鄭學(xué)軍

（錦州醫(yī)科大學(xué)，遼寧 錦州 121002）

2019 年12 月，教育部印發(fā)《關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績效管理的意見》（本文簡稱《意見》），該《意見》指出要加快全面實(shí)施預(yù)算績效管理，提升教育公共服務(wù)質(zhì)量，推動教育現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)進(jìn)程。這是教育部對所屬高校開展全面實(shí)施預(yù)算績效管理工作的要求，也是高校提升預(yù)算績效管理水平、提高資金使用效率、實(shí)現(xiàn)教育資源優(yōu)化配置、增強(qiáng)高校履職能力的重要舉措?！翱儭笔侵纲Y金的產(chǎn)出，具有數(shù)量、質(zhì)量、時(shí)效及消耗成本的特性；“效”是指資金投入使用后帶來的效果，包括經(jīng)濟(jì)、社會、生態(tài)、可持續(xù)影響及滿意度等方面。預(yù)算績效管理是將績效管理理念和方法納入預(yù)算管理的整個過程，是預(yù)算管理與績效管理相互融合、相互作用的一種新的預(yù)算管理模式。預(yù)算績效管理突出責(zé)任和效率，關(guān)注產(chǎn)出和結(jié)果。[1]隨著高等教育改革的不斷深入，預(yù)算績效管理工作有了較大進(jìn)展，教育經(jīng)費(fèi)使用效益得到持續(xù)的提高，為教育事業(yè)發(fā)展提供了有力的資金保障。

一、高校實(shí)施預(yù)算績效管理的意義

1.提升預(yù)算管理水平，確保國家資產(chǎn)安全高效。財(cái)政撥款收入是高等學(xué)校辦學(xué)的主要經(jīng)費(fèi)來源，在當(dāng)前國家財(cái)政收入增長速度逐漸變緩的背景下，辦學(xué)經(jīng)費(fèi)不足與資金需求增加之間的矛盾不斷擴(kuò)大，高水平高?？梢酝ㄟ^多元化的收入方式化解辦學(xué)經(jīng)費(fèi)的不足，而大多數(shù)地方高校受地域、辦學(xué)條件、辦學(xué)質(zhì)量的影響，這種矛盾日益加深，這就要求高校要將有限的資金用在刀刃上，在使用這些資金時(shí)不能只強(qiáng)調(diào)資金執(zhí)行率的高低、使用資金合理合法，同時(shí)要保證資金投入后產(chǎn)生的效益，使其安全、合法、合規(guī)、高效。通過編制全面預(yù)算績效可以扭轉(zhuǎn)只顧花錢不問效益的傳統(tǒng)觀念，督促高校細(xì)化預(yù)算編制，切實(shí)用好、管好教育經(jīng)費(fèi)，防范財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)；硬化責(zé)任約束，強(qiáng)化目標(biāo)管理，提高教育預(yù)算管理科學(xué)化、精細(xì)化、專業(yè)化水平。

2.提高綜合運(yùn)營實(shí)力，增強(qiáng)高校履職能力。預(yù)算績效管理與內(nèi)部控制管理具有相同的管理目的，都是以提高管理水平、降低運(yùn)行成本為目標(biāo)，兩者相輔相成、相互滲透、共同作用。通過全過程預(yù)算績效管理的開展實(shí)施能促進(jìn)高校預(yù)算編制更加科學(xué)、有效，建立起良性的預(yù)算績效管理機(jī)制，為高校的長期發(fā)展提供充足的財(cái)力保障。同時(shí)，與人事、資產(chǎn)、采購、教學(xué)、科研等部門建立起有效的溝通和交流，進(jìn)一步提高內(nèi)部控制管理規(guī)范化水平，有利于增加教學(xué)、科研、社會服務(wù)上的收入產(chǎn)出比，提高高校人才培養(yǎng)能力、科學(xué)研究能力、社會服務(wù)能力和科學(xué)技術(shù)創(chuàng)新能力，促進(jìn)高校向著高質(zhì)量、內(nèi)涵式方向發(fā)展，使高校綜合實(shí)力不斷提升，實(shí)現(xiàn)教育強(qiáng)國的偉大轉(zhuǎn)變。

3.提升公共服務(wù)質(zhì)量，優(yōu)化教育資源配置。2017 年，教育部等多部門聯(lián)合發(fā)布的《建設(shè)高質(zhì)量“雙一流”大學(xué)的實(shí)施辦法》中提出了“以績效為杠桿，以改革為動力”的建設(shè)方案，為確保管好、用好資金，對資金使用增加了過程管理并進(jìn)行動態(tài)監(jiān)控和跟蹤指導(dǎo)，最后根據(jù)績效評價(jià)結(jié)果加大或減少資金支持力度。這就要求預(yù)算編制時(shí)要充分考慮成本效益，以績效為目標(biāo)，以結(jié)果應(yīng)用為核心，用最少的資金投入帶來最大的經(jīng)濟(jì)效益和社會效益。預(yù)算決策前有評估，評估結(jié)果是申請預(yù)算的必要條件；預(yù)算編制過程有目標(biāo)，要加強(qiáng)績效目標(biāo)的審核；預(yù)算執(zhí)行過程有監(jiān)控，確保目標(biāo)保質(zhì)保量完成；預(yù)算完成有評價(jià)和應(yīng)用，評價(jià)結(jié)果作為預(yù)算執(zhí)行的依據(jù)。高校要充分發(fā)揮績效的杠桿作用，進(jìn)而形成激勵約束機(jī)制，使教育資源得到進(jìn)一步優(yōu)化，推動高等教育改革不斷深入。

二、高校實(shí)施全面預(yù)算績效管理工作中存在的問題

1.對預(yù)算績效管理認(rèn)識不到位，缺乏責(zé)任意識。長期以來，受重使用輕管理、重支出輕績效傳統(tǒng)觀念的影響，高校在預(yù)算執(zhí)行過程中對預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度較為重視，關(guān)注程度更高，認(rèn)為錢已經(jīng)按照資金使用要求合法、合規(guī)使用就算完成任務(wù)，對預(yù)算績效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)情況及結(jié)果應(yīng)用關(guān)注的較少，最后導(dǎo)致執(zhí)行后取得的效果如何、結(jié)果應(yīng)用怎樣、產(chǎn)生效益的好壞少有人問津，造成國家資金的閑置，甚至是浪費(fèi)和損失。部分高校還在使用傳統(tǒng)的績效評價(jià)分析方法，對于嘗試先進(jìn)評價(jià)方法缺乏主動性，導(dǎo)致主觀因素判斷比重過大，不能滿足現(xiàn)階段經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展的要求。

2.預(yù)算績效管理制度不健全，缺少約束性。一是績效指標(biāo)不具體。部分高校績效指標(biāo)設(shè)定不全面、細(xì)化程度不高，指標(biāo)值要么過高、要么過低，缺少核心績效指標(biāo)，社會效益和服務(wù)對象滿意度等指標(biāo)比較籠統(tǒng)。指標(biāo)與項(xiàng)目關(guān)聯(lián)性差，與預(yù)算資金不匹配。二是預(yù)算績效監(jiān)控不到位。在資金執(zhí)行期內(nèi)，沒有對績效目標(biāo)和執(zhí)行進(jìn)度進(jìn)行相應(yīng)的監(jiān)控跟蹤，跟蹤結(jié)果與績效目標(biāo)出現(xiàn)較大偏差及問題，沒有及時(shí)跟進(jìn)分析原因進(jìn)行整改，降低了預(yù)算資金利用率。三是績效評價(jià)結(jié)果反饋與應(yīng)用不足。評價(jià)結(jié)果應(yīng)用作為預(yù)算績效管理的終極目標(biāo)，是考核預(yù)算執(zhí)行效果的重要依據(jù)。部分高校沒有將績效評價(jià)結(jié)果與預(yù)算編制掛鉤，預(yù)算績效評價(jià)好壞程度對以后的預(yù)算資金分配沒有起到相應(yīng)的制約作用，造成評價(jià)結(jié)果難以形成有效的約束管控。

3.預(yù)算績效管理機(jī)構(gòu)不完善，缺少專業(yè)人員。部分高校預(yù)算績效管理機(jī)構(gòu)設(shè)置不健全，沒有設(shè)立單獨(dú)的工作機(jī)構(gòu)，往往由財(cái)務(wù)部門牽頭負(fù)責(zé)，造成大部分人員認(rèn)為預(yù)算績效管理工作就是財(cái)務(wù)部門的工作。預(yù)算績效管理工作職責(zé)與財(cái)務(wù)部門職責(zé)相互交叉，職責(zé)界定不明確、不清晰，缺乏獨(dú)立性，容易出現(xiàn)所承擔(dān)角色的混淆。另外，預(yù)算績效管理具有相對獨(dú)立專業(yè)和系統(tǒng)等特點(diǎn)，多數(shù)從事該項(xiàng)工作的人員未經(jīng)過系統(tǒng)的學(xué)習(xí)和培訓(xùn)，缺少主動學(xué)習(xí)的意識，人員培訓(xùn)機(jī)制不健全，使得現(xiàn)有人員業(yè)務(wù)水平參差不齊，同時(shí)具備財(cái)務(wù)和業(yè)務(wù)相關(guān)專業(yè)知識及經(jīng)驗(yàn)的人員少之又少，人才隊(duì)伍建設(shè)緩慢，整體素質(zhì)不高。

三、高校全面實(shí)施預(yù)算績效管理的對策

《意見》明確了到2020 年底基本建成教育預(yù)算績效管理制度體系，使教育預(yù)算管理模式得到進(jìn)一步優(yōu)化提升，實(shí)現(xiàn)提高教育預(yù)算管理科學(xué)化水平的目標(biāo)。高校的所有收支必須納入全口徑預(yù)算管理，未納入部門預(yù)算的收支不得安排。筆者將針對上述問題提出以下幾點(diǎn)對策，從而更好地為高校長遠(yuǎn)發(fā)展提供有力的保障。

1.牢固樹立預(yù)算績效意識，提高資金使用效率。第一，強(qiáng)化主體責(zé)任意識。全面實(shí)施預(yù)算績效管理要求高校在充分保證資金使用規(guī)范性、合理性、合法性的前提下密切關(guān)注資金使用帶來的效益性，在資金管理使用的各個環(huán)節(jié)樹立科學(xué)的績效管理理念，主動對納入預(yù)算管理的教育經(jīng)費(fèi)開展預(yù)算績效管理，使用效率低甚至無效率的資金一律削減或取消，對長期不用的資金一律收回重新納入預(yù)算管理，切實(shí)提高資金使用效益。做好預(yù)算績效管理從根本上來說就是要足夠重視，各級主管部門要采取多種形式如電視廣播、官方門戶網(wǎng)站等加大對預(yù)算績效管理相關(guān)政策的宣講力度。各級高校要積極轉(zhuǎn)變固有的觀念，在保證完成資金執(zhí)行進(jìn)度以及使用資金合理合法性的前提下實(shí)時(shí)關(guān)注資金投入后產(chǎn)生的效果。預(yù)算資金執(zhí)行率的完成只是其中一個階段性目標(biāo)，資金執(zhí)行后的產(chǎn)出、效果及應(yīng)用階段才是達(dá)到預(yù)算績效閉環(huán)管理的標(biāo)志，也是高校實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益、社會效益等最大化的最終目標(biāo)。

第二，加大責(zé)任約束力?！兑庖姟?中明確規(guī)定，高校作為預(yù)算績效管理的責(zé)任主體，單位的主要責(zé)任人要對本單位的預(yù)算績效工作負(fù)責(zé)，對涉及民生、百姓關(guān)注度高的重大項(xiàng)目責(zé)任人將開展績效終身問責(zé)機(jī)制。預(yù)算績效管理是一項(xiàng)系統(tǒng)性、基礎(chǔ)性的工作，要正確認(rèn)識預(yù)算績效管理，不斷加強(qiáng)預(yù)算績效責(zé)任主體意識，把績效管理同經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)活動管理等緊密結(jié)合在一起，實(shí)現(xiàn)業(yè)財(cái)融合，提升高校整體管理水平。各部門必須要明確各自職責(zé)，強(qiáng)化預(yù)算績效管理責(zé)任和問責(zé)約束機(jī)制，堅(jiān)持“誰申請，誰負(fù)責(zé)；誰花錢，誰負(fù)責(zé)；誰審批，誰負(fù)責(zé)”，牢固樹立“花錢必須要帶來效益，無效必須要追究責(zé)任”的績效意識，把錢花在真正需要的地方，用盡可能少的資金去辦盡可能多的事，帶來盡可能大的效益。

2.創(chuàng)新預(yù)算績效管理辦法，提高單位管理水平。第一，健全預(yù)算績效管理制度。黨的十九大報(bào)告中明確了要在未來一段時(shí)間建立完善的透明規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度，全面實(shí)施預(yù)算績效管理。國家政策層面要建立各部門、各行業(yè)、各領(lǐng)域績效管理制度、工作流程和實(shí)施細(xì)則。高校要健全制度和流程，實(shí)現(xiàn)預(yù)算績效管理與單位內(nèi)控管理相互融合，推動各項(xiàng)活動管理制度化、制度流程化、流程信息化。兩者之間具有相同的管理目標(biāo)，預(yù)算績效的全過程、全方位、全覆蓋的“三全”管理理念與內(nèi)控管理的全員、全流程閉環(huán)管理相輔相成，確保單位開展經(jīng)濟(jì)活動全程貫穿于內(nèi)部控制管理和績效管理之中，進(jìn)一步提高單位的管理水平，促進(jìn)高校更好地履行教育職能。[2]

第二，加強(qiáng)預(yù)算績效信息化建設(shè)。2019 年6月，財(cái)政部推進(jìn)實(shí)施預(yù)算一體化平臺與單位業(yè)務(wù)信息系統(tǒng)及財(cái)務(wù)核算系統(tǒng)的有機(jī)融合，以實(shí)現(xiàn)每個工作程序的關(guān)聯(lián)。信息共享可以讓管理變得省時(shí)、省力、減少不必要的人為因素，使責(zé)任清晰明了。通過不同的模塊對單位的整個經(jīng)濟(jì)運(yùn)行進(jìn)行全過程的動態(tài)反映和有效控制，每個業(yè)務(wù)領(lǐng)域均實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)和信息共享，打通“信息孤島”，提高部門預(yù)決算工作的標(biāo)準(zhǔn)化、自動化水平，保證預(yù)算管理規(guī)范高效。

第三，提高預(yù)算管理人員業(yè)務(wù)能力。高校要健全獨(dú)立的預(yù)算管理機(jī)構(gòu)，明確工作職責(zé)，各司其職；同時(shí)與其他部門協(xié)作配合密切溝通，真正提升單位整體預(yù)算績效管理水平。各級財(cái)政部門要經(jīng)常組織開展集中培訓(xùn)，傳達(dá)國家政策法規(guī)，使各級部門單位盡快轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)預(yù)算績效管理理念。高校應(yīng)該建立完善的員工學(xué)習(xí)培訓(xùn)機(jī)制，通過走出去和請進(jìn)來的方式加強(qiáng)績效管理人才隊(duì)伍建設(shè)，定期組織業(yè)務(wù)、財(cái)務(wù)、行政、人事等部門人員參加專門系統(tǒng)的相關(guān)知識培訓(xùn)，以便及時(shí)了解掌握國家的政策及規(guī)定，學(xué)習(xí)先進(jìn)的管理經(jīng)驗(yàn)，并培養(yǎng)懂得管理、經(jīng)濟(jì)、審計(jì)、法律等相關(guān)知識的人才，共同提高管理水平。同時(shí)，聘請外部專家開展專題講座和業(yè)務(wù)咨詢，在高校內(nèi)部形成“重績效、用績效”的氛圍，通過交流與學(xué)習(xí)帶動員工提升專業(yè)操作技能。

3.完善預(yù)算績效管理體系，提高學(xué)校發(fā)展質(zhì)量。第一，搭建共性指標(biāo)框架，明確核心績效指標(biāo)。國家、各級主管部門要加快完成各個行業(yè)、不同層次及領(lǐng)域的核心績效指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)體系搭建工作，績效指標(biāo)與標(biāo)準(zhǔn)要緊跟時(shí)代發(fā)展要求，完善部門整體績效共性指標(biāo)的建設(shè)。[3]同時(shí)，高校也要根據(jù)自身未來的發(fā)展戰(zhàn)略和長遠(yuǎn)目標(biāo)，圍繞自身履行的社會職能強(qiáng)化部門整體預(yù)算績效管理，依據(jù)共性框架指標(biāo)體系細(xì)化相應(yīng)的預(yù)算績效管理指標(biāo)。各部門要將全部預(yù)算收支納入部門預(yù)算管理，進(jìn)行全口徑預(yù)算資金管理，未納入全部預(yù)算管理的收入一律不得安排支出。以預(yù)算資金為中心，編制高校整體預(yù)算績效指標(biāo)和財(cái)政項(xiàng)目預(yù)算資金績效指標(biāo)，對降低單位運(yùn)行成本、提升資金投入產(chǎn)出、履行職能情況、滿意度等預(yù)算績效指標(biāo)進(jìn)行整體衡量，推動高?？冃Ч芾硭降陌l(fā)展。

第二，加強(qiáng)預(yù)算績效管理，降低資金損失風(fēng)險(xiǎn)。在預(yù)算編制時(shí)對重大經(jīng)濟(jì)決策、重大項(xiàng)目投資安排、大額資金投入要開展事前績效評估，評估結(jié)果作為必需條件，績效目標(biāo)作為前置條件，評估結(jié)果和績效目標(biāo)未進(jìn)行或沒通過均不得安排預(yù)算資金，從而促使高校樹立先有績效評估和績效目標(biāo)、后安排預(yù)算資金的意識，杜絕盲目、隨意、拍腦門進(jìn)行決策。財(cái)政預(yù)算資金執(zhí)行周期一般為2～3 年，甚至更長，對預(yù)算執(zhí)行率和績效目標(biāo)的監(jiān)控要貫穿整個預(yù)算執(zhí)行周期，硬化預(yù)算和績效“雙約束”。通過編制跟蹤報(bào)告可以在績效目標(biāo)和執(zhí)行率出現(xiàn)較大偏差時(shí)及時(shí)進(jìn)行分析，提出糾正方案進(jìn)行整改，防止大量資金沉淀閑置得不到有效利用，降低財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)和國家資金損失的風(fēng)險(xiǎn)。

第三，重視預(yù)算績效結(jié)果應(yīng)用，建立“三全”管理體系。評價(jià)結(jié)果作為高校改進(jìn)管理和編制預(yù)算的重要參考依據(jù)，對涉及覆蓋面廣、社會關(guān)注度高、影響大的預(yù)算項(xiàng)目績效評價(jià)結(jié)果要予以公開、增加透明度，自覺接受社會公眾監(jiān)督，對績效目標(biāo)評價(jià)高、適用范圍廣的項(xiàng)目加大推廣，更好地服務(wù)社會，實(shí)現(xiàn)財(cái)政資金最大程度地取之于民用之于民。從全方位的角度對高校實(shí)施預(yù)算績效管理，構(gòu)建“三位一體”的預(yù)算績效管理層級；從全覆蓋的角度將高校所有應(yīng)納入預(yù)算管理的收支進(jìn)行預(yù)算績效管理，達(dá)到全口徑預(yù)算管理的要求；從全過程的角度將預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督、部門決算、績效目標(biāo)、跟蹤監(jiān)控、績效評價(jià)及結(jié)果應(yīng)用等環(huán)節(jié)融合統(tǒng)一。

全面實(shí)施預(yù)算績效管理對高校正確科學(xué)決策、實(shí)現(xiàn)高校發(fā)展目標(biāo)、促進(jìn)高校長遠(yuǎn)發(fā)展有著重要作用?；诖?，高校應(yīng)根據(jù)學(xué)校制定的中長期發(fā)展規(guī)劃和年度計(jì)劃、目標(biāo)及任務(wù)，牢固樹立責(zé)任意識，強(qiáng)化樹立預(yù)算支出、結(jié)果導(dǎo)向的績效管理理念，建立健全完善的預(yù)算績效管理體系，利用內(nèi)控管理和信息化技術(shù)等手段實(shí)現(xiàn)預(yù)算資金管理與學(xué)校人事績效管理等體系的有機(jī)融合，加大預(yù)算績效管理的全面考核力度，全面提高高校的社會效益和經(jīng)濟(jì)效益，辦好人民滿意的大學(xué)，實(shí)現(xiàn)高校高質(zhì)量、高水平發(fā)展，為實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國夢提供有力的人才、科研、技術(shù)支撐。