. It is found that the reuse of idle industrial space for sports can improve land use efficiency， drive the development of related industries， optimize the spatial layout of cities， improve the environment of regeneration areas， inherit the memory of industrial culture， and promote the construction of "15 minute living circle". The sports reuse mode of idle industrial space in various places can be divided into three categories： community recreation type， life for all， and industrial upgrading type. At present， the following obstacles exist in the reuse of idle industrial space for urban renewal in China： improper project planning， multiple risks of transformation， social forces exploring on their own， insufficient participation of surrounding residents， lack of ecological environment transformation， and insufficient protection of key buildings. Accordingly， the following suggestions are put forward： compiling special plans for renovation， establishing a system of joint departmental meetings， introducing relevant regulations and policies， and gradually strengthening top-level design; establishing public-private partnerships， strengthening public participation， and optimizing the project renovation mechanism; renovating projects both inside and outside， raising awareness of cultural values， and promoting urban ecological and cultural renewal.

Keywords：urban idle industrial space；sports reuse；urban renewal；organic renewal

《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》明確提出實(shí)施城市更新行動，挖掘存量用地潛力，推動城市高質(zhì)量發(fā)展^[1]。我國因產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級產(chǎn)生諸如舊廠房、倉儲用房等大量城市閑置工業(yè)空間，如何對其進(jìn)行改造再利用成為城市更新行動的重要內(nèi)容。當(dāng)前，政府及社會各界積極探索城市閑置工業(yè)空間改造之路，創(chuàng)新提出體育視角解決方案，為城市更新貢獻(xiàn)體育力量。一方面，《國務(wù)院辦公廳關(guān)于促進(jìn)全民健身和體育消費(fèi)推動體育產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的意見》（國辦發(fā)[2019]43號）、《國務(wù)院辦公廳關(guān)于加強(qiáng)全民健身場地設(shè)施建設(shè)發(fā)展群眾體育的意見》（國辦發(fā)[2020]36號）等系列文件均提出“鼓勵利用工業(yè)廠房、倉儲用房改造為體育設(shè)施”^[2-3]，為閑置工業(yè)空間體育再利用提供了政策依據(jù)及工作建議。另一方面，各地積極推進(jìn)城市閑置工業(yè)空間改造，在保護(hù)傳承工業(yè)文化的基礎(chǔ)上融入體育元素，打造體育服務(wù)綜合體，涌現(xiàn)出諸如北京首鋼園區(qū)、湖北石首西普體藝中心、上海翔立方體育服務(wù)綜合體等一批成功案例，率先完成閑置工業(yè)空間的華麗蛻變，有效達(dá)成城市區(qū)域更新目標(biāo)?；诖?，本研究擬就閑置工業(yè)空間再利用促進(jìn)城市體育更新問題進(jìn)行深入研究，從經(jīng)濟(jì)、社會、生態(tài)、文化等層面梳理閑置工業(yè)空間再利用與城市體育更新的內(nèi)在聯(lián)系，總結(jié)歸納建設(shè)模式、推進(jìn)策略，并針對當(dāng)前其在促進(jìn)城市更新方面存在的阻礙提出相應(yīng)建議，以期為我國閑置工業(yè)空間再利用促進(jìn)城市體育更新提供理論依據(jù)和實(shí)踐參考。1 ?城市閑置工業(yè)空間再利用促進(jìn)城市體育更新的具體表現(xiàn)

1.1 ?提高土地利用效率，新增就業(yè)崗位

我國城市前期外延式增量擴(kuò)張，城市工業(yè)用地開發(fā)強(qiáng)度較大，且因缺乏良好城市規(guī)劃，導(dǎo)致工業(yè)用地散亂無序，且部分工業(yè)用地已淪為廢地并處于城市中心區(qū)域，阻礙城市功能的連續(xù)性，限制城市的可持續(xù)發(fā)展。《城市用地分類與規(guī)劃建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)》（GBJl37—90）中規(guī)定我國城市工業(yè)用地占城市建設(shè)用地比例應(yīng)為15%～25%^[4]，但很多城市工業(yè)用地占比都在25%以上，以2014年數(shù)據(jù)為例，上海工業(yè)倉儲用地面積占城市建設(shè)用地比例為28%，南京為26%，寧波為41%，遠(yuǎn)高于紐約2012年9.54%的比例^[5]。另一方面，工業(yè)用地的土地利用效率逐年降低，據(jù)調(diào)查2002—2012年間工業(yè)用地產(chǎn)出每年以1.5%的速度逐步衰退^[6]。而工業(yè)用地中舊廠房面積占比較大，如廣州市低效用地面積已經(jīng)達(dá)到588.96 m²，其中舊廠房低效用地面積占比約為31.93%^[7]。因此，亟需對利用效率較低的閑置工業(yè)空間進(jìn)行改造再利用，使其在城市發(fā)展中涅槃重生。通過將閑置工業(yè)空間進(jìn)行體育再利用，打造集教育培訓(xùn)、健身休閑等產(chǎn)業(yè)為一體的服務(wù)業(yè)集聚區(qū)，可有效帶動周邊產(chǎn)業(yè)發(fā)展，推動城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級。如國家體育產(chǎn)業(yè)示范項(xiàng)目——湖北石首西普體藝中心，其前身為閑置的水泥廠，自2016年將其改造為體育服務(wù)綜合體并投入運(yùn)營后，經(jīng)濟(jì)效益明顯提升，2016—2018年3年平均年?duì)I收穩(wěn)定在2 900萬元左右，極大提高土地利用價值。

據(jù)統(tǒng)計(jì)，第三產(chǎn)業(yè)每增加1%，可以創(chuàng)造約100萬個就業(yè)機(jī)會^[8]，而體育產(chǎn)業(yè)以現(xiàn)代服務(wù)業(yè)為主，將閑置工業(yè)空間體育再利用后可為城市提供更多的就業(yè)崗位，解決周邊居民部分就業(yè)問題。如在閑置工業(yè)空間改造過程中，閑置工業(yè)空間的修繕、周邊道路的拓寬及環(huán)境綠化等可增加對于建筑工人等配套服務(wù)人員的需求。且根據(jù)乘數(shù)效應(yīng)，除閑置工業(yè)空間改造完成后自身提供的就業(yè)崗位外，還將帶動周邊其他相關(guān)產(chǎn)業(yè)就業(yè)崗位的增加，如各類工人及體育場館服務(wù)人員數(shù)量的增加將帶動周邊餐飲、交通等服務(wù)行業(yè)發(fā)展，從而促進(jìn)相關(guān)行業(yè)就業(yè)需求。如湖北石首西普體藝中心在投入運(yùn)營后創(chuàng)造382個就業(yè)崗位。另一方面，閑置工業(yè)空間改造后可修復(fù)城市生態(tài)、完善城市功能、提升城市競爭力，吸引企業(yè)入駐，從而創(chuàng)造更多工作崗位。

1.2 ?帶動相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，形成產(chǎn)業(yè)聚集

閑置工業(yè)空間原本用于工業(yè)生產(chǎn)或倉儲，集聚其他產(chǎn)業(yè)較少，功能也較為單一，產(chǎn)業(yè)帶動能力相對較弱，而通過改造為體育服務(wù)綜合體進(jìn)行再利用后，可通過體育的溢出效應(yīng)集聚餐飲、休閑、娛樂等服務(wù)業(yè)企業(yè)，打造消費(fèi)新載體，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級。同時體育服務(wù)綜合體經(jīng)常舉辦體育賽事及各類文化活動，開展體育培訓(xùn)及全民健身服務(wù)，可吸引大量人群前往消費(fèi)，在增加人氣的同時促進(jìn)體育服務(wù)綜合體內(nèi)相關(guān)產(chǎn)業(yè)消費(fèi)，帶動相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。例如，上海翔立方體育綜合體現(xiàn)已開展23個體育項(xiàng)目，吸引娛樂、餐飲、培訓(xùn)等30多家企業(yè)進(jìn)駐，形成系列產(chǎn)業(yè)鏈。另一方面，由于體育服務(wù)綜合體功能齊全，也會吸引大量優(yōu)質(zhì)企業(yè)選址于此，形成共生效應(yīng)，體育服務(wù)綜合體可為企業(yè)提供完善的配套服務(wù)設(shè)施，企業(yè)也將為綜合體引入更多消費(fèi)人群。例如，南京悅動·新門西體育文化產(chǎn)業(yè)園，由原南京印染廠、第一棉紡廠和城南熱電廠改造而來，綜合體擁有超10 000 m²的體育場地供開展各類體育項(xiàng)目，并建設(shè)長達(dá)1 km的運(yùn)動跑道和2 km的健身步道供居民使用，同時綜合體配套完善的餐飲、休閑設(shè)施，吸引如聯(lián)通物聯(lián)網(wǎng)總部、萬創(chuàng)奔騰產(chǎn)業(yè)孵化器等互聯(lián)網(wǎng)科技及各類文創(chuàng)企業(yè)入駐于此^[9]。

1.3 ?優(yōu)化城市空間布局，完善城市功能

我國城市在高速發(fā)展時期忽略對城市進(jìn)行整體規(guī)劃，導(dǎo)致各類“城市病”逐漸顯現(xiàn)，較為突出問題包括城市空間布局紊亂，城市功能不完善，其中城市中心區(qū)域分布散亂、低效的閑置工業(yè)空間是主要原因之一。以舊廠房為例，原先單一的生產(chǎn)功能已不符合城市功能集約的要求，其產(chǎn)生的環(huán)境污染令房地產(chǎn)、商業(yè)等業(yè)態(tài)敬而遠(yuǎn)之，從而對城市功能布局形成較大阻礙。通過將舊廠房改造為體育服務(wù)綜合體，完善周邊交通及配套服務(wù)設(shè)施可以吸引各類企業(yè)入駐，從而提高空間資源配置效率，保障重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)的空間發(fā)展需求，優(yōu)化城市功能布局。同時體育服務(wù)綜合體的多功能性將能修補(bǔ)城市欠缺的功能，主要可修補(bǔ)健身休閑功能、城市營銷功能、人口疏解功能。

健身休閑功能。目前人民群眾日益增長的體育需求與體育場地、服務(wù)供給不足的矛盾逐漸凸顯，將閑置工業(yè)空間改造為體育服務(wù)綜合體后可增加城市體育場地面積，為群眾提供高質(zhì)量的健身休閑場所，且能夠提供體育培訓(xùn)、健身咨詢、體質(zhì)監(jiān)測等多種體育服務(wù)，較好滿足群眾體育需求，有效提高城市健身休閑功能。例如，湖北鄂州市將電商物流產(chǎn)業(yè)園部分廠房改造為全民健身中心，可開展包括籃球、羽毛球、游泳等19項(xiàng)體育項(xiàng)目，為鄂州市民提供多功能運(yùn)動場所，填補(bǔ)了鄂州市綜合體育場所的空白。

城市營銷功能?，F(xiàn)代城市競爭愈發(fā)激烈，在提高城市競爭力的同時，如何做好城市營銷以吸引更多優(yōu)質(zhì)的項(xiàng)目落地也逐漸成為城市亟需關(guān)注的要點(diǎn)，體育城市這一極具特色的營銷理念順勢而起。通過將閑置工業(yè)空間改造為優(yōu)質(zhì)的體育服務(wù)綜合體項(xiàng)目，依托其場地舉辦各類體育賽事及活動，可利用眼球經(jīng)濟(jì)吸引群眾及投資人參與，同時發(fā)揮優(yōu)質(zhì)體育項(xiàng)目及體育賽事窗口效應(yīng)，結(jié)合線上線下媒體資源，將體育與城市營銷有機(jī)結(jié)合，在宣傳推介體育項(xiàng)目或賽事活動時突出城市特色和良好的居住、投資環(huán)境，以增強(qiáng)城市影響力，吸引更多企業(yè)入駐。例如，石首市在西普體藝中心推介宣傳中融入石首市對于體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策支持，吸引多家企業(yè)入駐石首市體育產(chǎn)業(yè)園區(qū)。

人口疏解功能。由于城市中心區(qū)域配套服務(wù)設(shè)施完善、公共服務(wù)供給水平較高，吸引大量人群涌入城市中心居住、工作，人口集聚給城市中心區(qū)域帶來了環(huán)境、交通等方面的問題，因此需要進(jìn)行人口疏解以緩解城市中心壓力。通過將閑置工業(yè)空間融入體育元素進(jìn)行改造再利用，可有效優(yōu)化區(qū)域環(huán)境、完善公共服務(wù)設(shè)施、提高公共服務(wù)水平，不斷提升更新區(qū)域的城市功能，吸引高素質(zhì)人才、投資人、企業(yè)等入駐，有效緩解城市中心壓力，利于人口疏解。

1.4 ?改善更新區(qū)域環(huán)境，修復(fù)城市生態(tài)

閑置工業(yè)空間在過去的生產(chǎn)生活中對環(huán)境造成一定污染，選擇推倒重建方式改造則會造成二次污染且經(jīng)濟(jì)成本較高，不符合當(dāng)前城市所追求的低碳環(huán)保要求，因此保護(hù)和循環(huán)利用方式是改造閑置工業(yè)空間較好選擇，將其改造為體育服務(wù)綜合體能夠有效優(yōu)化城市環(huán)境，修復(fù)城市生態(tài)，帶動更新區(qū)域整體風(fēng)貌的改善，促進(jìn)城市有機(jī)更新。

自身環(huán)境修繕。閑置工業(yè)空間如舊廠房多因建筑時間久遠(yuǎn)及過度使用導(dǎo)致破爛不堪，影響城市整體風(fēng)貌，但廠房的高度、寬度、空間能夠兼容大多數(shù)體育項(xiàng)目，將舊廠房改造為體育服務(wù)綜合體可對其進(jìn)行重新設(shè)計(jì)，有效利用廠房空間。通過融入體育元素、修整外立面、覆蓋綠色植被、設(shè)置體育景觀小品等，使舊廠房風(fēng)貌得以改善，重新煥發(fā)活力。如江蘇悅達(dá)健身廣場，秉承節(jié)能環(huán)保、綠色健康的設(shè)計(jì)理念，將老舊拖拉機(jī)廠閑置廠房改造為體育服務(wù)綜合體，僅外場運(yùn)動、綠化和停車場等配套服務(wù)設(shè)施占地約10 000 m²，且利用幾何理念對廠房外立面進(jìn)行裝修，將破舊廠房變?yōu)楫?dāng)?shù)匾坏漓n麗的風(fēng)景線。

污染治理。閑置工業(yè)空間因之前生產(chǎn)生活對周邊環(huán)境造成一定程度污染，影響周邊居民生活水平，將其改造為體育服務(wù)綜合體的同時利用生態(tài)技術(shù)手段對環(huán)境進(jìn)行治理，恢復(fù)地區(qū)原有風(fēng)貌，再通過后期空間布局以及微氣候環(huán)境的營造，可解決之前存留的污染問題。例如，美國丹佛市的庫爾斯球場區(qū)，曾經(jīng)是貨運(yùn)鐵路站點(diǎn)，在廢棄之后通過持續(xù)性治理，并將鐵路站場改造為停車場和公園設(shè)施，舊倉庫改建成體育場館、住宅設(shè)施、零售商店和辦公樓，使該區(qū)域重新恢復(fù)活力^[10]。

周邊環(huán)境改善。閑置空間改造的同時也會帶動周邊環(huán)境的改造，使城市整體風(fēng)貌有較大改善，促進(jìn)城市有機(jī)更新。例如，湖北石首西普體藝中心，在被石首市確定為招商引資項(xiàng)目后，當(dāng)?shù)卣畬εf廠房周邊的配套設(shè)施進(jìn)行更新，包括道路綠化、房屋外立面改造、口袋公園建設(shè)等，西普體藝中心也為改變周邊環(huán)境，投入1 100萬元在紅線外進(jìn)行公益性基礎(chǔ)建設(shè)，將周邊小區(qū)部分房屋進(jìn)行改造并引入民宿及商業(yè)業(yè)態(tài)，較好帶動了周邊環(huán)境的改善。

1.5 ?傳承工業(yè)文化記憶，促進(jìn)產(chǎn)城融合

城市工業(yè)空間是工業(yè)發(fā)展的重要載體及歷史見證者，具有較高的工業(yè)文化價值，同時也折射出城市工業(yè)發(fā)展史，具有極高教育科研價值。根據(jù)城市有機(jī)更新理論，工業(yè)空間屬于城市有機(jī)體的一部分，對于已完全破敗的建筑需要對其進(jìn)行拆除，但對于建筑主體良好、仍有利用價值的閑置工業(yè)空間應(yīng)當(dāng)進(jìn)行保護(hù)更新，有利于理順城市肌理，傳承工業(yè)文化使其融入城市現(xiàn)代化的發(fā)展之中。將閑置工業(yè)空間體育再利用可對工業(yè)建筑進(jìn)行保護(hù)，傳承工業(yè)文化，使其在城市發(fā)展中繼續(xù)發(fā)揮余熱。由于體育項(xiàng)目的空間需求與舊廠房等工業(yè)空間的契合程度高，并不需要進(jìn)行大規(guī)模的拆建即可完成轉(zhuǎn)換，最大限度保留舊廠房原有的工業(yè)風(fēng)貌，且通過融入體育元素可使舊廠房重新煥發(fā)活力，促進(jìn)城市工業(yè)遺產(chǎn)的價值體現(xiàn)和工業(yè)文化歷史的傳承。例如，湖北襄陽全能體育俱樂部、上海市三鄰橋體育文化園均將舊廠房區(qū)原有的煙筒進(jìn)行保留，全能體育俱樂部還在煙筒上印上企業(yè)名稱，使其成為當(dāng)?shù)靥厥獾木坝^地標(biāo)；北京首鋼園區(qū)將精煤車間的牛腿柱進(jìn)行保留，形成獨(dú)具工業(yè)特色的體育空間。另一方面，將閑置工業(yè)空間體育再利用也可促進(jìn)產(chǎn)城融合。原有工業(yè)空間由于工業(yè)生產(chǎn)要求較為封閉，使其難以與城市融合發(fā)展，在改造過程中可通過消除廠房邊界、重構(gòu)園區(qū)秩序，使其成為與城市開放、共享、融合的園區(qū)^[11]。且改造為體育服務(wù)綜合體后，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)也將逐步從第二產(chǎn)業(yè)向第三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展，利于產(chǎn)業(yè)聚集及聯(lián)動發(fā)展，可促進(jìn)閑置工業(yè)空間與城市空間的交流，進(jìn)一步促進(jìn)產(chǎn)城融合。1.6 ?推進(jìn)“15分鐘生活圈”建設(shè)，解決群眾“健身去哪兒”難題

建設(shè)“15分鐘生活圈”是提高居民生活品質(zhì)，挖掘存量用地潛力，促進(jìn)城市高質(zhì)量發(fā)展的重要路徑。城市閑置工業(yè)空間因原先生產(chǎn)要求具有封閉性，原有功能單一，僅用于經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)，不對外開放，使得其社會效益較低，再利用改造為體育服務(wù)綜合體后，通過體育服務(wù)綜合體所具有的體育、娛樂、休閑、零食等多功能性可為周邊社區(qū)居民提供便捷服務(wù)，修補(bǔ)城市欠缺功能，建設(shè)“15分鐘生活圈”。例如，湖北襄陽市襄州區(qū)擁有時代天街和民發(fā)廣場兩大商圈，周圍學(xué)校林立，住宅集中，但體育服務(wù)功能缺乏，通過將襄陽百川匯商貿(mào)有限公司的閑置舊廠房再利用改造為星璨運(yùn)動公園，為周邊群眾提供近9 000 m²運(yùn)動場地面積，并能開展教育培訓(xùn)、賽事活動、運(yùn)動拓展、健康醫(yī)療等服務(wù)，修補(bǔ)了襄州區(qū)體育服務(wù)功能，有效推進(jìn)“15分鐘生活圈”建設(shè)。

隨著人民物質(zhì)生活水平提高，閑暇時間增多，越來越多的人積極參與到體育運(yùn)動中，群眾體育需求增加與體育場地面積不足的矛盾也越來越尖銳，群眾“健身去哪兒”成為一大難題。在寸土寸金的城市單獨(dú)劃撥用地用于體育場地設(shè)施建設(shè)變得逐漸困難，而大面積閑置低效的工業(yè)空間正在阻礙城市可持續(xù)發(fā)展，因此挖掘城市閑置工業(yè)空間用地潛力，將其改造為體育場地設(shè)施能夠有效緩解體育場地面積不足的問題，解決群眾“健身去哪兒”難題。例如湖北仙桃李小雙運(yùn)動城將舊廠房打造為全民健身運(yùn)動基地，開展18個大項(xiàng)共40個小項(xiàng)的體育項(xiàng)目，總建筑面積31 115 m²，其中體育業(yè)態(tài)場地面積24 758 m²，自2017年?duì)I業(yè)兩年內(nèi)共接待運(yùn)動愛好者及游客100余萬人，其中參與運(yùn)動健身消費(fèi)累計(jì)達(dá)到40萬人次，同時積極開展與省內(nèi)其他市、州進(jìn)行的各單項(xiàng)友誼賽、交流賽共計(jì)70余場；組織企事業(yè)單位拓展訓(xùn)練活動、趣味運(yùn)動會共計(jì)50余場，為仙桃市及周邊城市居民提供良好健身休閑場所。2 ?城市閑置工業(yè)空間體育再利用的主要模式及促進(jìn)城市更新策略

1）制定詳細(xì)的閑置工業(yè)空間更新規(guī)劃。

城市閑置工業(yè)空間體育再利用的推進(jìn)離不開詳細(xì)的更新規(guī)劃。以廣州市舊廠房改造為例，舊廠房改造規(guī)劃期限一般為5～10年，如《廣州市舊廠房改造專項(xiàng)規(guī)劃（2010—2020）》《廣州市黃埔區(qū)舊廠房改造專項(xiàng)規(guī)劃（2014—2020）》，具體包括改造范圍、目標(biāo)、分區(qū)、指引、時序、用地布局等內(nèi)容。規(guī)劃根據(jù)土地處置劃分將舊廠房改造方式分為政府收儲、自行改造以及政府收儲和自行改造結(jié)合3種，并針對不同改造方式制定改造流程。如國有土地自行改造方式的報批流程為以下5部分：計(jì)劃申報、方案編制、方案審定、方案批復(fù)、項(xiàng)目實(shí)施。同時，廣州市舊廠房改造規(guī)劃構(gòu)建了舊廠房更新滾動機(jī)制，改造項(xiàng)目需先向區(qū)級城市更新機(jī)構(gòu)申請納入標(biāo)圖建庫，并提交改造方案給區(qū)級及市級城市更新機(jī)構(gòu)審核，審核通過的項(xiàng)目將納入城市更新年度計(jì)劃并上網(wǎng)對外公布。如《廣州市城市更新三年行動計(jì)劃（2019—2021年）》將231個舊廠房改造項(xiàng)目納入計(jì)劃中，并設(shè)立年度目標(biāo)，這樣的改造流程不僅便于項(xiàng)目實(shí)施，也便于政府部門管理與公眾監(jiān)督^[12]。

2）設(shè)立城市更新機(jī)構(gòu)。

城市閑置工業(yè)空間改造所牽扯利益方眾多，更新事項(xiàng)也需要多部門相互協(xié)調(diào)配合，因此創(chuàng)建多方溝通協(xié)調(diào)平臺才能確保城市更新工作有條不紊開展。為此，我國部分城市已設(shè)立負(fù)責(zé)城市更新的職能部門。如廣州市在住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局內(nèi)設(shè)城市更新項(xiàng)目建設(shè)管理處，在規(guī)劃和自然資源局內(nèi)設(shè)城市更新土地整備處與城市更新規(guī)劃管理處，負(fù)責(zé)全市城市更新規(guī)劃與項(xiàng)目審核監(jiān)督等工作；上海市在2020年設(shè)立城市更新中心，上海市住建委、發(fā)改委等部門為中心賦權(quán)賦能，確保閑置工業(yè)空間改造等工作有序開展。除政府職能部門外，各社會組織也積極參與到城市更新中。如廣東省成立舊城鎮(zhèn)舊廠房舊村莊改造協(xié)會，廣州、東莞、中山等市相繼成立城市更新協(xié)會，積極參與到各地方城市更新相關(guān)規(guī)劃與政策制定、數(shù)據(jù)收集、項(xiàng)目推介等工作中，提供智力支持，充當(dāng)政府與行業(yè)從業(yè)者交流聯(lián)系的紐帶，為閑置工業(yè)空間改造促進(jìn)城市更新發(fā)揮了重要作用。同時，為及時更新城市閑置工業(yè)空間信息，傳播城市更新政策，各地搭建信息交流平臺。如深圳市建立城市更新網(wǎng)，發(fā)布行業(yè)新聞及政策解讀、城市更新項(xiàng)目分布圖與法定圖則，便于企業(yè)查詢。

3）提供多元政策支持。

城市閑置工業(yè)空間體育再利用方興未艾得益于各地多元政策支持。以廣州市舊廠房更新為例，該市逐步構(gòu)建“1+N”的政策體系，1為《廣州市舊廠房更新實(shí)施辦法》，明確舊廠房更新的總體方向及原則，N為相關(guān)配套政策，對阻礙更新過程的因素給予詳細(xì)回應(yīng)^[13]。相關(guān)配套政策大體可分為：（1）土地政策。因舊廠房原有用地性質(zhì)與體育服務(wù)綜合體用地性質(zhì)不符，因此需調(diào)整用地性質(zhì)，政府部門對此采用統(tǒng)一收儲、招拍掛、出讓、出臺過渡期政策等方式助力用地性質(zhì)變換。如《廣州市體育局關(guān)于印發(fā)廣州市體育產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新發(fā)展行動方案的通知》（穗體產(chǎn)[2018]10號）中提出“體育產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目用地可享受法定最高出讓年限和法定優(yōu)惠價格”^[14]。（2）改造流程及指引。廣州市分別針對自行改造、政府收儲、自行改造與政府收儲相結(jié)合3種改造類型出臺詳細(xì)的項(xiàng)目報批指引，對各階段所需材料及管理部門作出詳盡說明，加快項(xiàng)目審批效率。（3）運(yùn)營政策。廣州市通過體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)引領(lǐng)體育企業(yè)發(fā)展，采取提供補(bǔ)助、減少貸款利率等方式扶持中小體育企業(yè)發(fā)展，并規(guī)定體育項(xiàng)目和體育消費(fèi)可享受稅收優(yōu)惠，減輕體育企業(yè)運(yùn)營壓力。

4）發(fā)揮多方合作優(yōu)勢。

城市閑置工業(yè)空間是城市存量空間發(fā)展的重點(diǎn)，僅依靠政府或市場單一進(jìn)行十分困難，因此需聯(lián)合多方力量共同發(fā)展。我國閑置工業(yè)空間改造主要經(jīng)歷3個階段。以廣州舊廠房更新為例，第一階段為自行改造階段，廣州市政府頒布《關(guān)于推進(jìn)市區(qū)產(chǎn)業(yè)“退二進(jìn)三”工作的意見》（穗府[2008]8號），鼓勵高污染企業(yè)自行改造發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)，為舊廠房體育再利用提供了契機(jī)^[15]，2010年廣州市頒布《關(guān)于加快推進(jìn)“三舊”改造工作的意見》（穗府[2009]56號），對不同性質(zhì)的舊廠房提供了不同的處置方式^[16]，并出臺鼓勵自行改造相關(guān)政策，但此階段自行改造的企業(yè)類型僅限于“退二”企業(yè)和集體低效利用舊廠房。第二階段為政府主導(dǎo)階段，由于自行改造的廠房未融入到城市整體更新計(jì)劃中，出現(xiàn)改造后的舊廠房功能不完善、環(huán)境治理不徹底等問題，廣州市政府于2012年發(fā)布了《關(guān)于加快推進(jìn)“三舊”改造工作的補(bǔ)充意見》（穗府[2012]20號），決定先由政府收儲舊廠房，再進(jìn)行更新改造^[17]。第三階段為政府主導(dǎo)、市場參與階段，隨著《廣州市城市更新辦法》以及《關(guān)于提升城市更新水平促進(jìn)節(jié)約集約用地的實(shí)施意見》（穗府規(guī)[2017]6號）文件的頒布，確定“政府主導(dǎo)，市場參與”的改造原則^[18]，注重對城市更新整體規(guī)劃，使舊廠房更新融入到整體地塊更新中，并激發(fā)市場參與的積極性。正由于政府和社會力量等多方參與舊廠房改造，使得舊廠房在促進(jìn)城市更新過程中發(fā)揮更加積極作用。

5）增強(qiáng)體育服務(wù)綜合體觸媒功能。

將城市閑置工業(yè)空間體育再利用，改造為體育服務(wù)綜合體后，可通過發(fā)揮體育服務(wù)綜合體的觸媒功能帶動周邊地區(qū)共同發(fā)展，從而達(dá)到促進(jìn)城市更新效果。體育服務(wù)綜合體觸媒功能主要表現(xiàn)在利用體育本體產(chǎn)業(yè)吸引人流，從而盤活區(qū)域活力，進(jìn)而帶動周邊產(chǎn)業(yè)發(fā)展。如深圳皇冠體育中心，由深圳皇冠電子（中國）有限公司廠房改建而來，其中一個廠房改造為羽毛球場及乒乓球館，由于其良好地理位置以及深圳體育場館的缺乏，該羽毛球館成為深圳炙手可熱的體育鍛煉場所，甚至需要提前一個星期預(yù)訂場地。在羽毛球館成功運(yùn)營后，綜合體逐步布局籃球、足球、電競、健身等業(yè)態(tài)，使之成為深圳居民休閑鍛煉的良好去處。隨著人流逐漸增多，周邊逐步出現(xiàn)餐飲、酒店、娛樂場所等配套設(shè)施，使該區(qū)域逐步成為深圳知名的夜晚消費(fèi)場所。另一方面，皇冠體育中心也通過舉辦體育賽事活動和會展、娛樂等“非體活動”提升場地使用效率，使場館即使在工作日白天也有大量人流。體育本體產(chǎn)業(yè)及非體活動的相互補(bǔ)充持續(xù)吸引人流前往綜合體，也不斷發(fā)揮綜合體促進(jìn)城市更新的觸媒功能。

3 ?城市閑置工業(yè)空間再利用促進(jìn)城市體育更新存在的阻礙

3.1 ?項(xiàng)目規(guī)劃銜接不當(dāng)，難以融入城市更新

當(dāng)前，因閑置工業(yè)空間改造項(xiàng)目規(guī)劃與城市發(fā)展規(guī)劃銜接不當(dāng)，改造項(xiàng)目往往缺乏對城市發(fā)展的整體考慮，單個舊廠房等閑置工業(yè)空間更新改造項(xiàng)目往往與城市整體更新目標(biāo)背道而馳，無法從根本上解決城市功能布局混亂、生態(tài)環(huán)境質(zhì)量低下，以及交通設(shè)施、市政設(shè)施、公共設(shè)施建設(shè)不完善等問題^[19]。一方面是因城市更新及閑置工業(yè)空間改造再利用政策體系不完善，目前國家層面已出臺系列文件支持城市更新，但僅北京、上海、廣州等地出臺城市更新政策，且只有廣州出臺舊廠房改造專項(xiàng)規(guī)劃，部分地方政府配套政策接續(xù)乏力，城市更新目標(biāo)尚不明確，缺乏從宏觀、中觀、微觀層面對城市閑置工業(yè)空間的統(tǒng)籌考慮。這也導(dǎo)致開發(fā)主體在制定閑置工業(yè)空間再利用方案時缺乏政策依據(jù)，不知從何下手制定方案或方案目標(biāo)與城市發(fā)展目標(biāo)相悖，而對政府部門而言，缺乏政策指導(dǎo)只能被動接受開發(fā)主體方案，為日后監(jiān)管留下隱患。另一方面由于缺乏相關(guān)城市更新技術(shù)指導(dǎo)、標(biāo)準(zhǔn)，項(xiàng)目更新實(shí)施過程中“無章可循”，容易造成較大資源浪費(fèi)且難以達(dá)到城市更新目標(biāo)。同時由于各部門協(xié)同合作能力較弱，規(guī)劃多由單個部門制定，相關(guān)部門多僅參與征求意見環(huán)節(jié)，導(dǎo)致閑置工業(yè)空間再利用規(guī)劃與各相關(guān)部門的發(fā)展規(guī)劃難以真正銜接，降低規(guī)劃效用。3.2 ?改造存在多種風(fēng)險，阻礙社會力量參與

老舊廠房等閑置工業(yè)空間由于自身存在多種風(fēng)險，降低社會力量參與積極性，其中最主要的原因便是土地因素。由于城市閑置工業(yè)空間用地性質(zhì)多屬于工業(yè)用地，不可開展體育業(yè)態(tài)和商業(yè)業(yè)態(tài)，需要將其土地性質(zhì)改變?yōu)轶w育用地、康體用地或兼容性土地才可進(jìn)行改造。而改變土地性質(zhì)的程序復(fù)雜，等待時間較長，需先由政府收儲再進(jìn)行公開招拍掛出讓土地，且企業(yè)需要支付高額的土地出讓金，這無疑會加重企業(yè)經(jīng)營的負(fù)擔(dān)，挫傷企業(yè)改造老舊廠房的積極性。如西普體藝中心在繳納高額的土地出讓金后，才獲得原地塊40年的國有土地使用權(quán)^[20]，僅完成出讓程序就耗時半年。如不改變用地性質(zhì)，雖然《國務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步激發(fā)社會領(lǐng)域投資活力的意見》中提出“舊廠房改造成健身休閑場所在五年內(nèi)繼續(xù)按原用途和土地權(quán)利類型使用”^[21]，但是在實(shí)施過程中，由于老舊廠房改造的審批流程模糊，導(dǎo)致項(xiàng)目立項(xiàng)規(guī)劃、消防、安檢等手續(xù)難以辦理，仍會遭到城管等相關(guān)部門的處罰。

其次在城市更新過程中，部分閑置工業(yè)空間可能面臨隨時拆除、征收等風(fēng)險，企業(yè)一旦投資改造閑置工業(yè)空間卻被征收拆除，將會對其造成較大的損失，因此投資風(fēng)險較大，也制約社會力量參與的積極性。例如，由南京寶通鼓風(fēng)機(jī)廠改造而來的南京軒轅體育館，于2014年6月開始改造工作，項(xiàng)目投資約200萬元，歷時2個月將其打造成集籃球、羽毛球、乒乓球、足球等運(yùn)動為一體的綜合運(yùn)動中心，但在運(yùn)營6個月之后因舊廠房被征收停止?fàn)I業(yè)，給投資方帶來較大損失^[22]。

3.3 ?社會力量自行探索，改造機(jī)制有待優(yōu)化

我國城市閑置工業(yè)空間體育再利用項(xiàng)目類型主要分為政府主導(dǎo)類、市場主導(dǎo)類、政府與市場結(jié)合類3類^[23]，各有優(yōu)劣。政府主導(dǎo)改造一般為大型項(xiàng)目，解決長遠(yuǎn)問題，注重公益性，努力達(dá)成遠(yuǎn)期戰(zhàn)略目標(biāo)，但實(shí)施周期較長、投入較大，回報周期也較長；市場主導(dǎo)改造一般為社會力量為獲利自行改造，主要關(guān)注近期利益，追逐經(jīng)濟(jì)性，對市場需求感知度高，但穩(wěn)定性不強(qiáng)，投資風(fēng)險較高；政府與市場結(jié)合類項(xiàng)目一般為政府部門為實(shí)現(xiàn)當(dāng)?shù)乜沙掷m(xù)發(fā)展目標(biāo)，采取招商引資等方式吸引社會力量投資改造，但甄選過程較為復(fù)雜，利益分配容易出現(xiàn)矛盾。根據(jù)課題組實(shí)際調(diào)研情況看，目前市場主導(dǎo)類改造項(xiàng)目最多，但由于社會力量與政府部門溝通較少，雙方信息不對稱，時常出現(xiàn)審批雜、改造慢、落地難等系列問題，且由于社會力量的逐利性，政府部門所看重的公益性項(xiàng)目落地較少。政府主導(dǎo)類項(xiàng)目則由于政府不完全擁有所有土地資源，導(dǎo)致公共服務(wù)設(shè)施難以統(tǒng)一配備。相比之下，政府與市場結(jié)合類改造方式更易落地，政府可通過給予政策支持、稅收優(yōu)惠等方式為社會力量提供良好營商環(huán)境，而社會力量則可充分發(fā)揮其主觀能動性為城市提供體育服務(wù)，但目前與之相關(guān)的法律、政策尚不完善，收益分配機(jī)制尚不健全，城市閑置工業(yè)空間體育再利用機(jī)制還需進(jìn)一步優(yōu)化。

3.4 ?周邊居民參與不足，功能修補(bǔ)尚有欠缺

城市更新需要政府、市場、居民3方利益主體共同參與，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，其中居民是最直接的利益相關(guān)者，其參與尤為重要^[24]。但目前各閑置工業(yè)空間體育再利用項(xiàng)目規(guī)劃實(shí)施時，居民參與較少，意見難以得到重視，導(dǎo)致改造完成后業(yè)態(tài)布局不均衡，相關(guān)配套設(shè)施不完善等問題，難以達(dá)到完善城市功能目的。造成這種情況的主要原因有二：一是項(xiàng)目實(shí)施主體為追求利益最大化，趨于布局經(jīng)濟(jì)效益較高的項(xiàng)目，如酒店、餐飲等，而對于公共服務(wù)或周邊市政設(shè)施建設(shè)等經(jīng)濟(jì)效益較低的項(xiàng)目則刻意避而遠(yuǎn)之，這導(dǎo)致了項(xiàng)目改造完成后，周邊的公共服務(wù)、配套設(shè)施欠缺，對于城市功能補(bǔ)充仍然不足。二是周邊居民在改造過程中的參與不足，具體表現(xiàn)在規(guī)劃過程中周邊居民無法參與，項(xiàng)目引入和功能布局未充分征求周邊居民意見，對居民的需求了解不足，從而造成供非所需、供需不平衡的資源浪費(fèi)。如湖北襄陽某由舊廠房改造而來的體育服務(wù)綜合體，周邊居民以老年人為主，但其改造后的體育項(xiàng)目卻以籃球、足球等等抗性較強(qiáng)的項(xiàng)目為主，缺乏老年人運(yùn)動場地，造成了場地資源閑置浪費(fèi)。在項(xiàng)目改造過程中缺乏周邊居民監(jiān)管，可能出現(xiàn)社會力量因逐利性拋棄或縮水原先規(guī)劃的公共服務(wù)項(xiàng)目，損害周邊居民權(quán)益。在改造完成后缺乏社會評估，居民沒有權(quán)力對項(xiàng)目提供的公共服務(wù)進(jìn)行評價，可能造成項(xiàng)目實(shí)施主體只建不管或服務(wù)質(zhì)量不達(dá)標(biāo)情況。

3.5 ?生態(tài)環(huán)境改造欠缺，空間鏈接聯(lián)系較弱

閑置工業(yè)空間在經(jīng)歷長期使用后內(nèi)部和外部大多較為破敗，建筑風(fēng)格逐漸過時，而部分閑置工業(yè)空間在改造時僅對內(nèi)部空間進(jìn)行優(yōu)化升級，忽略建筑外立面的改造，導(dǎo)致其與周邊日益現(xiàn)代化的建筑格格不入，如湖北襄陽某項(xiàng)目占地30 000 m²，兩座大型廠房被改造為籃球、羽毛球、攀巖、乒乓球館等，項(xiàng)目開展廣泛，但未對周邊生態(tài)環(huán)境進(jìn)行改善，廠房外整體環(huán)境老化嚴(yán)重，衛(wèi)生環(huán)境堪憂，影響了居民到此鍛煉的積極性，綜合體經(jīng)濟(jì)效益較差，2017年?duì)I收僅29.5萬元，同時破舊的廠房對于周邊整體環(huán)境也造成了影響，不利于城市生態(tài)更新。其次，閑置工業(yè)空間在工業(yè)生產(chǎn)時期難免會對周邊環(huán)境產(chǎn)生污染，對生態(tài)系統(tǒng)造成一定的破壞，需要對其進(jìn)行生態(tài)治理，但部分企業(yè)為減少支出，在改造時刻意避免生態(tài)改造，政府部門對此也缺乏相應(yīng)監(jiān)管措施，導(dǎo)致污染持續(xù)惡化，影響生態(tài)平衡。此外閑置工業(yè)空間多為封閉廠區(qū)，邊界領(lǐng)域感較強(qiáng)，導(dǎo)致其與周邊環(huán)境關(guān)系不協(xié)調(diào)，空間鏈接感較弱，而目前閑置工業(yè)空間體育再利用項(xiàng)目仍在舊有獨(dú)立空間中進(jìn)行，并未加強(qiáng)與周邊城市建筑的交互功能，未融入到城市發(fā)展之中。

3.6 ?重點(diǎn)建筑保護(hù)不足，城市工業(yè)文化斷層

閑置工業(yè)空間特色的建筑風(fēng)格承載著城市歷史工業(yè)記憶，是促進(jìn)城市更新的重要載體和珍貴資源。閑置工業(yè)空間的重點(diǎn)建筑，如冷卻塔、高爐、煙筒等都可將其作為綜合體內(nèi)的特色建筑進(jìn)行保護(hù)改造，使其成為后工業(yè)景觀，但在實(shí)際改造過程中對于這些利用價值不高的建筑多采用拆除手段，城市工業(yè)文化也隨著這些特色建筑的拆除而消失。究其原因，政府部門對于城市閑置工業(yè)空間的數(shù)量、現(xiàn)狀、歷史作用了解不夠全面直接影響到城市工業(yè)文化的傳承，由于工業(yè)建筑未進(jìn)行系統(tǒng)梳理，未被列入歷史建筑保護(hù)名錄使其在城市更新過程中被大量被拆除，以上海為例，70%改造后的工業(yè)舊建筑并未被列入歷史建筑保護(hù)名錄，隨時面臨著被拆除的風(fēng)險^[25]。另一方面，社會力量為追求短期效益及經(jīng)濟(jì)效益，對傳統(tǒng)的工業(yè)文化缺乏尊重，忽視對閑置工業(yè)空間文化價值的挖掘也造成大量建筑拆除，導(dǎo)致城市整體工業(yè)文化結(jié)構(gòu)斷裂，歷史脈絡(luò)不清晰，空間肌理模糊。社會力量改造時也缺乏相關(guān)建設(shè)技術(shù)指引，對于尚有使用價值和文化價值的工業(yè)建筑不知如何改造使用，也間接使一部分被拆除，導(dǎo)致城市工業(yè)文化斷層。4 ?加強(qiáng)閑置工業(yè)空間再利用促進(jìn)城市體育更新相關(guān)建議

4.1 ?編制改造專項(xiàng)規(guī)劃，建立部門聯(lián)席會議制度

1）編制閑置工業(yè)空間改造專項(xiàng)規(guī)劃。

目前我國已進(jìn)入存量用地建設(shè)時代，閑置工業(yè)空間這一獨(dú)特資源逐漸被開發(fā)，歷史文化價值逐步被挖掘，成為城市建設(shè)發(fā)展的重要載體。但目前各地多由社會力量自行探索，缺乏政府部門統(tǒng)一規(guī)劃，閑置工業(yè)空間改造顯得雜亂無章，未融入城市整體發(fā)展規(guī)劃之中，對促進(jìn)城市更新及可持續(xù)發(fā)展作用較小。因此建議各地組織閑置工業(yè)空間普查工作，摸清閑置工業(yè)空間數(shù)量、位置，并根據(jù)區(qū)位、再利用價值、文化價值等因素進(jìn)行層級分類，再依據(jù)各地城市總體規(guī)劃、國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展、土地、體育等相關(guān)規(guī)劃出臺閑置工業(yè)空間改造專項(xiàng)規(guī)劃，對不同層級的閑置工業(yè)空間采取不同手段，如區(qū)位偏僻，破敗程度較高的工業(yè)建筑可拆除，而對于區(qū)位較好，文化價值較高的工業(yè)建筑可采用更新手段改造為體育服務(wù)綜合體或其他設(shè)施，完善城市功能。同時，體育部門可根據(jù)改造專項(xiàng)規(guī)劃公開適宜改造為體育設(shè)施的閑置工業(yè)空間情況，采取招投標(biāo)或招商引資等方式吸引社會力量參與改造，這樣不僅有利于社會力量投資，也有利于政府部門統(tǒng)一規(guī)劃、調(diào)控、監(jiān)管。

2）建立多部門聯(lián)席會議制度。

閑置工業(yè)空間利用體育元素改造再利用涉及體育、文化、住建、發(fā)改等多個部門，僅僅依靠某一部門難以完成，因此應(yīng)實(shí)現(xiàn)多規(guī)融合與多部門參與的頂層體系。第一，多規(guī)融合。閑置工業(yè)空間改造規(guī)劃不僅需要結(jié)合城市整體發(fā)展規(guī)劃，還需要結(jié)合各個部門的工作任務(wù)、發(fā)展規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)多規(guī)融合，使各個部門深入了解并支持閑置工業(yè)建筑體育再利用工作。且目前相關(guān)規(guī)劃多由規(guī)劃部門牽頭，各相關(guān)部門僅在后期征求意見環(huán)節(jié)參與，參與程度不足導(dǎo)致各部門規(guī)劃聯(lián)系不緊密，規(guī)劃難以落地，故建議在規(guī)劃編制前期由相關(guān)部門負(fù)責(zé)人、專家學(xué)者及社會力量組成專家論證小組，深入討論閑置工業(yè)空間應(yīng)如何改造、布局，落實(shí)具體審批流程及各責(zé)任主體，使規(guī)劃與各部門實(shí)際工作相結(jié)合，避免后期出現(xiàn)相互推諉情況。第二，多部門參與。建議各部門針對閑置工業(yè)空間體育再利用建立聯(lián)席會議制度，研究制定閑置工業(yè)空間體育再利用的規(guī)劃及政策，協(xié)調(diào)解決改造及運(yùn)營過程中存在的問題，逐步消除閑置工業(yè)空間改造壁壘。

4.2 ?出臺相關(guān)法規(guī)政策，完善城市更新制度體系

廣州、深圳、上海的城市更新工作已取得一定成效，總結(jié)三地實(shí)施經(jīng)驗(yàn)，其中制度體系是實(shí)施城市更新行動堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。目前廣州已形成“1+3+N”的政策體系，其中“1”為核心文件《廣州市城市更新辦法》（穗府[2015]134號），“3”為配套文件（舊城鎮(zhèn)、舊廠房、舊村莊的更新實(shí)施辦法），“N”為相關(guān)規(guī)范性文件；深圳已形成“1+1+N”的政策體系，其中“1+1”為《深圳市城市更新辦法》（深府[2016]290號）和《深圳市城市更新辦法實(shí)施細(xì)則》（深府[2012]1號），“N”包括政策、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、操作指引3個層面。上海已形成“1+N”的政策體系，“1”是《上海市城市更新實(shí)施辦法》，“N”包括相關(guān)配套政策及規(guī)范文件^[26]。從三地的政策體系可以看出，完善的政策制度體系應(yīng)包含宏觀、中觀及微觀層面，尚未實(shí)施城市更新的省市可借鑒三地經(jīng)驗(yàn)，出臺城市更新的專項(xiàng)政策及閑置工業(yè)空間改造再利用的配套政策，使閑置工業(yè)空間體育再利用有法可依，有規(guī)可循。

在宏觀層面，各省市需出臺城市更新實(shí)施辦法，確定城市更新的目的內(nèi)涵、范圍對象、流程方式、規(guī)劃方案、資金籌措、監(jiān)督管理等綱領(lǐng)性條款。在中觀層面，建議相關(guān)部門出臺閑置工業(yè)空間改造的專項(xiàng)文件，確定閑置工業(yè)空間改造的具體流程、運(yùn)作模式、利益分配等相關(guān)要素。在微觀層面，各地政府部門需要深入了解制約閑置工業(yè)空間改造的各類瓶頸問題，出臺相關(guān)配套政策以解決。當(dāng)前土地性質(zhì)問題是制約閑置工業(yè)空間體育再利用主要障礙，建議采用點(diǎn)狀供地方式解決，同時做好前期基礎(chǔ)性工作，收集可改造為體育設(shè)施或體育服務(wù)綜合體的閑置工業(yè)空間信息，提前進(jìn)行規(guī)劃。對于企業(yè)租賃獲得土地使用權(quán)，可適當(dāng)延長租賃時間或在租賃期間對其綜合效益進(jìn)行考核，如果達(dá)到相應(yīng)要求可享有優(yōu)先續(xù)約權(quán)，或在租賃期滿后采取協(xié)議方式出讓土地，解決企業(yè)后顧之憂。對于有能力繳納土地出讓金的企業(yè)，政府可先將土地進(jìn)行收儲，調(diào)整用地規(guī)劃，改變土地性質(zhì)后再通過招拍掛程序，進(jìn)行土地出讓。

4.3 ?優(yōu)化項(xiàng)目改造機(jī)制，建立公私合作伙伴關(guān)系

城市閑置工業(yè)空間具有多、雜、散的特點(diǎn)，改造牽扯利益方眾多，如果僅依靠政府統(tǒng)一規(guī)劃，更新較為困難，且所需資金龐大，易造成財政資金緊缺，如僅依靠社會力量進(jìn)行改造，由于體制機(jī)制問題，難免會出現(xiàn)項(xiàng)目規(guī)劃立項(xiàng)時間長、審批手續(xù)繁雜、土地性質(zhì)難以轉(zhuǎn)變等問題，導(dǎo)致項(xiàng)目難以落地。因此，建議優(yōu)化閑置工業(yè)空間改造機(jī)制，采取“政府主導(dǎo)，社會參與”的方式建立政府與社會力量的公私合作伙伴關(guān)系，推動閑置工業(yè)空間體育再利用，促進(jìn)城市更新。在此方面，國內(nèi)結(jié)合城市實(shí)際情況，已逐步探索出具有中國特色的公私合作伙伴關(guān)系。如上海翔立方體育服務(wù)綜合體由南翔鎮(zhèn)人民政府、智地產(chǎn)業(yè)園區(qū)和尚韌體育三方通過建立公私合作伙伴關(guān)系協(xié)同打造，由南翔鎮(zhèn)政府提供宏觀指導(dǎo)、政府支持及融資協(xié)調(diào)，智地產(chǎn)業(yè)園區(qū)負(fù)責(zé)舊廠房改造、建設(shè)及政策銜接，尚韌體育負(fù)責(zé)方案設(shè)計(jì)、業(yè)態(tài)布局及運(yùn)營管理^[27]，從奠基到投入運(yùn)營僅花費(fèi)11個月。項(xiàng)目經(jīng)營面積近20 000 m²，包含23種運(yùn)動項(xiàng)目，可輻射周邊82個小區(qū)、近20萬居民，有效提高所在區(qū)域公共服務(wù)水平，促進(jìn)區(qū)域更新。

截至2019年底，體育類PPP項(xiàng)目數(shù)量僅有171個，且多數(shù)體育場館類項(xiàng)目僅停留在融資層面，更深入的多方合作關(guān)系尚未建立，主要原因有：一為體育類項(xiàng)目投資較大，建設(shè)及回報周期較長，風(fēng)險性較高難以吸引社會資本進(jìn)入；二為目前我國關(guān)于公私合作伙伴關(guān)系方面的政策、法規(guī)、財務(wù)等制度尚不完善，對于企業(yè)的相關(guān)約束及保護(hù)條款缺失，影響企業(yè)參與積極性；三為體育場館類項(xiàng)目存在政府部門追求公益最大化與私人企業(yè)追求利潤最大化的矛盾。因此建議我國政府部門轉(zhuǎn)變角色，在閑置工業(yè)空間體育再利用過程中，從以往投資經(jīng)營一手抓的主導(dǎo)者，逐步轉(zhuǎn)變?yōu)楹献鞯慕M織者及促進(jìn)者，更多擔(dān)任合作、指導(dǎo)、監(jiān)督者的角色，與社會力量形成風(fēng)險共擔(dān)、利益共享的伙伴關(guān)系，如在閑置工業(yè)空間改造、運(yùn)營時可采取BOT、ROT、TOT等多種模式吸引社會力量參與。同時，政府部門應(yīng)繼續(xù)完善相關(guān)法律法規(guī)，依法保護(hù)PPP模式各方合法權(quán)益。政府部門可通過出臺相關(guān)優(yōu)惠扶持政策，降低社會力量參與風(fēng)險，如給予相應(yīng)的稅收優(yōu)惠、投資獎勵等，以激發(fā)社會力量參與的積極性，并通過購買公共服務(wù)方式助力企業(yè)運(yùn)營。建議將改造效益較差、建設(shè)公益性設(shè)施的地塊，與改造效益較高的地塊進(jìn)行捆綁開發(fā)，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益平衡。

4.4 ?加強(qiáng)社會公眾參與，豐富城市多元功能

在閑置工業(yè)空間體育再利用項(xiàng)目中，政府部門追求地區(qū)社會效益最大化，需統(tǒng)籌區(qū)域人口與公共服務(wù)設(shè)施供給，并使項(xiàng)目與城市功能配套的完善和空間布局的優(yōu)化同步完成。但由于資本存在逐利性，許多社會力量參與的改造項(xiàng)目以利益最大化為導(dǎo)向，引入的業(yè)態(tài)多為短期見效項(xiàng)目，缺乏對城市功能補(bǔ)充的考慮，也忽略周邊社會公眾真正的需求，導(dǎo)致綜合體公共服務(wù)能力較弱。例如，襄陽市多個舊廠房改造體育服務(wù)綜合體項(xiàng)目，由于缺乏對城市功能及社會公眾需求的調(diào)研，導(dǎo)致多個項(xiàng)目同質(zhì)化嚴(yán)重，降低對周邊居民的吸引力。因此建議在閑置工業(yè)空間體育再利用的規(guī)劃、建設(shè)及后期運(yùn)營期間加強(qiáng)社會公眾參與，以保障城市居民需求得到最大滿足以及城市功能得到最大完善。在項(xiàng)目規(guī)劃期間，從周邊社區(qū)選取居民代表組建社會公眾參與小組，詳細(xì)征求項(xiàng)目覆蓋范圍內(nèi)居民的意見，了解居民需求，并對規(guī)劃方案提出實(shí)質(zhì)性建議，規(guī)劃完成后，需有一定比例的參與小組成員通過方可交由政府部門審批，確保社會公眾實(shí)權(quán)參與。在項(xiàng)目建設(shè)時期，一方面需建設(shè)信息公開平臺，要求改造主體定期披露改造進(jìn)度，另一方面，加強(qiáng)社會公眾監(jiān)管，設(shè)立意見箱收集群眾意見，在項(xiàng)目驗(yàn)收時要求社會公眾參與小組參與驗(yàn)收。在項(xiàng)目運(yùn)營期間，政府部門需每年定期聘請第三方對項(xiàng)目社會效益進(jìn)行評估，并將居民滿意度作為重要指標(biāo)，納入到考核體系中，考察項(xiàng)目的公共服務(wù)能力，并以獎勵或懲罰的方式保障公共服務(wù)的提供。

4.5 ?項(xiàng)目改造內(nèi)外兼修，使其融入城市更新

閑置工業(yè)空間在過去的工業(yè)生產(chǎn)中由于技術(shù)手段落后及環(huán)保理念缺失，導(dǎo)致周邊生態(tài)環(huán)境遭到破壞，在改造過程中需要對環(huán)境重新治理，恢復(fù)周邊生態(tài)環(huán)境的平衡。建議政府部門加強(qiáng)閑置工業(yè)空間改造時生態(tài)環(huán)境的監(jiān)管，重點(diǎn)關(guān)注歷史遺留性污染，要求改造主體進(jìn)行生態(tài)修復(fù)，按照可持續(xù)發(fā)展原則引入生態(tài)節(jié)能技術(shù)打造低碳園區(qū)，且必須在規(guī)劃方案中予以體現(xiàn)。破舊的工業(yè)建筑不符合現(xiàn)代審美，政府部門可要求改造主體必須投入相應(yīng)資金對建筑外立面進(jìn)行改造，如進(jìn)行涂鴉、鏤空等設(shè)計(jì)，使其融入到現(xiàn)代城市化建設(shè)當(dāng)中，而在內(nèi)部改造時，需合理分區(qū)打造時尚消費(fèi)場景，達(dá)到內(nèi)外兼修的效果。加強(qiáng)閑置工業(yè)空間與周邊空間的融合，削弱工業(yè)建筑的邊界感，如拆除周邊圍墻改為綠植，設(shè)立體育公園加強(qiáng)與周邊地區(qū)的互通，使改造后的體育空間從封閉廠區(qū)轉(zhuǎn)變?yōu)殚_放空間。

4.6 ?傳承城市工業(yè)文化，提高文化價值認(rèn)識

工業(yè)建筑及設(shè)施是城市歷史發(fā)展的重要載體，具有很高文化、科研價值，因此再利用時需對其進(jìn)行保護(hù)，傳承城市工業(yè)文化。目前，上海、南京等多個城市已經(jīng)出臺工業(yè)遺產(chǎn)保護(hù)規(guī)劃的相關(guān)文件，對工業(yè)建筑的保護(hù)起到良好作用，建議各地出臺保護(hù)工業(yè)建筑的相關(guān)條例，對具有較高文化價值的閑置工業(yè)空間進(jìn)行保護(hù)再利用，使其成為現(xiàn)代化城市建設(shè)重要一環(huán)。首先，建議各地成立由專家學(xué)者組成的閑置工業(yè)空間保護(hù)利用工作小組，對各地閑置工業(yè)空間資源摸底清查，整理歷史功能、利用現(xiàn)狀等相關(guān)資料，建立完整信息臺賬。然后根據(jù)閑置工業(yè)空間的歷史價值、區(qū)位條件、建筑結(jié)構(gòu)等因素研究制定分級分類標(biāo)準(zhǔn)，并展開統(tǒng)一評估，對于價值重大的工業(yè)建筑，應(yīng)將其納入到歷史建筑保護(hù)范疇。最后編制工業(yè)建筑保護(hù)規(guī)劃，建立予以保留、功能改造和拆除重建3類閑置工業(yè)空間名錄庫，并對保留和功能改造類的閑置工業(yè)空間采取多元利用的方式進(jìn)行保護(hù)，通過政府主導(dǎo)、市場參與的方式盤活閑置工業(yè)空間存量用地，有序推進(jìn)工業(yè)建筑及設(shè)施的保護(hù)利用工作。同時，建議政府部門出臺閑置工業(yè)空間改造標(biāo)準(zhǔn)或指引手冊，社會力量可根據(jù)標(biāo)準(zhǔn)或指引進(jìn)行改造，避免重點(diǎn)建筑被拆除或損壞。

閑置工業(yè)空間體育再利用在促進(jìn)城市經(jīng)濟(jì)、社會、文化、生態(tài)發(fā)展等方面具有多重作用，在一定程度上可有效促進(jìn)城市更新?？梢灶A(yù)見，這一方式將逐步成為推進(jìn)城市更新的重要抓手。但目前閑置工業(yè)空間體育再利用未與城市更新工作緊密結(jié)合，導(dǎo)致其在城市更新中所發(fā)揮的作用并不明顯，未來如何進(jìn)一步破除改造壁壘、優(yōu)化改造模式，使體育在促進(jìn)城市更新過程中貢獻(xiàn)重要智慧與力量，需要持續(xù)的理論研究與實(shí)踐探索。

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