孫曉波

45年前，安徽鳳陽小崗村，18位農(nóng)民簽下“分田到戶”契約書，實(shí)施農(nóng)業(yè)“大包干”，從而拉開了中國(guó)農(nóng)村“包產(chǎn)到戶”改革的序幕。45年后，安徽啟動(dòng)“小田變大田”改革試點(diǎn)，推動(dòng)農(nóng)田“優(yōu)質(zhì)、集中、連片”，促進(jìn)土地規(guī)?；?jīng)營(yíng)，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展。

中共安徽省委農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室近日印發(fā)《安徽省“小田變大田”改革試點(diǎn)工作實(shí)施方案》明確：在具備條件的地方，開展“小田變大田”改造，推動(dòng)農(nóng)田“優(yōu)質(zhì)、集中、連片”，實(shí)現(xiàn)農(nóng)田增量、農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收。

據(jù)了解，《安徽省“小田變大田”改革試點(diǎn)工作實(shí)施方案》（以下簡(jiǎn)稱《方案》），是省級(jí)地方政府層面出臺(tái)的首個(gè)相關(guān)改革方案。

此前，“小田變大田”政策已經(jīng)在廣東、安徽、陜西、江蘇、湖北、河北、山東等地小范圍試點(diǎn)，而今年中央一號(hào)文件明確提出，總結(jié)地方“小田并大田”等經(jīng)驗(yàn)，探索在農(nóng)民自愿前提下，結(jié)合農(nóng)田建設(shè)、土地整治逐步解決細(xì)碎化問題。那么，“小田變大田”如何改革，意義又何在？

《方案》包括總體要求、目標(biāo)任務(wù)、實(shí)施模式、工作任務(wù)、保障措施五個(gè)方面。其中“小田變大田”改革試點(diǎn)目標(biāo)任務(wù)是：2023年—2025年，每年新增“小田變大田”改造面積500萬畝以上，到2025年，累計(jì)改造面積由1460萬畝擴(kuò)大到3000萬畝。其中：結(jié)合高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)、土地整治、旱改水等項(xiàng)目帶動(dòng)，改造1000萬畝；結(jié)合“大托管”服務(wù)、主體引領(lǐng)等政策推動(dòng)，改造540萬畝，增加有效耕種面積3%～ 1090左右。

《方案》同時(shí)鼓勵(lì)有條件的地方開展整村、整鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）乃至整縣推進(jìn)“小田變大田”改造試點(diǎn)，到2025年底，在全省建成一批整村、整鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、整縣“小田變大田”改造示范典型。

安徽是中國(guó)的農(nóng)業(yè)大省，是農(nóng)村改革的主要發(fā)源地，也是全國(guó)5個(gè)糧食凈調(diào)出大省之一，糧食產(chǎn)量連續(xù)六年穩(wěn)定在800億斤以上，居全國(guó)第4位。安徽省第三次全國(guó)國(guó)土調(diào)查顯示，安徽省耕地總面積8320 35萬畝，占全國(guó)耕地總量的4.3%，位列全國(guó)第8。這意味著，到2025年目標(biāo)任務(wù)_累計(jì)改造面積擴(kuò)大到3000萬畝達(dá)成，安徽全省將有超過三分之一的耕地完成“小田變大田”改造。

據(jù)了解，《方案》除了把“小田變大田”作為高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田、土地整治、旱改水等項(xiàng)目建設(shè)主要內(nèi)容，一體規(guī)劃設(shè)計(jì)、一體推進(jìn)實(shí)施，還提出將組織引領(lǐng)種植大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)、合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)、社會(huì)化服務(wù)組織等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體，結(jié)合承包經(jīng)營(yíng)地塊條件，開展“小田變大田”改造。

《方案》對(duì)“小田變大田”建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)予以了明確——單個(gè)田塊面積：淮北平原區(qū)宜為15～450畝、沿江平原區(qū)宜為8～225畝、江淮丘陵及皖西皖南山區(qū)梯田旱地宜為3～15畝、水田格田宜為2～8畝?！斗桨浮愤€提出，改造范圍內(nèi)，實(shí)現(xiàn)田塊數(shù)量減少60%以上，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)機(jī)械化作業(yè)率達(dá)到90%以上。改造提升田間灌排設(shè)施，實(shí)現(xiàn)灌溉水利用率提高20%以上，農(nóng)田排水暴雨重現(xiàn)期達(dá)到10年一遇，確保旱澇保收。另外，田間道路通達(dá)率，丘陵山區(qū)不低于90%、平原地區(qū)達(dá)到100%。

值得一提的是，《方案》還明確提出，要深入推進(jìn)殯葬改革，引導(dǎo)群眾自覺抵制占用耕地散埋亂葬等不良習(xí)俗，嚴(yán)禁在“小田變大田”改造區(qū)域內(nèi)新建墳?zāi)?，有序穩(wěn)妥做好“小田變大田”改造區(qū)域內(nèi)墳?zāi)惯w移工作，做到應(yīng)遷盡遷。與此同時(shí)，《方案》提到，加大對(duì)公益性公墓建設(shè)用地和資金支持力度，建立健全公益性公墓用地和資金長(zhǎng)效保障機(jī)制，到2023年底，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)公益性公墓全覆蓋。“小田變大田”改造區(qū)域內(nèi)涉及到的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，可采取各村獨(dú)建、村村聯(lián)建的方式，補(bǔ)充建設(shè)村級(jí)公益性公墓或骨灰堂，保障群眾基本安葬需求。

01專家：必然趨勢(shì)

眾所周知，作為中國(guó)農(nóng)村改革的主要發(fā)源地，安徽小崗村“大包干”催生了以家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)制度，使農(nóng)民獲得了生產(chǎn)自主權(quán)，充分調(diào)動(dòng)了億萬農(nóng)民的積極性，極大解放了農(nóng)村生產(chǎn)力，一舉解決了溫飽問題。

年逾古稀的嚴(yán)金昌，是小崗村

“大包干”18位帶頭人之一，他從未想過，四十多年前分了的土地，如今又合了起來。究其原因，傳統(tǒng)種植方式已經(jīng)無法讓農(nóng)民真正富起來，而隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，農(nóng)民開始外出打工，一些農(nóng)民把承包土地流轉(zhuǎn)給大戶和企業(yè)經(jīng)營(yíng)。

嚴(yán)金昌之子嚴(yán)德雙是“小崗二代”，十多年前結(jié)束打工生涯，從廣東東莞回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，目前在經(jīng)營(yíng)農(nóng)家樂。他說，自己家的土地都進(jìn)行了流轉(zhuǎn)，“家里大概有十來畝土地，每畝每年能獲得大概500～900元不等的租金，一年一付”。據(jù)他介紹，小崗村土地流轉(zhuǎn)的情況比較普遍，北大荒集團(tuán)、安徽農(nóng)墾集團(tuán)等企業(yè)在小崗村都有現(xiàn)代農(nóng)業(yè)項(xiàng)目。嚴(yán)德雙說，很多像他一樣的小崗村村民，土地流轉(zhuǎn)之后獲得一份固定收益，自己還可以去打工或者做生意。他說，村里不少人進(jìn)入到村辦企業(yè)或者其他企業(yè)工作，“每年都有工資、地租錢，而且還有村集體分紅”。

據(jù)了解，從2013年開始，小崗村經(jīng)過兩輪標(biāo)準(zhǔn)化農(nóng)田改造，建成高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田1.31萬畝，占該村耕地面積的90%。小崗村“小田變大田、碎田變整田”，全村流轉(zhuǎn)土地達(dá)9500多畝，約占可耕土地面積總量的七成。在南開大學(xué)經(jīng)濟(jì)研究所教授、中國(guó)財(cái)富經(jīng)濟(jì)研究院院長(zhǎng)陳宗勝看來，這是生產(chǎn)力發(fā)展的必然趨勢(shì)，“因?yàn)橹挥小√镒兇筇铮庞欣跈C(jī)械化、規(guī)模化，有利于農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的發(fā)展”。最近，陳宗勝到新疆和田和河北承德等地調(diào)研，他表示，各地都有各種形式的“小田變大田”探索。陳宗勝說，改革開放初期，實(shí)行包產(chǎn)到戶，把大田分成小田，通過這種方式主要是釋放了勞動(dòng)者的積極性?，F(xiàn)在農(nóng)村多余的勞動(dòng)力大部分都轉(zhuǎn)移了出來，剩下來“綁”在農(nóng)田上的人口相對(duì)變少，而且老年人群體居多，這個(gè)時(shí)候就需要發(fā)揮機(jī)械化耕種、規(guī)模經(jīng)營(yíng)的作用。

2022年，安徽省潛山市黃鋪村啟動(dòng)“小田變大田”試點(diǎn)。農(nóng)戶將自家田地出租給種植大戶，村里統(tǒng)—合并田塊，將1500畝1942塊“零碎田”并成517塊“大塊田”，并修繕灌溉水渠，推廣機(jī)械化種植，聘請(qǐng)農(nóng)業(yè)專家進(jìn)行技術(shù)指導(dǎo)。

今年兩會(huì)期間，全國(guó)人大代表、黃鋪村黨委書記王紹南介紹“小田變大田”試點(diǎn)情況。他說，“小田變大田”后，不但增加了有效種植面積，而且增加了2%以上的耕地面積。他還提到，試點(diǎn)區(qū)耕種收綜合機(jī)械化水平達(dá)100%，耕地地力平均提高0.45個(gè)等級(jí)，基本實(shí)現(xiàn)“一稻一油兩茬輪種”。通過“小田變大田”，改善了交通、水利基礎(chǔ)設(shè)施，基本實(shí)現(xiàn)旱澇保收，每畝水稻產(chǎn)量達(dá)1400斤，比往年增長(zhǎng)30%。此外，據(jù)王紹南介紹，土地流轉(zhuǎn)租金也相應(yīng)提高。機(jī)械化耕作節(jié)約了成本、增加了產(chǎn)量，實(shí)現(xiàn)了“農(nóng)戶、大戶、村集體”三方共贏。

02保障農(nóng)民權(quán)益是關(guān)鍵

分析認(rèn)為，“小田變大田”改革，可以破解農(nóng)戶承包耕地“碎片化”的難題，有利于農(nóng)機(jī)作業(yè)和規(guī)模經(jīng)營(yíng)，提高土地利用效率和集約經(jīng)營(yíng)水平，促進(jìn)農(nóng)田增效、農(nóng)業(yè)增產(chǎn)、集體增收和農(nóng)民致富。

在專家看來，隨著城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，農(nóng)村人口不斷向城市遷徙，農(nóng)村耕種人口開始趨于老齡化，“單打獨(dú)斗”的耕作模式已經(jīng)無法實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)的長(zhǎng)期發(fā)展。而將零碎土地規(guī)整有助于大型機(jī)械化生產(chǎn)，減少勞動(dòng)力的投入，還能解決農(nóng)村人口老齡化無人耕種的問題。陳宗勝說，“小田變大田”的改革探索是生產(chǎn)力發(fā)展的必然趨勢(shì)，是符合發(fā)展規(guī)律的。在他看來，改革的核心是，土地權(quán)益繼續(xù)握在農(nóng)民手中，同時(shí)通過土地流轉(zhuǎn)等方式，實(shí)現(xiàn)機(jī)械化耕種和規(guī)?；?jīng)營(yíng)，進(jìn)一步促進(jìn)生產(chǎn)力的發(fā)展。

“小田變大田”改革背后是生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)方式的變化。因此，也有人將之視作是農(nóng)村“新土改”。不過，在三農(nóng)專家、中國(guó)人民大學(xué)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學(xué)院教授鄭風(fēng)田看來，這并非所謂的“新土改”。他認(rèn)為，“小田變大田”只是將原本“碎片化”土地變成集中、連片“大田”，并未改變土地的性質(zhì)，也未觸及現(xiàn)行農(nóng)村基本土地制度。

無論如何，當(dāng)下普遍認(rèn)為，能否做到充分尊重農(nóng)民的意愿，確保農(nóng)民的權(quán)益不受損害，是改革的關(guān)鍵。

值得一提的是，今年中央一號(hào)文件明確：賦予農(nóng)民更加充分的財(cái)產(chǎn)權(quán)益。深化農(nóng)村土地制度改革，扎實(shí)搞好確權(quán)，穩(wěn)步推進(jìn)賦權(quán)，有序?qū)崿F(xiàn)活權(quán)，讓農(nóng)民更多分享改革紅利。具體到“小田變（并）大田”改革，中央一號(hào)文件提出，探索在農(nóng)民自愿前提下，結(jié)合農(nóng)田建設(shè)、土地整治逐步解決耕地細(xì)碎化問題。

農(nóng)業(yè)農(nóng)村部農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究中心研究員張照新表示，中央一號(hào)文件明確提出“小田并大田”，意味著該舉措首次從地方實(shí)踐上升到中央文件，將進(jìn)一步推動(dòng)土地細(xì)碎化問題的解決。他說，“小田并大田”在實(shí)踐中的交易成本并不低，還需要尊重農(nóng)民意愿，不宜強(qiáng)推。

在鄭風(fēng)田看來，改革的關(guān)鍵是要保證農(nóng)民的承包權(quán)益不受損害，“不能強(qiáng)制將農(nóng)民承包土地統(tǒng)一變成大田”。他同時(shí)提到，隨著農(nóng)村耕種人口老齡化的加深，未來種地的人可能會(huì)越來越少，未來“小田變大田”改革可能會(huì)加速。

陳宗勝則表示，我國(guó)農(nóng)村情況千差萬別，不同地方有不同特點(diǎn)，解決耕地細(xì)碎化的方法也不應(yīng)“一刀切”。他認(rèn)為，各地需要根據(jù)當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)社會(huì)狀況、地形地貌特征，以及農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移情況等，在充分保障農(nóng)民權(quán)益的基礎(chǔ)上，依據(jù)自主自愿的原則，因地制宜地推進(jìn)相關(guān)改革。

摘自微信公眾號(hào)“中國(guó)新聞周刊”