張建偉,胡雁冰

(1.北京化工大學 環(huán)境安全研究中心,北京 100029;2.北京化工大學 文法學院,北京 100029)

氣候變化是當今世界面臨的主要挑戰(zhàn)之一。近年來,暴雨、洪水、熱浪、風暴等各種極端天氣拉響了全球氣候變化的警報,世界面臨氣候危機四伏的局面,能源結(jié)構(gòu)作為影響氣候變化的重要因素,轉(zhuǎn)型升級刻不容緩。風能、太陽能等氣候資源是可再生的清潔能源,對推進能源結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型有重大的意義。為合理開發(fā)與利用氣候資源,推進清潔能源可持續(xù)發(fā)展,氣候資源的法律治理也越來越重要。如今,我國對氣候資源的利用程度越來越高,法律治理情況相比曾經(jīng)也有了很大提高,但也存在許多問題值得探索。過去十余年間,我國16個省份出臺了有關(guān)氣候資源開發(fā)利用和保護的地方性法規(guī)。在開發(fā)和利用氣候資源的過程當中,系統(tǒng)性規(guī)范的邏輯和行政權(quán)的界限怎么規(guī)定,氣候資源產(chǎn)生的經(jīng)濟價值應(yīng)當如何分配,這些問題均要求明確氣候資源的權(quán)屬。氣候資源的權(quán)屬十分重要,但我國法律法規(guī)涉及較少,目前,地方性法規(guī)中僅《黑龍江省氣候資源探測和保護條例》對氣候資源的權(quán)屬問題作出了規(guī)定,其他省份法規(guī)均未提及該問題。《黑龍江省氣候資源探測和保護條例》第七條規(guī)定“氣候資源歸國家所有”。2016年對該條例進行過一次修訂,此條仍被保留下來。該條款引起了廣泛的學術(shù)爭議。支持者認為,“氣候資源具備所有權(quán)客體的全部特征”,國家是合適的所有權(quán)人;質(zhì)疑者認為,“其實質(zhì)是氣象部門增設(shè)行政審批門檻擴權(quán)設(shè)租”[1]。從該條款公布至今,關(guān)于氣候資源能否為國家所有以及其權(quán)屬的問題,仍然存在爭議,這是由于氣候資源的權(quán)屬問題直接影響著氣候資源的法律治理模式,影響著氣候資源的開發(fā)利用和我國能源結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型升級。

本文將從氣候資源的概念、特征與研究情況切入,分析氣候資源權(quán)屬的可能模式,對氣候資源能否為國家所有進行分析,并通過分析明確氣候資源的權(quán)屬,探明治理困境,探討如何對其進行法律治理。

一、氣候資源概述

氣候資源的概述是對氣候資源的最基本描述。概念是對其內(nèi)涵和外延的涵蓋,可以幫助厘清保護的對象。資源的特征是一種規(guī)律性的存在,它不僅從根本上決定了人類對自然資源進行開發(fā)利用及保護的內(nèi)容和方式,同時更是自然資源法進行法律制度構(gòu)建的起點和內(nèi)在的決定性因素。[2]確定其能否作為法律上的“物”,才能確定如何對其進行管理。確定氣候資源的權(quán)屬以及人類對氣候資源的開發(fā)利用方式和法律治理模式,首先要對氣候資源的概念與特征進行分析,并要確定其能不能作為法律關(guān)系的客體。

(一)氣候資源的概念

人類從出現(xiàn)至今都依賴著氣候而生存,由于這種利用沒有門檻,氣候常常不被認為有經(jīng)濟價值,因此,傳統(tǒng)上氣候并不被稱為一種資源。1979年,氣象組織原常任理事羅伯特·懷特(Robert M.White)[3]指出,“我們應(yīng)當開始把氣候作為一種資源去思考”。這是由于氣候開始漸漸地為人類所控制并利用,人工降雨、風力發(fā)電等技術(shù)出現(xiàn)后,人類發(fā)現(xiàn)了氣候的經(jīng)濟價值。因此在分析氣候資源的概念時離不開它的經(jīng)濟屬性。我國立法上也以能否被生活生產(chǎn)利用為評判標準。

從立法上分析,《中華人民共和國氣象法》并未直接對“氣候資源”作出解釋,在該法第六章中對太陽能、風能進行規(guī)定,可以推斷太陽能、風能屬于氣候資源。我國多個省份出臺的相關(guān)法規(guī)中對“氣候資源”內(nèi)涵的描述多為人類生產(chǎn)生活可利用的氣候要素中的物質(zhì)能量,外延相對比較一致,包括太陽能、風能、云水、降水、熱量、大氣成分等。區(qū)別主要是較多省份認為氣候資源是一種能量和物質(zhì),如2023年福建省公布的《福建省氣候資源保護和利用條例》中指出,氣候資源是指能為人類活動提供可利用的氣候要素中的物質(zhì)、能量的總稱。也有省份認為氣候資源是一種資源,如2016年黑龍江省修訂后公布的《黑龍江省氣候資源探測和保護條例》中指出,氣候資源是指能為人類活動所利用的風力風能、太陽能、降水和大氣成分等構(gòu)成氣候環(huán)境的自然資源。這些省份中比較特殊的規(guī)定是2022年11月30日廣東省公布的《廣東省氣候資源保護和開發(fā)利用條例》,該條例指出其所稱的氣候資源是指能被生產(chǎn)、生活和生態(tài)利用的太陽光照、熱量、降水、云水、風、大氣成分等自然物質(zhì)和能量?？v觀其他省份的條例,對氣候資源的利用主要聚焦于生產(chǎn)、生活這兩個部分,而廣東省的定義明確指出了能被生態(tài)利用的自然物質(zhì)和能量也是氣候資源,肯定了氣候資源對生態(tài)的價值。

《廣東省氣候資源保護和開發(fā)利用條例》對氣候資源的描述相對恰當,原因是雖然氣候被視作一種資源是因為其經(jīng)濟價值的出現(xiàn),但并不意味著只有通過技術(shù)進行開發(fā)利用產(chǎn)生直接的經(jīng)濟價值的氣候才能被稱為氣候資源。氣候資源的生態(tài)價值雖然不直接產(chǎn)生經(jīng)濟價值,但其是所有生存不可或缺之物,自然界的生物利用氣候產(chǎn)生更好的生態(tài)環(huán)境、擴大了環(huán)境容量;若將其破壞,就會產(chǎn)生巨大的經(jīng)濟損失,修復也需要巨大的費用。氣候資源的生態(tài)環(huán)境價值是不可或缺的,只不過這種價值的利用沒有門檻而被忽視。因此,對氣候資源的概念進行分析時,要重視其生態(tài)上的價值。將能被生態(tài)利用的自然物質(zhì)和能量視作氣候資源,是人類中心主義的一個突破,有利于更好地保護氣候資源的生態(tài)價值,打造更好的生態(tài)環(huán)境。

(二)氣候資源的特征

氣候資源是一種特殊的自然資源,并無實體的限制,需要通過和自然資源進行對比,厘清氣候資源與一般自然資源的異同——既具有自然資源的一般特性,也具有區(qū)別于其他自然資源的特有屬性。氣候資源具有自然資源的三個特征:一是存在于自然環(huán)境之中,氣候資源分布在自然環(huán)境之中,分布區(qū)域并不均衡;二是具有經(jīng)濟價值,這種經(jīng)濟價值并不局限于直接利用的經(jīng)濟價值,還具有生態(tài)價值轉(zhuǎn)化成的間接的經(jīng)濟價值;三是可被人們利用,通過技術(shù)的進步,能被控制和利用的部分越來越多。

氣候資源還有不同于其他自然資源的特征:一是氣候資源是一種可再生資源。氣候資源無時不在,如果利用得當,并不會損耗氣候資源的質(zhì)與量,可以永久利用。二是氣候資源并不排他,但仍然有一定限制。與化石能源不同,氣候資源并無實體的限制,天風日照,周而復始。但由于技術(shù)和時空的限制,其量與時間有關(guān),可利用的時間和空間在目前的技術(shù)條件下難以人為控制,并非所有的氣候資源都可以進行利用,不同的氣候資源有著不同的地緣特點。三是氣候資源利用的全過程對環(huán)境與生態(tài)是一把雙刃劍。對氣候資源的利用一方面可以使之成為清潔能源,改變能源結(jié)構(gòu),減少碳排放,另一方面也會造成一定的不利的環(huán)境影響,比如風力發(fā)電設(shè)備影響鳥類遷徙,氣候資源利用設(shè)備生產(chǎn)時也會造成一定的環(huán)境污染。

根據(jù)氣候資源的特征,要求在對其進行治理時重視其生態(tài)上的價值和環(huán)境上的影響,在開發(fā)利用氣候資源時要注意方式方法,做好環(huán)境影響評價和環(huán)境保護措施。在此基礎(chǔ)之上氣候資源總量豐沛,也可以通過時間和空間的限制對氣候資源的開發(fā)利用進行限制,不宜對氣候資源設(shè)置過多的限制?？梢栽诓粨p耗氣候資源質(zhì)量的前提下盡可能地開發(fā)利用。

(三)氣候資源是否是法律關(guān)系的客體之辨

要探究氣候資源的權(quán)屬問題,首先要明確氣候資源能否作為法律關(guān)系的客體。針對這一問題,學術(shù)界觀點主要有二:是或不是法律上的“物”。筆者選取最有代表性的兩個觀點進行分析:侯佳儒教授[4]認為氣候資源不是法律上的“物”,他認為氣候資源不能為人力所實際控制或支配,具有流動性并非獨成一體,可以更新,不具有稀缺性。曹明德教授[5]認為可以被稱為法律上的“物”,他認為氣候資源能夠部分為人們所認識和控制,獨立存在,具有稀缺性。

筆者認為氣候資源應(yīng)該屬于“物”的范疇。隨著技術(shù)的發(fā)展,諸多無體物都有了經(jīng)濟價值,需要將其納入法律保護的范疇,這本身就突破了傳統(tǒng)民法學理論對“物”是有體物的定義。法律關(guān)系客體具有三個共同的特征:“有用之物、為我之物、自在之物”[6]。第一,氣候資源是“有用之物”,這點并無爭議,氣候資源通過一定的技術(shù)手段可以轉(zhuǎn)化為有經(jīng)濟價值的能源。第二,關(guān)于氣候資源是否是“為我之物”,辯證唯物主義認為,人類的認識能力是無限的,只存在尚未認識的事物,雖然還不能完全控制和支配,但已經(jīng)有可以支配和控制的部分,隨著技術(shù)的進步,能利用的部分還在不斷擴張,對人類來說是“為我之物”。如果要求必須完全認識和控制才能被視作“物”,再對其保護便為時已晚。第三,關(guān)于氣候資源是否是“自在之物”,侯佳儒教授[4]認為其具有流動性,是分散的不確定的,因此不能被稱為“獨成一體”。筆者認為對“物”的獨立性要求應(yīng)當是獨立于人類,如人的器官就不能被視作法律上的“物”,雖然氣候資源的分布等情況并未確定,但這與人類的技術(shù)息息相關(guān),并非一成不變的。并且氣候資源和人類相分離,甚至在人類沒有出現(xiàn)時已經(jīng)存在了,是人類之外的“自在之物”。第四,關(guān)于氣候資源是否具有稀缺性,筆者認為對“物”要求稀缺性,實質(zhì)上是一種對保護必要性的考量,如我們的江河湖泊也具有自凈能力,切爾諾貝利無人區(qū)的周圍也長出了新的花草樹木,但這并不意味著水資源和土地資源不需要保護。事實上如果過度利用某種氣候資源,即使其可以更新,也會對人們的生活造成不良影響。綜上所述,筆者認為氣候資源可以成為法律關(guān)系的客體,屬于“物”的范疇。

二、氣候資源權(quán)屬之辯

氣候資源的權(quán)屬問題在學界爭鳴不斷,支持氣候資源國家所有觀點的主要原因包括三方面。一是氣候資源是自然資源的下屬概念,域外實踐如此選擇,如莊敬華教授[7]認為:“自然資源國家所有權(quán)制度在世界各國普遍存在。由于氣候資源是自然資源的下位概念,各國都是將氣候資源國家所有權(quán)規(guī)定在自然資源國家所有權(quán)里?！惫P者認為氣候資源與普通的自然資源相比有其特殊的地方,不宜因為其是自然資源的下屬資源就設(shè)置同樣的所有權(quán)。二是為了使其得到合理的支配和保護應(yīng)當為國家所有。設(shè)置為國家所有有利于體現(xiàn)氣候資源的生態(tài)價值,如王樹義教授[8]認為“從國家所有權(quán)設(shè)置的目的、保護氣候資源生態(tài)價值的需要等多方面分析,氣候資源歸國家所有具有正當性和合理性,應(yīng)通過界定氣候資源國家所有的性質(zhì),構(gòu)建氣候資源的二元使用制度,以期更好地對氣候資源進行開發(fā)利用和保護”。筆者認為對氣候資源進行管理無需以所有權(quán)為前提,正如張璐教授[9]的觀點“氣候資源不具備設(shè)定所有權(quán)的前提條件,因此法律制度設(shè)計不能以設(shè)定所有權(quán)為前提”。三是氣候資源并不是指全部的氣候要素,如儲敏教授[10]認為:“設(shè)定所有權(quán)和用益物權(quán)的是氣候資源,而不是氣象要素”。筆者認為氣候資源和氣候要素無法進行嚴格區(qū)分,隨著技術(shù)的進步越來越多的氣候要素變成了氣候資源。

筆者認為氣候資源作為一種無處不在的資源,很難對其設(shè)置排他的所有權(quán),因此對氣候資源權(quán)屬的討論不應(yīng)該囿于所有權(quán)的討論。2012年,我國環(huán)境法著名學者蔡守秋教授[11]在《論公眾共用物的法律保護》中首次提出“公眾共用物”的概念。公眾共用物,是指不特定多數(shù)人(即公眾)可以自由、直接、非排他性享用的東西。公眾共用物不再有傳統(tǒng)所有權(quán)的排他性,其所有權(quán)實際上是一種擬制權(quán)利,這就很好地解決了國家不宜作為氣候資源的所有者這一問題,即國家可以作為氣候資源這種“公共財產(chǎn)”的受托人對氣候資源進行管理。

(一)氣候資源不宜為國家所有的分析

氣候資源若為國家所有,則應(yīng)當通過法律的形式予以規(guī)定,這就需要有立法依據(jù)支持并且在國家權(quán)力的邊界內(nèi)進行規(guī)定,但目前《中華人民共和國憲法》(下稱《憲法》)和《中華人民共和國民法典》(下稱《民法典》)中并無立法依據(jù),在氣候資源上設(shè)置國家所有權(quán)也缺乏必要性和合理性,超出了國家權(quán)力的邊界。

1.氣候資源國家所有缺乏立法依據(jù)

首先,氣候資源屬于國家所有不符合《憲法》規(guī)定?！稇椃ā返诰艞l第一款規(guī)定,“礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源,都屬于國家所有”。黑龍江省氣象局回應(yīng),該條就是該機構(gòu)出臺《條例》的法律依據(jù)。[12]《憲法》中對歸國家所有的自然資源采取列舉的方式,這就說明該條中的“等”字并非是一種省略,而是由于目前社會發(fā)展的限制,能夠?qū)儆趪宜械馁Y源目前包括所列舉的內(nèi)容,有待以后再做修改或添加。氣候資源并不在列舉的范圍之內(nèi),也不能根據(jù)“等”字認為氣候資源在此列而被省略。因此并不能認為該條是氣候資源屬于國家所有的法律依據(jù)。根據(jù)《憲法》的規(guī)定,黑龍江省無權(quán)解釋憲法。對《憲法》第九條“自然資源”概念做擴大化解釋,逾越了自身權(quán)限。[4]

其次,氣候資源屬于國家所有不符合《民法典》的規(guī)定。根據(jù)《民法典》第一百一十六條規(guī)定,物權(quán)的種類和內(nèi)容由法律規(guī)定。法律并未在氣候資源之上設(shè)置物權(quán),而地方性法規(guī)無權(quán)力規(guī)定氣候資源歸屬于國家所有。再根據(jù)《民法典》第一百一十四條規(guī)定,物權(quán)是權(quán)利人依法對特定的物享有直接支配和排他的權(quán)利,氣候資源的非排他性就決定了其不可能由某些個人或者國家排他支配,其不具有成為物權(quán)關(guān)系的客體的性質(zhì)。對氣候資源使用的限制可以通過行政手段來進行,例如風能的多寡與地域有很大的關(guān)系,但是仍然可以通過土地、空間的限制對開發(fā)利用進行限制,再如利用太陽能可能對環(huán)境產(chǎn)生影響,仍然可以通過環(huán)境影響評價制度對其進行限制。

氣候資源歸國家所有并無相關(guān)的立法依據(jù),《憲法》明確歸國家所有的自然資源并不包括氣候資源,也未有有權(quán)機關(guān)對《憲法》的省略進行解釋,此外根據(jù)現(xiàn)行《民法典》的規(guī)定,目前未在氣候資源之上設(shè)置物權(quán),氣候資源也不屬于能夠設(shè)置物權(quán)的物。

2.氣候資源國家所有超出了國家權(quán)力的邊界

在確定國家權(quán)力邊界的問題上,首先要遵守的規(guī)則是“國家權(quán)力不得侵犯不涉及他人利益和社會公共利益的個人自由”[13];其次“國家權(quán)力的行使不得制定有損于人民利益的法律,政府機關(guān)及其官員不得做有悖于人民利益的事,國家權(quán)力運用的唯一目的是人民的福利”[14]。

從設(shè)置國家所有權(quán)的必要性來看,“所有權(quán)的基礎(chǔ)是稀少性。若是一種東西預期會非常富足,人人可以取得,不必請求任何人或者政府的同意,它就不會成為任何人的財產(chǎn)。若是供給有限,它就成為私有的或者公有的財產(chǎn)”[15]?！稇椃ā返诰艞l所列舉的歸國家所有的自然資源均具有這種稀缺性。那么氣候資源究竟是否是一種具有稀缺性的資源呢?目前技術(shù)水平之下,可利用的氣候資源受到時間空間和地域的制約,氣候資源作為一種可再生資源,利用速度不得超過資源再生的速度。就目前人類開發(fā)利用氣候資源的水平和能力以及資源再生的情況來實際考量氣候資源,氣候資源并不具有稀缺性。因此在氣候資源上設(shè)置國家所有權(quán)并無必要性。

從設(shè)置國家所有權(quán)合理性來看,設(shè)置國家的所有權(quán)就要對應(yīng)設(shè)置國家的義務(wù),也就是國家應(yīng)對氣候資源進行管理,對人和財產(chǎn)產(chǎn)生損害的氣候資源進行國家補償。此時就要區(qū)別氣候與氣候資源,氣候資源是法律上的“物”,具有可被人類掌控的特點,那么那些不能被人類掌控的物只能叫作氣候,而不能叫作氣候資源。但是在現(xiàn)實情況下對氣候和氣候資源進行劃分的難度極大,陽光被利用的時候,其可看作是一種氣候資源,將人曬傷時,國家作為氣候的所有者就要對氣候的受害者進行補償,但以“陽光超出了人類的控制而傷人,因此不是氣候資源”來抗辯顯然是不合理的。人類對氣候資源的控制只能達到部分控制的程度,難以在其上設(shè)置權(quán)利相對應(yīng)的義務(wù)。

(二)氣候資源作為公眾共用物的分析

第一,氣候資源作為公眾共用物符合我國的法律和國情?！稇椃ā返诹鶙l規(guī)定,中華人民共和國的社會主義經(jīng)濟制度的基礎(chǔ)是生產(chǎn)資料的社會主義公有制,即全民所有制和勞動群眾集體所有制。所謂全民所有制,就是生產(chǎn)資料作為一種重要的人類生存的物質(zhì)歸全民所有,即公共財產(chǎn)就是屬于全民所有的財產(chǎn)。氣候作為一種天然的共用物,每個人生而擁有,是一種“生命物質(zhì)”,是人類生存不可或缺之物,同時隨著科學技術(shù)的發(fā)展,變成了一種“生產(chǎn)資料”。中國共產(chǎn)黨始終牢記全心全意為人民服務(wù)的根本宗旨,維護公眾共用的需求。氣候資源作為生態(tài)系統(tǒng)的一部分,是良好的環(huán)境中不可或缺的要素;作為一種重要的資源,是經(jīng)濟社會發(fā)展的重要物質(zhì)基礎(chǔ),對人類的可持續(xù)發(fā)展有著至關(guān)重要的影響。因此氣候資源是《憲法》歸全民所有的生產(chǎn)資料,也是習近平總書記所強調(diào)的最公平的公共產(chǎn)品,是一種天然的共用物。

第二,氣候資源作為公眾共用物有堅實理論基礎(chǔ)。1970年,Joseph L. Sax 在《自然資源法中的公共信托理論:有效的司法介入》一文中對傳統(tǒng)的公共信托理論進行了一次重新審視,“自然資源應(yīng)視為全體公民的財產(chǎn)”[16]。他將環(huán)境定義為公眾共用物,認為環(huán)境公眾共用物理論的建立基于以下三個相關(guān)原則:一是諸如空氣、水這樣的具有公益性的公共物品對市民全體是極其重要的,因此不應(yīng)該將其作為私的所有權(quán)對象;二是由于人類蒙受自然的恩惠是極大的,因此與各個企業(yè)相比,大氣及水與個人的經(jīng)濟地位無關(guān),所有市民可以自由地利用;三是增進一般公共利益是政府的主要目的,就連公共物也不能為了私的利益對其可以廣泛、一般使用的狀態(tài)予以限制或改變分配形式。氣候資源是氣候要素中可以通過現(xiàn)在的技術(shù)進行利用的部分,其本質(zhì)上與自然法中的空氣等要素相同,對人類生存和發(fā)展的重要性不言而喻,是人類生存的基礎(chǔ),并且人類使用氣候資源是與經(jīng)濟地位無關(guān)的,可以認為氣候資源是一種公眾共用物。同樣的,蔡守秋教授[17]強調(diào):“環(huán)境資源保護和環(huán)境資源工作中的環(huán)境和自然資源,主要屬于公眾共用物。保護公眾共用物就是保護人類賴以生存發(fā)展的環(huán)境和自然資源。氣候資源作為環(huán)境和自然資源的重要組成部分,也應(yīng)當屬于公眾共用物。在此基礎(chǔ)之上,也有學者進一步對氣候資源與公眾共用物之間的關(guān)系進行了理論上的闡述。曹明德教授[5]認為:氣候資源屬于自然資源之一,是全體公眾的“公共財產(chǎn)”和“共享資源”,應(yīng)當歸全體公民共有,即氣候資源是一種公眾共有物。高利紅教授[18]認為:氣候資源具有動態(tài)資源的自然屬性和公共資源的社會屬性,是全人類共同且平等享用的物資。建議中國現(xiàn)行立法應(yīng)該明確全人類共同享有氣候資源和平等使用的權(quán)利,增強國家對氣候資源的管理義務(wù),防止氣候資源國產(chǎn)化。諸多理論成果都說明氣候資源應(yīng)當是全人類共同享有和平等使用的“共享資源”,更適宜作為公眾共用物,不應(yīng)當作為國家所有的資源,而應(yīng)當增強國家作為受托人對氣候資源進行管理的責任。

三、氣候資源的法律治理困境分析

氣候資源作為一種公眾共用物,對其進行治理必然是不同于私有物和公有物的。學界中的“公地悲劇”一般是指由于人們不加節(jié)制的不當利用和不當管理導致的共用物的質(zhì)量不斷退化最終造成災(zāi)難。為了防止這種悲劇,人們開始將公眾共用物轉(zhuǎn)變成具有排他性權(quán)利的客體,但是由于人們的占有出現(xiàn)了公眾共用物的數(shù)量不斷減少導致他人不能利用的情形,變成了另一種形式的“公地悲劇”。因此要以兩種“公地悲劇”為誡,對公眾共用物進行合理的治理與保護,通過分析目前氣候資源的治理情況,找出法律治理的困境,有助于更好地提出氣候資源法律治理的策略,使公眾可持續(xù)地利用氣候資源。

(一)氣候資源的法律治理不夠體系化

第一,未明確氣候資源的法律地位與性質(zhì)。我國對氣候資源的法律地位和性質(zhì)沒有明確規(guī)定,對其規(guī)制和保護也很薄弱,比如《中華人民共和國氣象法》規(guī)定氣候資源開發(fā)利用項目需要開展可行性論證,但在實踐中該項目變成了向企業(yè)變相收費的工具。這是因為我國并未厘清氣候資源整體的性質(zhì),而僅僅對其經(jīng)濟屬性進行一些保護和管制。并且我國的立法中并未對公眾共用物進行規(guī)定,但公眾共用物與民法中的“物”有很大的區(qū)別,目前我國的立法很難涵蓋公眾共用物。我國對公眾共用物的保護也一般是通過“私有化”或者“國有化”完成的,但是氣候資源與礦產(chǎn)資源等自然資源的顯著區(qū)別是無法從實體上進行保護,“私有化”和“國有化”并不能對其進行很好的保護,很容易造成“公地悲劇”。

第二,管理模式和國家角色不明確。在對礦產(chǎn)等自然資源進行法律保護時,國家通常情況下是作為民法上的所有權(quán)人和行政法上的管理者出現(xiàn)的。這也是由于礦產(chǎn)等自然資源是我國重要的戰(zhàn)略資源,這種性質(zhì)要求必須對其嚴加管理。這種管理模式也沿用在對氣候資源之上,但氣候資源作為一種公眾共用物,將氣候資源國有化于法無據(jù),也超出了國家權(quán)力的邊界,國家并不適宜作為氣候資源的所有權(quán)人。但氣候資源也需要一定的管理和保護,在對氣候資源進行管理時國家的角色并不明確,這就無法準確地厘清國家在對氣候資源進行管理時的權(quán)力邊界。

(二)氣候資源的法律治理并未因類型制宜

氣候資源可以根據(jù)其與地理位置及開發(fā)利用的關(guān)聯(lián)性強弱分為強地緣性氣候資源與弱地緣性氣候資源。其中太陽能就屬于典型的強地緣性氣候資源,其利用受到地理因素的限制,具有明顯的區(qū)域性,因此和土地的利用休戚相關(guān)。如果這類資源的開發(fā)利用不加以限制,就會出現(xiàn)太陽能發(fā)電板遍布的現(xiàn)象,影響該區(qū)域土地使用和生態(tài)環(huán)境。弱地緣性氣候資源的代表有云水資源,流動性很強,也比較不穩(wěn)定,規(guī)律性弱,如果在其上設(shè)置排他性權(quán)利,就會出現(xiàn)兩種情況,一是由于云水資源的流動性導致排他性權(quán)利無法實現(xiàn);二是為實現(xiàn)排他性權(quán)利采取各種辦法,如要求云水資源的受益者付費,導致公眾不能利用公眾共用物的情形。因此在對氣候資源進行法律治理時,要審慎進行,不能一味地強調(diào)氣候資源的公共屬性,也不能通過單一的設(shè)置排他性權(quán)利來進行保護,而是要根據(jù)氣候資源的地緣特點進行類型化的綜合治理。但是目前我國對氣候資源的法律治理尚未根據(jù)氣候資源的類型進行治理,目前有關(guān)氣候資源的法律分布比較分散、籠統(tǒng),并未根據(jù)氣候資源的地緣特點進行類型化的綜合治理。

(三)氣候資源的法律治理公眾參與不足

氣候資源歸全體公民所有,可以說每一個公民都是氣候資源的所有權(quán)人,公眾參與氣候資源開發(fā)利用與保護的各個環(huán)節(jié)與程序是十分必要的,同時也可以保障在開發(fā)利用氣候資源的過程中,不同利益方的代表提出自己的訴求的權(quán)利。公眾的參與有助于在開發(fā)利用氣候資源過程中保護各方權(quán)益。但目前我國開發(fā)利用氣候資源的過程中公眾參與不足,并未明確公眾參與機制,公眾參與程序的可操作性低。這導致實際上在氣候資源開發(fā)利用的規(guī)劃、項目建設(shè)等各個環(huán)節(jié)公眾參與不足,不利于公共利益的協(xié)調(diào)和保護。

(四)氣候資源的法律治理并未涵蓋全過程

對氣候資源進行開發(fā)利用的技術(shù)是較新的,從統(tǒng)籌規(guī)劃、監(jiān)管、追責等環(huán)節(jié)都需要法律的關(guān)注。只有法律治理涵蓋氣候資源治理的全過程,才能保證氣候資源的質(zhì)量不被人為減損,達到有效的保護。但是法律有一定的滯后性,這就導致目前有關(guān)氣候資源的法律分布較為零散,未能覆蓋氣候資源開發(fā)利用的始終。對氣候資源納入統(tǒng)一的規(guī)劃,對氣候資源開發(fā)行為進行環(huán)境影響評價,對其他方面的規(guī)定都相對比較薄弱。開發(fā)利用過程當中的監(jiān)督監(jiān)管,以及開發(fā)利用可能導致的法律責任等內(nèi)容規(guī)定不夠完善,并未對氣候資源和可能影響氣候資源的行為做到全過程治理。

四、氣候資源的法律治理路徑

對氣候資源進行法律治理,即如何才能讓氣候資源被公眾和社會需要,發(fā)揮積極的作用,通過適當?shù)墓芾?避免氣候資源的退化,避免不當使用而造成惡果甚至災(zāi)難,是人類面對的一道考題。基于對氣候資源的法律治理的困境進行分析,筆者提出以下對氣候資源進行法律治理的幾點建議。

(一)氣候資源體系化法律治理

若要合理地利用氣候資源,就要對其從法律上進行系統(tǒng)性規(guī)范。這就要求對氣候資源的“屬”與“種”這一整個體系做出規(guī)定,氣候資源是一種公眾共用物,太陽能、風能、云水資源等都屬于氣候資源,應(yīng)當在法律上系統(tǒng)地對公眾共用物、氣候資源以及太陽能等資源進行規(guī)定。

第一,從體系上明確氣候資源的法律地位與性質(zhì)。從體系上對氣候資源的法律地位進行明確,有助于理解氣候資源的性質(zhì),對其進行解釋時,也會將其作為一種公眾共用物進行理解,避免將其作為一種并無特殊之處的自然資源進行解釋。這就要求要首先明確氣候資源是一種公眾共用物,還要對整體的公眾共用物進行治理,再根據(jù)氣候資源與其他公眾共用物的異同進行分析,在法律體系上設(shè)置總論與分論對其進行保護,從整體規(guī)定到特殊規(guī)定進行全方位的設(shè)置。

第二,明確國家角色——作為氣候資源的受托人對其進行管理。要對氣候資源進行體系化法律構(gòu)建,就要確定管理方式。作為全體公民所有的公眾共用物——氣候資源,需要適當?shù)毓芾?那么管理人就應(yīng)當能夠代表公眾,國家就是一個合適的受托人。國家作為一個受托人,首先需要區(qū)分國家在公法上對公眾共用物的行政管理權(quán)和在私法上對公眾共用物的所有者權(quán)益,不得限制一般公眾的使用權(quán)利;其次,需要加強公眾共用物用途管制,完善公眾共用物用途規(guī)劃制度[19]。不得作出對氣候資源有毀損的規(guī)劃,例如,對氣候資源開發(fā)利用的規(guī)劃,城市規(guī)劃、國家重點建設(shè)工程、重大區(qū)域性經(jīng)濟開發(fā)項目和大型太陽能、風能等氣候資源開發(fā)利用項目進行氣候可行性論證,對氣候探測的行政許可等[5]。再次,通過對氣候資源進行管理而獲得的財產(chǎn)應(yīng)當用于公眾,不得用于他用。最后,要加強國家和政府的服務(wù)性,避免不合理的權(quán)力擴張,轉(zhuǎn)變管理思路,要為氣候資源的合理開發(fā)利用以及保護提供服務(wù),而不應(yīng)當對開發(fā)利用行為人苛以超出界限的義務(wù)。

基于以上論述,對氣候資源進行體系化法律治理要從立法層面入手,明確氣候資源的法律地位和性質(zhì),明確國家作為受托人對氣候資源進行管理的角色。在法律層面對公眾共用物這類特殊的物需有系統(tǒng)化的規(guī)制,增強對各類公眾共用物的保護,實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。氣候資源作為一種公眾共用物,開發(fā)利用氣候資源時,需要把握好開發(fā)利用限制的界限和氣候資源保護的尺度,不僅要保障氣候資源的質(zhì)與量,還應(yīng)注重氣候資源的再生與可持續(xù)利用等方面,在此基礎(chǔ)上,還要減少不必要的限制,加強氣候資源的合理利用,以更好地達到替代傳統(tǒng)能源、減少碳排放、減緩氣候變化的效果。

(二)氣候資源類型化綜合法律治理

在對氣候資源進行法律上的治理之時,需要考慮到不同的氣候資源之間特點的差異性,分析出類型化的綜合法律治理模式。

第一,對弱地緣性的氣候資源以保護為主。弱地緣性的氣候資源不適宜也很難在其上設(shè)置排他性的權(quán)利,并且以目前的技術(shù),公眾也很難通過私人的技術(shù)手段不加限制地濫用造成氣候資源的減損。因此,應(yīng)當維持非排他性利用的性質(zhì),每個公眾都是其權(quán)利人,擁有自由使用權(quán),與此同時加強行政部門對此類氣候資源的監(jiān)測等工作,對氣候資源進行適當?shù)墓芾砗捅Ｗo,保障公眾能夠自由地享有高質(zhì)量的氣候資源,提高氣候資源的公眾效益。

第二,對強地緣性的氣候資源管理與保護并重。強地緣性的氣候資源的利用往往和土地的使用密切相關(guān),也較容易出現(xiàn)不加節(jié)制的使用情況,容易造成不合理的開發(fā)利用行為,減損氣候資源的質(zhì)量,甚至對周邊的環(huán)境產(chǎn)生不良影響。因此,對強地緣性的氣候資源要嚴加管理。由于強地緣性的氣候資源的開發(fā)利用還受到土地、空間的限制,也從不同的層面對氣候資源進行了一定的限制和管理。對氣候資源的管理更應(yīng)該從氣候資源本身的質(zhì)量上進行,保證開發(fā)利用行為不對氣候資源質(zhì)量產(chǎn)生影響,進行合理的開發(fā)。

對氣候資源進行類型化的綜合法律治理要從全局出發(fā),將氣候資源整體的治理和與其他環(huán)境要素結(jié)合起來,根據(jù)氣候資源的特征和性質(zhì)對其進行保護和管理,考慮公眾對氣候資源的需要,做好長期的規(guī)劃。

(三)多元主體參與氣候資源的法律治理

氣候資源全體公民所有、多元主體參與的特征,一方面可以保障各方的知情權(quán),另一方面也可以很好地表達各方訴求,具體包括三個方面。

第一,要加強信息公開,搭建氣候資源公開平臺。公眾是氣候資源的權(quán)利人,有權(quán)利獲取和氣候資源的開發(fā)、利用以及保護的相關(guān)信息,有權(quán)利了解氣候資源開發(fā)利用的盈利和使用情況。并且公眾要想?yún)⑴c氣候資源的法律保護,需要建立在了解現(xiàn)狀的基礎(chǔ)之上。搭建氣候資源公開平臺可以有效減少信息壁壘,加強氣候資源相關(guān)信息的公開。第二,要重視公眾參與,完善公眾參與制度。2015年《環(huán)境保護公眾參與辦法》的發(fā)布,突出了我國環(huán)境保護公眾參與的重要性,在氣候資源公眾參與方面,應(yīng)當多征求公眾的意愿,組織召開座談會,完善聽證制度,充分考慮公眾所提出的意見和建議,完善公眾監(jiān)督制度。此外還要加強氣候資源保護的法律宣傳工作,強化公眾的法律責任意識。第三,要強化組織參與,拓寬參與渠道。一些第三方機構(gòu)和非政府組織相對公眾而言有更加專業(yè)的知識,也更加中立,讓這些組織參與氣候資源的法律保護,一方面可以降低政府的執(zhí)法成本,另一方面也可以作為平等的主體進行干預。例如,無利害關(guān)系的社會中介機構(gòu)對政策的可行性進行論證;再例如環(huán)保組織對侵害氣候資源的法人或者自然人提起環(huán)境公益訴訟。國家應(yīng)當鼓勵這些組織的發(fā)展,也鼓勵他們參與到氣候資源立法和政策的制定當中。

(四)氣候資源全過程的法律治理

要保護氣候資源就要對氣候資源開發(fā)利用的各個環(huán)節(jié)進行法律治理,探索全過程的法律治理路徑。包括前期的統(tǒng)籌規(guī)劃、進行中的合理開發(fā)利用,以及后期對不當開發(fā)利用行為的追責等。用最嚴格的制度、最嚴密的法治為氣候資源的開發(fā)利用保駕護航。第一,要從法律治理的層面對氣候資源的開發(fā)利用及可能對氣候產(chǎn)生影響的項目進行統(tǒng)籌規(guī)劃。利用大數(shù)據(jù)等信息技術(shù)科學規(guī)劃、合理布局氣候資源開發(fā)利用項目和可能對氣候產(chǎn)生影響的項目,促進氣候資源規(guī)范有序利用,提高氣候資源的利用率。建立健全氣候資源標準體系,為統(tǒng)籌規(guī)劃氣候資源提供數(shù)據(jù)工具。開展氣候可行性論證,對可能影響氣候資源的項目進行整體把控,減少對氣候資源的不良影響。第二,要從法律治理層面監(jiān)管氣候資源的開發(fā)利用過程,加強監(jiān)測、監(jiān)督工作。完善在氣候資源開發(fā)利用和可能對氣候產(chǎn)生影響的項目的建設(shè)過程中的各項工作流程并加以監(jiān)管。從探測到開發(fā),加強服務(wù)、指導和監(jiān)督,堅持保護優(yōu)先的原則,加強過程中的監(jiān)測,把好氣候資源的保護關(guān)。第三,要從法律治理層面對不當?shù)拈_發(fā)利用行為進行追責,從刑事、行政、民事三個方面明確責任。刑事方面,我國刑法主要對一些實體的污染和對實體資源的侵害進行了規(guī)定,氣候資源雖然一般沒有實體,但是不當利用會對氣候造成損害甚至可能會引發(fā)氣候災(zāi)難,其損害不可估計,因此對于一些對氣候資源造成嚴重損害導致環(huán)境質(zhì)量下降甚至造成災(zāi)難的行為,也應(yīng)當列為犯罪行為,在我國刑法中予以規(guī)定。行政方面,要構(gòu)建多元化的處罰方式,當出現(xiàn)有損害氣候資源風險的行為時,在未發(fā)生損害之前及時對損害行為進行制止,包括但不限于處罰款、責令停業(yè)、限制執(zhí)業(yè)等方式。還應(yīng)當在行政處罰方面采取措施。例如,風力發(fā)電的設(shè)施可能會影響鳥類的遷徙,不當建設(shè)風力發(fā)電的設(shè)施應(yīng)當對鳥類遷徙承擔相應(yīng)的責任。民事方面,對氣候資源的侵害,其實是對不特定多數(shù)人的侵犯,也是公共利益的損失。不僅要保護個人的利益,更要為此承擔社會責任。這也就意味著在承擔責任時就要首先承擔修復責任,不能修復時再承擔損害賠償責任,包括修復的費用或者難以修復時的氣候資源減損的費用,以及一些評估的費用。對于這些費用,應(yīng)當用于受損氣候資源的治理與修復。

五、結(jié)語

雖然隨著科技的進步,人類能夠利用的氣候資源越來越多,空氣和陽光都有了一定的經(jīng)濟價值,但在其上設(shè)置國家所有權(quán),無論是在憲法還是民法上都于法無據(jù)。這些氣候資源的利用也受到土地、空間的限制,通過在氣候資源之上設(shè)置國家所有權(quán),給開發(fā)利用行為人多增加一重限制,這種雙重限制會讓行為人在開發(fā)利用氣候資源時承擔很多不必要的義務(wù),但國家卻沒有相應(yīng)的責任,超出了國家權(quán)力的邊界。從理論上分析,氣候作為維持人生命不可或缺之物,對人類的生存和發(fā)展極端重要,應(yīng)該將其作為一種“公共財產(chǎn)”,這并不是一種“私產(chǎn)”或者“公產(chǎn)”,而應(yīng)該將其屬性認定為公眾共用物。因此應(yīng)當思考如何避免“公地悲劇”,但簡單地將所有權(quán)歸國家所有并非良策,而是應(yīng)該根據(jù)其特點明確氣候資源的法律地位與性質(zhì),由公眾委托國家對其進行保護。這就要求從法律上明晰公眾共用物以及氣候資源的地位與性質(zhì),打造一條體系化、綜合化、多主體、全過程的氣候資源法律治理路徑,在法律體系內(nèi)明晰氣候資源保護的體系,對氣候資源進行類型化的綜合治理,對不同特征的氣候資源進行差異性規(guī)范。同時加強信息公開,拓寬公眾參與的渠道,鼓勵多元主體參與到氣候資源的法律保護當中,將對氣候資源開發(fā)利用的法律治理貫穿到從始至終的各個環(huán)節(jié)。