李晨

摘要：審計全覆蓋的提出與進一步闡釋反映出國家對審計這一監(jiān)督力量的更高期許，在此背景下，針對高校內(nèi)部審計存在的審計目標(biāo)與被審計單位組織目標(biāo)差異顯著，審計關(guān)注問題層次普遍較低，成果運用于增值服務(wù)不充分以及監(jiān)督覆蓋范圍有待拓展等薄弱環(huán)節(jié)，文章基于高校治理與審計工作實踐，提出審計監(jiān)督協(xié)同機制的構(gòu)建思路，關(guān)注外部監(jiān)管壓力的傳導(dǎo)作用，尋求與紀(jì)律監(jiān)督、巡視巡察監(jiān)督等其他監(jiān)督形式在目標(biāo)與措施方面的擬合，聚焦提升增值服務(wù)，或可為高校推進內(nèi)部審計全覆蓋向縱深發(fā)展提供可行路徑選擇。

關(guān)鍵詞：內(nèi)部審計；審計全覆蓋；監(jiān)督協(xié)同機制

高校內(nèi)部審計監(jiān)督在維護國有資產(chǎn)安全與完整、提高資金使用效益、促進領(lǐng)導(dǎo)干部廉潔執(zhí)政、保障重大政策落實的力度與方向等方面具備顯著的防弊糾偏與提質(zhì)增效作用，這表明我國高校的內(nèi)部審計監(jiān)督是與高校的內(nèi)涵式發(fā)展相適應(yīng)的，具有其體制機制的優(yōu)越性。

進入新發(fā)展階段，高校面臨治理體系和治理效能的完善與提升，內(nèi)部審計無法脫離其所處的內(nèi)外部環(huán)境，尤其是不可避免地會受到高校治理體系變革的影響，內(nèi)部審計監(jiān)督機制必須隨著高校治理環(huán)境的變化而相應(yīng)作出改變，順應(yīng)“全覆蓋”對審計工作廣度和深度提出的更高要求，確立系統(tǒng)監(jiān)督、系統(tǒng)治理的理念，以期更好地適應(yīng)高校治理對內(nèi)部審計的需求。

一、全覆蓋背景下高校內(nèi)部審計職責(zé)定位與范圍拓展

根據(jù)《審計署關(guān)于內(nèi)部審計工作的規(guī)定》（審計署令第11號，2018），“……內(nèi)部審計，是指對本單位及所屬單位財政財務(wù)收支、經(jīng)濟活動、內(nèi)部控制、風(fēng)險管理實施獨立、客觀的監(jiān)督、評價和建議，以促進單位完善治理、實現(xiàn)目標(biāo)的活動?！崩罟饬郑?020）認(rèn)為，我國內(nèi)部審計職能定位的基本外延主要包括監(jiān)督檢查、系統(tǒng)管控、評價見證以及咨詢服務(wù)。袁敏（2021）則認(rèn)為，傳統(tǒng)的內(nèi)部審計工作內(nèi)容更多地聚焦于合規(guī)領(lǐng)域，強調(diào)內(nèi)部控制的缺陷發(fā)現(xiàn)及整改，并適當(dāng)關(guān)注經(jīng)營、風(fēng)險、治理等領(lǐng)域。

作為一種管理活動，內(nèi)部審計承擔(dān)著監(jiān)督、服務(wù)與保障職能，其職責(zé)范疇既包括對各項業(yè)務(wù)活動進行評價監(jiān)督，提出意見建議，也包括對業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)進行綜合分析與反饋，為相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)層的決策提供有效信息，引導(dǎo)組織更加客觀地認(rèn)識自身治理現(xiàn)狀，從而提升組織治理能力，與此同時，隨著高校內(nèi)部控制報告的編報納入年度常規(guī)工作計劃，內(nèi)部審計工作還要滿足內(nèi)部外部信息披露需求。

審計全覆蓋最早見于《關(guān)于加強審計工作的意見》（2014），其中國務(wù)院關(guān)于對審計工作全覆蓋的指導(dǎo)意見與部署，其著力點主要還是在于推動國家重大決策部署和有關(guān)政策措施的貫徹落實，旨在進一步發(fā)揮國家審計的監(jiān)督作用。在其后發(fā)布的相關(guān)配套文件如《關(guān)于完善審計制度若干重大問題的框架意見》（2015），《關(guān)于實行審計全覆蓋的實施意見》（2015）以及《關(guān)于深入推進審計全覆蓋的指導(dǎo)意見》（2019）中，關(guān)于全覆蓋的審計理念得到了更為全面和清晰的闡釋。可以說，審計全覆蓋的提出是基于國家新發(fā)展理念的考慮，也是高校推進改革深化與創(chuàng)新體制機制的必然選擇，反映出當(dāng)前時期國家對審計監(jiān)督的更高期許，同時也對內(nèi)部審計的覆蓋范圍、審計深度以及效率效果提出了更高要求。內(nèi)部審計的職能從單純的評價監(jiān)督延伸至咨詢建議與風(fēng)險管理，審計理念也從單純的“管理活動”轉(zhuǎn)向“服務(wù)與治理”。

對于審計全覆蓋的理解，需要從宏觀治理的角度系統(tǒng)地、審慎地、辯證地加以思考，審計監(jiān)督的全覆蓋并非意味著在一定時期內(nèi)審計人員需要對所有納入審計范圍的經(jīng)濟活動與領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責(zé)任進行全面審計。從橫向的審計范圍來理解，審計全覆蓋意味著審計客體、審計內(nèi)容與審計領(lǐng)域的拓展；從縱向的審計深度來理解，審計全覆蓋意味著多層次、有深度的審計模式的拓展；從審計評價的維度來考慮，審計全覆蓋則意味著對審計對象合規(guī)性、經(jīng)濟性、效率性和效果性的多維度評價。

審計全覆蓋的要求強調(diào)了對審計監(jiān)督范圍的拓展、對審計資源的統(tǒng)籌整合以及審計技術(shù)方法的創(chuàng)新應(yīng)用，而在實際工作中，由于審計信息不對稱、審計成本與審計效率難以兼顧平衡、審計成果運用于增值服務(wù)的手段單一，以及審計監(jiān)督覆蓋范圍不充分等薄弱環(huán)節(jié)的存在，審計實施效率亟須提升，審計結(jié)果運行機制尚未完善，內(nèi)部審計質(zhì)量亦不容樂觀。

二、高校內(nèi)部審計提升治理效能面臨的困境

高校內(nèi)部審計面臨組織內(nèi)部事業(yè)發(fā)展要求其增強治理效能，外部監(jiān)管要求其履職盡責(zé)、防范風(fēng)險的壓力以及大數(shù)據(jù)時代“業(yè)財融合”帶來的沖擊，新的形勢對高校內(nèi)部審計提出了新的要求。無論是從制度層面還是從業(yè)務(wù)層面上來看，高校內(nèi)審部門在強化質(zhì)量控制和審計結(jié)果運用尤其是審計意見的整改落實環(huán)節(jié)上面臨諸多難點堵點例如：被審計單位整改力度不夠、整改節(jié)奏拖沓或傾向于紙面整改——只出臺制度但未予有效執(zhí)行等行為；審計工作受到管理權(quán)限的限制，對關(guān)鍵職能部門內(nèi)部控制的初步了解與有效性測評等基本的審計程序難以深入到被審計單位業(yè)務(wù)流程內(nèi)部；對落實整改情況的監(jiān)督檢查流于形式等情況。體制機制的局限客觀上為提升審計效能強化結(jié)果運用造成了一定的難度。

（一）審計目標(biāo)與被審計單位首要組織目標(biāo)存在顯著差異

高校內(nèi)部審計首要關(guān)注的是經(jīng)濟業(yè)務(wù)的風(fēng)險，包括政策風(fēng)險（違反財經(jīng)法規(guī)和重要政策部署）和控制風(fēng)險（內(nèi)控缺陷導(dǎo)致風(fēng)險不可控），實踐中通過訪談，我們發(fā)現(xiàn)內(nèi)部審計與被審計單位的首要關(guān)注目標(biāo)存在顯著差異。內(nèi)審部門的首要目標(biāo)是做好經(jīng)濟監(jiān)督與評價、風(fēng)險控制以及管理咨詢；高校科研管理部門的首要組織目標(biāo)或可概括為科研項目申報與管理、科研成果轉(zhuǎn)化與服務(wù)地方；學(xué)生管理部門的工作目標(biāo)多數(shù)聚焦在就業(yè)與素質(zhì)培養(yǎng)、評獎評優(yōu)與困難資助等方面；教務(wù)管理部門工作目標(biāo)則是日常教學(xué)教務(wù)管理與招生管理的零差錯。

現(xiàn)階段高校針對內(nèi)部控制建設(shè)與財務(wù)管理開展的審計項目，不僅僅專注于內(nèi)部管理能力的提升，還要兼顧迎合外部監(jiān)管的要求。我們在提出審計意見和落實審計整改，推動財務(wù)管理體制健全，內(nèi)部控制制度完善的過程中，如何既能滿足內(nèi)部管理與外部監(jiān)管的要求，又有效避免業(yè)務(wù)辦理“繁難”給教職員工增加非必要的工作量，在提出審計意見、重構(gòu)業(yè)務(wù)流程時，兩方的平衡必須納入考慮范疇。

（二）內(nèi)部審計關(guān)注問題的層次普遍偏低

相較于國家審計而言，現(xiàn)階段的高校內(nèi)部審計工作重點集中在對具體經(jīng)濟業(yè)務(wù)的評價與監(jiān)督，內(nèi)部審計人員更偏向于在既定的制度框架下審查制度執(zhí)行情況。針對以前年度內(nèi)部審計報告的文本分析發(fā)現(xiàn)，審計報告中提出的問題往往成規(guī)模地集中于微觀層面的業(yè)務(wù)執(zhí)行偏差，較少針對中觀層面的制度機制提出意見與建議，一般不對宏觀層面的戰(zhàn)略規(guī)劃進行評價。

在年度常規(guī)開展的針對內(nèi)部控制的評價與風(fēng)險評估工作中，內(nèi)部審計人員同樣較少在宏觀視角下對控制環(huán)境層面的問題展開綜合分析，如：發(fā)展規(guī)劃的前瞻性與合理性；體制機制的設(shè)計是否以科學(xué)的論證調(diào)研為基礎(chǔ)；重要制度在制定環(huán)節(jié)是否考慮充分并在恰當(dāng)?shù)姆秶鷥?nèi)廣泛征求了意見；重大決策是否與長期戰(zhàn)略任務(wù)相匹配以及是否經(jīng)過適當(dāng)授權(quán)審批等等。囿于內(nèi)部審計在獨立性、權(quán)威性和固有理念思路等方面的局限，高校內(nèi)部審計人員難以做到從宏觀的治理層面和微觀的執(zhí)行層面進行全方位的立體審計。

（三）審計評價指標(biāo)體系不明晰

在領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責(zé)任審計、預(yù)算績效審計、重大政策落實跟蹤審計以及各類針對國有資產(chǎn)、國有資源的專項審計中，“事實清楚、定性準(zhǔn)確”是對每個審計項目的基本要求，對既定事實進行客觀公正的評價是內(nèi)部審計無法回避的基礎(chǔ)工作，而評價指標(biāo)的設(shè)置既是審計的核心環(huán)節(jié)，同時也是審計的難點堵點。不論在重大風(fēng)險的識別與防范方面，還是對資源分配的公平與效率評價方面，建立審計監(jiān)督與紀(jì)檢監(jiān)督、巡視巡察監(jiān)督等各類監(jiān)督的協(xié)同工作機制能夠促使審計工作更好的借鑒學(xué)習(xí)、借力思維和借勢創(chuàng)新。

（四）與信息系統(tǒng)相關(guān)的審計意見整改落實遲滯

就現(xiàn)狀分析，多數(shù)高校在財務(wù)、教務(wù)、基建、后勤、招標(biāo)采購、資產(chǎn)管理以及科研管理等主要業(yè)務(wù)領(lǐng)域存在管理系統(tǒng)平臺分散的問題，各業(yè)務(wù)條線均具備相對獨立運行的應(yīng)用軟件并由各自的軟件供應(yīng)商負(fù)責(zé)長期維護與技術(shù)支持。

實踐中與信息系統(tǒng)相關(guān)的審計意見常見于合同管理、招標(biāo)采購的審核審批、資產(chǎn)管理或科研經(jīng)費管理等領(lǐng)域，例如采購論證、資產(chǎn)處置等重要經(jīng)濟行為的審核審批程序不規(guī)范或業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)源不能主動觸發(fā)財務(wù)預(yù)警行為，造成合同到期未及時維護等問題，財務(wù)信息管理系統(tǒng)在風(fēng)險防范、分析預(yù)警等方面的功能無法得到有效發(fā)揮，業(yè)財融合程度尚無法滿足高校治理能力和治理水平提升的需求。

由于在信息化發(fā)展過程中的歷史原因，不少高校缺乏一體規(guī)劃，未能建立統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，系統(tǒng)兼容難度大，重新更換系統(tǒng)又面臨諸多困難，因此，被審計單位往往在面對與信息系統(tǒng)相關(guān)的審計意見時對整改工作存在畏難情緒。

（五）審計結(jié)果運用內(nèi)生動力不足

在高校集中力量推進事業(yè)改革，做強學(xué)科的發(fā)展背景下，通過審計行為提升治理能力，打造核心競爭力需要政策的支持與資源的積極調(diào)配，但實際工作中確實還存在部分被審計單位缺少居安思危的思想意識，在審計整改工作中認(rèn)識不到位，工作不積極，對審計結(jié)果的運用內(nèi)生動力不足的現(xiàn)象。

三、審計監(jiān)督協(xié)同工作機制構(gòu)建路徑

從審計工作出發(fā)，構(gòu)建審計與其他各類監(jiān)督形式貫通協(xié)同的工作機制，首先要創(chuàng)新審計思維，與協(xié)同工作各方建立認(rèn)同。達(dá)成各方共識是實現(xiàn)目標(biāo)的前提，在樹立內(nèi)部審計擬合學(xué)校發(fā)展戰(zhàn)略部署、服務(wù)學(xué)校發(fā)展大局的審計理念基礎(chǔ)上，完善組織管理環(huán)境，將審計協(xié)同機制納入學(xué)校基本管理規(guī)則，努力加強各方溝通與協(xié)調(diào)的共識并建立有效的制度安排。

建立高校審計監(jiān)督協(xié)同工作機制，內(nèi)部審計必須正視自身職能定位，強弱項、補短板，在防范風(fēng)險、助力發(fā)展與提升增值服務(wù)能力方面，以業(yè)務(wù)流程重構(gòu)為切入點，積極尋求與紀(jì)律監(jiān)督、巡視巡察監(jiān)督等各種其他監(jiān)督形式在目標(biāo)與措施方面的擬合，同時善用外部監(jiān)管壓力的傳導(dǎo)作用，聚焦關(guān)鍵環(huán)節(jié)，有效改善信息流動，協(xié)助管理層提升對風(fēng)險的認(rèn)知與管控能力。

（一）善用監(jiān)督合力，建立協(xié)同工作機制

習(xí)近平總書記在中央審計委員會第一次會議上曾指出：“要構(gòu)建集中統(tǒng)一、全面覆蓋、權(quán)威高效的審計監(jiān)督體系，更好發(fā)揮審計在黨和國家監(jiān)督體系中的重要作用”。同時也指出：“要加強對內(nèi)部審計工作的指導(dǎo)和監(jiān)督，增強審計監(jiān)督合力”。趙樂際同志在十九屆中央紀(jì)委國家監(jiān)委四次全會工作報告中更進一步提出要在“更大范圍整合運用監(jiān)督力量”。審計監(jiān)督和紀(jì)檢監(jiān)督同為高校提升治理能力的有效監(jiān)督手段，兩種監(jiān)督融會貫通、相互配合，能夠顯著強化審計發(fā)現(xiàn)問題的整改力度，推進審計結(jié)果運用，同時起到規(guī)范權(quán)力運行、落實高校全面從嚴(yán)治黨、完善高校治理體系和治理能力的同向作用。

以往審計實踐中，很多審計關(guān)注的問題并不僅局限于審計監(jiān)督領(lǐng)域，在其他監(jiān)督領(lǐng)域中也會尋找到針對此類問題的相關(guān)定性與治理。

高校內(nèi)部審計人員十分有必要關(guān)注組織內(nèi)部政治建設(shè)，提高政治敏銳性和政治站位，推動審計意見落實整改時要善于從政治的角度和高度去分析問題處理問題，善于借力使力，凝練整改工作方案，充分考慮如何針對部分共性問題發(fā)揮被審計單位的黨建引領(lǐng)優(yōu)勢，爭取政治監(jiān)督與審計監(jiān)督形成合力，建立認(rèn)同機制，達(dá)成各方共識，在強化紀(jì)檢監(jiān)察政治監(jiān)督與日常監(jiān)督的同時，借力推動審計意見的整改落實，從而提升審計結(jié)果運用的效率效果。

具體到業(yè)務(wù)操作層面，一方面可以有選擇地在重點領(lǐng)域與關(guān)鍵環(huán)節(jié)形成監(jiān)督合力，在內(nèi)部控制建設(shè)的重點領(lǐng)域特別是涉及內(nèi)部權(quán)力集中的資源資金分配、人才評聘、資產(chǎn)監(jiān)管、采購以及工程建設(shè)等關(guān)鍵環(huán)節(jié)，要堅持共同治理，加強統(tǒng)籌規(guī)劃，充分發(fā)揮內(nèi)部控制與財務(wù)、審計、紀(jì)檢、監(jiān)察等其他內(nèi)部監(jiān)督機制的相互促進作用，形成監(jiān)管合力，優(yōu)化監(jiān)督效果，同時堅持科學(xué)規(guī)劃，合理配置權(quán)責(zé)，做到各方權(quán)責(zé)明晰，成果的互相運用渠道暢通。

另一方面，要科學(xué)地設(shè)計專項監(jiān)督檢查協(xié)同工作方案，采用日常工作分頭推進、重點工作協(xié)同完成、審前共商審中協(xié)作的方式積極整合優(yōu)勢資源，做到監(jiān)督檢查工作既能短平快地完成，不對各單位的正常業(yè)務(wù)活動造成干擾，又能有力度有效果，充分揭示不作為、慢作為、假作為、亂作為等問題，促進政策發(fā)揮實效。

（二）有效利用外部監(jiān)管壓力的傳導(dǎo)，將外部力量轉(zhuǎn)化為內(nèi)生動力，內(nèi)外合力推動政策貫徹落實

面對被審計單位對審計結(jié)果運用內(nèi)生動力不足的情況，可以科學(xué)謀劃、有效運用外部監(jiān)管壓力來提升被審計單位的積極性與工作效率，發(fā)揮內(nèi)生動力和外部力量的合力作用，讓外部力量動起來，讓內(nèi)生動力強起來，通過內(nèi)部思想意識的提升和外部壓力的傳導(dǎo)，真正激發(fā)起各部門工作的主動性，工作必將事半功倍。例如，高校可在按審計署要求上報重點經(jīng)濟業(yè)務(wù)信息系統(tǒng)電子數(shù)據(jù)時積極引導(dǎo)相關(guān)部門提升管理信息化水平，推進業(yè)財融合，對促進高校在人事、財務(wù)、教務(wù)、資產(chǎn)、科研、后勤、基建等領(lǐng)域的信息化建設(shè)發(fā)揮積極作用，每一次外部監(jiān)管對高校提出的要求都是提升學(xué)校自身管理能力非常好的契機，把握好外部壓力的轉(zhuǎn)化，能夠有力地推動學(xué)校治理能力向前發(fā)展。

（三）創(chuàng)新審計思維，增強審計工作服務(wù)學(xué)校戰(zhàn)略大局的政治自覺

作為高校內(nèi)部審計機構(gòu)，審計工作需要融入高校改革發(fā)展的大局之中，審計工作思路必須和學(xué)校發(fā)展理念高度擬合。在此方面最為顯著的事例包括探索審計如何對高校科研工作發(fā)揮監(jiān)督保障作用。

作為科技創(chuàng)新的前沿陣地和重要力量，高校的科研水平在很大程度上能夠決定學(xué)校的綜合實力?？倳浽诳茖W(xué)家座談會上曾指出要“發(fā)揮高校在科研中的重要作用”。作為一名教育系統(tǒng)審計人員，筆者充分認(rèn)識到了在當(dāng)前“科技強國”的時代背景下，加快科技創(chuàng)新對于提升高校核心競爭力的重大戰(zhàn)略意義。內(nèi)審人員必須善于觀大勢謀大局，在審計工作中踐行總書記在科學(xué)家座談會上的講話精神，統(tǒng)籌制定審計項目，科學(xué)合理地設(shè)計審計計劃，在選擇審計程序和擬定審計意見的過程中，要關(guān)注到避免對科研工作造成不必要的干擾。

（四）科學(xué)規(guī)劃審計工作，統(tǒng)籌項目組織方式，提升審計資源配置效率與審計監(jiān)督協(xié)同能力

在審計全覆蓋的背景下，高校的內(nèi)部審計邊界得到了極大程度的延展，有限的審計資源成為制約審計全覆蓋實現(xiàn)程度的首要因素，如何在有限資源的約束下最大限度地履行審計協(xié)同監(jiān)督的職責(zé)，也成為現(xiàn)階段高校內(nèi)部審計人員面臨的共同課題。從高校的內(nèi)部審計工作實際出發(fā)，科學(xué)規(guī)劃審計工作、強化項目組織方式的統(tǒng)籌是解決這一矛盾的有效路徑，具體包括：第一，審計工作規(guī)劃打破以年度為界限進行劃分的藩籬。高校的審計委員會以治理重心和風(fēng)險程度為依據(jù)，精準(zhǔn)識別審計任務(wù)的輕重緩急，從而通盤考慮、科學(xué)制定中長期的審計規(guī)劃與短期的年度、半年度審計計劃，妥善安排審計資源，充分挖掘?qū)徲嫕摿?；第二，審計項目的資源配置要秉持突出重點的原則，堅持風(fēng)險導(dǎo)向與治理導(dǎo)向，重點關(guān)注高風(fēng)險領(lǐng)域，關(guān)注高校治理對審計監(jiān)督的需求，關(guān)注內(nèi)外部監(jiān)管主體對審計監(jiān)督信息的需求，把審計資源傾斜配置到關(guān)鍵領(lǐng)域、關(guān)鍵事項與關(guān)鍵部門，抓住主要矛盾，找準(zhǔn)破題思路；第三，對審計項目組織方式的統(tǒng)籌不要局限于一方一隅，要在高校審計委員會對審計資源的統(tǒng)一調(diào)配下主動作為，理順內(nèi)部審計監(jiān)督與紀(jì)律監(jiān)督、巡視巡察監(jiān)督、預(yù)算監(jiān)督、群眾監(jiān)督、民主監(jiān)督等其他監(jiān)督主體的協(xié)作關(guān)系，明確審計結(jié)論在其他監(jiān)督主體問責(zé)問效環(huán)節(jié)的作用，使審計結(jié)果成為相關(guān)部門體制機制優(yōu)化的重要依據(jù)，發(fā)揮內(nèi)部審計的制度治理功能，推動審計監(jiān)督與其他監(jiān)督主體的協(xié)同。

四、總結(jié)與展望

全覆蓋背景下的高校審計監(jiān)督協(xié)同機制是立足于高校治理與審計實踐提出的新理念，相關(guān)實踐還處于逐漸摸索的過程中，隨著高校治理體系的不斷完善，審計委員會制度在審計監(jiān)督方面發(fā)揮作用的不斷增強，高校內(nèi)部審計監(jiān)督體系的改革方向也將逐漸明晰，內(nèi)部審計工作人員要順應(yīng)治理現(xiàn)代化的內(nèi)在要求，著眼于發(fā)展大局，突出審計重點領(lǐng)域，做到有所為、有所不為，積極推進審計監(jiān)督與其他治理要素的適應(yīng)協(xié)調(diào)，充分運用有限的審計資源實現(xiàn)高質(zhì)量的審計全覆蓋，為高校統(tǒng)籌安全與發(fā)展貢獻(xiàn)力量。

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＊本文系山東省教育審計學(xué)會課題“高校審計監(jiān)督體系構(gòu)建與治理能力提升耦合模式研究”（項目編號2021008）階段性成果。

（作者單位：山東大學(xué)）