○ 王楊，陳佳棟

（1.北京科技大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，北京 100083；2. 北京科技大學(xué) 文法學(xué)院，北京 100083）

2020年9月，習(xí)近平首次提出了中國“二氧化碳排放力爭于2030年前達到峰值，努力爭取2060年前實現(xiàn)碳中和”[1]的重大戰(zhàn)略目標。隨后，國家環(huán)保領(lǐng)域工作的綱領(lǐng)性文件陸續(xù)出臺，特別是《中共中央國務(wù)院關(guān)于完整準確全面貫徹新發(fā)展理念做好碳達峰碳中和工作的意見》對“雙碳”工作作出了系統(tǒng)謀劃。隨著“雙碳”目標和相關(guān)政策的公布，我國亟須一套體系化、協(xié)同性的法律制度對于環(huán)保政策的推進給予保障。近年來，隨著《中華人民共和國環(huán)境保護法》（簡稱《環(huán)境保護法》）《中華人民共和國大氣污染防治法》《中華人民共和國海洋環(huán)境保護法》等生態(tài)環(huán)保相關(guān)法律相繼修訂，自1979年頒布第一部環(huán)境保護法至今，相關(guān)法律已增至31件，此外還有百余件行政法規(guī)和千余件地方性法規(guī)，我國的生態(tài)環(huán)保法律體系已初步形成[2]?！半p碳”目標的實現(xiàn)要經(jīng)歷廣泛而深刻的系統(tǒng)性變革，必須把“雙碳”目標納入法治體系建設(shè)進行整體布局，通過體系化的法律架構(gòu)來予以堅實的制度基礎(chǔ)保障。我國以碳排放為管理對象的專門性法律尚未形成體系，從法律和國家政策的指引到各地方規(guī)范性文件的出臺，呈現(xiàn)明顯的碎片化和松散性，表現(xiàn)為法律“少”，政策“多”的現(xiàn)象，缺乏完備的制度保障，使得推動“雙碳”目標的實踐效果不盡人意[3]。因此，我國亟須編纂一部環(huán)境法典，通過將“雙碳”法律融入環(huán)境法典體系，提升環(huán)境部門法之間的協(xié)調(diào)性和整體性，為環(huán)境法的系統(tǒng)性改革提供機會。特別是要更好地將法律與政策相結(jié)合，完善中國綠色低碳發(fā)展法治體系，從而為保證“雙碳”目標的順利實現(xiàn)形成長效機制。

一、問題導(dǎo)向：環(huán)境法典立法的必要性分析

黨的十八大以來，生態(tài)環(huán)境法治建設(shè)取得了巨大的歷史性成就。如：生態(tài)環(huán)境立法體系重構(gòu)、生態(tài)環(huán)境執(zhí)法體系重塑、生態(tài)環(huán)境司法體系創(chuàng)建、生態(tài)環(huán)境尊法守法形成良好社會氛圍[4]。然而，在法律實踐中，碳達峰、碳中和相關(guān)法律制度的碎片化、空心化、滯后性等問題極大地制約了政策目標的實現(xiàn)。具體體現(xiàn)在以下幾個方面：

一是缺乏系統(tǒng)的法律體系導(dǎo)致環(huán)境法體系的碎片化傾向。長期以來，我國環(huán)境法律的立法和實施在很大程度上是分散的、零散的和不系統(tǒng)的。這種碎片化在一定程度上削弱了環(huán)境法體系的效力，影響了法律的完整性和一致性。從環(huán)境立法的現(xiàn)實情況看，自1989年第一部《環(huán)境保護法》頒布至今，我國雖然已經(jīng)制定了30多部生態(tài)環(huán)境法律，但制定的時間跨度較大，制定主體的層級跨度大，各類法律法規(guī)之間很容易產(chǎn)生沖突和空白[4]。同時，在法律內(nèi)容方面，各種環(huán)保法律和法規(guī)之間的協(xié)調(diào)性不足，尤其是在對環(huán)境影響的評價和監(jiān)管上。這使得不同的法規(guī)和標準可能會對同一環(huán)境問題產(chǎn)生不同的解釋和處置方式，各級政府在環(huán)境保護問題上的權(quán)力分配不清，導(dǎo)致執(zhí)行的方式差異和碎片化。這種情況在地方政府的環(huán)保工作中尤為明顯。當前，我國在應(yīng)對氣候變化和“雙碳”目標推進領(lǐng)域雖已形成了從中央到地方多層級、從部門到產(chǎn)業(yè)多領(lǐng)域的政策體系，但尚未構(gòu)建起應(yīng)對氣候變化的綜合性立法體系，僅以節(jié)約能源、可再生能源促進等相關(guān)立法作為“雙碳”推進的主要領(lǐng)域，在污染防治、生態(tài)保育和產(chǎn)業(yè)促進等相關(guān)立法中僅有所涉及，在實施過程中目的與手段不協(xié)調(diào)的問題比較顯著[5]。如在法律制度設(shè)計上，缺乏整體協(xié)同性，大氣、水、土壤、環(huán)境噪聲、固體廢物等立法與《環(huán)境保護法》的重復(fù)率達30%～60%；土地、水、森林等資源利益類立法與《環(huán)境保護法》的相關(guān)制度缺乏緊密的邏輯關(guān)聯(lián)[6]。

二是缺乏相互貫通的理念導(dǎo)致環(huán)境法體系的空心化現(xiàn)象。環(huán)保理念是環(huán)境法體系的靈魂。理念決定方向，而方向決定道路。環(huán)保理念的缺失和不統(tǒng)一會導(dǎo)致環(huán)境法體系在制定、解釋和執(zhí)行過程中出現(xiàn)方向偏離，從而形成空心化的現(xiàn)象。我國的環(huán)境法體系的空心化現(xiàn)象表現(xiàn)得尤為明顯。在立法層面，由于缺乏一個統(tǒng)一、系統(tǒng)的環(huán)保理念，環(huán)境法律法規(guī)的設(shè)定往往是針對特定問題的，而非整個環(huán)境保護體系的。在這樣的情況下，雖然有大量的環(huán)境法律法規(guī)，但是法律法規(guī)之間缺乏理念上的協(xié)調(diào)性和一致性，導(dǎo)致環(huán)境法體系的空心化。此外，生態(tài)環(huán)境相關(guān)立法在理念上與當前“雙碳”目標公布的時間空間不同，導(dǎo)致環(huán)境立法出現(xiàn)空白點。當前有關(guān)“雙碳”的立法不足和監(jiān)管割裂問題仍較為突出，從中央到地方，在不同的產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，各個法律部門秉持的宗旨原則不同，導(dǎo)致有的法律規(guī)范存在不管用、不好用、不能用的現(xiàn)象。比如，《中國應(yīng)對氣候變化國家方案》等政策制度提出了增加生態(tài)系統(tǒng)碳匯的要求，但在具體的自然資源與環(huán)境保護立法中，無論是《中華人民共和國森林法》還是《中華人民共和國草原法》，都沒有將“雙碳”目標融入立法目的中，其他領(lǐng)域的法律規(guī)范雖然會涉及碳匯規(guī)范的相關(guān)內(nèi)容，有助于促進對碳排放的控制，但普遍是基于原則和方向性的規(guī)定，并未對“雙碳”目標的落實作出具體的制度安排。

三是缺乏貫通協(xié)同的聯(lián)動機制導(dǎo)致環(huán)境法體系的滯后性問題。盡管我國在環(huán)保立法上已經(jīng)取得了一定的進步，但相較于當前日趨復(fù)雜的環(huán)境問題，例如氣候變化、環(huán)境污染、生物多樣性喪失等，現(xiàn)有的環(huán)保法律體系仍顯不足[7]，或未能全面涵蓋復(fù)雜的環(huán)境問題，或應(yīng)對策略缺乏前瞻性和全局視角。例如，對于新出現(xiàn)的微塑料污染、電子廢物等環(huán)境問題，我國的法律體系缺乏有效的規(guī)定和管控措施。具體到“雙碳”戰(zhàn)略的政策執(zhí)行方面，政府主要通過設(shè)立行政規(guī)范、制定處罰措施等方式進行管制，但懲罰的手段頗有局限性，只對于為確保一般社會利益而設(shè)定的絕對義務(wù)具有管制作用[8]，難以充分調(diào)動企業(yè)減污降碳的積極性。在司法實踐中，往往是在發(fā)現(xiàn)問題后，立法才會進行“查漏補缺”，因此政策和法律規(guī)定之間容易產(chǎn)生矛盾和沖突，導(dǎo)致執(zhí)行困難[9]。特別是當前碳排放權(quán)交易制度在全國推廣，法律對此類交易活動并未作出具體規(guī)定，《中華人民共和國民法典》推出后，企業(yè)之間的碳排放交易活動更容易在法律適用上產(chǎn)生問題。在“雙碳”領(lǐng)域，我國的監(jiān)管體制和執(zhí)法體系是分別設(shè)立的，且降碳工作需要消耗極大的資金和技術(shù)成本，當企業(yè)出現(xiàn)經(jīng)營問題時，進行整改治理的往往是政府，無法及時有效地監(jiān)督和處罰企業(yè)行為[10]。

因此，為了實現(xiàn)“雙碳”以及其他環(huán)境保護領(lǐng)域的各項目標，迫切需要解決“雙碳”立法不系統(tǒng)、不協(xié)調(diào)的問題，通過補短板、強弱項，使系統(tǒng)、整體、貫通的生態(tài)環(huán)境立法，形成統(tǒng)一的法律制度體系[11]。環(huán)境法典的編纂是規(guī)范國家環(huán)境保護治理能力和體系現(xiàn)代化的最為適宜、最為合理的規(guī)范路徑，是全面準確貫徹落實習(xí)近平生態(tài)文明思想的具體實踐[12]。通過環(huán)境法典的編纂，建立一套符合我國國情的環(huán)保聯(lián)動機制，是順應(yīng)國家中國式現(xiàn)代化定位布局、推動“雙碳”目標盡快實現(xiàn)的有力保障。

二、目標導(dǎo)向：“雙碳”法典體系構(gòu)建的基本原則

“雙碳”目標的實現(xiàn)時不我待，應(yīng)當以目標為導(dǎo)向進行布局，做到法典編纂與目標實現(xiàn)同向發(fā)力。構(gòu)建“雙碳”法典體系應(yīng)堅持以下原則：

（一）構(gòu)建“雙碳”法典體系的系統(tǒng)性原則

法典是成文法的最高境界，通過將“雙碳”相關(guān)目標政策轉(zhuǎn)化為系統(tǒng)的法律條款是推動“雙碳”法典體系構(gòu)建，實現(xiàn)“雙碳”目標的必由之路。與其他法的形式和制度形式相比，法典歷來都是對統(tǒng)治秩序、社會秩序和社會改革成果進行固化和記錄的更有效形式[13]。借由編纂環(huán)境法典，通過立法領(lǐng)域最系統(tǒng)、最權(quán)威的方式提高大眾對于環(huán)境領(lǐng)域的關(guān)注度，可以全面促進環(huán)境法治建設(shè)。將減污降碳相關(guān)法律法規(guī)進行整合，必須堅持系統(tǒng)性的原則路徑，不能簡單地將現(xiàn)有的法律法規(guī)相加，而應(yīng)通過將“雙碳”目標整合融入環(huán)境法典的思路，構(gòu)建“雙碳”法典與政策的系統(tǒng)體系[14]。生態(tài)系統(tǒng)是一個有機的整體，各組成部分之間相互聯(lián)系、相互影響。因此，環(huán)境法典體系也需要體現(xiàn)這種系統(tǒng)性，對生態(tài)環(huán)境的保護進行全面規(guī)定，包括空氣、水、土壤、生物多樣性等各個方面，而不是孤立地對某一環(huán)節(jié)進行規(guī)制。系統(tǒng)性原則要求我們從全局出發(fā)，以生態(tài)系統(tǒng)的健康和穩(wěn)定為最終目標，實現(xiàn)法律規(guī)制的全面性和協(xié)調(diào)性。例如，法國在環(huán)境法典中對氣候變化的制度設(shè)置了專門章節(jié)，將應(yīng)對氣候變化的政策方針在法律中作出了具體規(guī)定。系統(tǒng)性原則要求法典體系能更好地將目前已有的相關(guān)法律和行政法規(guī)、地方性法規(guī)進行整合，避免重復(fù)和空白，同時還能通過章節(jié)化的形式，突出“雙碳”工作的重點內(nèi)容。特別是當前正值“雙碳”目標法治化和“雙碳”政策導(dǎo)向法治化亟須實現(xiàn)和落實的時期，必須以系統(tǒng)性的原則制定和完善生態(tài)保護相關(guān)法律，以構(gòu)建出更加完備的“雙碳”法律體系。

（二）促進污染防治行政執(zhí)法與刑事司法銜接的整體性原則

行政執(zhí)法與刑事司法的整體性銜接是提高行政執(zhí)法效能的重要方式。我國“雙碳”目標在司法保障層面的不足主要體現(xiàn)為行政執(zhí)法與刑事司法的脫節(jié)。我國雖然有大量法律法規(guī)在污染防治方面對用能企業(yè)行為進行了規(guī)定，但是當這些企業(yè)違規(guī)經(jīng)營且對生態(tài)環(huán)境和公民生活權(quán)益造成影響時，并沒有具體完善的刑事處罰規(guī)定進一步管制，難以通過司法途徑對生態(tài)環(huán)境和公民進行補救[15]。為解決環(huán)境法律執(zhí)行過程中“有案不移、移案不易”等行政執(zhí)法與刑事司法的脫節(jié)問題，司法機關(guān)做出了諸多調(diào)整和努力。比如：最高人民法院和最高人民檢察院通過發(fā)布《行政主管部門移送適用行政拘留環(huán)境違法案件暫行辦法》等配套性政策，完善行刑銜接的工作機制，對環(huán)境污染、碳排放相關(guān)案件的立案、偵查、起訴、審判和執(zhí)行的訴訟程序各個階段的整體性和統(tǒng)一性進行了規(guī)定。在推動“雙碳”目標實施的法律領(lǐng)域，同樣要堅持這種整體性原則，注重法律落實和行刑銜接，形成完整的配套工作機制[16]。其一，在環(huán)境法典編纂時，應(yīng)明確環(huán)境行政執(zhí)法與刑事司法的權(quán)責關(guān)系。環(huán)境行政執(zhí)法主要通過行政手段預(yù)防環(huán)境問題，而刑事司法則是對已經(jīng)發(fā)生的嚴重環(huán)境違法行為進行懲處。需要建立明確的權(quán)責分配機制，使兩者在各自的職責范圍內(nèi)形成有效銜接。其二，在環(huán)境法典編纂時，應(yīng)統(tǒng)一環(huán)保行政執(zhí)法與刑事執(zhí)法的標準和程序。這需要對現(xiàn)有的環(huán)保法律進行全面審查和修訂，以消除各種矛盾和沖突，確保行刑銜接的流暢。同時，還要對執(zhí)法人員進行全面的法律培訓(xùn)，增強他們的法律意識和專業(yè)素質(zhì)。其三，在環(huán)境法典編纂時，應(yīng)著重注意建立完善的執(zhí)法信息共享機制。這既包括加強信息在環(huán)保行政執(zhí)法部門與刑事司法部門之間的互聯(lián)互通，也包括與其他環(huán)保相關(guān)部門的信息共享。這有助于形成全方位的環(huán)境執(zhí)法監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)，提高環(huán)境執(zhí)法與環(huán)境刑事司法的銜接效率和法律效果。

（三）完善“雙碳”領(lǐng)域環(huán)境立法的協(xié)同性原則

要想完善在“雙碳”領(lǐng)域的生態(tài)環(huán)境立法，就應(yīng)該在錨定“雙碳”目標的基礎(chǔ)上，制定綜合的、協(xié)同的氣候變化應(yīng)對法[17]。碳達峰和碳中和目標是應(yīng)對氣候變化和環(huán)境保護重大目標的連接點，因此，推動“雙碳”目標的相關(guān)立法，首先，應(yīng)在自然資源與環(huán)境保護法律的框架內(nèi)，以分則的形式在“應(yīng)對氣候變化法”部分進行規(guī)制。為達到立法的協(xié)同性，應(yīng)以制定應(yīng)對氣候變化的減排和適應(yīng)制度為基礎(chǔ)的同時，將推進“雙碳”目標相關(guān)的政策要求融入立法目的中，將相關(guān)政策的重要行動轉(zhuǎn)化成具體的法律內(nèi)容[18]。其次，跨部門的環(huán)境立法協(xié)同值得重視。實現(xiàn)“雙碳”目標不僅需要環(huán)保部門的努力，還需要能源、工業(yè)、交通等部門的配合。因此，需要通過跨部門立法形成全方位的碳管理政策，以確保各個部門的政策目標和行動措施能夠協(xié)同推進，共同支持碳達峰和碳中和的目標。再次，跨層級立法協(xié)同亦十分重要。在中國的行政體制中，省級和市級政府在環(huán)保工作中扮演了重要角色。需要在省級和市級推動相關(guān)的碳管理立法，形成與中央政策相一致的地方政策和措施，以確?！半p碳”目標的實施效果。最后，與國際環(huán)境法典的立法趨勢協(xié)同接軌是必然態(tài)勢。目前在與國際環(huán)境治理架構(gòu)的銜接上，我國尚缺乏“統(tǒng)籌國內(nèi)法治與涉外法治”的有機貫通，國際公約與國內(nèi)立法的轉(zhuǎn)化適用銜接不暢，立法與實施之間缺乏系統(tǒng)聯(lián)動[19]。國際上有諸多較為成熟的環(huán)境法律和環(huán)保體制可以為我國的碳交易制度、法律體系構(gòu)建、環(huán)境法典編纂等方面提供經(jīng)驗借鑒，如美國有較為成熟的碳交易機制，還有多個洲際的節(jié)能減排體制，在促進能源效率的提高、可持續(xù)能源發(fā)展的相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面的應(yīng)用值得參考。注重與國際法律體系的協(xié)同化將有助于“雙碳”領(lǐng)域的立法進程事半功倍。

三、結(jié)果導(dǎo)向：構(gòu)建具有中國特色的“雙碳”法典體系

（一）立足本土實際，構(gòu)建具有中國特色的“雙碳”法典體系

在“雙碳”相關(guān)立法融入環(huán)境法典編纂的思路指引下，應(yīng)當深刻認識到我國生態(tài)環(huán)境保護法律所具有的本土性、民族性和時代性的特色，在整合編纂“雙碳”法典體系時應(yīng)當注重立足本國實際，妥善解決在“雙碳”目標不斷推進過程中法典封閉性與法律需要快速更新之間的矛盾，必須處理好環(huán)境法典與現(xiàn)有環(huán)境立法的協(xié)調(diào)問題，編纂具有中國特色的“雙碳”法典體系。

近年來，中國經(jīng)濟保持著快速增長，連續(xù)多年位居世界經(jīng)濟增長的領(lǐng)先地位，但仍然存在地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的不平衡、不充分問題。針對我國經(jīng)濟社會快速發(fā)展的特點，“雙碳”法典體系的編纂應(yīng)注重對發(fā)展速度和階段的動態(tài)適應(yīng)[20]。針對我國發(fā)展不平衡不充分的特點，“雙碳”法典體系的構(gòu)建和法典的編纂應(yīng)著重考慮我國區(qū)域性生態(tài)環(huán)境法律的差異性，通過對環(huán)境法規(guī)的簡化，以環(huán)境整體利益為目的，促進環(huán)境法的系統(tǒng)性改革[21]。在編纂內(nèi)容上，應(yīng)在借鑒環(huán)境基本法最新理念的基礎(chǔ)上，充分考慮應(yīng)對氣候變化和生態(tài)環(huán)境保護的整體性和內(nèi)在關(guān)聯(lián)性，汲取根植于我國本土的法治資源，提高社會經(jīng)濟活動中資源、能源開發(fā)利用的效率和公平，促進資源開發(fā)利用與生態(tài)承載力相協(xié)調(diào)，推動經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展。

（二）圍繞“雙碳”目標，構(gòu)建減污降碳協(xié)同治理的法典機制

我國目前正處于“雙碳”目標的戰(zhàn)略推進期，也是編纂環(huán)境法典研究的關(guān)鍵期，我們必須理清“雙碳”目標的實質(zhì)要求，同時明確生態(tài)環(huán)境保護的具體內(nèi)涵，穩(wěn)步推進環(huán)境法的法典化進程[22]。各個部門法的法典化在增強穩(wěn)定性和體系化的同時不可避免會失去一定的靈活性和可變性，這就要求環(huán)境法典的制定不能通過簡單的平移和照搬[23]。在立法體例上，應(yīng)在“雙碳”相關(guān)立法融入環(huán)境法典體系結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)上，適當借鑒環(huán)境基本法，構(gòu)建一套減污降碳協(xié)同治理的法典機制，通過“總—分”式結(jié)構(gòu)將“雙碳”目標融入環(huán)境法典，以協(xié)同理念指導(dǎo)“雙碳”領(lǐng)域的立法建設(shè)，將低碳發(fā)展的法律制度融入具體分編[24]。為實現(xiàn)這一目標，就需要將減污降碳協(xié)同增效的目標融合到環(huán)境法律系統(tǒng)中，從地位確立、監(jiān)管主體、規(guī)范依據(jù)等方面進行協(xié)同設(shè)計，構(gòu)建推動實現(xiàn)“雙碳”目標下有針對性的、體系化的法典體系。

（三）基于生態(tài)文明目標，采用適度法典化的法典編纂模式

所謂適度的法典化，就是基于生態(tài)文明建設(shè)目標，在法典編纂的形式、內(nèi)容、范圍、進度等方面采用循序漸進的方式，更好地適應(yīng)不斷變化發(fā)展的國內(nèi)環(huán)境。此種法典編纂模式無疑契合了“雙碳”目標實現(xiàn)和發(fā)展過程中的階段性特征。國內(nèi)已有諸多專家學(xué)者提出對于環(huán)境法典應(yīng)使用“適度法典化”的編纂方式，“中國環(huán)境法的法典化應(yīng)當是一個漸進式階段性過程”[25]?！斑m度法典化模式是中華法治傳統(tǒng)與現(xiàn)代法典模式的共同趨向”[26]“雙碳”法治的目標對于氣候變化應(yīng)對、減污降碳協(xié)同治理、能源利用效率提高、增加生態(tài)系統(tǒng)碳匯等方面提出了體系化要求[27]。因此在“雙碳”立法融入環(huán)境法典的過程中，應(yīng)在可持續(xù)發(fā)展原則的指引下，通過“適度法典化”的編纂模式，推進“雙碳”目標融入環(huán)境法典的總則與各分編，并隨著生態(tài)文明建設(shè)的發(fā)展不斷提高和調(diào)整法典化程度，建立一套協(xié)同性的、系統(tǒng)化的，能夠不斷適應(yīng)生態(tài)環(huán)境保護實踐和發(fā)展的法典體系。

四、結(jié)語

隨著碳達峰和碳中和目標的提出，我國環(huán)境法律體系面臨的挑戰(zhàn)與日俱增。為了應(yīng)對這些挑戰(zhàn)，有效地實現(xiàn)“雙碳”目標，我國有必要進行全面的環(huán)境法典編纂。環(huán)境法典的編纂不僅將使我國環(huán)保法律體系更具系統(tǒng)性、連貫性和科學(xué)性，而且還將為各級政府、企業(yè)和公眾提供清晰、一致的法律導(dǎo)向，幫助各類主體共同面對環(huán)境問題，尤其是氣候變化的挑戰(zhàn)。同時，通過對現(xiàn)有環(huán)境法律規(guī)定的整理、梳理和完善，法典編纂也將有助于發(fā)現(xiàn)和糾正現(xiàn)有法律中的缺陷和矛盾，提升環(huán)保法律的實施效果。然而，環(huán)境法典編纂無法一蹴而就，需要持續(xù)深入研究并充分考慮中國國情和環(huán)保建設(shè)的實際需求，以及全球環(huán)保法律的發(fā)展趨勢和經(jīng)驗教訓(xùn)。本文對中國環(huán)境法典編纂的必要性的分析，僅從一個理論切面探討了我國“雙碳”目標的立法保障問題。我國“雙碳”目標的順利實現(xiàn)，仍需更加全面、深入且細致的學(xué)術(shù)探討與理論支撐。